Humanitær opholdstilladelse til udlændinge der opholder sig i udlandet.

Humanitær opholdstilladelse til udlændinge, der opholder sig i udlandet.

I brev af 4. november 1993 klagede advokat B til mig over myndighedernes afslag på A's ansøgninger om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2.

Af sagen fremgik det bl.a. at A var srilankansk statsborger (tamil). Han var flygtet til Indien og var indkvarteret i en flygtningelejr. A havde en broder der i 1986 fik meddelt opholdstilladelse i Danmark. Den 16. august 1991 ansøgte A via den danske repræsentation i New Delhi om opholdstilladelse som flygtning her i landet.

Direktoratet for Udlændinge afslog den 15. november 1991 A 's ansøgning om asyl. Flygtningenævnet stadfæstede den 13. maj 1993 afgørelsen. Som begrundelse anførte nævnet

"Uanset at ansøgeren har forladt Sri Lanka og fået ophold i en flygtningelejr i Indien, finder Flygtningenævnet ikke at kunne lægge til grund, at dette kan anses for at være begrundet i, at ansøgeren har udført aktiviteter på Sri Lanka, således at han på grund af disse aktiviteter har været udsat for en forfølgelse i Sri Lanka, der er omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, eller at der iøvrigt foreligger de i § 7, stk. 2, tungtvejende grunde.

Med denne begrundelse stadfæster Flygtningenævnet Direktoratet for Udlændinges afgørelse."

I brev af 6. september 1993 søgte B på A's vegne Indenrigsministeriet om opholdstilladelse i henhold til bl.a. udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2. Det fremgik af B's ansøgning at hans klient, der var født den 11. juli 1932, var handicappet, idet han havde mistet sin højre hånd og sit venstre øje. Hans eneste familie var reelt - efter B's oplysninger - den herboende broder. Indenrigsministeriet afslog ansøgningen den 17. september 1993 og skrev bl.a. følgende

"...

Indenrigsministeriet har ved sin behandling af sagen haft adgang til asylsagens akter. Det fremgår heraf, at Deres klient ikke opholder sig her i landet.

...

I den anledning skal man meddele, at Indenrigsministeriet ikke har mulighed for at meddele opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, idet Deres klient opholder sig uden for landets grænser. Deres klient er derfor ikke omfattet af anvendelsesområdet for udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, idet denne bestemmelse tager sigte på den situation, hvor en udlænding, der opholder sig her i landet, har fået endeligt afslag på sin asylansøgning.

..."

Den 18. oktober 1993 skrev B bl.a. følgende til Indenrigsministeriet

"Ved skrivelse af 17. september 1993 har Indenrigsministeriet meddelt, at man ikke har mulighed for at meddele min klient opholdstilladelse efter Udlændingelovens § 9, stk. 2, da denne opholder sig udenfor landets grænser.

Der er imidlertid intet i bestemmelsen, der begrænser dennes anvendelighed til personer, der på ansøgningstidspunktet opholder sig i Danmark. Ej heller er der fastsat sådanne bestemmelser i Udlændingelovens bekendtgørelse.

Hvorledes Indenrigsministeriet herefter mener, at bestemmelsen kun tager sigte på en person, der opholder sig her i landet, er uklart.

..."

Og Indenrigsministeriet svarede B den 22. oktober 1993 bl.a. således

"...

I den anledning skal det bemærkes, at der ifølge udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, kan meddeles opholdstilladelse til en udlænding, der uden for de i § 7, stk. 1 og 2 (asyl) nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen.

Det fremgår af bemærkningerne til det lovforslag, som blev fremsat den 19. marts 1985, at udtrykket "væsentlige hensyn af humanitær karakter" især henviser til de humanitære hensyn, som er opregnet i udlændingelovens § 26, om de hensyn, som navnlig skal tages i betragtning i forbindelse med afgørelser om udvisning eller inddragelse af opholdstilladelse, jf. herved Folketingstidende 1984-85 tillæg A, sp. 4091-4092.

Det siges videre, at de hensyn, der kan begrunde, at ministeren efter en konkret vurdering giver opholdstilladelse, således først og fremmest kan bestå i udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold.

Det anføres endvidere, at vurderingen af, hvorvidt betingelserne for at give opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse er til stede, i sagens natur må være meget konkret, at reglen er tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og at det derfor vil være af betydning for vurderingen, med hvilken styrke de enkelte hensyn foreligger, og ikke mindst om de foreligger i kombination.

I forbindelse med bemærkningen om, at humanitære hensyn afgørende skal tale for at tilladelsen gives, anføres det i bemærkningerne, at det hermed er tilkendegivet, at det skal have undtagelsens karakter, at ministeren giver opholdstilladelse til personer, der har fået afslag på egentlig flygtningestatus.

På grundlag af baggrunden for bestemmelsens tilblivelse er det endvidere fast antaget, at bestemmelsen alene tager sigte på den situation, hvor en udlænding, der opholder sig her i landet, har fået endeligt afslag på sin asylansøgning.

..."

Herefter klagede B til mig. B fremhævede at Indenrigsministeriet efter hans mening ikke havde foretaget en egentlig vurdering af sagen, men blot henvist til en praksis som han i øvrigt ikke mente havde hjemmel i lovgivningen.

I en udtalelse til mig af 27. december 1993 skrev Indenrigsministeriet bl.a. følgende

"...

På grundlag af baggrunden for bestemmelsens tilblivelse er det endvidere fast antaget, at bestemmelsen alene tager sigte på den situation, hvor en udlænding, der opholder sig her i landet , har fået endeligt afslag på sin asylansøgning.

Opmærksomheden henledes i den forbindelse på Deres skrivelse af 13. april 1989 i sagen F.O. j.nr. 1988-1200-613.

