Diætsagen vedrørende Fyns Amtsråd. Amtsrådsmedlemmers habilitet.

§ 4. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke, hvis det ville være umuligt eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed at lade en anden træde i den pågældendes sted under sagens behandling.

Stk. 2. For medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gælder bestemmelserne i § 3, selv om en stedfortræder ikke kan indkaldes. Bestemmelsen gælder dog ikke, hvis myndigheden ville miste sin beslutningsdygtighed eller det af hensyn til myndighedens sammensætning ville give anledning til væsentlig betænkelighed, dersom medlemmet ikke kunne deltage i sagens behandling, og behandlingen ikke kan udsættes uden væsentlig skade for offentlige eller private interesser.

Stk. 3. Ved kollegiale forvaltningsmyndigheders valg af medlemmer til hverv kan et medlem uanset bestemmelserne i § 3 deltage, selv om medlemmet er bragt i forslag. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke for kommunalbestyrelsers beslutninger om vederlag m.v. til medlemmer."

Reglerne om inhabilitet er (navnlig) fastsat for at forebygge at der i konkrete sager træffes usaglige afgørelser. Ud fra et ønske om at undgå mistanke om at en myndighedsperson lader sig påvirke af personlige eller andre uvedkommende interesser i sagen, er det i bestemmelserne om inhabilitet fastsat at man ikke må medvirke ved behandlingen af sager, som man har en vis personlig interesse i.

Sagen om tilbagesøgning af uberettiget udbetalte diæter mv. til en række tidligere og nuværende amtsrådsmedlemmer i Fyns Amtsråd indebærer en afgørelse der direkte påvirker de amtsrådsmedlemmer, som advokat (B's) rapport omfatter.

Udgangspunktet må derfor i overensstemmelse med hvad amtsrådet har vedtaget på sit møde den 27. juni 1994, være at de amtsrådsmedlemmer der er omfattet af advokat (B's) rapport, har en personlig, økonomisk interesse i sagen, som medfører, at de er inhabile ved sagens behandling i amtsrådet.

Dette synspunkt er i overensstemmelse med Indenrigsministeriets opfattelse.

Indenrigsministeriet har opfordret Fyns Amtsråd til at rette henvendelse til de nuværende og tidligere amtsrådsmedlemmer for at få oplyst om de pågældende kan anerkende at være forpligtet til at tilbagebetale de beløb, der er udbetalt i strid med gældende regler. Indenrigsministeriet er af den opfattelse at de amtsrådsmedlemmer der enten har anerkendt forpligtelsen til tilbagebetaling eller har betalt, som udgangspunkt ikke er inhabile ved en eventuel behandling i amtsrådet af tilbagesøgningsspørgsmålet. Medlemmet vil i så fald ikke (længere) have en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald.

Denne retsopfattelse har den konsekvens at et som udgangspunkt inhabilt amtsrådsmedlem genvinder sin habilitet ved for sit eget vedkommende at betale eller at anerkende sin forpligtelse til at tilbagebetale beløbet, som vedkommende efter amtsrådets opfattelse har modtaget med urette.

Herved vil amtsrådsmedlemmer der for deres eget vedkommende har anerkendt tilbagebetalingsforpligtelsen, skulle træffe afgørelse om hvorvidt der skal ske tilbagesøgning af diæter mv., som de amtsrådsmedlemmer der ikke anerkender tilbagebetalingsforpligtelsen, har modtaget.

Som allerede nævnt ovenfor er reglerne om inhabilitet navnlig fastsat for at undgå risiko for at uvedkommende, personlige interesser i en sag påvirker afgørelsen. Endvidere har ombudsmanden i sin praksis lagt vægt på at forvaltningens virksomhed tilrettelægges på en sådan måde, at der ikke af habilitetsmæssige årsager skabes mistillid til den offentlige forvaltning.

