Afslag på asyl til serbisk militærunddrager. Flygtningenævnets besvarelse af ombudsmandens spørgsmål.

Afslag på asyl til serbisk militærunddrager. Flygtningenævnets besvarelse af ombudsmandens spørgsmål.

I et brev af 8. februar 1994 klagede Komiteen B på A's vegne til mig over,

at Flygtningenævnet den 16. november 1993 afslog A's ansøgning om asyl i medfør af udlændingelovens § 7, og

at Indenrigsministeriet den 3. december 1993 afslog hans ansøgning om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2.

Af sagens akter fremgik bl.a. at A, der var statsborger fra det tidligere Jugoslavien, den 14. september 1992 indrejste i Danmark legitimeret med ægte nationalitetspas, som var gyldigt til den 25. juni 1997. Han indgav ansøgning om asyl her i landet den 4. marts 1993 under henvisning til at han var udeblevet fra militæret, hvortil han var indkaldt. Han blev i den forbindelse afhørt til politirapport om sine forhold.

Den 6. september 1993 meddelte Direktoratet for Udlændinge afslag på A's ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7. Han påklagede afgørelsen til Flygtningenævnet.

Den 26. oktober 1993 blev der holdt møde i Flygtningenævnets koordinationsudvalg vedrørende serbiske militærunddragere. Af referatet fremgik følgende

"Til mødet var udsendt et notat af 8. oktober 1993 fra Dansk Flygtningehjælp vedrørende værnepligts- og militærunddragelsesforhold i "Den Jugoslaviske Føderative Republik" og et notat om samme spørgsmål fra Statens Indvandrerverk i Sverige.

(C) indledte drøftelserne med at fastslå, at der nu er gjort op med de rejste spørgsmål; militærunddragere bliver ikke tvunget til militærtjeneste i Bosnien, og eventuelle sanktioner i form af straf har et begrænset omfang.

Der var enighed om, at de enkelte nævn må være opmærksomme på, om der i den konkrete sag er problemer, for så vidt angår militærunddragere af bosnisk herkomst. Herudover må de enkelte nævn tillige være opmærksomme på, om personer, der er udrejst i perioden fra den serbisk-kroatiske krig i 1991 indtil ophævelsen af "tilstanden af umiddelbar krigsfare" i maj 1992, har et særligt beskyttelsesbehov, således som det er beskrevet i Flygtningehjælpens notat af 8. oktober 1993 om værnepligts- og militærunddragelsesforhold i Den Jugoslaviske Føderative Republik.

(C) anførte, at spørgsmålet om asyl stadig er afhængigt af, hvilken straf, det må antages, at de pågældende vil få ved en tilbagevenden til Serbien.

Endelig må opmærksomheden være henledt på, at den omstændighed, at asylansøgeren er flygtet til udlandet for at undgå militærtjeneste, kan blive anset som en skærpende omstændighed.

(C) konkluderede , at sagerne nu kan behandles. Nævnene vil blandt andet inddrage Flygtningehjælpens notat af 8. oktober 1993 og Amnesty Internationals papir fra sommeren 1993 i deres overvejelser. Der er hermed ikke tilkendegivet noget om, med hvilken vægt oplysningerne skal indgå i de enkelte afgørelser.

..."

Flygtningenævnet stadfæstede den 16. november 1993 Direktoratet for Udlændinges afgørelse. Som begrundelse for afslaget anførte Flygtningenævnet

"Selv hvis ansøgerens forklaring for nævnet om genindkaldelsesforsøg begyndende fra januar 1992 lægges til grund, findes ansøgeren ikke ved udrejsen forfulgt eller ved en tilbagevenden til Serbien at være i en sådan risiko herfor, at der er grundlag for at meddele opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7. Der er herved lagt vægt på, at den straf, som ansøgeren ved en eventuel retsforfølgning må antages at ville blive idømt, efter de foreliggende oplysninger ikke er af en sådan uforholdsmæssig karakter, at den kan anses som stridende mod danske retsprincipper. Der er endvidere lagt vægt på, at det ikke kan antages, at ansøgeren vil blive tvunget til at deltage i krigshandlinger som soldat."