..."

Ved skrivelse af 31. januar 1994 bad jeg Indenrigsministeriet om en supplerende udtalelse for så vidt angik det af B rejste spørgsmål om ministeriets fortolkning af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, og den anlagte praksis.

Jeg modtog Indenrigsministeriets udtalelse den 15. juni 1994. Ministeriet skrev bl.a.

"...

Ifølge udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, der blev indsat i udlændingeloven på baggrund af lovforslag L 201, fremsat den 19. marts 1985 af medlemmer af Folketinget, kan der efter ansøgning gives opholdstilladelse, "hvis udlændingen uden for de i § 7, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen".

Af bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 1984-85, tillæg A, sp. 4091f ) fremgår klart, at bestemmelsen alene kan finde anvendelse i de tilfælde, hvor udlændingen har fået endeligt afslag på asyl.

Det er i bemærkningerne fremhævet, at udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, er tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og at det vil have undtagelsens karakter, at der meddeles opholdstilladelse til personer, der har fået afslag på egentlig flygtningestatus.

Det er endvidere i bemærkningerne anført, at spørgsmålet om meddelelse af opholdstilladelse må afgøres på baggrund af en konkret vurdering, idet det tilføjes, at "vurderingen af, om betingelserne for at give opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse er til stede, ... i sagens natur (må) være meget konkret".

Afgørelsen af, om der foreligger sådanne særlige humanitære grunde, som kan begrunde opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, beror således på et skøn. Ved udøvelsen af dette skøn har Justitsministeriet og Indenrigsministeriet i almindelighed navnlig lagt vægt på ansøgerens personlige forhold, herunder om der er tale om en familie med mindre børn, der kommer fra et land i krig, om der foreligger en alvorlig sygdom hos den eller de pågældende, samt varigheden af opholdet her i landet.

At det er de ovenfor nævnte kriterier, der tillægges vægt ved vurderingen af en ansøgning om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2 fremgår blandt andet af justitsministerens besvarelse af 9. maj 1990 af spørgsmål nr. 96 af 9. januar 1990 fra Folketingets Retsudvalg.

Det forhold, at varigheden af en udlændings ophold her i landet tillægges vægt i denne forbindelse understøtter efter Indenrigsministeriets opfattelse, at det på grundlag af baggrunden for bestemmelsens tilblivelse må antages, at bestemmelsen alene tager sigte på den situation, hvor en udlænding, der opholder sig her i landet, har fået endeligt afslag på sin asylansøgning.

Denne antagelse understøttes endvidere af Folketingets 1. behandling den 22. marts 1985 af lovforslag L 201. En af forslagsstillerne sagde under forhandlingerne blandt andet: (Folketingstidende 1984-85, tillæg A, sp. 7847) "... at afgørende humanitære hensyn i undtagelsestilfælde kan tale for, at en asylansøger alligevel får lov at blive, selv om vedkommende ikke kan godkendes som flygtning". En anden af forslagsstillerne sagde (sp. 7865): "Vi forudsætter stadigvæk en konkret vurdering, men som det også fremgår af forarbejderne, vil det selvfølgelig være ganske afgørende, hvor længe folk har været her. Hvis de har været her i mange måneder, levet en usikker og nervepræget tilværelse kombineret med frygt for afslag her og frygt for at vende tilbage, er det klart, at der kan være stærke humanitære hensyn, der taler for en tilladelse".

Endelig er det i bemærkningerne til bestemmelsen fremhævet, "at den subjektive frygt, som en udlænding kan tænkes at nære over for tanken om hjemsendelse , kan indebære et sådant meget betydeligt nervepres for den pågældende, at dette kan tale for opholdstilladelse".

Justitsministeriets og Indenrigsministeriets faste praksis vedrørende anvendelsesområdet for udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, kom blandt andet til udtryk i Justitsministeriets afgørelse af 16. august 1988, hvorved en australsk statsborger blev meddelt afslag på en ansøgning om opholdstilladelse i medfør af den nævnte bestemmelse. Justitsministeriet anførte i den forbindelse blandt andet, at man ikke fandt, at den pågældende var omfattet af anvendelsesområdet for udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, "idet denne bestemmelse tager sigte på den situation, hvor en udlænding, der opholder sig her i landet, har fået endeligt afslag på sin asylansøgning".

Sagen blev indbragt for Dem, der i skrivelse af 13. april 1989 udtalte, at De ikke havde grundlag for at kritisere Justitsministeriets afgørelse. Der henvises herved til Deres j.nr. 1988-1200-613.

..."

Den 17. juni 1994 sendte jeg B en kopi af Indenrigsministeriets udtalelse til eventuelle bemærkninger.

I en skrivelse til B udtalte jeg herefter følgende

"...

1. Problemstillingen.

Det er - som det fremgår af udtalelsen af 15. juni 1994 til mig - Indenrigsministeriets opfattelse, at udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, alene tager sigte på den situation, hvor en udlænding, der opholder sig her i landet, har fået endeligt afslag på sin asylansøgning.

Indenrigsministeriet finder således for det første , at ministeriet alene har hjemmel til at realitetsbehandle en ansøgning efter bestemmelsen, når en udlænding har fået endeligt afslag på asyl. Dette kan ikke give mig anledning til bemærkninger. Baggrunden herfor er, at ordlyden netop henviser til § 7, stk. 1 og 2, (konventionsflygtningene og de facto-flygtningene), og at dette forudsættes i forarbejderne til lovforslaget.

Indenrigsministeriet finder for det andet , at ministeriet - selv om udlændingen har fået endeligt afslag på asyl - ikke har hjemmel til at realitetsbehandle en ansøgning efter bestemmelsen, medmindre udlændingen opholder sig her i landet.