Jeg kan som anført tilslutte mig Indenrigsministeriets og amtsrådets opfattelse hvorefter de amtsrådsmedlemmer der er omfattet af advokat (B's) rapport, som udgangspunkt er inhabile.

Derimod mener jeg at det er tvivlsomt, om det forhold at et amtsrådsmedlem vedstår sin tilbagebetalingspligt, medfører, at den pågældende herefter kan deltage i behandlingen af tilbagebetalingspligten for de andre amtsrådsmedlemmer. At et amtsrådsmedlem vedstår sin pligt til at tilbagebetale de beløb som vedkommende uberettiget har modtaget, medfører efter min opfattelse ikke at vedkommendes egen særlige personlige interesse i sagens udfald derved er ophørt eller reduceret til det ubetydelige. Det enkelte amtsrådsmedlem er part i den tilbagesøgningssag der vedrører vedkommendes egne forhold. Denne sag indgår som en del af det sagskompleks der vedrører tilbagebetalingspligten for alle amtsrådsmedlemmerne omfattet af advokatrapporten. Der er derfor en sådan sammenhæng mellem denne sag og de sager der vedrører de andre amtsrådsmedlemmers forhold, at jeg er mest tilbøjelig til at anse det enkelte amtsrådsmedlem der har anerkendt sin tilbagebetalingspligt, for inhabilt også ved afgørelsen af sagerne om de andre amtsrådsmedlemmers tilbagebetalingspligt, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1 og 5.

Som Indenrigsministeriet har påpeget i udtalelsen af 8. juli 1994, er der mulighed for at indkalde stedfortrædere for de medlemmer der må anses for inhabile ved sagens behandling i amtsrådet, jf. § 14 i lov om kommunernes styrelse. Jeg lægger derfor til grund at amtsrådet ikke mister sin beslutningsdygtighed efter forvaltningslovens § 4, stk. 2, selv om så stor en del af amtsrådsmedlemmerne er inhabile.

Indenrigsministeriet har i sin udtalelse til mig af 5. september 1994 oplyst at ministeriet har forudsat, at tilbagesøgningsspørgsmålet i relation til det amtsrådsmedlem der har anerkendt forpligtelsen til tilbagebetaling eller har betalt, hermed vil være endeligt afgjort, således at amtsrådet ikke vil skulle tage stilling til spørgsmål om (eksempelvis størrelsen af) tilbagesøgning fra vedkommende.

På baggrund af at det er min opfattelse, at de amtsrådsmedlemmer der er omfattet af advokat (B's) rapport, er inhabile - uanset om de har anerkendt forpligtelsen til tilbagebetaling eller ej - har jeg ikke taget stilling til dette spørgsmål ved min behandling af sagen.

Jeg har underrettet Indenrigsministeriet om min opfattelse og bedt ministeriet om at genoptage sagens behandling i lyset af denne udtalelse. Endvidere har jeg sendt kopi af min udtalelse til Fyns Amtsråd til orientering.

..."

Diætsagen vedrørende Fyns Amtsråd. Amtsrådsmedlemmers habilitet.

A klagede for SF's amtsrådsgruppe i Fyns Amt over Indenrigsministeriets vejledende udtalelse om amtsrådsmedlemmernes habilitet ved behandlingen af en sag om tilbagebetaling af mødediæter m.v.

Sagens omstændigheder var følgende

I januar måned 1994 vedtog Fyns Amtskommune at iværksætte en undersøgelse vedrørende udbetaling af mødediæter til amtsrådsmedlemmer for perioden 1989 til 1993. Undersøgelsen blev iværksat fordi der var tvivl om, hvorvidt der i visse tilfælde var foretaget uretmæssig udbetaling af diæter og erstatning for tabt arbejdsfortjeneste. Undersøgelsen blev foretaget af advokat B. Advokaten afgav sin beretning til amtets økonomiudvalg den 22. juni 1994. I beretningen konkluderede advokaten at 43 amtsrådsmedlemmer og stedfortrædere uberettiget havde modtaget diæter og/eller erstatninger for tabt arbejdsfortjeneste.