Ved skrivelse af 29. november 1993 ansøgte D på A's vegne Indenrigsministeriet om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2. D oplyste i skrivelsen at han havde været beskikket advokat for A under Flygtningenævnets behandling af sagen og at han efterfølgende havde deponeret sin bestalling, samt at han ikke var i besiddelse af fuldmagt fra A. Endelig henviste D til at det øjensynligt var uvist, hvad der ville ske med A ved en eventuel tilbagesendelse til Serbien, når hensås til Dansk Flygtningehjælps seneste memorandum samt en rapport fra Amnesty International fra oktober 1993.

Ved skrivelse af 3. december 1993 meddelte Indenrigsministeriet afslag på ansøgning om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2. Indenrigsministeriet anførte i afgørelsen bl.a. følgende

"Ifølge udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, kan der gives opholdstilladelse til udlændinge, hvis "væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen".

Afgørelsen af, om der foreligger sådanne særlige humanitære hensyn, som kan begrunde opholdstilladelse efter den nævnte bestemmelse, beror således på et skøn. Ved udøvelsen af dette skøn har Indenrigsministeriet i almindelighed navnlig lagt vægt på ansøgerens personlige forhold, herunder om der er tale om en familie med mindre børn, der kommer fra et land i krig, om der foreligger en alvorlig sygdom hos den eller de pågældende, samt varigheden af opholdet her i landet.

Efter en gennemgang af sagen har Indenrigsministeriet ikke fundet, at der foreligger humanitære hensyn af en sådan styrke, at disse afgørende taler for, at opholdstilladelse bør gives. Indenrigsministeriet bemærker herved, at bestemmelsen er tiltænkt et snævert anvendelsesområde.

Det bemærkes, at Direktoratet for Udlændinge og Flygtningenævnet ved afgørelsen af asylsagen har taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt den pågældende risikerer forfølgelse i sit hjemland, og en eventuel opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, skal således være begrundet i andre humanitære hensyn."

I klagen til mig af 8. februar 1994 gjorde komiteen B bl.a. gældende at Flygtningenævnets afgørelse stred mod de FN-resolutioner, som Danmark havde været med til at støtte, og at Flygtningenævnets vurdering af retstilstanden i Serbien-Montenegro stred mod oplysninger afgivet af kompetente kilder i og uden for Rest-Jugoslavien. Komiteen redegjorde nærmere for de anførte forhold.

Komiteen klagede endvidere over at Flygtningenævnet undlod at udsætte sagen med anmodning til den beskikkede advokat om, at denne forberedte sagen forsvarligt, samt over at Indenrigsministeriet behandlede ansøgningen om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, fra en ikke længere beskikket advokat.

Indenrigsministeriet og Flygtningenævnet henholdt sig i udtalelser af henholdsvis 16. marts 1994 og 19. april 1994 til de trufne afgørelser. Indenrigsministeriet anførte endvidere i sin udtalelse følgende

"Ved brev af 29. november 1993 ansøgte cand. jur. (D) på vegne (af) den pågældende om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2.

(D), der også repræsenterede den pågældende i dennes asylsag, gjorde i den forbindelse opmærksom på, at han siden sagens behandling i Flygtningenævnet havde deponeret sin bestalling og derfor fremsendte ansøgningen som cand. jur. (D) gjorde endvidere opmærksom på, at han ikke var i besiddelse af en fuldmagt fra den pågældende.

Den 3. december 1993 traf Indenrigsministeriet afgørelse i sagen. Afgørelsen, hvori den pågældende blev pålagt at udrejse af landet senest den 10. januar 1994, blev i overensstemmelse med Indenrigsministeriets faste praksis fremsendt til den pågældendes repræsentant, idet Indenrigsministeriet lagde til grund, at det fornødne fuldmagtsforhold mellem (D) og den pågældende var etableret i kraft af, at (D) havde repræsenteret den pågældende i dennes sag i Flygtningenævnet."

Til brug for min videre behandling af sagen stillede jeg i brev af 13. juni 1994 Flygtningenævnet en række spørgsmål, idet jeg bl.a. skrev

"...