Ansøgninger fra udlændinge, der opholder sig uden for landets grænser, afvises efter ministeriets praksis med en henvisning til, at Indenrigsministeriet "ikke har mulighed for" at meddele opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, idet ansøgerne "ikke er omfattet af anvendelsesområdet" for bestemmelsen. Jeg har forstået, at Indenrigsministeriets afslag i sagen er i overensstemmelse med denne praksis. Ministeriet har derfor ved sit afslag ikke foretaget en konkret vurdering af, om væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen, men har givet afslag alene under henvisning til, at ministeriet i en situation som den foreliggende ikke har hjemmel til at meddele den ønskede opholdstilladelse.

I det følgende vil jeg vurdere det hjemmelsspørgsmål, sagen rejser, nemlig om Indenrigsministeriet er berettiget til at fortolke bestemmelsen i udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, således, at ministeriet ikke har hjemmel til at realitetsbehandle en ansøgning efter bestemmelsen, når udlændingen opholder sig i udlandet.

2. Bestemmelsens ordlyd.

Indenrigsministeriets afgørelser er truffet i henhold til § 9, stk. 2, nr. 2, i udlændingeloven (lovbekendtgørelse nr. 462 af 26. juni 1987 med senere ændringer), der er sålydende

" Stk. 2. Der kan efter ansøgning gives opholdstilladelse til andre udlændinge

...

2) Hvis udlændingen uden for de i § 7, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen."

Som det fremgår, er bestemmelsen efter sin ordlyd ikke begrænset til alene at gælde udlændinge, der har fået afslag på asyl, og som opholder sig her i landet. Indenrigsministeriets fortolkning af bestemmelsen har således ikke støtte i bestemmelsens ordlyd.

Spørgsmålet er derfor, om lovens forarbejder giver grundlag for Indenrigsministeriets fortolkning (pkt. 3 nedenfor), eller om Indenrigsministeriets opfattelse kan opretholdes ud fra andre friere overvejelser, navnlig en formålsfortolkning af bestemmelsen (pkt. 4 nedenfor).

3. Lovens forarbejder.

3.1. Gennemgang af forarbejderne.

Af de almindelige bemærkninger til det lovforslag, hvormed bestemmelsen i udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, blev indsat i udlændingeloven (lovforslag nr. L 201/1984-85, Folketingstidende 1984-85, tillæg A, sp. 4091f ), fremgår

" Almindelige bemærkninger

1. Det foreslås, at der i udlændingeloven indsættes en ny bestemmelse, som præciserer, at justitsministeren også har mulighed for i ganske særlige tilfælde at give opholdstilladelse til personer, som af flygtningenævnet har fået afslag på opholdstilladelse efter reglerne om flygtninge.

Lovforslaget skal ses i sammenhæng med, at justitsministeren har indtaget det standpunkt, at han ikke har hjemmel til at meddele opholdstilladelse til personer, der af flygtningenævnet har fået afslag på opholdstilladelse, medmindre der foreligger et andet grundlag.

Det er forslagsstillernes opfattelse, at humanitære grunde med betydelig styrke kan tale for at give opholdstilladelse, selv om disse grunde ikke foreligger på en sådan kvalificeret måde, at der er grundlag for at give de pågældende udlændinge flygtningestatus.

2. Med udtrykket "...uden for de i § 7, stk. 1, nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation..." tilkendegives det, at flygtningenævnets afgørelse af selve flygtningestatusspørgsmålet er endelig.

Den foreslåede bestemmelse i udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, er i øvrigt udformet således, at væsentlige hensyn af humanitær karakter skal tale afgørende for opholdstilladelse. Ved dette ordvalg har man tilsigtet at give bestemmelsen et anvendelsesområde, som på samme tid både er bredt og snævert. (fremhævet af mig)

Der skal nemlig ikke indlægges særlige begrænsninger i bestemmelsen, når det drejer sig om de ganske særlige omstændigheder, som kan begrunde opholdstilladelse. (fremhævet af mig) På den anden side skal de pågældende hensyn tale afgørende for, at tilladelsen gives, og hermed tilkendegives det, at det vil have undtagelsens karakter, at justitsministeren giver opholdstilladelse til personer, som af flygtningenævnet har fået afslag på egentlig flygtningestatus.

Udtrykket "væsentlige hensyn af humanitær karakter" henviser især til de hensyn, som er opregnet i lovens § 26 om de humanitære hensyn, som navnlig skal tages i betragtning i forbindelse med afgørelser om udvisning eller inddragelse af opholdstilladelse.

De særlige hensyn, som kan begrunde, at justitsministeren efter en konkret vurdering giver opholdstilladelse, kan således først og fremmest bestå i udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold, smlgn. § 26, nr. 1. Det skal i den forbindelse fremhæves, at den subjektive frygt, som en udlænding kan tænkes at nære over for tanken om hjemsendelse, kan indebære et sådant meget betydeligt nervepres for den pågældende, at dette kan tale for opholdstilladelse.

Vurderingen af, om betingelserne for at give opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse er til stede, må i sagens natur være meget konkret. Som nævnt ovenfor er reglen tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og det vil derfor være af betydning for vurderingen, med hvilken styrke de enkelte hensyn foreligger, og ikke mindst om de foreligger i kombination. (fremhævet af mig)

..."

I forbindelse med 1. behandlingen af lovforslaget blev der bl.a. udtalt følgende (Folketingstidende 1984-85, tillæg F, sp. 7833ff)

" Justitsministeren (Ninn-Hansen) (sp. 7834, min tilføjelse)

...