Økonomiudvalget og amtsrådet vedtog under møder den 27. juni 1994 at en række medlemmer var inhabile. Amtsborgmesteren konstaterede herefter at kun 12 af amtsrådets medlemmer kunne deltage i sagens behandling, og at amtsrådet derfor ikke var beslutningsdygtigt. Om dette spørgsmål fremgår følgende af Fyns Amtsråds forhandlinger for mødet den 27. juni 1994

"I skrivelse af 26. januar 1994 anmodede Indenrigsministeriet om en fuldstændig undersøgelse af de senere års udbetalinger af diæter og erstatning for tabt arbejdsfortjeneste.

Ministeriet anmodede endvidere om at modtage underretning om udfaldet af amtsrådets overvejelser vedrørende spørgsmålene om,

hvorvidt der skal ske tilbagesøgning af diæter m.v., som på baggrund af undersøgelsen må antages at være udbetalt uden hjemmel, og

hvorvidt der er grundlag for at gøre ansvar gældende over for ansatte i amtskommunen eller andre, der har deltaget i forvaltningen af diætreglerne.

På møde den 31. januar 1994 vedtog Økonomiudvalget, at der iværksættes en undersøgelse som anført i ministeriets skrivelse, herunder udbetalingerne af diæter og erstatning for tabt arbejdsfortjeneste for årene 1993, 1992, 1991, 1990 og 1989.

Økonomiudvalget vedtog på møde den 21. februar 1994 at anmode advokat (B) om med fornøden revisionsbistand at tilvejebringe et grundlag til Økonomiudvalgets videre behandling af sagen, herunder med henblik på at vurdere spørgsmålet om tilbagesøgning og eventuelt ansvar.

Advokat (B) har udarbejdet sin rapport med indstillinger til amtsrådets vedtagelse vedrørende de i Indenrigsministeriets skrivelse anførte punkter.

Under henvisning til den af advokat (B) afgivne beretning rejste amtsborgmester (C) på Økonomiudvalgets møde indledningsvis spørgsmålet om ... (6 medlemmers, min tilføjelse) habilitet.

Udvalget vedtog, at de forannævnte medlemmer findes at være inhabile i forhold til den foreliggende sag efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1 og 5.

Amtsborgmesteren konstaterede herefter, at Økonomiudvalget ikke var beslutningsdygtigt, og at sagen således ville blive forelagt amtsrådet uden indstilling fra Økonomiudvalget.

Udvalget var ved sin afgørelse opmærksom på reglen i forvaltningslovens § 4, stk. 2, om, at forvaltningslovens § 3 ikke gælder, hvis myndigheden vil miste sin beslutningsdygtighed, hvilket er tilfældet, da der ikke er stedfortrædere for Økonomiudvalgets medlemmer, og på styrelseslovens § 18, stk. 2, hvorefter Økonomiudvalgets erklæring i en sag som den foreliggende skal indhentes, forinden sagen forelægges amtsrådet til beslutning.

Økonomiudvalget fandt imidlertid - som anført - at de nævnte bestemmelser i et så ekstraordinært tilfælde, som det foreliggende, bør behandles af amtsrådet uden Økonomiudvalgets erklæring efter § 18, stk. 2.

Rapporten med bilag blev udleveret til amtsrådsmedlemmerne på et orienteringsmøde den 24. juni 1994.

- Amtsdirektør (D) var ikke til stede under amtsrådets behandling af dette punkt. I stedet fungerede direktør (E) som amtsdirektør.

Amtsborgmesteren redegjorde indledningsvis for Økonomiudvalgets vedtagelse.

Amtsrådet tiltrådte, at sagen forelægges uden Økonomiudvalgets erklæring efter styrelseslovens § 18, stk. 2, foreligger.

Amtsborgmesteren rejste herefter spørgsmålet om de enkelte amtsrådsmedlemmers habilitet, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1 og 5.

