Sagsbehandlingstid i en sag om forlængelse af opholds- og arbejdstilladelse.

Sagsbehandlingstid i en sag om forlængelse af opholds- og arbejdstilladelse.

B klagede på sin samlever den polske statsborger A's vegne over sagsbehandlingstiden i Direktoratet for Udlændinge og Indenrigsministeriet.

Af sagens akter fremgik det at ambassaden i Warszawa den 5. april 1992 blev bemyndiget til at udstede en opholdstilladelse til A i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2. Hun blev tilmeldt folkeregistret den 30. april 1992. Den 23. april 1993 blev opholds- og arbejdstilladelsen forlænget til den 28. februar 1994.

Den 12. januar 1994 forespurgte B nærmere Direktoratet for Udlændinge om proceduren ved ansøgning om forlængelse af opholds- og arbejdstilladelsen. Den 17. januar 1994 blev der aftalt tid for et møde i direktoratet. Ved personligt fremmøde udfyldte A sædvanligt skema og ansøgte direktoratet om forlængelse af opholds- og arbejdstilladelsen. Samme dag udfyldte B og A en samlivserklæring, og i sagen lå 2 folkeregisterudskrifter af samme dato.

Den 8. februar og den 17. februar 1994 klagede B til Justitsministeriet (Indenrigsministeriet) over Direktoratet for Udlændinge. B skrev bl.a

"...

Da vi ikke fik svar fra Direktoratet på vores brev, tog vi telefonisk kontakt til Direktoratet og aftalte et personligt møde 03.02.1994. På mødet ansøgte vi om forlængelse af den opholds- og arbejdstilladelse som udløber 28.02.1994. Vi fik imidlertid at vide, at vi først 29.04.1994 vil modtage en forlængelse af vores opholds- og arbejdstilladelse, idet det først da vil være 2 år siden, at vi fik vores første opholds- og arbejdstilladelse. I perioden 29.02.1994 til 28.04.1994 blev vi nægtet opholds- og arbejdstilladelse. Da vi beklagede os over dette, fik vi en "tilbagerejsetilladelse" for perioden, som giver os tilladelse til at rejse ind i Danmark, men som ikke giver ret til ophold eller ret til at tage arbejde.

Vores polske halvdel er dels igang med en civilingeniør uddannelse og har dels arbejde som sælger i (en møbelforretning) og kan naturligvis ikke afbryde disse aktiviteter i et par måneder. Vi anmoder derfor Justitsministeriet om straks at foranledige, at vi får opholds- og arbejdstilladelsen forlænget fra 28.02.1994."

Den 22. februar 1994 meddelte Indenrigsministeriet B at ministeriet havde anmodet Direktoratet for Udlændinge om en udtalelse.

Direktoratet for Udlændinge skrev den 7. marts 1994 til B

"I anledning af Deres skrivelser af 08. og 17. februar 1994 til Justitsministeriet som Indenrigsministeriet har videresendt til direktoratet, skal direktoratet meddele, at Deres hustru (A) fortsat har ret til at opholde sig og arbejde i Danmark.

Hun vil den 28.04.1994 få tilsendt en tidsubegrænset opholdstilladelse, såfremt hun fortsat opfylder betingelserne for forlængelse af tilladelsen."

Da A ikke modtog den lovede opholds- og arbejdstilladelse, skrev B den 3. maj 1994 på ny til Indenrigsministeriet, idet B bl.a. anførte

"... For 3 måneder siden har vi ansøgt om forlængelse af vores opholds- og arbejdstilladelse, som udløb for over 2 måneder siden. Direktoratet for Udlændinge har klart overtrådt udlændingeloven ved ikke at give den opholds- og arbejdstilladelse, som i følge loven gives os efter ansøgning.

...

Vores polske halvdel er dels igang med en civilingeniør uddannelse og har dels arbejde som sælger i (en møbelforretning) og kan naturligvis ikke afbryde disse aktiviteter end ikke i kortere tid som følge af, at Direktoratet - i ren chikane - nægter at udstede opholds- og arbejdstilladelse. Hvis vi skal have visa til en ferierejse til udlandet (f.eks. Marokko), skal vi have opholdstilladelsen i vort bopælsland (Danmark) i orden, og da vi ikke har opholdstilladelse i Danmark, er vi derfor nu afskåret fra at holde ferie i en lang række lande. Vores polske halvdel er endvidere afskåret fra at søge nyt arbejde, da der ikke kan fremvises en arbejdstilladelse.