I samrådet i retsudvalget tilkendegav jeg, at der efter min mening må være store betænkeligheder ved en ordning, hvor en minister skal foretage en efterfølgende vurdering på samme grundlag af et spørgsmål, som allerede er afgjort ved domstolene eller ved et uafhængigt domstolslignende organ, som flygtningenævnet jo er. Disse betænkeligheder har jeg naturligvis fortsat, men jeg vil dog gerne sige, at jeg synes, det er positivt, at nogle ret strenge betingelser - forstår jeg - skal være opfyldt, før justitsministeriet kan give opholdstilladelse til udlændinge, som har fået afslag på status som flygtninge.

Jeg vil gerne for klarheds skyld bede forslagsstillerne om en uddybning af, hvad der egentlig tilsigtes med forslaget som helhed. Med andre ord: kan der siges noget om, hvor mange udlændinge man forestiller sig skal have opholdstilladelse efter denne regel? Er det forslagsstillernes ønske, at der skal gives opholdstilladelse til alle asylansøgere, der har haft en længere ventetid her i landet, og i bekræftende fald: hvor længe skal de have ventet for at være omfattet af de nye regler?

...

Torben Lund (S) (sp. 7837, min tilføjelse)

... jeg håber, at alle de partier, der stod bag udlændingeloven i sin tid ... i fællesskab kan nå frem til en løsning af de to problemer, som er opstået i forbindelse med flygtningesagernes behandling. Jeg skal opholde mig lidt ved de to problemer.

Det ene er i loven at få præciseret, at justitsministeren i ganske særlige tilfælde kan give opholdstilladelse til personer, flygtningenævnet har givet afslag på flygtningestatus. Som hr. Bernhard Baunsgaard var inde på det i sin korte bemærkning, var vi mange, der mente, at det er der hjemmel til i loven. Justitsministeren har indtaget det standpunkt, at hjemmelen mangler, og vi har naturligvis ikke noget imod at formulere en klargøring af denne hjemmel ...

... Jeg vil også godt påpege, at der vil være et relativt snævert anvendelsesområde for bestemmelsen. Der skal være væsentlige hensyn af humanitær karakter, som afgørende taler for opholdstilladelse, og det er altså en konkret vurdering, der skal foretages i hvert enkelt tilfælde.

...

Ebba Strange (SF) (sp. 7844, forslagsstiller, min tilføjelse)

... Jeg har udtrykkeligt sagt, at det skal ske af de humanitære grunde, som er opregnet i § 26, og at der derudover må eksistere en mulighed for at give opholdstilladelse til mennesker, selv om de har fået nægtet politisk asyl. Jeg er da enig med hr. Bjørn Elmquist i, at det kan genindføre den politisering, der fandt sted i nogle sager, før vi fik den nye udlændingelov, men det må vi så leve med, hvis de humanitære forhold i den grad taler for, at vi ikke sender de pågældende mennesker ud af landet.

...

Bernhard Baunsgaard (RV) (sp. 7847, forslagsstiller, min tilføjelse)

... Her har vi præciseret, at justitsministeren har en adgang til at gribe ind, når flygtningenævnet har truffet afgørelsen - der ikke kan diskuteres - om vedkommende asylansøger er flygtning eller ej. Vi har jo tidligere her i salen diskuteret, hvorvidt den danske flygtningelov er så helt enestående og fremragende. Jeg kan i anledning af denne præcisering gøre opmærksom på, at det er en mulighed, som har været gældende i Vesttyskland siden 1966. Man kan ikke på én gang hævde, at den danske flygtningelov er helt fremragende, og så mene, at det skulle være nødvendigt at præcisere en så rimelig adgang som, at afgørende humanitære hensyn i undtagelsestilfælde kan tale for, at en asylansøger alligevel får lov til at blive, selv om vedkommende ikke kan godkendes som flygtning.

...

Kofod-Svendsen (KrF) (sp. 7854, min tilføjelse)

... Men det, vi har brug for, er at få skabt lovhjemmel for, at justitsministeren har mulighed for at give midlertidig opholdstilladelse, hvor der er tvivl om flygtningestatus, men usikkerhed om asylansøgernes skæbne, hvis de vender tilbage. Vi gavner ikke flygtningene generelt ved at udvande flygtningebegrebet, men i et humant samfund bør der helt klart være lovhjemmel for en midlertidig opholdstilladelse, så vi aldrig sender mennesker ud af landet, hvis man har en formodning om, at det er forbundet med menneskeligt uacceptable konsekvenser.

...

Ole Espersen (S) (sp. 7864, forslagsstiller, min tilføjelse)

...

Der er én bestemmelse, som vi mener skal indføjes, fordi der har været tvivl om, hvorvidt den hjemmel er der i øjeblikket, og det er den bestemmelse, der giver ministeren mulighed for ud fra rent humanitære hensyn at give opholdstilladelse i bestemte situationer. Det er ikke en bestemmelse, der er motiveret af eller begrænset til den situation, vi har i dag; vi mener, at den under alle omstændigheder bør med og den skal forblive der.

...

Ministeren kom med det, som man i retssproget vel vil kalde nogle provokationer. Heri ligger ikke nogen karakteristik i øvrigt; det er naturligvis kun et ønske om oplysninger. Ministeren spurgte bl.a., hvor mange der skal have opholdstilladelse efter dette lovforslag. Skal alle, der har ventet et bestemt stykke tid, have opholdstilladelse? Hvor længe skal man vente, før man har ret til opholdstilladelse? Jeg kan godt forstå, ministeren stiller disse spørgsmål, men ministeren forstår sikkert også, at det er spørgsmål, vi ikke ønsker at besvare i dag. Vi forudsætter stadig væk en konkret vurdering, men som det også fremgår af forarbejderne, vil det selvfølgelig være ganske afgørende, hvor længe folk har været her. Hvis de har været her i mange måneder, levet en usikker og nervepræget tilværelse kombineret med frygt for et afslag her og frygt for at vende tilbage, er det klart, at der kan være stærke humanitære hensyn, der taler for en tilladelse.