Amtsrådet vedtog,

atamtsrådsmedlemmerne

...(20 amtsrådsmedlemmer, min tilføjelse)

under henvisning til det i rapporten anførte findes at være inhabile.

Amtsborgmesteren konstaterede herefter, at alene 12 af amtsrådets medlemmer kunne deltage i sagens behandling, og at amtsrådet herefter ikke var beslutningsdygtigt, idet beslutningsdygtighed kræver, at mindst halvdelen af medlemmerne kan deltage i sagens behandling, jf. forretningsordenens § 4. "

De medlemmer der ansås for inhabile, var de medlemmer der var omfattet af advokatens beretning.

Amtsborgmester C sendte den 30. juni 1994 advokat B's redegørelse til indenrigsministeren med henblik på rådgivning om sagens videre forløb. Amtsborgmesteren henviste til den meget atypiske situation amtsrådet var bragt i.

Den 8. juli 1994 svarede Indenrigsministeriet Fyns Amtsråd. Om spørgsmålet om amtsrådsmedlemmernes habilitet anførte ministeriet bl.a. følgende

"... Det er i beretningen konkluderet, at 43 amtsrådsmedlemmer og stedfortrædere i den undersøgte periode uberettiget har modtaget diæter og/eller erstatninger for tabt arbejdsfortjeneste. Størrelsen af de til hvert enkelt medlem eller stedfortræder i alt fejlagtigt udbetalte beløb varierer ifølge undersøgelsen fra 560,00 kr. til 543.895,00 kr. Det samlede beløb andrager ca. 2,3 millioner kr.

Af de nævnte 43 amtsrådsmedlemmer og stedfortrædere er 19 medlemmer af det nuværende amtsråd. Endvidere er (F), der var amtsborgmester i den undersøgte periode og derfor ikke modtog hverken diæter eller erstatning for tabt arbejdsfortjeneste, nu ordinært medlem af amtsrådet.

Under henvisning til det i beretningen anførte vedtog Fyns Amtsråd på sit møde den 27. juni 1994, at de pågældende 20 amtsrådsmedlemmer var inhabile i forhold til sagens behandling i amtsrådet i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1 og 5. Amtsborgmesteren konstaterede herefter, at alene 12 (skal formentlig være 11) af amtsrådets medlemmer kunne deltage i sagens behandling, og at amtsrådet ikke var beslutningsdygtigt, idet beslutningsdygtighed kræver, at mindst halvdelen af medlemmerne kan deltage i sagens behandling.

I denne anledning skal Indenrigsministeriet udtale følgende

Indledningsvis bemærkes, at ministeriet kan tilslutte sig den fortolkning af reglerne om diæter og erstatning for tabt arbejdsfortjeneste, som er lagt til grund for revisionens arbejde ved gennemgangen af udbetalingerne til amtsrådsmedlemmerne, jf. det i bind 2 indledningsvis anførte, samt at ministeriet ud fra de foreliggende oplysninger må lægge til grund, at der i den undersøgte periode i et meget betydeligt omfang er udbetalt diæter og erstatning for tabt arbejdsfortjeneste til amtsrådsmedlemmer, uden at der har været hjemmel hertil.

På denne baggrund finder ministeriet, at Fyns Amtsråd bør rette henvendelse til de nuværende og tidligere amtsrådsmedlemmer for at få oplysning om, hvorvidt de pågældende kan anerkende at være forpligtet til at tilbagebetale de beløb, der er udbetalt i strid med gældende regler. Det bemærkes, at der efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke vil være noget til hinder for, at amtsrådet under hensyn til de enkeltes betalingsevne og det pågældende tilbagebetalingsbeløbs størrelse træffer individuelle aftaler om afdragsvis betaling.

Fyns Amtsråd skal således alene tage stilling til, om der skal ske tilbagesøgning i de tilfælde, hvor de pågældende tilkendegiver, at de ikke anser sig for forpligtede til at tilbagebetale beløb, som de efter amtsrådets opfattelse har modtaget med urette.

