Forvaltningslovens afgørelses- og partsbegreb i relation til de kommunale tilsynsmyndigheders virksomhed.

Forvaltningslovens afgørelses- og partsbegreb i relation til de kommunale tilsynsmyndigheders virksomhed.

Byrådsmedlem B klagede for A over Det Kommunale Tilsynsråd i Y Amts udtalelse i en sag om X Kommunes fritstillelse af A fra hendes stilling som leder af en daginstitution i X Kommune.

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

I efteråret 1991 besluttede X Byråd at to af kommunens fritidscentre med virkning fra den 1. januar 1992 skulle omdannes til kombinerede børnehaver og fritidsklubber. I den anledning afskedigede kommunen samtlige medarbejdere på de pågældende institutioner med almindeligt, overenskomstmæssigt varsel. De berørte medarbejdere blev dog samtidig tilbudt genansættelse på de vilkår der fulgte af institutionernes ændrede status.

Som den eneste af disse medarbejdere ønskede institutionsleder A ikke genansættelse. Hun var derfor afskediget med virkning fra den 1. maj 1992, men var på grund af strukturændringerne fritstillet fra den 1. januar samme år.

I forbindelse med omstruktureringen fremsatte A en række udtalelser til den lokale presse. Herom - og om det heraf affødte hændelsesforløb - hed det bl.a. følgende i kommunens skrivelse af 30. december 1991 til Tilsynsrådet for Y Amt

"...

Institutionslederen havde under hele forløbet ikke lagt skjul på, at hun var stærk modstander af byrådets beslutning om at ændre institutionernes status. Denne holdning kom bl.a. til udtryk på møder mellem personale, forældreråd og politikere.

Dette ser vi i sig selv ikke noget problematisk i. Derimod bliver det - efter vores opfattelse - et personalemæssigt og ledelsesmæssigt problem, hvis en sådan manglende accept af en politisk beslutning giver anledning til tvivl om, hvorvidt den pågældende leder vil have problemer med loyalt at indgå i det, der er den kommunale administrations opgave, nemlig at føre de politiske beslutninger ud i livet.

Hertil kommer, at disse opgaver kun kan løses, hvis der eksisterer et rimeligt sobert internt samarbejdsklima, hvor man forvaltningerne og institutionerne imellem på fornuftig vis samarbejder om at løse de stillede opgaver.

På baggrund af den måde, hvorpå samarbejdet med institutionslederen havde udviklet sig, kulminerende med hendes udtalelser i (X)-Posten og (Z) Stiftstidende henholdsvis den 6. og den 7.11.91, der bl.a. indeholder personlige angreb på hendes nærmeste foresatte, nåede vi til den konklusion, at det ikke kunne forventes, at institutionslederen loyalt kunne indgå i udførelsen af den politiske beslutning, ligesom vi vurderede, at de personlige angreb på en kollega var udtryk for, at den fornødne samarbejdsvilje ikke var til stede.

Kommunaldirektøren valgte derfor at indstille til økonomiudvalget, at institutionslederen blev fritstillet med øjeblikkelig virkning under hensyn til institutionens tarv og idet fortsat samarbejde måtte anses som værende umuliggjort. Dette blev vedtaget på et ekstraordinært økonomiudvalgsmøde den 11.11.91. Beslutningen blev den følgende morgen overbragt institutionslederen på institutionen af skoledirektøren og kommunaldirektøren, idet institutionslederen blev bedt om at overdrage institutionen til den konstituerede leder i løbet af formiddagen.

Der er således ikke tale om en straf for at have udtalt sig kritisk. Derimod er der tale om løsning af et konkret samarbejdsproblem, hvor kommunen benytter sig af de muligheder for at fritstille en medarbejder i resten af opsigelsesperioden, som funktionærloven giver. Det kan i den forbindelse bemærkes, at det jo er den samme fritstillelsesmulighed, der blev bragt i anvendelse af kommunen i forbindelse med institutionslederens afslag på tilbuddet om genansættelse, hvor hun blev fritstillet fra årsskiftet og til opsigelsesperiodens udløb.

..."

Baggrunden for kommunens udtalelse var at tilsynsrådet ved skrivelse af 3. december 1991 havde anmodet kommunen om en nærmere redegørelse for sagen.

Ved skrivelse af 17. februar 1992 meddelte tilsynsrådet kommunen at man havde vedtaget følgende udtalelse

"På baggrund af (X) Kommunes redegørelse i sagen finder Tilsynsrådet ikke grundlag for at antage, at kommunen ved fritstillelsen af centerlederen med virkning fra den 12. december 1991 har handlet i strid med lovgivningen eller almindelige offentligretlige retsgrundsætninger.

Tilsynsrådet foretager herefter ikke videre i sagen."

Kommunens ovennævnte udtalelse til tilsynsrådet blev afgivet uden at tilsynsrådets henvendelse forinden havde været drøftet i byrådet. I den anledning vedtog kommunens økonomiudvalg den 18. marts 1992 følgende beslutning

"Økonomiudvalget beklager at sagen er behandlet i Tilsynsrådet forinden politisk stillingtagen i byrådet."

Økonomiudvalgets beslutning blev taget til efterretning på et byrådsmøde den 25. marts 1992.

Det rejste spørgsmål gav anledning til en del presseomtale. På den baggrund anførte tilsynsrådet i en skrivelse af 13. april 1992 til kommunen bl.a. følgende

"...

Tilsynsrådet fandt anledning til at præcisere, at det er kommunens afgørelse, om en redegørelse til tilsynsrådet afgives efter behandling i byrådsmøde eller af en anden, der ifølge gældende kompetenceregler har bemyndigelse dertil, medmindre tilsynsrådet udtrykkeligt har forlangt, at sagen skal behandles i et byrådsmøde.

...

Det tilføjes, at denne sag har medført den ændring i tilsynsrådet, at det fremover vil blive oplyst, om en afgiven redegørelse har været i byråd eller ej.

..."