Vi er også godt klar over, at der i den situation, vi er i i dag med mange, der står og venter, nok vil blive tale om, at der må træffes ret skematiske afgørelser for nogle gruppers vedkommende ...

...

Hagen Hagensen (KF) (sp. 7874, min tilføjelse)

...

Jeg forstår, at det skal have den rene undtagelses karakter, men der kan være sager, hvor den pågældende i kraft af retten til at opholde sig her i landet, mens asylsagen behandles, har været her så længe, at dette i sig selv betyder, at den pågældende kan have vanskeligt ved at rejse til et andet land eller - om han måtte ønske det - rejse tilbage til sit hjemland. I disse særlige tilfælde kan der være grund til at have en sådan bestemmelse, men vi ønsker jo netop, at sådanne sager ikke skal opstå, derfor ønsker vi en mulighed for en hurtigere afgørelse i nævnet...

..."

Retsudvalget afgav den 30. april 1985 betænkning over lovforslaget. I forbindelse med udvalgsbehandlingen blev der tillige foreslået en ændring i § 9, stk. 4, i udlændingeloven, således det blev klart, at opholdstilladelse efter § 9, stk. 2, nr. 2, ikke skal opnås inden indrejsen. I bemærkningerne til ændringsforslagets § 9 fremgik (Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp. 1311)

"Som det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, er formålet med det foreslåede § 9, stk. 2, nr. 2, at præcisere, at justitsministeren også har mulighed for i ganske særlige tilfælde at give opholdstilladelse til personer, som af flygtningenævnet har fået afslag på opholdstilladelse efter reglerne om flygtninge.

I udlændingelovens § 9, stk. 4, bestemmes, at opholdstilladelse efter § 9, stk. 1-2, skal være opnået inden indrejsen. Justitsministeren kan dog fastsætte regler om, i hvilke tilfælde ansøgning om opholdstilladelse kan indgives her i landet.

For at der ikke skal opstå tvivl om, at opholdstilladelse efter det foreslåede § 9, stk. 2, nr. 2, ikke skal være opnået inden indrejsen foreslås § 9, stk. 4, ændret."

I forbindelse med 2. behandlingen af lovforslaget blev der bl.a. udtalt følgende (Folketingstidende 1984-85, tillæg F, sp. 9824 ff)

" Hagen Hagensen (KF) (sp. 9826, min tilføjelse)

...

Der er én ganske bestemt ting, som jo har været meget fremme i debatten, og som spiller ind her: selve den tid, der er medgået, inden nævnet træffer sin afgørelse, skulle komme til at virke ind på forholdet på en sådan måde, at man herefter af humanitære grunde skulle kunne sige, at den pågældende havde adgang til at få opholdstilladelse her i landet. Jeg tror, det er forkert. Jeg tror, det er helt forkert, og det vil efter min mening ødelægge noget af det, som vi opnåede med at indføre flygtningenævnet, og det synes jeg at man skal lade være med at gøre.

...

Ebba Strange (SF) (sp. 9835, forslagsstiller, min tilføjelse)

...

Uenigheden er udsprunget af, at nogle konkrete afgørelser fra flygtningenævnet fik et flertal af partier her i tinget til at foretage en udlægning af den gældende udlændingelov, som gik på, at justitsministeren havde en hjemmel til i ganske særlige tilfælde at give opholdstilladelse til folk, der søgte asyl, selv om de ikke var blevet godkendt som flygtninge. Det mente justitsministeren ikke at han havde, og på den baggrund udarbejdede det flertal af partier så et forslag til en ny bestemmelse i udlændingeloven, som skulle sikre, at justitsministeren fik den bemyndigelse, som vi mente at han havde, men som han ikke selv mente at han havde.

...

Det er ikke for at ændre ved flygtningenævnets endelige afgørelse om asyl, men det er et udtryk for, at der, selv om man ikke bliver anerkendt som flygtning, kan være andre væsentlige humane grunde, der kan tale for, at man ikke smides ud af Danmark.

...

Lenger (VS) (sp. 9842, forslagsstiller, min tilføjelse)

...

Det væsentligste er imidlertid, ..., at vi ... får den lovhjemmel til justitsministeren, som han ikke mener han har, som kan sikre, at de mennesker, der ikke opfylder betingelserne for at opnå egentlig flygtningestatus, fortsat kan få lov til at blive her i landet, hvis vi må bedømme det sådan, at de løber en risiko for deres liv og velfærd ved at vende tilbage til deres hjemland. ...

..."

Retsudvalget afgav den 23. maj 1985 tillægsbetænkning over lovforslaget (Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp. 1731).

I forbindelse med 3. behandlingen af lovforslaget blev det bl.a. udtalt (Folketingstidende 1984-85, tillæg F, sp. 11074ff)

" Hagen Hagensen (KF) (sp. 11075, min tilføjelse)

...

Det skal ikke være sådan, at alene det, at man har opholdt sig her i landet et stykke tid som følge af, at sagen ikke er blevet afgjort, medvirker til, at man kan opnå en eller anden form for status, således at man kan forblive her i landet. ... Men der kan altså forekomme en absolut undtagelse, og det tages der højde for ved den tilføjelse til § 9, som jeg nævnte før at vi ikke er særlig glade for.

...

Bjørn Elmkvist (V) (sp. 11076, min tilføjelse)

...

For så vidt angår den § 9-hjemmel, ministeren nu får, til af humanitære årsager at tilstå midlertidig opholdstilladelse til folk, der ikke opfylder de egentlige krav til at være flygtninge, hæfter vi os i mit parti ved, at der er tale om undtagelsestilfælde.