I Flygtningenævnets akter findes der forskelligt baggrundsmateriale, der belyser situationen i Serbien-Montenegro.

I Udenrigsministeriets notat af 6. oktober 1992 er det bl.a. anført på s. 2, at "den jugoslaviske forbundshær" officielt ikke længere deltager i krigshandlinger i Bosnien-Hercegovina. Det fremgår videre at "reelt er der dog næppe tvivl om, at hæren har efterladt såvel våben som mandskab i kampområderne". Om straf for at unddrage sig militærtjeneste fremgår det på s. 3, at strafferammerne er fra bøde og op til 10 års fængsel (i visse situationer dødsstraf).

I Udenrigsministeriets notat af 24. marts 1993 beskrives ligeledes forholdene i Serbien. Notatet er på 3 sider, men i nævnets materiale mangler s. 2. På s. 1 er det bl.a. anført, at den jugoslaviske hær ikke er i direkte krig, men at der fortsat er et meget højt beredskab, og at hæren f.eks. er aktiv i området Bajina Basta i det vestlige Serbien efter angreb af muslimske styrker. På s. 3 er der anført en række strenge straffe for unddragelse af værnepligt. Udenrigsministeriet fastslår dog, at i praksis er sanktionen bøde eller hæfte.

I sagsakterne findes herudover bl.a. en række skrivelser af 12. maj 1993, 2. juli 1993 og 30. august 1993 fra Amnesty International. Samlet giver disse et mere alvorligt billede af forholdene for de serbiske asylansøgere, der frygter indkaldelse til militærtjeneste.

I skrivelse af 30. august 1993 konkluderes

"Under alle omstændigheder må vi fastslå, at de oplysninger vi tidligere fremsendte til Direktoratet, bestemt ikke antyder, at det er sikkert at sende disse asylansøgere tilbage til JFR, men at oplysningerne tværtimod sår alvorlig tvivl om det tilrådelige i at foretage tilbagesendelser på nuværende tidspunkt."

Til brug for min videre behandling af sagen skal jeg anmode om en nærmere redegørelse vedrørende følgende forhold

På hvilket grundlag har Flygtningenævnet konkluderet, at (A) ved en eventuel retsforfølgning ikke vil blive idømt en straf af en sådan uforholdsmæssig karakter, at "den kan anses for stridende mod danske retsprincipper"?

På hvilket grundlag har Flygtningenævnet konkluderet, at (A) ikke vil blive tvunget til at deltage i krigshandlinger som soldat?

Flygtningenævnet bedes vedrørende punkterne 1 og 2 oplyse, hvilken betydning man har tillagt oplysningerne fra Amnesty International om forholdene i Serbien-Montenegro.

Jeg udbeder mig oplysninger om, hvorvidt Flygtningenævnet siden afgørelsen den 16. november 1993 har modtaget nye baggrundsoplysninger. I bekræftende fald bedes disse tilsendt mig. Jeg anmoder i den forbindelse tillige om, at jeg får tilsendt hele Udenrigsministeriets notat af 24. marts 1993.

Jeg anmoder om Flygtningenævnets stillingtagen til det (B) har anført i sin klage af 8. februar 1994. Nævnet anmodes i den forbindelse navnlig om at redegøre for, hvilken retlig betydning de FN-resolutioner m.v. der er nævnt i klagen, har for behandlingen af asylsagen. De pågældende resolutioner m.v. bedes tilsendt mig i kopi.

..."

Flygtningenævnet besvarede mine spørgsmål i brev af 13. oktober 1994. Nævnet skrev bl.a.

"...