B gjorde i sin skrivelse af 12. maj 1992 til mig primært gældende at kommunens fritstillelse af A i realiteten havde karakter af en straf for de udtalelser, som hun havde fremsat i den lokale presse. Herudover anførte B at tilsynsrådets behandling af sagen efter hans opfattelse ikke var i overensstemmelse med sædvanlig praksis, navnlig derved at byrådet ikke havde haft lejlighed til at fremkomme med en udtalelse før tilsynsrådet tog stilling til sagen.

I anledning af klagen anmodede jeg tilsynsrådet om en udtalelse. Tilsynsrådet meddelte mig ved skrivelse af 24. august 1992 at man kunne henholde sig til rådets ovennævnte skrivelser af 17. februar og 13. april 1992 og anførte i øvrigt følgende

"Vedrørende spørgsmålet om tilsynsrådets behandling af sagen kan tilføjes, at Tilsynsrådet, ved sin vurdering af kommunens beslutning om fritstillelse af centerlederen, udover borgmesterens redegørelse var i besiddelse af omfattende avisomtale af sagen, hvoraf de forskellige opfattelser af sagen - herunder også den af byrådsmedlem (B) anførte - var angivet."

Ved skrivelse af 13. september 1992 fremkom B med sine bemærkninger til tilsynsrådets udtalelse. I skrivelsen hed det bl.a. følgende

"...

Det er for mig at se ikke særligt betryggende at tilsynsrådet kun indhenter udtalelse fra den ene part i sagen, nemlig borgmesteren og kommunaldirektøren.

Det er min opfattelse, at tilsynsrådet forud for deres afgørelse af sagen skulle have indhentet en udtalelse fra det samlede byråd og en udtalelse fra (A), hvilket jeg ved de normalt gør i andre sager, men ikke gjorde i denne sag. Her har tilsynsrådet udelukkende bygget deres afgørelse på hvad borgmesteren og kommunaldirektøren mente, samt den megen avisomtale sagen fremkaldte.

..."

I skrivelse af 13. juli 1993 anmodede jeg Tilsynsrådet for Y Amt om en supplerende udtalelse, idet jeg samtidig i en foreløbig redegørelse i anledning af klagen anførte

følgende

"(B's) oprindelige skrivelse af 12. maj 1992 til mig drejer sig navnlig om lovligheden af kommunens beslutning om at fritstille (A).

Efter at jeg gennem dagspressen var blevet bekendt med kommunens beslutning, drøftede en af mine medarbejdere den 20. november 1991 telefonisk sagen med Tilsynsrådet for (Y) Amt. Tilsynsrådet besluttede på den baggrund at tage sagen op.

Tilsynsrådet sendte mig en kopi af rådets ovennævnte skrivelse af 17. februar 1992 til (X) Kommune. Ved skrivelse af 24. marts 1992 meddelte jeg tilsynsrådet, at jeg på det foreliggende grundlag ikke agtede at foretage videre i sagen.

Der er ikke i forbindelse med (B's) klage - hvori jeg må antage, at (A's) synspunkter fuldt ud er kommet til udtryk - fremkommet oplysninger, der nu giver mig fuldt tilstrækkelig anledning til at tage kommunens beslutning om fritstillelse af (A) op til nærmere undersøgelse, jf. ombudsmandslovens § 6, stk. 5.

Herefter rejser (B's) klage to spørgsmål vedrørende tilsynsrådets sagsbehandling

Spørgsmålet om, hvorvidt tilsynsrådet i forbindelse med sagens behandling burde have indhentet en udtalelse fra (X) byråd.

Spørgsmålet om, hvorvidt tilsynsrådet i forbindelse med sagens behandling burde have indhentet en udtalelse fra (A).

ad a) Spørgsmålet om, hvorvidt tilsynsrådet burde have indhentet en udtalelse fra byrådet.

Jeg har opfattet (B's) skrivelse af 12. maj 1992 til mig således, at tilsynsrådet efter hans mening ikke burde have afgivet sin udtalelse af 17. februar 1992, før byrådet havde udtalt sig om sagen.

Der er efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt grundlag for at tage dette spørgsmål op til nærmere overvejelse. Herved har jeg navnlig taget i betragtning, at der ikke kan antages at bestå en pligt for tilsynsrådene til i alle tilfælde at sikre sig, at en tilsynsrådssag har været behandlet i kommunalbestyrelsen, og at det som følge heraf i vidt omfang må være den berørte kommunes eget ansvar, under hvilke former en henvendelse fra tilsynsrådene behandles.

Der ville derfor på dette punkt næppe være grundlag for kritik af tilsynsrådet.

ad b) Spørgsmålet om, hvorvidt tilsynsrådet burde have indhentet en udtalelse fra (A).

1. Som nævnt ovenfor har (B) i sin efterfølgende skrivelse af 13. september 1992 anført, at tilsynsrådet burde have indhentet en udtalelse fra (A), før man afgav udtalelsen af 17. februar 1992.

Tilsynsrådet har ikke haft lejlighed til at kommentere dette synspunkt.

2. Spørgsmålet om, hvorvidt tilsynsrådet - på eget initiativ - burde have givet (A) lejlighed til at fremkomme med en udtalelse, før man besluttede ikke at foretage videre i sagen, må besvares med udgangspunkt i forvaltningslovens § 19, stk. 1. Jeg ser herved bort fra, at tilsynsrådene formentlig - som led i god forvaltningsskik - ofte under alle omstændigheder giver de berørte personer lejlighed til at udtale sig.

Forvaltningslovens § 19 har følgende ordlyd

"§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse."

Forvaltningslovens almindelige anvendelsesområde er fastlagt i lovens §§ 1 og 2. § 2, stk. 1, har følgende ordlyd

"§ 2. Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed."

3. Besvarelsen af det rejste spørgsmål beror i første omgang på, hvorvidt tilsynsrådets udtalelse af 17. februar 1992 er en afgørelse i forvaltningslovens forstand; er dette ikke tilfældet, finder lovens § 19 allerede af den grund ikke anvendelse.

a. Forvaltningsloven indeholder ikke en definition af afgørelsesbegrebet. I lovens forarbejder anføres derimod bl.a. følgende (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 115 f )

"...