Det bemærkes i den forbindelse, at et amtsrådsmedlem, der enten har anerkendt forpligtelsen til tilbagebetaling eller har betalt, som udgangspunkt ikke kan anses for inhabilt ved en eventuel behandling i amtsrådet af tilbagesøgningsspørgsmålet, idet medlemmet i så fald ikke (længere) vil have en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1.

Derimod vil eventuelle amtsrådsmedlemmer, der ikke kan anerkende en forpligtelse til at tilbagebetale de omhandlede beløb, efter Indenrigsministeriets opfattelse være inhabile i forhold til denne sag, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1.

Under hensyn til at det fremstår som en mulighed, der ikke kan lades ude af betragtning, at en undladelse af at kræve beløb, der er udbetalt med urette, tilbage kan få erstatningsansvarsmæssige konsekvenser for den tidligere amtsborgmester, jf. nedenfor om mulige erstatningskrav, er Indenrigsministeriet mest tilbøjeligt til at mene, at denne også vil være inhabil i forhold til sagen, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1. Det samme kan være tilfældet for andre amtsrådsmedlemmers vedkommende. Indenrigsministeriet har ikke på indeværende tidspunkt fornødent grundlag for at udtale sig nærmere herom.

Ministeriet skal samtidig pege på muligheden af i givet fald at indkalde stedfortrædere for de medlemmer, der må anses for inhabile i forhold til sagens behandling i amtsrådet. Det fremgår af § 14 i den kommunale styrelseslov, at når et medlem erklæres inhabilt, kan de medlemmer, der er valgt på den pågældende kandidatliste, kræve at stedfortræderen indkaldes til at deltage i sagens behandling.

..."

Den 19. august 1994 klagede A for SF's amtsrådsgruppe over Indenrigsministeriets udtalelse. A oplyste at SF's amtsrådsgruppe mente, at det var særdeles tvivlsomt, at medlemmer der anerkendte tilbagebetalingsforpligtelsen, på denne måde skulle kunne genvinde deres habilitet. Herved fik de netop adgang til at behandle deres egen sag fordi amtsrådet skulle tage stilling til hvert enkelt medlems tilbagebetaling, herunder beløbets størrelse. Desuden skulle amtsrådet afgøre om der kunne rettes kritik mod medlemmer af det gamle amtsråd og tidligere amtsborgmester F. A påpegede at Indenrigsministeriet i sin rådgivning ikke havde taget udtrykkelig stilling til, om der forelå inhabilitet efter § 3, stk. 1, nr. 5, i forvaltningsloven. Denne bestemmelse vedrørte inhabilitet hvis der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed. A var af den opfattelse at ved netop at tilkendegive hvilken stillingtagen de ville tage i deres egen sag, kunne man ikke forvente at amtsrådsmedlemmerne ville være upartiske i andres tilsvarende anliggender. Efter A's opfattelse var der klart omstændigheder som vakte tvivl om upartiskheden. Ved økonomiudvalgets møde den 25. juli 1994 var det medlemmerne fra 3 partier der erklærede et fjerde partis medlemmer for inhabile. At repræsentanter der udgør det konstituerende flertal i det nuværende amtsråd, ved at anerkende en forpligtelse om tilbagebetaling kan erklære sig selv habile og de øvrige for inhabile, er en omstændighed som i høj grad vækker tvivl om upartiskheden.

Jeg bad Indenrigsministeriet om en udtalelse om den del af ministeriets redegørelse af 8. juli 1994 der vedrørte amtsrådsmedlemmernes habilitet. Indenrigsministeriet udtalte den 5. september 1994 følgende om dette spørgsmål

"... amtsrådet (havde) på et møde den 27. juni 1994 ... besluttet at anse tyve af amtsrådets medlemmer for inhabile i forhold til sagens behandling.