Ad 1+2) Koordinationsudvalget drøftede på sit møde den 26. oktober 1993 behandlingen af sager vedrørende serbiske militærunddragere. Koordinationsudvalget konkluderede, at de konkrete nævn blandt andet måtte inddrage Dansk Flygtningehjælps notat af 8. oktober 1993 og Amnesty Internationals rapporter af 12. maj, 2. juli og 30. august 1993 i overvejelserne. Koordinationsudvalget tilkendegav hermed ikke med hvilken vægt oplysningerne burde indgå i de enkelte afgørelser. Flygtningenævnet fandt ved sagens behandling på baggrund af nævnets generelle baggrundsmateriale ikke, at den straf, som ansøgeren ved en eventuel retsforfølgning må antages at ville blive idømt, vil være af en sådan uforholdsmæssig karakter, at den kan anses som stridende mod danske retsprincipper. Flygtningenævnet fandt endvidere, at det ikke kan antages, at ansøgeren vil blive tvunget til at deltage i krigshandlinger. Flygtningenævnet har ved vurderingen heraf tillagt Amnesty Internationals førnævnte rapporter og Dansk Flygtningehjælps notat af 8. oktober 1993 særlig vægt. Oplysningerne fra Amnesty International om forholdene i Serbien-Montenegro er indgået i Flygtningenævnets samlede vurdering af sagen. Det tilføjes, at nævnet har forstået den afsluttende bemærkning i Amnesty Internationals rapport af 30. august 1993 som en generel bekymring over forholdene i Serbien, herunder at der er idømt straffe som gengivet i de tre rapporter. Nævnet har efterfølgende modtaget UNHCR's notat af 2. december 1993, der vedlægges som baggrundsmateriale nr. 72.

Ad 3) Flygtningenævnet har siden afgørelsen af 16. november 1993 modtaget nyt baggrundsmateriale vedrørende Det tidligere Jugoslavien. Opmærksomheden henledes navnligt på Udenrigsministeriets skrivelse af 24. marts 1993. Det pågældende materiale vedlægges som anført nedenfor.

Ad 4) De i klagen nævnte FN-resolutioner forelå ikke for nævnet i forbindelse med sagens behandling; men nævnet var opmærksomt på, at der forelå sådanne resolutioner, uden at disse fandtes at kunne føre til andet resultat i denne. Eksistensen af resolutionerne er således indgået i det skøn, der er udøvet efter udlændingelovens § 7. Kopi af resolutionerne vedlægges.

Flygtningenævnet har været opmærksomt på, at den tidligere jugoslaviske forbundshær har været omtalt som nævnt i Komiteens skrivelser, men har ved afgørelsen lagt vægt på ansøgerens forklaring om, at han mente sig eftersøgt af militæret på daværende tidspunkt, men ikke i en sådan grad, at der ville være nogen fare forbundet med at rette henvendelse til politiet. Der henvises iøvrigt til det under pkt. 1-2 anførte.

Flygtningenævnet kan fortsat henholde sig til beslutningen af 16. november 1993.

..."

Flygtningenævnet vedlagde udtalelsen en større mængde baggrundsmateriale vedrørende det tidligere Jugoslavien. Materialet indeholdt bl.a. oplysninger fra udenlandske kilder, Udenrigsministeriet, Dansk Flygtningehjælp, Amnesty International m.v. Materialet vedrørte ud over spørgsmålet om serbiske militærnægtere også andre spørgsmål vedrørende den jugoslaviske konflikt og dækkede tidsmæssigt perioden både før og efter afgørelsen i denne sag.

Komiteen kommenterede i et brev af 31. oktober 1994 til mig udførligt Flygtningenævnets udtalelse af 13. oktober 1994. Komiteen skrev bl.a.

"...

7.

... Det er vanskeligt at forstå, hvordan "eksistensen af resolutionerne" kan indgå i et skøn, uden at resolutionerne i sig selv har foreligget ved sagens behandling, dvs uden at indholdet har været kendt og sat i forhold til den konkrete sag.

...

8.

Flygtningehøjkommissariatets Handbook (som vi refererer til i vores klage) opfattes os bekendt som vejledende for danske myndigheder i forbindelse med behandling af asylsager.

Det er påfaldende og foruroligende, at Flygtningenævnet ikke har inddraget håndbogen og især håndbogens pkt 171 (citeret i vores klage øverst s. 5) i relation til FNs resolutioner.

Som det fremgår af Flygtningehøjkommissariatets håndbog vil straf for desertering eller draft-evasion i forbindelse med en krigsførelse, som er internationalt fordømt, i sig selv kunne betragtes som forfølgelse (persecution).