Med udtrykket "truffet afgørelse" sigtes til udfærdigelse af retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde.

...

En myndigheds indstilling eller udtalelse til en anden forvaltningsmyndighed til brug for en sags afgørelse, er ikke en afgørelse i lovens forstand, uanset om høringssvaret måtte være bindende for den hørende myndighed.

..."

I Juridisk Grundbog 4 (4. udg., 1989), s. 27-28, anføres bl.a. følgende om afgørelsesbegrebet

"...

I forarbejderne til FVL anføres det, at afgørelsessager sigter til sådanne sager, i hvilke der udfærdiges retsakter, dvs. udtalelser, der går ud på at fastslå, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Herved har man for så vidt knyttet afgørelsessagerne tæt til det klassiske begreb "forvaltningsakter". Ved forvaltningsakter forstås beslutninger, der træffes af forvaltningsorganer, og som i forhold til en enkelt eller en bestemt flerhed af borgere tilsigter at fastslå retstilstanden (gennemtvingeligt) i det konkrete tilfælde. Forvaltningsakten er for så vidt forvaltningsprocessens parallel til retsplejens dom, også i den forstand, at forvaltningsakten normalt vil fremtræde som den pågældende myndigheds afslutning på sagens behandling (modsat beslutninger, der træffes undervejs, typisk om sagens behandling).

..."

Det bemærkes, at også beslutninger om at afvise at tage en sag under nærmere behandling ofte vil være afgørelser i forvaltningslovens forstand.

b. I visse tilfælde kan det give anledning til tvivl, om en offentlig myndigheds beslutning har karakter af en afgørelse. I disse situationer er det efter min opfattelse velbegrundet at anlægge en mere formålsbestemt forståelse af forvaltningslovens § 2, stk. 1. I Juridisk Grundbog 4 (4. udg., 1989), s. 30, anføres herom bl.a. følgende

"...

I de almindelige bemærkninger til forslaget til FVL anføres det om formålet med loven bl.a., at den skal "sikre, at den enkelte borger kan få indflydelse på de beslutningsprocesser, der vedrører den pågældendes egne forhold, og forøge den enkeltes mulighed for at forstå indholdet af de trufne afgørelser og baggrunden herfor" (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 76).

I tråd med denne overordnede formålsangivelse bør det tilstræbes at lade FVLs regler finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter, dersom beslutningen er af en sådan art, at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentlig behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnede til at tilgodese borgerens interesser i henseende til at øve indflydelse på myndighedens beslutningsprocesser.

Den anførte retningslinie for en mere formålspræget fortolkning af afgørelsesbegrebet er vag. Men den tjener til at fremhæve, dels at en meget restriktiv fortolkning (knyttet til afgørelsesbegrebets udspring i den klassiske forvaltningsakt) ikke bør opfattes som tvingende, dels at behovs- og egnethedssynspunkter - i hvert fald i grænsetilfælde - skal inddrages i den samlede vurdering.

..."

c. En række af de beslutninger, som tilsynsrådene efter kommunestyrelseslovens kap. VII kan træffe, har utvivlsomt karakter af afgørelser i forvaltningslovens forstand; det gælder i hvert fald beslutninger om annullation og suspension, jf. lovens § 61, stk. 1, pålæg af tvangsbøder over for de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer, jf. lovens § 61, stk. 2, og pålæg af bod som betingelse for ikke at rejse erstatningssag, jf. lovens § 61, stk. 4.

Omvendt er det klart, at en række af tilsynsrådenes sager ikke er afgørelsessager; i de - formentlig ofte forekommende - tilfælde, hvor tilsynsrådet enten på eget initiativ eller efter anmeldelse (klage) fra en privatperson vel gør sig visse generelt prægede overvejelser om en sag, men herefter - uden at der er taget nærmere skridt til at oplyse sagen eller anlagt mere konkrete retlige betragtninger - beslutter ikke at foretage videre, har tilsynsrådets beslutning efter min opfattelse ikke karakter af en afgørelse. En modifikation kan dog tænkes i tilfælde, hvor den, der indbringer sagen for tilsynsrådet, utvivlsomt er part i kommunens underliggende sag. I disse tilfælde vil det imidlertid være af begrænset praktisk betydning, om forvaltningsloven finder anvendelse; jeg henviser til, at god forvaltningsskik i denne situation under alle omstændigheder tilsiger, at den pågældende får et svar fra tilsynsrådet, der i det væsentlige opfylder begrundelseskravene i forvaltningslovens § 24.

d. Mellem de anførte yderpunkter ligger tilsynssager, der er karakteriseret ved, at tilsynsrådet - uden efterfølgende at anvende sanktionsmidler i henhold til kommunestyrelsesloven - dog dels iværksætter en realitetsbehandling og i den forbindelse påtager sig et ansvar for sagens oplysning (bl.a. ved formelt at anmode den berørte kommune om en redegørelse), dels anlægger en konkret, retlig vurdering af det omhandlede forhold.

Denne retlige vurdering kan tænkes at falde ud på to måder

Tilsynsrådet kan - som i den foreliggende sag - udtale, at der ikke er grundlag for at antage, at den berørte kommune har handlet retsstridigt.

Tilsynsrådet kan endvidere udtale, at der for så vidt er handlet retsstridigt fra kommunens side, men at der dog ikke er grundlag for at iværksætte retlige sanktionsmidler. En beslutning herom kan f.eks. være begrundet med, at forholdet er af bagatelagtig karakter, at retsstridigheden ikke har den fornødne klare karakter, eller at mindre indgribende midler - f.eks. uforbindende udtalelser, henstillinger, anmodninger eller såkaldte konstaterende pålæg - må antages at være tilstrækkelige til at formå kommunen til at trække den retsstridige afgørelse tilbage.

e. En strikte forståelse af forvaltningslovens forarbejder må formentlig føre til, at de omhandlede udtalelser, henstillinger m.v. ikke er afgørelser i lovens forstand; de har ikke den formelt bindende karakter, som man ved konciperingen af forvaltningsloven synes at have forbundet med afgørelsesbegrebet.

