Videregivelse af fortrolige oplysninger i en asylansøgningssag.

Videregivelse af fortrolige oplysninger i en asylansøgningssag.

I forbindelse med min behandling af en asylsag vedrørende de bulgarske statsborgere A og B blev jeg opmærksom på at der kunne ejses spørgsmål om, hvorvidt det var i overensstemmelse med lovgivningen, at tavshedsbelagte oplysninger var blevet videregivet til de bulgarske myndigheder.

Det fremgik af sagen at Flygtningenævnet via Udenrigstjenestens postforbindelser havde anmodet ambassaden i Sofia om at undersøge ægtheden af et fremlagt dokument, der angiveligt var en kopi af en straffeattest vedrørende A. Ambassaden i Sofia forelagde sagen for det bulgarske udenrigsministerium, og i en verbalnote af 25. november 1991 meddelte det bulgarske udenrigsministerium ambassaden at der ikke var tale om en ægte straffeattest.

I den anledning rettede jeg den 5. januar 1993 henvendelse til Flygtningenævnet, idet jeg anførte følgende

"...

Til brug for mine overvejelser om, hvorvidt der er grundlag for, at jeg af egen drift efter ombudsmandslovens § 6, stk. 5, tager sagen op til undersøgelse, skal jeg anmode om en udtalelse fra Flygtningenævnet om, hvorvidt det var i overensstemmelse med lovgivningen, at oplysningerne om den angivelige straffeattest angående (A) blev givet til det bulgarske udenrigsministerium.

Jeg bemærker i den forbindelse, at Justitsministeriet i en skrivelse af 29. juni 1992 (...) har udtalt om et tilsvarende spørgsmål i en anden sag, at det må antages, at der ved bedømmelsen af, om videregivelse af fortrolige oplysninger til udenlandske myndigheder er i strid med straffelovens §§ 152 og 152 e, vil blive taget hensyn til de mere detaljerede bestemmelser i forvaltningslovens videregivelsesregler. Justitsministeriet konkluderede, at i den pågældende sag var reglerne om videregivelse af fortrolige oplysninger ikke blevet overtrådt. Ministeriet fremhævede i den forbindelse, at der i den pågældende sag alene var tale om at videregive oplysninger om den enkeltes identitet, men ikke oplysninger, som den enkelte havde anført til støtte for sin asylansøgning. Endvidere fremhævede Justitsministeriet, at selv om det ikke kunne udelukkes, at også oplysningerne om den enkeltes identitet under de foreliggende omstændigheder var fortrolige, var videregivelsen af oplysningerne berettiget i henhold til forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 4, jf. udlændingelovens § 30, stk. 2.

Jeg anmoder om, at udtalelsen afgives efter forud indhentet erklæring fra Udenrigsministeriet.

..."

Flygtningenævnet besvarede min anmodning i en skrivelse af 15. juni 1993, hvori nævnet udtalte følgende

"...

Udenrigsministeriet har i anledning af sagen bekræftet, at den danske ambassade med henblik på verificering forelagde det bulgarske udenrigsministerium den af asylansøgeren fremlagte straffeattest. Udenrigsministeriet har endvidere oplyst, at anmodninger om ægthedsvurderinger af sådanne dokumenter, som fremsendes til repræsentationer gennem Udenrigsministeriet, i instruktionen til repræsentationen altid indeholder følgende passus

"Ansøgerens identitet må ikke komme de stedlige myndigheder eller uvedkommende trediemand til kundskab. Derimod vil pågældendes identitet om nødvendigt og i fortrolighed kunne videregives til den af ambassaden benyttede advokat eller tilsvarende kilde."

Udenrigsministeriet har oplyst, at dette efter indhentede oplysninger fra ambassaden i Sofia ikke har været tilfældet i den konkrete sag, hvor ambassaden har modtaget anmodningen direkte fra Flygtningenævnet. Det er imidlertid Udenrigsministeriets opfattelse, at repræsentationen ikke desto mindre burde have været opmærksom herpå.

Flygtningenævnet skal i anledning af sagen bemærke, at den oplysning, som blev videregivet til det bulgarske udenrigsministerium, må betragtes som en oplysning om en enkeltpersons strafbare forhold, idet det fremsendte dokument var angivet at være en kopi af en straffeattest. Dokumentet måtte således antages at indeholde oplysninger, som var omfattet af forvaltningslovens § 28, stk. 1.

Det fremgår af sagen, at (A) under et tidligere nævnsmøde havde fremlagt en fotokopi af et dokument, der var affattet på bulgarsk, og som han angav var et anklageskrift.

Af en oversættelse af dokumentet fremgik, at der var tale om en bulgarsk straffeattest, hvoraf det fremgik, at den pågældende var dømt for sabotage og undergravende virksomhed mod staten i henhold til § 106 i straffeloven for republikken Bulgarien. Den beskikkede advokat oplyste endvidere, at det ikke var muligt at fremskaffe det originale dokument.