Vi betrager det som helt uacceptabelt, at Nævnet ikke i det mindste i sin udtalelse i tilknytning til klagen har gjort rede for, hvorfor man har undladt at foretage en vurdering på basis af håndbogen og FNs resolutioner.

...

9.

... mange af Flygtningenævnets formuleringer (er) ikke blot upræcise, mens også tågede eller kryptiske.

Der tages heller ikke stilling til de oplysninger, vi bringer i klagen - hverken til deres kildeværdi eller deres faktiske informationsværdi.

Flygtningenævnet formulerer ikke kriterier for sine prioriteringer og valg af kildemateriale og informationer. I de tilfælde, hvor den samme kilde indeholder modsatrettede informationer, formulerer Flygtningenævnet ikke noget kriterium for sine valg.

I sin brug af en enkelt kilde - AIs notat af 30. august 1993 - uddrager Flygtningenævnet et ganske andet resultat, end hvad AI udtrykkeligt giver mulighed for.

Vi har selvfølgelig forståelse for, at Flygtningenævnets afgørelser til en vis grad må være baseret på et skøn, men netop derfor må det efter almindelige retsprincipper påhvile Nævnet at forholde sig til baggrundsoplysningerne på en saglig, korrekt og forvaltningsmæssig bæredygtig måde.

..."

I en skrivelse til Komiteen B udtalte jeg herefter følgende

" Ad 1) Klagen over Flygtningenævnet.

1.1. Flygtningenævnets sagsbehandling i forhold til mig.

Komiteen gjorde i sin klage til mig bl.a. gældende, at Flygtningenævnets afgørelse stred mod de FN-resolutioner, som Danmark havde været med til at støtte. Efter komiteens opfattelse byggede nævnets afgørelse herudover på en vurdering af retstilstanden i Serbien-Montenegro, som stred mod oplysninger afgivet af kompetente kilder i og uden for Rest-Jugoslavien. Komiteen begrundede udførligt sin klage.

I Flygtningenævnets udtalelse af 19. april 1994 til mig henholdt nævnet sig alene til den trufne afgørelse.

Jeg anmodede den 13. juni 1994 om Flygtningenævnets stillingtagen til det, Komiteen anførte i sin klage, og anmodede nævnet om navnlig at redegøre for, hvilken retlig betydning de FN-resolutioner m.v. der var nævnt i klagen, havde for behandlingen af asylsagen.

Det fremgår imidlertid ikke af nævnets svar til mig om nævnet, inden det traf afgørelse i sagen, havde et sikkert kendskab til indholdet af de pågældende resolutioner eller ej. Det fremgår heller ikke af nævnets svar om nævnet fandt, om indholdet af disse resolutioner havde asylretlig relevans eller ej. På den baggrund er det uklart, hvad nævnet mener med, at "eksistensen af resolutionerne ... således (er) indgået i det skøn, der er udøvet efter udlændingeloven".

I min skrivelse af 13. juni 1994 til Flygtningenævnet redegjorde jeg endvidere for indholdet af forskelligt baggrundsmateriale i sagen. Materialet gav et blandet billede af situationen for de serbiske militærnægtere, idet nogle notater skitserede et mere alvorligt billede af situationen end andre.

Det fremgår af Flygtningenævnets svar til mig, at nævnets koordinationsudvalg den 26. oktober 1993 konkluderede, at de konkrete nævn bl.a. måtte inddrage Dansk Flygtningehjælps notat af 8. oktober 1993 og rapporterne af 12. maj, 2. juli og 30. august 1993 fra Amnesty International i overvejelserne. Hvilke eventuelle andre baggrundsoplysninger, der "måtte" inddrages i afgørelsen, fremgår ikke af udtalelsen.

For så vidt angår den konkrete afgørelse oplyste Flygtningenævnet bl.a., at man havde truffet afgørelse ud fra nævnets generelle baggrundsmateriale, og at man havde tillagt de ovenfor nævnte rapporter særlig vægt. Det fremgår ikke, hvilket (andet?) generelt baggrundsmateriale nævnet - mere konkret - henviser til. Det fremgår heller ikke af nævnets besvarelse, hvordan man har vurderet de forskellige oplysninger i notatet/rapporterne, og hvad nævnet har lagt til grund vedrørende de faktiske forhold, der råder for hjemvendte serbiske desertører.