På den anden side taler en mere formålsbestemt fortolkning af forvaltningsloven efter min opfattelse for, at man anser de omhandlede sager for afgørelsessager.

Herved må det for det første tages i betragtning, at tilsynsrådenes udtalelser - uanset at de som anført formelt er uforbindende - må antages at have meget væsentlig betydning for det endelige udfald af kommunens sag. Dét følger dels af tilsynsrådsudtalelsernes almindeligt autoritative karakter, dels af den mere håndgribelige omstændighed, at en kommune, der vælger ikke at efterkomme en uforbindende udtalelse, normalt må forvente, at tilsynsrådet - såfremt kommunestyrelseslovens betingelser i øvrigt er opfyldt - vil gribe ind i form af suspension, annullation m.v.

For det andet - og i konsekvens af det anførte - ville det under hensyn til den væsentlige betydning, som udfaldet af tilsynsrådets sag som oftest vil have for sagens parter (jf. om partsspørgsmålet nærmere nedenfor pkt. 4), være velbegrundet at lade parterne øve indflydelse på tilsynsrådets sag i form af de beføjelser, der følger af forvaltningsloven, herunder navnlig retten til partshøring (§ 19), retten til på et hvilket som helst tidspunkt at afgive en udtalelse til tilsynsrådet (§ 21) og retten til udvidet aktindsigt (§ 9ff).

Endelig må der efter min opfattelse lægges betydelig vægt på, at de uforbindende reaktionsmidler ofte anvendes, selvom betingelserne for at iværksætte retlige sanktionsmidler - der som anført utvivlsomt er afgørelser - for så vidt er opfyldt, jf. Preben Espersen m.fl., Lov om kommunernes styrelse (1991), s. 213f.

f. De kategorier af tilsynsrådssager, som jeg har overvejet i det foregående, er som nævnt sager, hvor tilsynsrådet - uden efterfølgende at anvende sanktionsmidler i henhold til kommunestyrelsesloven - dog dels iværksætter en realitetsbehandling og i den forbindelse påtager sig et ansvar for sagens oplysning, dels anlægger en konkret, retlig vurdering af det omhandlede forhold.

Det er tvivlsomt, om sådanne sager er afgørelsessager og dermed omfattet af forvaltningsloven. Lovens forarbejder taler formentlig nærmest imod dette resultat. Omvendt er der efter min opfattelse en række betragtninger, der taler for, at disse sager er omfattet af loven.

Jeg må efter en samlet vurdering være mest tilbøjelig til at antage, at sådanne sager (herunder (A's) sag) - uanset udfaldet af den retlige vurdering - er afgørelsessager i forvaltningslovens forstand.

4. Bestemmende for, om tilsynsrådet burde have indhentet en udtalelse fra (A), inden man afgav udtalelsen af 17. februar 1992, er herefter alene, om (A) kunne anses for part i tilsynsrådets sag, jf. forvaltningslovens § 19; at hun var part i kommunens sag, er en selvfølge.

a. Forvaltningsloven indeholder ikke nærmere bestemmelser om, hvem der skal anses for part i en afgørelsessag. Det fremgår imidlertid af lovens forarbejder, at man har henholdt sig til den almindelige forståelse af begrebet i forvaltningsretlig litteratur og praksis.

Forvaltningslovens partsbegreb er bl.a. behandlet af John Vogter, Forvaltningsloven (2. udg., 1992), s. 54-64 og 147-150, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling (3. udg., 1988), s. 135-138, og i Juridisk Grundbog 4 (4. udg, 1989), s. 31-36. Det fremgår af den nævnte litteratur - og af den praksis, som der heri er henvist til - at kerneområdet for partsbegrebet er afgørelsens adressat, men at også andre, der har en mere afledet interesse i sagens udfald, efter omstændighederne kan have partsstatus. Som betingelse for dette sidste antages det normalt, at den pågældende skal have en væsentlig og individuel interesse i sagens udfald.

b. Anvender man det almindelige partsbegreb, vil der i tilsynsrådenes sager ofte optræde personer med partsstatus. I alle sager, hvor der er tale om at bedømme lovligheden af en kommunes afgørelser over for privatpersoner (herunder juridiske personer), må de pågældende således som udgangspunkt siges at have en væsentlig og individuel interesse i, om der måtte blive skredet ind over for kommunens afgørelse. De, der er parter i kommunens underliggende sag, vil derfor i hvert fald som hovedregel også være parter i tilsynsrådets sag.

Ikke desto mindre kan der - måske navnlig som følge af tilsynsrådenes historiske status som statens tilsyn, jf. grundlovens § 82 - tænkes i tilsynsrådene at være en vis tvivl om, hvorvidt private kan have partsstatus. Der kan derfor være særlig grund til at nævne, at spørgsmålet har været gjort til genstand for nogen overvejelse i nyere forvaltningsretlig litteratur. Jens Garde og Jørgen Mathiassen anfører således i Kommunalret (1991), s. 75-76, bl.a. følgende

"...

(Man kan) rejse spørgsmålet om, hvem der i forvaltningslovens forstand kan være part i en tilsynssag.

...

Ud fra en isoleret betragtning er der ikke tvivl om, at f.eks. en privat erhvervsvirksomhed, som ønsker tilsynsmyndighedens reaktion over for en beslutning om udbetaling af tilskud til en konkurrent, kan have en så væsentlig individuel interesse i sagen, at det efter omstændighederne kunne være rimeligt at tildele virksomheden partsstatus. Partsstatus kan i alt fald ikke afskæres alene på grund af den manglende klageadgang. Tidligere antog man dog, at kommunaltilsynet kun skulle varetage offentlige eller almene interesser. Denne opfattelse harmonerede med, at der inden for den offentlige kontrol- eller tilsynsvirksomhed ofte vil være tale om opgaver, der udelukkende eller dog i ganske overvejende grad tager sigte på almene interesser.