..."

På den baggrund bad Indenrigsministeriet den 9. maj 1994 Direktoratet for Udlændinge om en ny udtalelse. B modtog en skrivelse herom.

Den 10. maj 1994 klagede B på A's vegne til mig over sagsbehandlingstiden i Direktoratet for Udlændinge og Indenrigsministeriet. B var utilfreds med at A ikke på dette tidspunkt havde modtaget en forlængelse af sin opholds- og arbejdstilladelse.

Den 11. maj 1994 modtog A sin opholds- og arbejdstilladelse fra Direktoratet for Udlændinge, meddelt med henblik på varigt ophold.

Til brug for min behandling af sagen udtalte Direktoratet for Udlændinge den 27. juli 1994 bl.a

"...

I forbindelse med indgivelsen af ansøgningen om forlængelse den 3. februar 1994 oplyste direktoratet, at afgørelse i sagen ville blive truffet efter den 29. april 1994, og at opholdstilladelsen herefter ville blive forlænget, såfremt betingelserne for forlængelse fortsat var opfyldt. (A) blev endvidere meddelt tilbagerejsetilladelse til Danmark indtil den 28. april 1994, og ved skrivelse af 7. marts 1994 blev det for en ordens skyld understreget, at (A) fortsat havde ret til at opholde sig og arbejde i Danmark.

Ved skrivelse af 11. maj 1994 fremsendte direktoratet en tidsubegrænset opholdstilladelse til (A).

Direktoratet skal oplyse, at behandlingen af (A's) ansøgning om forlængelse af opholdstilladelse er foregået i overensstemmelse med sædvanlig praksis.

Det bemærkes herved, at udlændinge, der meddeles opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2 efter direktoratets praksis meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse, når tilladelsen ikke længere kan inddrages, selvom det grundlag, der er angivet i ansøgningen ikke længere er til stede, jf. udlændingelovens § 19, stk. 1, nr. 1, § 19, stk. 2 og § 27. For (A's) vedkommende indtrådte dette tidspunkt den 30. april 1994.

For at sikre at ansøgning om forlængelse indgives i god tid, og at der i forbindelse hermed er tilstrækkelig tid til at undersøge, om betingelserne for forlængelse af tilladelsen er til stede, meddeles den sidste tidsbegrænsede opholdstilladelse således, at den udløber to måneder før det ovennævnte tidspunkt, jf. udlændingelovens § 27.

Direktoratet finder ikke, at det er hensigtsmæssigt eller påkrævet af hensyn til udlændingen, der indgiver ansøgning om forlængelse af opholdstilladelsen, at udstede en tidsbegrænset opholdstilladelse gyldig for tidsrummet på to måneder fra udløbet af den sidste tidsbegrænsede opholdstilladelse til meddelelsen af den tidsubegrænsede opholdstilladelse."

Indenrigsministeriet skrev den 18. august 1994 til B og beklagede bl.a. at Direktoratet for Udlændinge først den 11. maj 1994 fremsendte den tidsubegrænsede opholds- og arbejdstilladelse, når direktoratet ved brev af 7. marts 1994 havde tilkendegivet, at A ville få tilsendt den den 28. april 1994. Samtidig fremsendte ministeriet til B en kopi af direktoratets udtalelse af 27. juli 1994. I udtalelsen til mig af samme dato henholdt ministeriet sig til dette brev.

I en skrivelse til B udtalte jeg herefter følgende

" 1. Direktoratet for Udlændinges sagsbehandlingstid.

1.1. Lovgrundlaget, m.v.

(A's) sag om opholds- og arbejdstilladelse er reguleret efter de regler om familiesammenføring i udlændingeloven, der gjaldt, før lov nr. 482 af 24. juni 1992 trådte i kraft den 27. juni 1992.

Den dagældende § 9, stk. 1, nr. 2, havde følgende ordlyd

"Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til

...

2) en udlænding, som samlever på fælles bopæl i ægteskab eller i fast samlivsforhold af længere varighed med en i Danmark fastboende person."