Det er på denne baggrund min opfattelse, at Flygtningenævnet ikke på fyldestgørende måde har besvaret mine supplerende spørgsmål på disse punkter. Dette finder jeg kritisabelt, og jeg har gjort nævnet bekendt med min opfattelse.

Jeg har i den forbindelse overvejet på ny at returnere sagen til Flygtningenævnet med anmodning om, at nævnet uddyber svarene på mine supplerende spørgsmål. På grund af sagens hastende karakter har jeg imidlertid fundet at burde færdigbehandle sagen på det foreliggende grundlag.

1.2. Den trufne afgørelse.

Direktoratet for Udlændinges og Flygtningenævnets afgørelser er truffet i henhold til § 7 i udlændingeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 462 af 26. juni 1987 med senere ændringer, der i stk. 1 og 2 indeholder følgende bestemmelser

"§ 7. Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951.

Stk. 2. Efter ansøgning gives der endvidere opholdstilladelse til en udlænding, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951, men hvor det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland."

Ifølge konventionen om flygtninges retsstilling af 28. juli 1951 med tilhørende protokol af 31. januar 1967 er det en hovedbetingelse for, at en person kan betragtes som flygtning i konventionens forstand, at hans flugt bl.a. skyldes "...velbegrundet frygt for forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser...".

Afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt en person kan betragtes som flygtning efter flygtningekonventionen, såvel som afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland, beror til dels på en skønsmæssigt præget vurdering, navnlig for så vidt angår tilstandene i asylsøgerens hjemland samt spørgsmålet om, hvilken bevismæssig vægt der kan tillægges de foreliggende oplysninger i sagen. Efter de regler, der gælder for min virksomhed, kan jeg ikke kritisere en sådan afgørelse, medmindre der foreligger særlige omstændigheder.

Sanktionspolitikken.

Komiteen har som en særlig omstændighed bl.a. anført, at Flygtningenævnet ikke har taget hensyn til, at Danmark deltager i sanktionspolitikken mod Serbien-Montenegro med henblik på at få Serbien-Montenegro til at opfylde de af FN's Sikkerhedsråd vedtagne resolutioner.

Ifølge artikel 39 i De Forenede Nationers Pagt (bekendtgørelse nr. 8 af 22. november 1945 med senere ændringer) skal Sikkerhedsrådet afgøre, om der foreligger nogen trussel mod freden, noget fredsbrud eller nogen angrebshandling, og skal med henblik på opretholdelse eller genoprettelse af mellemfolkelig fred og sikkerhed fremsætte forslag eller beslutte, hvilke forholdsregler der skal træffes i overensstemmelse med artiklerne 41 og 42.

Af FN-pagtens artikel 41 fremgår det, at Sikkerhedsrådet kan afgøre, hvilke forholdsregler, dog ikke omfattende anvendelse af våbenmagt, der skal tages for at gennemføre dets beslutninger, og det kan opfordre medlemmerne af De Forenede Nationer til at iværksætte sådanne forholdsregler. Disse kan indbefatte fuldstændig eller delvis afbrydelse af økonomiske forbindelser og af samkvemmet ved jernbaner, til søs m.v. samt afbrydelse af diplomatiske forbindelser.

Ifølge lov nr. 156 af 10. maj 1967 om visse forholdsregler i henhold til De Forenede Nationers Pagt, som ændret ved lov nr. 228 af 6. juni 1985, kan der efter forhandling med det udenrigspolitiske nævn ved kongelig anordning træffes sådanne forholdsregler, som Danmark i medfør af De Forenede Nationers Pagt er forpligtet til at iværksætte til gennemførelsen af beslutninger, der er truffet af Sikkerhedsrådet i overensstemmelse med artikel 41, jf. artikel 39, i pagtens kapitel VII.