Da det imidlertid i dag må anses for anerkendt, at kommunaltilsynet også skal varetage den enkelte borgers interesser i en lovlig kommunalforvaltning, bør en borger eller privat virksomhed kunne anerkendes som part. I samme retning taler den ændring af styrelseslovens § 61, stk. 1, som er gennemført i 1990, hvorefter adgangen til at suspendere eller annullere beslutninger, der er bragt til udførelse, bl.a. er afhængig af en begæring fra en part. Det tilføjes for en ordens skyld, at den omstændighed, at den pågældende ved sin henvendelse til tilsynsmyndigheden sætter sagen i gang, hverken er en tilstrækkelig eller nødvendig betingelse for at opnå partsstatus. Der må i hvert enkelt tilfælde foretages en vurdering af, om den pågældendes interesse i sagens udfald er af en sådan art og styrke (væsentlig individuel interesse), at den kan begrunde partsstatus.

..." (bogens noter er her udeladt).

Tilsvarende synspunkter er gjort gældende af Karsten Revsbech i en afhandling i Nordisk Administrativt Tidsskrift 1991, s. 168ff (navnlig s. 169-173).

Jeg kan ganske tilslutte mig det anførte og bemærker yderligere, at også forvaltningslovens forarbejder synes at forudsætte, at personer, der er væsentligt og individuelt berørt af tilsynsrådenes sager, har partsstatus. Det hedder således under omtalen af lovens partsbegreb bl.a. følgende (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 134)

"...

Det forhold, at en person ved sin henvendelse til en forvaltningsmyndighed rent faktisk giver anledning til, at myndigheden rejser en sag, medfører ikke i sig selv, at den pågældende bliver part i sagen. Således vil den, der ved at rette henvendelse til f.eks. den kommunale tilsynsmyndighed giver anledning til, at tilsynsmyndigheden iværksætter en undersøgelse, ikke af denne grund få status som part i tilsynsmyndighedens sag eller den underliggende sag, der har givet anledning til henvendelsen.

..." (mine fremhævelser).

Det anførte eksempel skal naturligvis i første række illustrere det generelle synspunkt, at ikke enhver henvendelse til en forvaltningsmyndighed udløser partsstatus; eksemplet måtte imidlertid forekomme særpræget, såfremt det i øvrigt var tilsigtet eller forudsat, at der aldrig skulle kunne optræde (private) parter i sager ved de kommunale tilsynsråd.

Jeg må herefter mene, at spørgsmål om partsstatus i sager ved de kommunale tilsynsråd må afgøres på grundlag af de betragtninger, der i øvrigt er bestemmende for, om en person er part i en afgørelsessag: om den pågældende er adressat for afgørelsen eller i øvrigt har en væsentlig og individuel interesse i sagens udfald.

c. Herefter er der næppe tvivl om, at (A) burde have været anset for part i tilsynsrådets sag; det er åbenbart, at hun havde en væsentlig og individuel interesse i, hvorvidt tilsynsrådet - i form af annullation eller en uforbindende udtalelse - ville skride ind over for kommunens beslutning om fritstillelse.

5. Efter det anførte - og uden, at tilsynsrådet og Indenrigsministeriet har haft lejlighed til at kommentere mine synspunkter - må jeg foreløbig være tilbøjelig til at give (B) medhold i, at tilsynsrådet burde have gjort (A) bekendt med kommunens redegørelse og givet hende lejlighed til at fremkomme med en udtalelse, inden man tog stilling til, om der skulle foretages videre i sagen, jf. forvaltningslovens § 19."

I skrivelsen til Tilsynsrådet for Y Amt anmodede jeg om at sagen med tilsynsrådets udtalelse blev fremsendt til mig via Indenrigsministeriet, hvis bemærkninger jeg samtidig udbad mig.

Ved skrivelse af 11. marts 1994 afgav Indenrigsministeriet sin udtalelse i sagen og sendte mig samtidig en udtalelse af 3. september 1993 fra Tilsynsrådet for Y Amt.

I udtalelsen fra Y Amt var anført følgende

"...

På baggrund af ordlyden af forvaltningslovens § 2 og lovens forarbejder finder tilsynsrådet, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at fastslå, at lovens regler, for så vidt angår tilsynsrådenes virksomhed, finder anvendelse uden for området for de egentlige afgørelser (sanktioner og godkendelser), jfr. Den kommenterede Styrelseslov (1. udgave 1991) s. 193 og 213-14, hvor der nærmere er redegjort for forskellen mellem afgørelser og vejledende udtalelser. I tilsynsrådets praksis har man ikke anset vejledende udtalelser, herunder udtalelser, der går ud på, at tilsynsrådet ikke finder anledning til at foretage videre i en sag, for omfattet af forvaltningsloven. Rådet finder, at en sådan udvidelse kræver lovhjemmel.

Tilsynsrådets flertal mener derfor ikke, at der i sagen har været nogen lovmæssig forpligtelse til at foretage høring af centerlederen, jfr. forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Med hensyn til ombudsmandens opfattelse af, at det, ved vurderingen af, om en udtalelse fra tilsynsrådet skal betragtes som en afgørelse, vil være velbegrundet at anlægge en formålsbestemt forståelse af forvaltningslovens § 2, stk. 1, bemærkes, at en sådan forståelse næppe kommer på tale i nærværende sag på grund af tilsynsrådets begrænsede kompetence i sagen, jfr. nedenfor.

I øvrigt følger tilsynsrådet i almindelighed den praksis at give berørte personer lejlighed til at udtale sig over foreliggende eller indhentede oplysninger, inden der tages stilling til sagen.