...

Ebba Strange (SF) (sp. 11217, forslagsstiller, min tilføjelse)

...

Med vedtagelsen af dette lovforslag får justitsministeren en bemyndigelse, som han egentlig ikke har bedt om, og jeg skal medgive, at administrationen af udlændingeloven ikke bliver lettere for ministeren efter vedtagelsen af denne bestemmelse. Men jeg mener på den anden side, det er nødvendigt, at vi vedtager denne bestemmelse, fordi vi lever i en verden, hvor folk flygter fra lande, de ikke kan holde ud at være i, fordi de føler sig forfulgt af religiøse, politiske og andre årsager. Selv om folk i nogle tilfælde ikke måtte opfylde de kriterier, der er stillet op fra FNs side for, hvad det vil sige at være flygtning, får justitsministeren nu mulighed for af humanitære grunde at sige: o.k., du opfylder ikke flygtningebestemmelserne, men vi ved, at det vil være risikabelt for dig at blive udvist af landet. Det kan være svært at vide, hvor vedkommende skal tage hen, når vi ved, at han ikke kan modtages i sit hjemland under trygge forhold.

Jeg vil bede om, at justitsministeren vil administrere den lovbestemmelse, vi nu vedtager, i den ånd, hvori den er tænkt. Jeg håber, det bliver til gavn for de meget angste, meget utrygge mennesker, som går rundt i Danmark i øjeblikket og venter på, at vi skal vedtage dette lovforslag.

...

Ole Espersen (S) (sp. 11225, forslagsstiller, min bemærkning)

... Det blev sagt fra et af partiernes side, at man var utilfreds med en enkelt bestemmelse, nemlig den om, at man af særlige humanitære grunde kan tillade en udlænding at tage ophold, selv om vedkommende ikke er egentlig flygtning. Det er klart, at det er den bestemmelse, der var anledningen til, at vi overhovedet har denne diskussion. Jeg synes, det skal gøres klart, at når vi har et forlig, så har vi et fælles ansvar for alle de bestemmelser, der er med i forliget. Det er ikke sådan, at man bagefter kan sige: nå ja, det var nu de andre, der pressede på dér. Vi har et fælles ansvar.

Jeg kan heller ikke tænke mig andet, end at også regeringspartierne må være interesseret i netop bestemmelsen om, at man af særlige humanitære grunde kan tillade ophold ...

..."

Lovforslaget blev vedtaget med 142 stemmer (S, KF, V, SF, RV, CD, VS, KrF) mod 3 (FP og FD).

3.2. Vurdering.

Om bestemmelsens forarbejder giver grundlag for Indenrigsministeriets fortolkning, afhænger efter min opfattelse først og fremmest af to forhold. For det første om der i forarbejderne er taget udtrykkelig stilling til spørgsmålet. For det andet om Indenrigsministeriets fortolkning følger forudsætningsvis af forarbejderne til bestemmelsen.

Som gennemgangen af forarbejderne viser, har Folketinget ikke udtrykkeligt beskæftiget sig med den foreliggende problemstilling. Spørgsmålet er hverken direkte berørt i bemærkningerne til bestemmelsen eller i Retsudvalgets betænkninger. Spørgsmålet er heller ikke særskilt drøftet under Folketingets behandling af lovforslaget.

Problemet er herefter, om Indenrigsministeriets fortolkning forudsætningsvis følger af forarbejderne til bestemmelsen.

Baggrunden for bestemmelsen var, at Folketinget ønskede, at justitsministeren skulle have mulighed for i ganske særlige tilfælde at give opholdstilladelse til personer, som havde fået endeligt afslag på asyl. Af Folketingets behandling af lovforslaget fremgår det, at den situation som politikerne interesserede sig for - og diskuterede - var, i hvilke særlige tilfælde det ikke var rimeligt, at en person blev udsendt af landet, selv når vedkommende havde fået afslag på asyl, jf. citaterne ovenfor.

I forarbejderne til lovforslaget fremgår udtrykkeligt, at man ved ordvalget i § 9, stk. 2, nr. 2, har tilsigtet at give bestemmelsen et anvendelsesområde, som på samme tid både er bredt og snævert. På den ene side ønskede man ikke at indlægge særlige begrænsninger i bestemmelsen, når det drejede sig om de ganske særlige omstændigheder, som kunne begrunde opholdstilladelse. På den anden side blev det fremhævet, at opholdstilladelse efter bestemmelsen skulle have undtagelsens karakter.

Det fremgår videre af forarbejderne, at man med udtrykket "væsentlige hensyn af humanitær karakter" især henviser til de hensyn, som er opregnet i udlændingelovens § 26.

Efter udlændingelovens § 26 skal man ved afgørelsen om bl.a. udvisning foretage en konkret vurdering af, om udvisning må antages at virke særligt belastende for udlændingen.

Myndighederne skal bl.a. tage hensyn til udlændingens alder, helbredstilstand, personlige forhold, tilknytning til herboende danske eller udenlandske statsborgere, tilknytning til landet i øvrigt, udlændingens manglende eller ringe tilknytning til hjemlandet og risikoen for, at udlændingen vil lide overlast i hjemlandet eller andre lande, hvor udlændingen kan ventes at tage ophold, jf. nærmere ordlyden i § 26.

Henvisningen til udlændingelovens § 26 må naturligt forstås således, at myndighederne skal foretage en - lignende - konkret vurdering af samtlige forhold, når myndighederne skal tage stilling til, om der undtagelsesvis kan gives humanitær opholdstilladelse. Den subjektive frygt for hjemsendelse , som bemærkningerne omtaler i denne forbindelse, fremstår ikke som begrænsning af anvendelsesområdet, men som et af de mange momenter, som myndighederne kan tage med i sine overvejelser.