Indenrigsministeriet fandt derfor specielt for så vidt angår spørgsmålet om inhabilitet anledning til at bemærke, at et amtsrådsmedlem, der enten har anerkendt forpligtelsen til tilbagebetaling eller har betalt, som udgangspunkt ikke kunne anses for inhabilt ved en eventuel behandling i amtsrådet af tilbagesøgningsspørgsmålet, idet medlemmet i så fald ikke (længere) ville have en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 1.

Der kan på grundlag af det i klageskrivelsen til Folketingets Ombudsmand anførte være anledning til at præcisere, at ministeriet herved har forudsat, at tilbagesøgningsspørgsmålet i relation til det pågældende amtsrådsmedlem hermed vil være endelig afgjort, således at amtsrådet ikke vil skulle tage stilling til spørgsmål om tilbagesøgning fra vedkommende.

Indenrigsministeriet har ikke fundet, at det forhold, at et amtsrådsmedlem for sit eget vedkommende har taget stilling til tilbagesøgningsspørgsmålet, i sig selv vil medføre, at den pågældende er inhabil i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, ved amtsrådets stillingtagen til spørgsmål om tilbagesøgning fra andre amtsrådsmedlemmer.

Indenrigsministeriet fandt ikke i øvrigt i udtalelsen af 8. juli 1994 anledning til at udtale sig om spørgsmål vedrørende amtsrådsmedlemmers habilitet. Det skal i den forbindelse understreges, at det påhviler Fyns Amtsråd at tage stilling til spørgsmål herom, jf. den kommunale styrelseslovs § 14, stk. 1.

Noget andet er, at Indenrigsministeriet vil afgive en supplerende vejledende udtalelse om konkrete tvivlsspørgsmål vedrørende amtsrådsmedlemmers habilitet, hvis amtsrådet til brug for sin stillingtagen finder anledning til at anmode Indenrigsministeriet herom.

..."

I et brev af 28. september 1994 til A udtalte jeg følgende

"Jeg har ved min stillingtagen til sagen kun behandlet følgende spørgsmål

Medfører de enkelte amtsrådsmedlemmers tilbagebetaling af eller anerkendelse af at være forpligtet til at tilbagebetale beløb der er udbetalt i strid med gældende regler, at de er habile ved amtsrådets behandling af spørgsmålet om, hvorvidt der skal ske tilbagesøgning i de tilfælde, hvor andre amtsrådsmedlemmer har tilkendegivet, at de ikke anser sig for forpligtet til at tilbagebetale beløb, som de efter amtsrådets opfattelse har modtaget med urette?

De regler efter hvilke amtsrådsmedlemmers habilitet skal bedømmes, findes i forvaltningslovens kapitel 2. Dette kapitel indeholder bl.a. følgende bestemmelser

" § 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,

4) ..., eller

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag.

Resumé

A der var medlem af Fyns Amtsråd, klagede over indholdet af en vejledende udtalelse som Indenrigsministeriet (IM) havde afgivet til amtsrådet om amtsrådsmedlemmernes habilitet ved behandlingen af en sag om 43 amtsrådsmedlemmers uberettigede modtagelse af diæter m.v. IM havde udtalt at et amtsrådsmedlem der enten havde anerkendt forpligtelsen til tilbagebetaling eller havde betalt det beløb, som vedkommende uberettiget havde modtaget, som udgangspunkt ikke kunne anses for inhabil ved behandling af tilbagesøgningsspørgsmålet.

Efter ombudsmandens opfattelse medførte det forhold at et amtsrådsmedlem vedstod sin tilbagebetalingspligt ikke at vedkommendes egen særlige personlige interesse i sagens udfald derved var ophørt. Ombudsmanden var mest tilbøjelig til at anse et amtsrådsmedlem der havde anerkendt sin tilbagebetalingspligt, for inhabilt - også ved afgørelsen af sagerne om de andre amtsrådsmedlemmers tilbagebetalingspligt. Ombudsmanden henstillede til IM at genoptage sagens behandling. (J. nr. 1994-2019-409).