Om baggrunden for at det ikke skete i nærværende sag kan oplyses følgende

Ved rådets udtalelse af 17. februar 1992 var det forudsat, at tilsynsrådet ikke kunne tage stilling til selve fritstillelsen af centerlederen, da dette spørgsmål er af privatretlig karakter og derfor henhører under domstolene. Tilsynsrådet kunne alene tage stilling til, om kommunen i forbindelse med beslutningen om fritstillelse havde tilsidesat offentligretlige lovregler eller retsgrundsætninger.

Grundlaget for tilsynsrådets stillingtagen til, om man skulle foretage videre i sagen, var primært kommunens udtalelse af 30. december 1991, hvoraf det fremgik, at kommunens begrundelse for fritstillelsen var samarbejdsvanskeligheder.

Tilsynsrådets flertal fandt som anført i sin udtalelse af 17. februar 1992 ikke, at der var grundlag for at antage, at kommunen ved fritstillelsen havde handlet i strid med lovgivningen eller almindelige offentligretlige retsgrundsætninger.

Når tilsynsrådets flertal ikke fandt anledning til høring af centerlederen over kommunens udtalelse er grunden, at en sådan høring på baggrund af udtalelsens indhold utvivlsomt ville have drejet sig om spørgsmålet om, hvorvidt de anførte samarbejdsvanskeligheder kunne tilregnes centerlederen eller i øvrigt var af en sådan karakter, at de kunne begrunde fritstillelse. Da dette spørgsmål som nævnt falder uden for tilsynsrådets kompetence, er det tilsynsrådets flertals opfattelse, at det formentlig ville ligge uden for tilsynsrådets kompetence at foretage en sådan høring.

Det bemærkes dog, at i rådets møde den 14. februar 1992, hvor udtalelsen af 17. februar 1992 blev vedtaget, fandt et mindretal, at centerlederen burde have været hørt i sagen, medens flertallet fandt sagen tilstrækkeligt oplyst.

Det er således tilsynsrådets flertals konklusion, at der ikke har bestået nogen forpligtelse for rådet til at foretage høring af centerlederen over kommunens udtalelse, heller ikke efter reglerne om god forvaltningsskik."

Ved skrivelse af 22. marts 1994 anmodede jeg byrådsmedlem B om hans eventuelle bemærkninger til tilsynsrådets og ministeriets udtalelser. Jeg modtog ikke svar på denne skrivelse.

I en skrivelse til Indenrigsministeriet udtalte jeg herefter følgende

"1. Ved skrivelse af 17. februar 1992 meddelte Tilsynsrådet for (Y) Amt (X) Kommune, at man ikke havde grundlag for at foretage videre i sagen; kommunen havde efter tilsynsrådets opfattelse ikke handlet retsstridigt ved at fritstille (A).

I min foreløbige redegørelse af 13. juli 1993 rejste jeg navnlig det spørgsmål, om tilsynsrådet forinden burde have partshørt (A) over kommunens udtalelse af 30. december 1991, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1.

Som anført i min redegørelse beror besvarelsen af dette spørgsmål i første omgang på, om tilsynsrådets udtalelse har karakter af en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og om (A) er part i sagen.

Indenrigsministeriet er enig med mig i, at tilsynsrådets udtalelse af 17. februar 1992 er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, at (A) er part i sagen, og at tilsynsrådet derfor efter forvaltningslovens § 19 burde have partshørt (A) over kommunens udtalelse, før man afsluttede sagen.

Dette tager jeg til efterretning.

Endvidere er Indenrigsministeriet enig med mig i, at høring af de berørte parter ofte - uanset forvaltningslovens bestemmelser - bør finde sted; enten som led i god forvaltningsskik eller som led i tilsynsrådets oplysning af sagen.

Endelig forstår jeg Indenrigsministeriet således, at man er enig med mig i de betragtninger vedrørende forvaltningslovens partsbegreb, der er anført i min redegørelse.

Også dette tager jeg til efterretning.

2. Herefter består en mulig uenighed mellem Indenrigsministeriet og mig alene for så vidt angår det generelle spørgsmål om forvaltningslovens afgørelsesbegreb i relation til tilsynsrådenes sager.

I min foreløbige redegørelse af 13. juli 1993 anførte jeg om dette spørgsmål bl.a. følgende

" c. ... (se gengivelsen af redegørelsen ovenfor pkt. ad b), 3c-f).

I Indenrigsministeriets skrivelse af 11. marts 1994 hedder det bl.a. følgende

"Efter forarbejderne til forvaltningsloven er det således det formelle, der er afgørende. Udtalelser, der ikke går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, er ikke omfattet af afgørelsesbegrebet, uanset om de efter deres indhold er bindende for en anden myndighed ved dennes afgørelse af en sag.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse er det derfor ikke i overensstemmelse med forvaltningslovens forarbejder, når ombudsmanden som begrundelse for at betragte tilsynsrådenes udtalelser som "afgørelser" bl.a. lægger vægt på, at "tilsynsrådenes udtalelser - uanset at de som anført formelt er uforbindende - må antages at have meget væsentlig betydning for det endelige udfald af kommunens sag" (...)

Indenrigsministeriet finder ej heller, at de øvrige reale grunde, der er anført af ombudsmanden (...), giver grundlag for - på trods af forarbejderne til forvaltningsloven - at antage, at der foreligger afgørelsessager i forvaltningslovens forstand, såfremt tilsynsrådet på grundlag af en realitetsbehandling anlægger en konkret, retlig vurdering af de i sagen omhandlede forhold. En antagelse heraf må efter ministeriets opfattelse forudsætte holdepunkter i forvaltningsloven eller dens forarbejder, hvorved i øvrigt bemærkes, at der heller ikke i tilsynsmyndighedernes praksis er støtte for ombudsmandens synspunkt.