Efter min opfattelse taler henvisningen i bemærkningerne til § 26 imod, at Indenrigsministeriets fortolkning forudsætningsvis skulle følge af forarbejderne til bestemmelsen.

Indenrigsministeriet har i udtalelsen af 15. juni 1994 særligt hæftet sig ved 2 af forslagsstillernes indlæg under 1. behandlingen. Efter Indenrigsministeriets opfattelse understøtter disse indlæg ministeriets praksis.

En af forslagsstillerne udtalte under 1. behandlingen, som anført af Indenrigsministeriet, at "... afgørende humanitære hensyn i undtagelsestilfælde kan tale for, at en asylansøger alligevel får lov at blive, selv om vedkommende ikke kan godkendes som flygtning". Udtalelsen kan efter min opfattelse imidlertid ikke ses som en forudsætningsvis stillingtagen til afgrænsningen af anvendelsesområdet for bestemmelsen. Forslagsstillerens indlæg synes derimod at henvise til den diskussion, der var forud for lovforslaget, om hvorvidt der allerede efter den dagældende udlændingelov var hjemmel for justitsministeren til at give sådanne opholdstilladelser, jf. de anførte citater fra Folketingets forhandlinger.

En anden af forslagsstillerne udtalte under 1. behandlingen, ligeledes som anført af Indenrigsministeriet, at "... Vi forudsætter stadigvæk en konkret vurdering, men som det også fremgår af forarbejderne, vil det selvfølgelig være ganske afgørende, hvor længe folk har været her. Hvis de har været her i mange måneder, levet en usikker og nervepræget tilværelse kombineret med frygt for afslag her og frygt for at vende tilbage, er det klart, at der kan være stærke humanitære hensyn, der taler for en tilladelse".

Udtalelsen kan efter min opfattelse imidlertid heller ikke ses som en forudsætningsvis stillingtagen til afgrænsningen af anvendelsesområdet for bestemmelsen. Forslagsstillerens indlæg synes derimod at være en direkte besvarelse af et af de spørgsmål justitsministeren stillede tidligere under debatten. Justitsministeren - der på dette tidspunkt var skeptisk til forslaget - spurgte forslagsstillerne, hvor lang tid en asylansøger skulle vente for at være omfattet af bestemmelsen, jf. de anførte citater fra Folketingets forhandlinger.

Efter min opfattelse kan disse indlæg således ikke tages til indtægt for Indenrigsministeriets fortolkning. Jeg skal i den forbindelse særligt henvise til s. 59 i Juridisk Grundbog, Retskilderne af W.E. von Eyben (1991), hvor det fremhæves, at en angivelse af hvilke tilfælde en foreslået regel lader sig anvende på, ikke nødvendigt betyder, at der er taget stilling til reglens afgrænsning. Det må kræves, at der virkelig foreligger en stillingtagen til afgrænsningsproblemet som sådant.

Ved Retsudvalgets betænkning af 30. april 1985 blev der, som det fremgår af citaterne ovenfor, tillige foreslået en ændring i § 9, stk. 4, i udlændingeloven.

Såfremt denne ændring ikke var blevet vedtaget, ville det som udgangspunkt være en forudsætning for at få opholdstilladelse efter § 9, stk. 2, nr. 2, at tilladelsen skulle være opnået inden indrejsen. For at der ikke skulle være tvivl om, at opholdstilladelsen ikke skulle være opnået inden indrejsen, ændrede Folketinget tillige § 9, stk. 4.

Efter min opfattelse må denne ændring i lovforslaget naturligst forstås således, at det må have været Folketingets forudsætning, at det - på den anden side - ikke skulle være udelukket at opnå en sådan opholdstilladelse inden indrejsen i Danmark. Der er i hvert tilfælde ikke grundlag for en modsætningsslutning til støtte for Indenrigsministeriets retsopfattelse.

På grundlag af lovens forarbejder er det sammenfattende min opfattelse, at Folketinget nok har drøftet hovedsigtet med bestemmelsen, men at Folketinget - hverken direkte eller forudsætningsvis - har taget stilling til den nærmere afgrænsning af bestemmelsens anvendelsesområde.

4. Andre overvejelser.

Spørgsmålet er herefter, om Indenrigsministeriets opfattelse kan opretholdes ud fra andre friere overvejelser, herunder navnlig en formålsfortolkning af bestemmelsen.

At opretholde Indenrigsministeriets fortolkning ud fra andre friere overvejelser er efter min opfattelse betænkeligt.

Ved min vurdering heraf har jeg bl.a. lagt vægt på, at baggrunden for bestemmelsen var, at Folketinget ønskede, at ministeren skulle have mulighed for i ganske særlige tilfælde at give opholdstilladelse til personer, som havde fået endeligt afslag på asyl. Forud for lovforslagets vedtagelse havde justitsministeren indtaget det standpunkt, at han ikke havde hjemmel til at meddele opholdstilladelse til disse personer (jf. de almindelige bemærkninger til lovforslaget, sp. 4091, citeret ovenfor).

Det er efter min opfattelse ikke muligt at fastslå et sådant formål med lovforslaget, der skulle støtte Indenrigsministeriets indskrænkende fortolkning. Tværtimod synes en friere formålsfortolkning at støtte det modsatte synspunkt.

Fortolkningen synes endelig ikke at stemme helt overens med det, som Indenrigsministeriet har tilkendegivet over for Folketinget i forbindelse med vedtagelsen af lov nr. 421 af 1. juni 1994, hvor der blev vedtaget en ændring i bl.a. § 33 i udlændingeloven.

Det fremgår bl.a. af denne ændring, at en ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2 - der ikke er indgivet til Indenrigsministeriet inden 10 dage efter at Flygtningenævnet har meddelt afslag på asyl - ikke giver den pågældende ret til at blive her i landet, indtil afgørelsen er truffet.