I medfør af bl.a. denne lov er til opfyldelse af FN's Sikkerhedsråds resolutioner nr. 757 af 30. maj 1992, nr. 760 af 18. juni 1992, nr. 787 af 16. november 1992 og nr. 820 af 17. april 1993 ved anordning nr. 234 af 30. april 1993 fastsat bestemmelser om visse forholdsregler mod Serbien og Montenegro ("Forbundsrepublikken Jugoslavien").

De pågældende resolutioner fra Sikkerhedsrådet og anordning nr. 234 indeholder ikke vedtagelser eller regler, som udtrykkeligt vedrører asylretlige spørgsmål. Eksistensen af FN's resolutioner og den danske anordning og dermed Danmarks deltagelse i sanktioner mod Serbien-Montenegro har således ikke direkte betydning ved Flygtningenævnets afgørelse af asylspørgsmålet. Derimod kan de grunde, som har ført til vedtagelsen af resolutionerne i FN, naturligvis have asylretlig betydning, og oplysningerne herom kan være af betydning ved afgørelsen af asylspørgsmålet.

Jeg finder på denne baggrund ikke grundlag for at kritisere, at Flygtningenævnet fandt (som anført i nævnets udtalelse af 13. oktober 1994 til mig), at resolutionerne - i den konkrete sag - ikke kunne føre til andet resultat end det meddelte afslag.

Den serbisk-montenegrinske hærs status og retstilstanden i Serbien-Montenegro.

Komiteen har endvidere anført, dels at Flygtningenævnet ikke har taget fornødent hensyn til den serbisk-montenegriske hærs handlinger og status i en folkeretlig sammenhæng, og dels at Flygtningenævnets vurdering af retstilstanden, herunder hvilken straf (A) kan forventes idømt, i Serbien-Montenegro strider mod oplysninger afgivet af kompetente kilder i og uden for Serbien-Montenegro.

Jeg må på baggrund af Flygtningenævnets udtalelse af 13. oktober 1994 til mig lægge til grund, at Flygtningenævnet ved afgørelsen har været opmærksom på den kritik og fordømmelse af den tidligere jugoslaviske forbundshær, som er kommet til udtryk i bl.a. FN's ovennævnte resolutioner. Samtidig har Flygtningenævnet lagt til grund, at ansøgeren ikke vil blive tvunget til at deltage i krigshandlinger som soldat i denne hær.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt (A) ved tilbagevenden til Serbien-Montenegro kan antages at blive idømt en straf, som efter danske retsprincipper må anses som uforholdsmæssig streng, har Flygtningenævnet ifølge sin førnævnte udtalelse lagt vægt på bl.a. en række nærmere angivne notater og rapporter fra Dansk Flygtningehjælp og Amnesty International.

Uanset at baggrundsmaterialet giver udtryk for tvivl om, hvorvidt det er tilrådeligt at tilbagesende asylsøgere til Serbien-Montenegro, og at retssikkerheden samme sted må forekomme begrænset, er der i baggrundsmaterialet støtte for Flygtningenævnets antagelse om, at der i praksis kun idømmes relativt kortvarige straffe til serbiske militærnægtere.

I UNHCR's "Handbook on procedures..." (1979), pkt. 171, omtales som anført af komiteen muligheden for at betragte straf for militærnægtelse som forfølgelse, såfremt nægtelsen sker i forhold til en militær aktion, som er fordømt af det internationale samfund som stridende mod grundlæggende regler for menneskelig adfærd. Vurderingen heraf er skønsmæssig og hviler bl.a. på en vurdering af hærens legitimitet og risikoen for, at asylsøgeren vil blive indblandet i sådanne militære aktioner.

Jeg har forstået Flygtningenævnets udtalelse således, at nævnet har foretaget en vurdering af hæren og dens handlinger, at nævnet har vurderet, at ansøgeren ikke risikerer at blive tvunget til at deltage i krigshandlinger som soldat i hæren, og at det forhold, at (A) eventuelt vil blive straffet for at have unddraget sig tjeneste i hæren, ikke vil være stridende imod danske retsprincipper.