Nævnet fandt bl.a. på baggrund af flygtningekonventionens art. 1, F, b og udlændingelovens § 10, stk. 1, nr. 1, at det var nødvendigt at undersøge dokumentets ægthed med henblik på at kunne træffe afgørelse i sagen.

Ved forelæggelsen for det bulgarske udenrigsministerium blev det ikke oplyst, at den pågældende havde en asylansøgning under behandling og i første instans havde fået afslag derpå. Man fremlagde alene en kopi af en straffeattest til vurdering af dens ægthed, og anmodede samtidig om at få oplyst indholdet af den bulgarske straffelovs § 106.

Det er på baggrund af ovenstående Flygtningenævnets opfattelse, at henvendelsen til ambassaden i Sofia må antages at have været berettiget i henhold til forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 4, når henses til, at der er tale om et dokument, ansøgeren selv har fremlagt og påberåbt ægtheden af til støtte for sin ansøgning.

Nævnet finder dog, at en sådan henvendelse under normale omstændigheder i overensstemmelse med Udenrigsministeriets generelle forbehold bør indeholde en instruktion om, at ansøgerens identitet ikke må komme de stedlige myndigheder eller uvedkommende trediemand til kundskab, og at den pågældendes identitet om nødvendigt og i fortrolighed kan videregives til den af ambassaden benyttede advokat eller tilsvarende kilde.

I det omfang en ægthedsvurdering kan foretages uden angivelse af en ansøgers identitet, vil Flygtningenævnet på denne baggrund ved fremtidige henvendelser til ambassader oplyse, at ansøgerens identitet ikke må komme de stedlige myndigheder eller uvedkommende trediemand til kundskab. Udenrigsministeriet har efterfølgende oplyst, at de danske repræsentationer efter ministeriets opfattelse generelt har været instrueret om identitetsforbeholdet, og Udenrigsministeriet har yderligere indskærpet, at identitetsforbeholdet også gælder for forespørgsler, som ikke er fremsendt gennem Udenrigsministeriet.

..."

Flygtningenævnets udtalelse var vedlagt sagens akter samt Udenrigsministeriets udtalelse af 26. marts 1993 og Udenrigsministeriets og ambassaden i Sofias akter i sagen.

Jeg besluttede herefter at tage sagen op af egen drift i henhold til bestemmelsen i ombudsmandslovens § 6, stk. 5.

I en skrivelse til Flygtningenævnet udtalte jeg herefter følgende

"Det er ubestridt, at det dokument, som i den konkrete sag af ambassaden i Sofia blev videregivet til det bulgarske udenrigsministerium, indeholdt oplysning om en enkeltpersons strafbare forhold og dermed oplysninger, som er omfattet af forvaltningslovens § 28, stk. 1.

En sag om ansøgning om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7 er en ansøgningssag.

Spørgsmålet om en forvaltningsmyndigheds adgang til i en ansøgningssag at indhente oplysninger om en enkeltpersons rent private forhold fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed er reguleret i forvaltningslovens § 29, der har følgende indhold

" § 29. I sager, der rejses ved ansøgning, må oplysninger om ansøgerens rent private forhold ikke indhentes fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

ansøgeren har givet samtykke hertil,

andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov eller

særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand klart overstiger ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes."

Forvaltningslovens § 28, stk. 1, 2 og 4, har følgende indhold

" § 28. Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold samt oplysninger om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende, må ikke videregives til en anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Videregivelse af de i stk. 1 nævnte oplysninger kan dog ske, når

den, oplysningen angår, har givet samtykke,

det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives,

videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, eller

videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver.

...

Stk. 4. Samtykke efter stk. 2, nr. 1, skal meddeles skriftligt og indeholde oplysning om, hvilken type oplysninger der må videregives, til hvem oplysninger må videregives og til hvilket formål. Kravet om skriftlighed kan dog fraviges, når sagens karakter eller omstændighederne i øvrigt taler derfor."

Videregivelse af fortrolige oplysninger vedrørende en enkeltpersons private forhold forudsætter - som ved indhentelse af tilsvarende oplysninger - samtykke eller andet særligt grundlag, jf. princippet i forvaltningslovens § 28, stk. 2.

Hvis en myndighed i en ansøgningssag vil have oplysninger indhentet og i den forbindelse ønsker at videregive særligt fortrolige oplysninger, må denne videregivelse bedømmes efter reglerne i forvaltningslovens § 28, jf. Kaj Larsen m.fl., Forvaltningsret, 1994, s. 310.