Det følger af bestemmelsen, at der efter ansøgning skal meddeles opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring til en udlænding, som samlever på fælles bopæl i fast samlivsforhold af længere varighed med en i Danmark fastboende person. Udlændinge, som opfylder disse betingelser, har således et retskrav på at få meddelt opholdstilladelse, såfremt betingelserne herfor (f.eks. gyldigt pas) i øvrigt er opfyldt.

Opholdstilladelsen gives normalt med henblik på varigt ophold, jf. udlændingebekendtgørelsens § 22, stk. 1. Den kan tidsbegrænses, dog i maksimalt 5 år. En tidsbegrænset opholdstilladelse med henblik på varigt ophold forlænges efter ansøgning, medmindre der er grundlag for at inddrage den efter udlændingelovens § 19, jf. udlændingelovens § 11, stk. 1 og stk. 2.

En tidsbegrænset opholdstilladelse kan inddrages, bl.a. når det grundlag, som er angivet i ansøgningen, ikke længere er til stede, jf. udlændingelovens § 19, stk. 1, nr. 1. Bestemmelsen finder dog ikke anvendelse på en udlænding, som er omfattet af § 9, stk. 1, og som med henblik på varigt ophold lovligt har boet her i landet i mere end de sidste 2 år, jf. § 19, stk. 2. Fristen regnes som udgangspunkt fra tidspunktet for udlændingens tilmelding til folkeregistret, jf. § 27, stk. 1.

1.2. Sagsbehandlingen i Direktoratet for Udlændinge.

(A) ansøgte den 3. februar 1994 om forlængelse af sin opholds- og arbejdstilladelse ved udfyldelse af sædvanligt skema, samlivserklæring m.v. Der ses ikke at være foretaget yderligere ekspeditionsskridt til brug for myndighedernes vurdering af, om hun opfyldte betingelserne for at få forlænget sin opholds- og arbejdstilladelse. Myndighederne har heller ikke peget på, at der i (A's) sag var behov for nærmere at overveje, om der skulle foretages yderligere ekspeditionsskridt. Jeg må således lægge til grund, at sagen var klar til afgørelse allerede den 3. februar 1994.

Jeg har ligeledes lagt til grund, at (A), da hun ansøgte om forlængelse af sin opholds- og arbejdstilladelse, opfyldte betingelserne i udlændingeloven for at få sin tilladelse forlænget. (A) havde således et retskrav på at få meddelt det ansøgte.

1.3. Direktoratets udtalelse til mig.

Direktoratet for Udlændinge har som begrundelse for ikke at ekspedere (A's) sag før efter den 28. april 1994 henvist til, at direktoratet efter praksis meddeler tidsubegrænset opholdstilladelse, når tilladelsen ikke længere kan inddrages, jf. udlændingelovens § 19, stk. 1, nr. 1, og stk. 2, jf. § 27. For (A's) vedkommende indtrådte dette tidspunkt den 30. april 1994.

Direktoratet for Udlændinge oplyste videre, at man meddeler den sidste tidsbegrænsede opholdstilladelse, således, at den udløber to måneder før det ovennævnte tidsrum. Dette skyldes at man ønsker at sikre, at der er tilstrækkelig tid til at undersøge, om betingelserne for forlængelse af tilladelsen er til stede.

Direktoratet for Udlændinge har over for mig endvidere udtalt, at man ikke finder det hensigtsmæssigt eller påkrævet af hensyn til udlændingen, der indgiver ansøgning om forlængelse af opholdstilladelsen, at udstede en tidsbegrænset opholdstilladelse gyldig for tidsrummet på to måneder fra udløbet af den sidste tidsbegrænsede opholdstilladelse til meddelelsen af den tidsubegrænsede opholdstilladelse.

1.4. Mine bemærkninger.

Det kan for så vidt ikke give mig anledning til kritik, at Direktoratet for Udlændinge i disse sagstyper forlænger den sidste tidsbegrænsede opholdstilladelse således, at den udløber to måneder, før begrænsningen for inddragelse indtræder, jf. udlændingelovens § 19, stk. 2. Jeg har ved min vurdering heraf lagt vægt på, at direktoratet har oplyst, at dette sker for at sikre, at ansøgninger om forlængelse i disse sagstyper indgives således, at der er tilstrækkelig god tid til at undersøge, om betingelserne for forlængelse af tilladelsen er til stede.