På den anden side er Indenrigsministeriet enigt i, at afgørelsesbegrebet i forvaltningsloven - i forhold til det kommunale tilsyns sager - formentlig kan fortolkes bredere, end det hidtil har været antaget, således at det ikke alene omfatter de sager, hvori den kommunale tilsynsmyndighed træffer beslutning om anvendelse af sanktioner (og sager vedrørende godkendelse af kommunale dispositioner). Også andre sager, der realitetsbehandles af den kommunale tilsynsmyndighed, må efter ministeriets opfattelse betragtes som afgørelsessager, såfremt sagerne rummer mulighed for anvendelse af sanktioner, således at der af tilsynsmyndigheden - direkte eller indirekte - tages stilling til, hvorvidt der skal anvendes sanktioner i den pågældende sag.

Det bemærkes i den forbindelse, at det inden eller under sagens behandling må være muligt for tilsynsmyndigheden at tage stilling til, om sagen er omfattet af forvaltningslovens regler, herunder lovens regler om partsbeføjelser. En stillingtagen hertil kan - allerede af praktiske grunde - ikke bero på udfaldet af realitetsbehandlingen af sagen. Hvis det på forhånd er klart, at behandlingen af en sag ikke vil kunne resultere i en anvendelse af sanktioner, kan sagen ikke betragtes som en afgørelsessag, uanset om tilsynsmyndigheden iværksætter en realitetsbehandling og anlægger en konkret, retlig vurdering af sagens forhold.

På denne baggrund finder Indenrigsministeriet, at forvaltningslovens afgørelsesbegreb klart må omfatte sager, hvori tilsynsmyndigheden træffer beslutning om ikke at rejse erstatningskrav mod kommunalbestyrelsesmedlemmer, hvilket har sammenhæng med, at beslutningen herom normalt har den retsvirkning, at tilsynsmyndigheden ikke efterfølgende vil kunne rejse erstatningskrav. Sager, hvori tilsynsmyndigheden træffer beslutning om ikke at annullere en kommunalbestyrelses beslutning, om ikke at anvende tvangsbøder eller om ikke at fremsætte begæring om rejsning af straffesag mod et kommunalbestyrelsesmedlem, må efter ministeriets opfattelse også betragtes som afgørelsessager, der er omfattet af forvaltningsloven, uanset at det er uklart, hvilke retsvirkninger der er knyttet til sådanne beslutninger."

3. Min opfattelse af det generelle spørgsmål om forvaltningslovens afgørelsesbegreb i relation til tilsynsrådenes sager - således som den er kommet til udtryk i min foreløbige redegørelse af 13. juli 1993 - kan sammenfattes således

Hvor tilsynsrådet - af egen drift eller efter anmeldelse - bliver opmærksom på et kommunalt sagsforløb, kan tilsynsrådet i princippet reagere på følgende måder

Tilsynsrådet beslutter - uden at have anlagt nærmere konkrete vurderinger og uden at iværksætte en realitetsbehandling af sagen - ikke at foretage videre; det er efter tilsynsrådets opfattelse åbenbart, at der ikke er handlet retsstridigt fra kommunens side.

Tilsynsrådet iværksætter en realitetsbehandling og påtager sig i den forbindelse et ansvar for sagens oplysning. Man anlægger efterfølgende en konkret, retlig vurdering af sagens spørgsmål, men udtaler, at der ikke er handlet retsstridigt fra kommunens side.

Tilsynsrådet iværksætter en realitetsbehandling og påtager sig i den forbindelse et ansvar for sagens oplysning. Man anlægger efterfølgende en konkret, retlig vurdering af sagens spørgsmål og når for så vidt frem til, at der er handlet retsstridigt fra kommunens side. Alligevel iværksætter man ikke sanktioner over for kommunen, jf. styrelseslovens § 61.

En beslutning herom kan f.eks. være begrundet med, at forholdet er af bagatelagtig karakter, at retsstridigheden ikke har den fornødne klare karakter, eller at mindre indgribende midler - f.eks. uforbindende udtalelser, henstillinger eller anmodninger - må antages at være tilstrækkelige til at formå kommunen til at trække den retsstridige afgørelse tilbage. Beslutningen kan også skyldes, at kommunens afgørelse er fuldbyrdet, og at de særlige betingelser for annullation i disse tilfælde ikke er opfyldt, jf. styrelseslovens § 61, stk. 1, 3. pkt.

Tilsynsrådet iværksætter en realitetsbehandling og påtager sig i den forbindelse et ansvar for sagens oplysning. Man anlægger efterfølgende en konkret, retlig vurdering af sagens spørgsmål og når frem til, at der er handlet retsstridigt fra kommunens side. Herefter iværksætter tilsynsrådet sanktionsmidler efter styrelseslovens § 61.

ad a) Der foreligger efter min opfattelse ikke en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

En modifikation kan dog tænkes i tilfælde, hvor den, der indbringer sagen for tilsynsrådet, utvivlsomt er part i kommunens underliggende sag, jf. herved også Folketingets Ombudsmands beretning 1992, s. 24. I disse tilfælde vil det imidlertid være af begrænset praktisk betydning, om forvaltningsloven finder anvendelse; jeg henviser til, at god forvaltningsskik under alle omstændigheder tilsiger, at den pågældende får et svar fra tilsynsrådet, der i det væsentlige opfylder begrundelseskravene i forvaltningslovens § 24.

ad b) I denne situation - hvor tilsynsrådet foretager en konkret retlig vurdering og på grundlag heraf afslutter sagen - har tilsynsrådets udtalelse efter min opfattelse ganske klart karakter af en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

ad c) Som anført i min foreløbige redegørelse af 13. juli 1993 (...) er det tvivlsomt, om tilsynsrådenes udtalelser i sådanne tilfælde har karakter af afgørelser i forvaltningslovens forstand. Jeg har i redegørelsen anført en række synspunkter, der taler for, at der er tale om afgørelser.

ad d) Det er ganske klart, at der - for så vidt angår beslutninger om annullation, suspension, pålæg af tvangsbøder og pålæg af bod - er tale om afgørelser i forvaltningslovens forstand. Derimod kan det efter traditionel opfattelse give anledning til tvivl, om beslutninger om anlæg af erstatningssag og anmodninger om tiltalerejsning skal anses for afgørelser. Den foreliggende sag giver mig ikke tilstrækkelig anledning til at komme ind på disse spørgsmål.