På den baggrund finder jeg - trods den usikkerhed om forholdene i Serbien-Montenegro, som kan udledes af Flygtningenævnets baggrundsmateriale, og de kilder, som komiteen har henvist til - ikke, at der vedrørende de beskrevne forhold foreligger sådanne særlige omstændigheder, at jeg har fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere det af Flygtningenævnet udøvede skøn og dermed nævnets afgørelse.

Jeg har ved min vurdering heraf også lagt vægt på, at det baggrundsmateriale, som Flygtningenævnet indhentede efter den trufne afgørelse, støtter nævnets antagelse, jf. Udenrigsministeriets skrivelser af 14. marts og 25. april 1994.

1.3. Andre omstændigheder.

Efter min gennemgang af sagen i øvrigt har jeg ikke fundet sådanne (andre) særlige omstændigheder, at jeg har grundlag for at kritisere nævnets afgørelse. Jeg har heller ikke fundet at kunne kritisere, at Flygtningenævnet undlod at udsætte sagen med anmodning til den beskikkede advokat om at forberede sagen til en forsvarlig behandling i nævnet.

Ad 2) Klage over Indenrigsministeriets afgørelse.

Indenrigsministeriets afgørelse af 3. december 1993 er truffet i henhold til § 9, stk. 2, nr. 2, i udlændingeloven (lovbekendtgørelse nr. 462 af 26. juni 1987), der er sålydende

" Stk. 2. Der kan efter ansøgning gives opholdstilladelse til andre udlændinge

...

2) Hvis udlændingen uden for de i § 7, stk. 1 og 2, nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen."

Af de almindelige bemærkninger til det lovforslag, hvormed bestemmelsen blev indsat i udlændingeloven (lovforslag nr. L 201/1984-85), fremgår bl.a.

"De særlige hensyn, som kan begrunde, at justitsministeren efter en konkret vurdering giver opholdstilladelse, kan således først og fremmest bestå i udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold, smlgn. § 26, nr. 1 ...

...

Vurderingen af, om betingelserne for at give opholdstilladelse efter den foreslåede bestemmelse er til stede, må i sagens natur være meget konkret. Som nævnt ovenfor er reglen tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og det vil derfor være af betydning for vurderingen, med hvilken styrke de enkelte hensyn foreligger, og ikke mindst om de foreligger i kombination."

Afgørelsen af, om der foreligger sådanne særlige humanitære grunde, som kan begrunde opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, beror således på et skøn, som jeg - efter de regler, der gælder for min virksomhed - ikke kan kritisere, medmindre der foreligger særlige omstændigheder.

Komiteen har som en særlig omstændighed gjort gældende, at Indenrigsministeriet har behandlet ansøgningen om opholdstilladelse efter § 9, stk. 2, nr. 2, fra en ikke længere beskikket advokat.

Jeg finder på baggrund af det af Indenrigsministeriet i udtalelsen til mig anførte ikke grundlag for at kritisere, at Indenrigsministeriet traf afgørelse i sagen på baggrund af en henvendelse fra (D) og meddelte afgørelsen til denne.

Jeg finder efter en gennemgang af sagen i øvrigt ikke, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder, at jeg har grundlag for at kritisere Indenrigsministeriets afgørelse af 3. december 1993."

Resumé

A, der var statsborger fra det tidligere Jugoslavien, ansøgte i marts 1993 om asyl i Danmark. Som begrundelse for ansøgningen angav han at han var udeblevet fra militæret, hvortil han var indkaldt. Flygtningenævnet (FN) gav ham i november 1993 afslag på asyl.

Kommiteen B klagede for A bl.a. over FN's afslag på asyl. Til brug for ombudsmandens behandling af klagen stillede ombudsmanden en række spørgsmål til FN, særligt vedrørende forholdene for de serbiske asylansøgere, der frygtede indkaldelse til militærtjeneste.

Ombudsmanden mente ikke at FN på fyldestgørende måde besvarede hans spørgsmål. Dette kritiserede ombudsmanden. Efter en udførlig gennemgang af den trufne afgørelse og FN's baggrundsmateriale fandt ombudsmanden imidlertid ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere FN's skøn og dermed nævnets afgørelse. (J. nr. 1994-337-641).