I (A's) tilfælde har jeg imidlertid lagt til grund, at sagen var klar til afgørelse allerede den 3. februar 1994. Jeg har forstået Direktoratet for Udlændinge således, at man bevidst har udskudt eller undladt at foretage det afsluttende sagsbehandlingsskridt (forlængelse af opholds- og arbejdstilladelsen) i mere end 2 måneder under henvisning til, at det ikke var hensigtsmæssigt eller påkrævet at forlænge opholds- og arbejdstilladelsen, indtil der kunne gives en tidsubegrænset tilladelse. Der har således ikke i (A's) sag været tale om, at ekspeditionen har været forsinket på grund af begrænsede ressourcer i direktoratet eller på grund af, at direktoratet fandt behov for at foretage yderligere oplysningsskridt.

Jeg finder det på den baggrund kritisabelt, at direktoratet i alle disse sager, herunder (A's) sag - hvor der ikke er behov for yderligere oplysningsskridt - bevidst undlader at meddele tilladelsen, før den tid er forløbet, hvor ansøgeren efter praksis skal have en tidsubegrænset opholds- og arbejdstilladelse.

I den forbindelse skal jeg særligt bemærke, at ansøgerne i disse situationer har retskrav på tilladelsen, og at det ikke kan afvises, at det for ansøgerne kan være forbundet med en ikke uvæsentlig gene i en periode ikke at have en egentlig opholds- og arbejdstilladelse. Jeg kan som eksempel herpå henvise til de situationer, som De over for Indenrigsministeriet har beskrevet i Deres brev af 3. maj 1994 vedrørende ferierejse og jobsøgning. Endvidere kan en udlænding måske få visse problemer med umiddelbart at kunne dokumentere sit lovlige ophold her i landet ved en eventuel politikontrol, jf. § 41 i udlændingebekendtgørelsen.

Jeg har gjort Direktoratet for Udlændinge bekendt med min opfattelse.

2. Indenrigsministeriets sagsbehandlingstid.

De klagede ved skrivelser af 8. februar og 17. februar 1994 til Justitsministeriet (Indenrigsministeriet). Den 22. februar 1994 anmodede Indenrigsministeriet Direktoratet for Udlændinge om udtalelse i sagen. De rettede den 3. maj 1994 på ny henvendelse til ministeriet og påpegede, at A endnu ikke havde modtaget den lovede opholds- og arbejdstilladelse. Indenrigsministeriet anmodede herefter den 9. maj 1994 Direktoratet for Udlændinge om en ny udtalelse. De modtog underretning herom.

Da De den 10. maj 1994 klagede til mig, var der således forløbet lidt over 3 måneder uden at Indenrigsministeriet havde afsluttet Deres klage over sagsbehandlingen i Direktoratet for Udlændinge.

Jeg har imidlertid ikke grundlag for at kritisere sagsbehandlingstiden i Indenrigsministeriet. Ved min bedømmelse heraf har jeg lagt vægt på, at ministeriet i de forløbne 3 måneder havde foretaget forskellige nødvendige ekspeditionsskridt, og ikke havde grundlag for på det tidspunkt, hvor De klagede til mig, at afslutte sagen.

3. Fremsendelse af foreløbig udtalelse.

Den 5. september 1994 sendte jeg ovenstående til Indenrigsministeriet som en foreløbig udtalelse og bad ministeriet og Direktoratet for Udlændinge om eventuelle bemærkninger.

Direktoratet udtalte den 17. oktober 1994 over for Indenrigsministeriet følgende

"Direktoratet for Udlændinge har ved telefax af 22. september 1994 (...) modtaget Folketingets Ombudsmands foreløbige udtalelse i sagen (...) vedr. direktoratets praksis ved forlængelse af opholds- og arbejdstilladelse op til 2 års-fristen (nu 3 års-fristen) i udlændingelovens § 19.

Direktoratet har noteret sig, at ombudsmanden ikke har fundet anledning til at kritisere, at direktoratet forlænger den sidste tidsbegrænsede opholdstilladelse således, at den udløber 2 måneder før tidsbegrænsningen for inddragelse i henhold til § 19 indtræder.