4. Også efter Indenrigsministeriets opfattelse finder forvaltningsloven i vidt omfang anvendelse på tilsynsrådenes virksomhed. Jeg forstår ministeriet således, at følgende former for beslutninger er omfattet af afgørelsesbegrebet

· Beslutninger om at iværksætte sanktioner efter styrelseslovens § 61 (...)

· Beslutninger om ikke at rejse erstatningskrav mod et kommunalbestyrelsesmedlem, jf. styrelseslovens § 61, stk. 3 og 4 (...)

· Beslutninger om ikke at annullere (og - antager jeg - suspendere) en kommunal afgørelse, jf. styrelseslovens § 61, stk. 1 (...)

· Beslutninger om ikke at anvende tvangsbøder, jf. styrelseslovens § 61, stk. 2 (...)

· Beslutninger om ikke at begære tiltalerejsning mod et kommunalbestyrelsesmedlem (...)

Indenrigsministeriet er således - udtrykt i generelle vendinger - af den opfattelse, at såvel beslutninger om at iværksætte som beslutninger om ikke at iværksætte sanktioner efter styrelseslovens § 61 har karakter af afgørelser i forvaltningslovens forstand.

5. Herefter synes der i det væsentlige at være enighed om retsstillingen, omend Indenrigsministeriet - forstår jeg - har nået sine resultater ud fra andre retlige betragtninger end dem, der er anført i min foreløbige redegørelse af 13. juli 1993.

En vis uenighed mellem Indenrigsministeriet og mig synes imidlertid at komme til udtryk i følgende afsnit af ministeriets udtalelse

"Også andre sager, der realitetsbehandles af den kommunale tilsynsmyndighed, må efter ministeriets opfattelse betragtes som afgørelsessager, såfremt sagerne rummer mulighed for anvendelse af sanktioner, således at der af tilsynsmyndigheden - direkte eller indirekte - tages stilling til, hvorvidt der skal anvendes sanktioner i den pågældende sag.

Det bemærkes i den forbindelse, at det inden eller under sagens behandling må være muligt for tilsynsmyndigheden at tage stilling til, om sagen er omfattet af forvaltningslovens regler, herunder lovens regler om partsbeføjelser. En stillingtagen hertil kan - allerede af praktiske grunde - ikke bero på udfaldet af realitetsbehandlingen af sagen. Hvis det på forhånd er klart, at behandlingen af en sag ikke vil kunne resultere i en anvendelse af sanktioner, kan sagen ikke betragtes som en afgørelsessag, uanset om tilsynsmyndigheden iværksætter en realitetsbehandling og anlægger en konkret, retlig vurdering af sagens forhold." (mine fremhævelser).

Under en telefonsamtale med en af mine medarbejdere den 14. april 1994 har Indenrigsministeriet oplyst, at man med de citerede bemærkninger navnlig har sådanne sager i tankerne, hvor det - uanset at der er truffet en ulovlig kommunal afgørelse - er udelukket at iværksætte annullation eller suspension, fordi afgørelsen er fuldbyrdet, jf. styrelseslovens § 61, stk. 1, 2. pkt, og de særlige betingelser i bestemmelsens 3. pkt. ikke er opfyldt.

Det står mig ikke klart, med hvilken begrundelse en beslutning af denne karakter ikke skulle være en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Der er tale om en endelig normering af retstilstanden i en konkret sag: en beslutning om, at styrelseslovens betingelser for at iværksætte annullation ikke er opfyldt. En sådan beslutning synes at ligge nær kerneområdet for forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

På dette punkt kan jeg derfor ikke være enig med Indenrigsministeriet.

6. Sammenfatningsvis må jeg herefter henholde mig til den retsopfattelse, der er kommet til udtryk i min foreløbige redegørelse af 13. juli 1993 (...)

Som nævnt synes der i det væsentlige at være enighed mellem Indenrigsministeriet og mig om de rejste spørgsmål. Såfremt Indenrigsministeriet alligevel skulle ønske et møde om sagen, står jeg naturligvis til rådighed.

Jeg går ud fra, at Indenrigsministeriet - eventuelt efter afholdelse af det omtalte møde - vil orientere tilsynsrådene om de omhandlede spørgsmål. Jeg beder venligst om at modtage en kopi af denne orientering.

Samtidig hermed har jeg tilbagesendt sagens akter til tilsynsrådet."

NOTER(*1) Jf. FOB 1992, s. 24.

Resumé

En kommune X besluttede med øjeblikkelig virkning at fritstille A, der var leder af en af kommunens daginstitutioner. A havde umiddelbart forinden udtalt sig kritisk til pressen om kommunens planer for omorganisering af børneinstitutionerne. Det kommunale tilsynsråd i Y Amt besluttede at undersøge sagen i lyset af reglerne om offentligt ansattes ytringsfrihed. Tilsynsrådet indhentede en udtalelse fra kommunen og meddelte herefter - uden forinden at have forelagt kommunens udtalelse for A - at man ikke havde grundlag for at antage, at kommunen havde handlet retsstridigt.

I sin klage til ombudsmanden anførte A blandt andet at tilsynsrådet burde have forelagt kommunens udtalelse for hende, før man besluttede ikke at foretage videre, jf. forvaltningslovens § 19.

Der var enighed mellem ombudsmanden og Indenrigsministeriet om at tilsynsrådets udtalelse var en afgørelse i forvaltningslovens forstand, at A var part i sagen, og at tilsynsrådet derfor burde have partshørt A over kommunens udtalelse. Ombudsmanden forudsatte at tilsynsrådet - hvis A ønskede det - ville genoptage sagen. Han foretog herefter ikke videre i sagen.

Sagen gav ombudsmanden anledning til mere generelt at udtale sig om afgrænsningen af forvaltningslovens afgørelses- og partsbegreb i relation til de kommunale tilsynsmyndigheders virksomhed. (J. nr. 1992-1171-813).