Det fremgår dog udtrykkeligt i forarbejderne (L 214, Folketinget 1993-94, s. 18), at dette ikke betyder, at ansøgningen ikke realitetsbehandles, men at ansøgningen ikke tillægges opsættende virkning i forhold til ansøgerens udrejsefrist.

Jeg kan ikke forstå dette på anden måde, end at Indenrigsministeriet over for Folketinget har givet tilsagn om, at disse ansøgninger realitetsbehandles på sædvanlig måde. Jeg går ud fra, at Indenrigsministeriet ikke afviser de ansøgninger, hvor personerne er udrejst eller udsendt, blot med henvisning til, at de pågældende udlændinge - på grund af opholdet i udlandet - nu falder uden for anvendelsesområdet.

5. Betydning af min skrivelse fra 13. april 1989.

Indenrigsministeriet har endelig anført, at ministeriets praksis vedrørende anvendelsesområdet for udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, bl.a. kom til udtryk i en afgørelse truffet af Justitsministeriet den 16. august 1988. Sagen vedrørte en australsk statsborger, som blev meddelt afslag i medfør af den nævnte bestemmelse. Afgørelsen blev indbragt for mig, hvor jeg i min skrivelse af 13. april 1989 udtalte, at jeg ikke havde grundlag for at kritisere Justitsministeriets afgørelse.

I Justitsministeriets afgørelse af 16. august 1988 til den australske statsborger anførte ministeriet som begrundelse

"For så vidt angår Deres ansøgning om, at der meddeles ... opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, skal man meddele, at Justitsministeriet ikke finder at kunne imødekomme det ansøgte. Justitsministeriet lægger herved vægt på, at man den 9. maj 1980 afslog at meddele Deres klient politisk asyl, og at Deres klient - med undtagelse af 3 måneders visum i 1983 - har opholdt sig uden for Danmark i 8 år. Justitsministeriet finder herefter ikke, at Deres klient er omfattet af anvendelsesområdet for udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, idet denne bestemmelse tager sigte på den situation, hvor en udlænding, der opholder sig her i landet, har fået endeligt afslag på sin asylansøgning.

..."

I min skrivelse af 13. april 1989 udtalte jeg, at jeg efter min gennemgang af sagen ikke havde fundet, at der forelå sådanne omstændigheder, at jeg havde grundlag for at kritisere Justitsministeriets afgørelse om ikke at meddele ansøgeren opholdstilladelse i henhold til udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2.

Jeg har i lyset af, at Indenrigsministeriet i denne sag har henvist til nævnte udtalelse, overvejet, om der - implicit - i min udtalelse fra 1989 ligger en udtrykkelig godkendelse af Indenrigsministeriets praksis. Jeg har imidlertid ikke fundet, at dette er tilfældet.

Baggrunden herfor er, at Justitsministeriet dengang - inden ministeriet fandt, at ansøgeren faldt uden for anvendelsesområdet - bl.a. foretog en konkret vurdering af ansøgerens tilknytning til Danmark. Spørgsmålet om bestemmelsens anvendelsesområde blev i øvrigt ikke berørt, hverken i klageskrivelsen til mig eller i Justitsministeriets udtalelse til brug for sagen.

6. Konklusion.

Samlet er det min opfattelse, at Indenrigsministeriet ikke har haft hjemmel i udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, til at give afslag på Deres klients ansøgning om opholdstilladelse på humanitært grundlag alene under henvisning til, at Deres klient ikke opholder sig her i landet.

Jeg har gjort Indenrigsministeriet bekendt med min opfattelse og henstillet, at ministeriet nu - på baggrund af en konkret vurdering - træffer realitetsafgørelse i sagen.

..."

I skrivelse af 25. november 1994 meddelte Indenrigsministeriet mig at ministeriet havde taget min opfattelse, som anført ovenfor, til efterretning, og at ministeriet havde genoptaget behandlingen af A's ansøgning om humanitær opholdstilladelse.

I en skrivelse til Indenrigsministeriet meddelte jeg herefter at jeg havde taget det oplyste til efterretning.

Resumé

Den srilankanske statsborger A var flygtet til Indien og opholdt sig der i en flygtningelejr. A klagede over at Indenrigsministeriet (IM) havde givet afslag på hans ansøgning om humanitær opholdstilladelse her i landet i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2. IM havde i afslaget anført at IM ikke havde mulighed for at tage stilling til A's ansøgning, idet han opholdt sig uden for landets grænser. Under sagen udtalte IM at udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, efter IM's opfattelse alene tager sigte på den situation, hvor en udlænding, der opholder sig her i landet, har fået endeligt afslag på sin asylansøgning. Til støtte for sin fortolkning henviste IM især til bestemmelsens forarbejder.

Efter en gennemgang af forarbejderne til udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, udtalte ombudsmanden at efter hans opfattelse havde Folketinget nok drøftet hovedsigtet med bestemmelsen, men at Folketinget - hverken direkte eller forudsætningsvis - havde taget stilling til den nærmere afgrænsning af bestemmelsens anvendelsesområde. Ombudsmanden fandt heller ikke ud fra andre friere overvejelser grundlag for at opretholde IM's fortolkning af bestemmelsen i udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2. Det var derfor ombudsmandens opfattelse at IM ikke havde haft hjemmel i udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, til at give afslag på A's ansøgning om opholdstilladelse på humanitært grundlag alene under henvisning til, at A ikke opholdt sig her i landet.

Ombudsmanden henstillede at IM - på baggrund af en konkret vurdering - traf realitetsafgørelse i sagen. (J. nr. 1993-2644-642).