Imidlertid har direktoratet bemærket, at ombudsmanden i den konkrete sag lægger stor vægt på det tidspunkt, hvor sagen var tilstrækkeligt oplyst til, at afgørelsen kunne træffes (3. februar 1994). Man må forstå ombudsmandens foreløbige udtalelse således, at ombudsmanden er af den opfattelse, at direktoratet burde have meddelt pågældende tidsubegrænset opholdstilladelse den 3. februar 1994, uagtet at den pågældendes tidsbegrænsede opholdstilladelse først udløb den 28. februar 1994.

Direktoratet skal i den forbindelse anføre, at tidsubegrænset opholdstilladelse bør udstedes i nær tidsmæssig tilknytning til den tidsbegrænsede opholdstilladelses udløb (28. februar 1994), uanset om direktoratet tidligere har indhentet de nødvendige oplysninger til behandling af sagen. Udsættelse til 2 års-dagen (nu 3 års-dagen) af meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse bør derfor kun ske, såfremt direktoratet er kommet i besiddelse af oplysninger, der indikerer, at yderligere, væsentlige sagsoplysningsskridt, f.eks. en af politiet foranstaltet samlivskontrol, er nødvendig.

Derimod ser direktoratet ikke nogen anledning til at udstede tidsubegrænset opholdstilladelse før tidspunktet for udløbet af den tidsbegrænsede opholdstilladelse (28. februar 1994). I den forbindelse lægger direktoratet bl.a. vægt på, at de reale grunde, som ombudsmanden har anført (...) i den foreløbige udtalelse - efter direktoratets opfattelse - først indtræder på dette tidspunkt, mens sagsoplysningsindhentelsen den 3. februar 1994 ingen forbindelse har hertil. I modsat fald kunne direktoratet være nødsaget til at udstede tidsubegrænset opholdstilladelse flere måneder før udløbet af den tidsbegrænsede opholdstilladelse, blot fordi udlændingen på et sådant tidligt tidspunkt har indgivet samlivserklæring i underskrevet stand.

I den konkrete sag er det derfor direktoratets opfattelse efter på ny at have overvejet sagen, at den pågældende burde have fået meddelt tidsubegrænset opholdstilladelse den 28. februar 1994.

Afslutningsvis skal direktoratet bemærke, at det er direktoratets erfaring, at sagsforløb som i den konkrete sag næppe er særlig typisk. Det sædvanlige sagsforløb er i stedet, at udlændingen først henvender sig til direktoratet i umiddelbar nærhed af udløbsdatoen for den tidsbegrænsede opholdstilladelse. Det hører således til sjældenhederne, at udlændingen henvender sig så betids, at sagen foreligger fuldt oplyst 3 uger før udløbet af den tidsbegrænsede opholdstilladelse."

Indenrigsministeriet henholdt sig den 7. november 1994 til det, Direktoratet for Udlændinge anførte, og havde ikke yderligere bemærkninger til min foreløbige udtalelse.

Indenrigsministeriets og Direktoratet for Udlændinges udtalelser giver mig ikke anledning til bemærkninger.

Jeg foretager ikke videre i anledning af Deres henvendelse."

Resumé

I 1992 fik A en tidsbegrænset opholds- og arbejdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2 (samliv med herboende). Tilladelsen blev senest forlænget til den 28. februar 1994. Den 10. maj 1994 klagede A til ombudsmanden over den tid der indtil da var medgået til Direktoratet for Udlændinges (DfU's) behandling af A's ansøgning af 3. februar 1994 om forlængelse af hendes opholds- og arbejdstilladelse. Den 11. maj 1994 modtog A sin opholds- og arbejdstilladelse.

Efter DfU's praksis kunne A få en tidsubegrænset opholdstilladelse den 30. april 1994, og direktoratet ville først udstede en ny opholdstilladelse på dette tidspunkt. A's sag lå imidlertid klar til afgørelse allerede den 3. februar 1994. A ville således være uden opholdstilladelse i en periode.

Ombudsmanden fandt det kritisabelt at DfU i de sager hvor der ikke var behov for yderligere oplysningsskridt, undlod at give tilladelsen, før ansøgeren havde krav på en tidsubegrænset opholds- og arbejdstilladelse. Ombudsmanden bemærkede at det kunne være forbundet med en ikke uvæsentlig gene, f.eks. vedrørende ferierejser og jobsøgning, ikke i en periode at have en egentlig opholds- og arbejdstilladelse. (J. nr. 1994-1124-600).