Da der imidlertid er tale om en ansøgningssag, må det være en forudsætning for videregivelsen, at ikke alene betingelserne i § 28, stk. 2, men tillige betingelserne i § 29, stk. 2, er opfyldt. Der kan herefter alene være tale om videregivelse med grundlag i et skriftligt samtykke fra den pågældende ansøger eller med grundlag i de særlige forhold, som er nævnt i § 28, stk. 2, nr. 2 og 3, sammenholdt med § 29, stk. 2, nr. 2 og 3. Bestemmelsen i § 28, stk. 2, nr. 4 - "nødvendigt led i sagens behandling" - må således lades ude af betragtning. Giver ansøgeren ikke sit samtykke til videregivelse, er lovens hovedprincip, at dette tillægges processuel skadevirkning for afgørelsen i den pågældende sag, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1992, s. 380.

Det følger af overskriften til forvaltningslovens §§ 28-32 ("videregivelse af oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed") og af forarbejderne, at bestemmelserne alene angår videregivelse af fortrolige oplysninger til andre danske forvaltningsmyndigheder, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 75.

Forvaltningens videregivelse og indhentelse af fortrolige oplysninger i relationer, der ikke omfattes af § 28, stk. 1 - herunder videregivelse til udenlandske myndigheder - må principielt bedømmes på grundlag af de almindelige tavshedspligtsbestemmelser i forvaltningslovens § 27 og i straffelovens § 152 eller specielle tavshedspligtsforskrifter i den udstrækning, der foreligger sådanne. Herefter er det afgørende, om videregivelsen kan anses for "berettiget". Ved vurderingen af, om fortrolige oplysninger kan videregives til eller indhentes fra udenlandske myndigheder, vil der kunne søges en vis vejledning i forvaltningslovens §§ 28 og 29. I det omfang, en oplysning ikke efter disse regler kan videregives til eller indhentes fra en tilsvarende dansk forvaltningsmyndighed uden samtykke, bør den næppe heller i almindelighed videregives til eller indhentes fra en udenlandsk myndighed uden samtykke, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1992, s. 352 og s. 382.

Som anført ovenfor er reglen, at videregivelse af fortrolige oplysninger i en ansøgningssag kræver samtykke, medmindre undtagelserne i forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 2 og 3, sammenholdt med § 29, stk. 1, nr. 2 og 3, finder anvendelse, hvilket ikke var tilfældet i den foreliggende sag.

Flygtningenævnet har i udtalelsen til mig anført, at der var tale om et dokument, som ansøgeren selv havde fremlagt og påberåbt ægtheden af til støtte for sin ansøgning. Jeg er enig i, at der dermed har foreligget et samtykke til en vis videregivelse af de indeholdte oplysninger, men samtykket har ikke omfattet en videregivelse af oplysninger til det bulgarske udenrigsministerium. Jeg henviser herved til princippet i forvaltningslovens § 28, stk. 4, "oplysning om ... til hvem oplysninger må videregives" og til løftet i det i asylsager anvendte asylansøgningsskema s. 1 nederst, hvorefter angivelse af oplysninger ikke vil blive videregivet til myndighederne i ansøgerens hjemland.

På baggrund af ovenstående finder jeg det kritisabelt, at Flygtningenævnet ikke inden henvendelsen til ambassaden i Sofia havde indhentet samtykke fra (A) om forelæggelse for det bulgarske udenrigsministerium af den fremlagte straffeattest til vurdering af dens ægthed. Jeg bemærker i den forbindelse, at såfremt Flygtningenævnet indhenter oplysninger fra Udenrigsministeriet eller danske ambassader i udlandet, er det efter min opfattelse nævnets ansvar, at der foreligger det fornødne samtykke fra asylansøgeren, sammenhold John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1992, s. 376 f.

..."

Resumé

I forbindelse med behandlingen af en asylansøgers sag anmodede Flygtningenævnet (FN) via Udenrigsministeriet den danske ambassade i ansøgerens hjemland om at undersøge ægtheden af et fortroligt dokument. Ambassaden forelagde herefter dokumentet for landets udenrigsministerium.

Ombudsmanden udtalte at forvaltningslovens regler om videregivelse af fortrolige oplysninger ikke finder direkte anvendelse i et tilfælde som det foreliggende, hvor der var sket videregivelse af fortrolige oplysninger til en udenlandsk myndighed. I stedet må det efter de almindelige og specielle regler om tavshedspligt vurderes om en videregivelse er "berettiget". Ombudsmanden udtalte at ved bedømmelsen heraf vil der kunne søges en vis vejledning i forvaltningslovens §§ 28 og 29.

Ombudsmanden udtalte videre at videregivelse af fortrolige oplysninger i en ansøgningssag kræver samtykke, medmindre undtagelserne i forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 2 og 3, sammenholdt med § 29, stk. 1, nr. 2 og 3, finder anvendelse, hvilket ikke var tilfældet i den foreliggende sag.

Ombudsmanden var enig med FN i at, når ansøgeren selv havde fremlagt dokumentet for FN som støtte for sin ansøgning, forelå der et samtykke til en vis videregivelse af de indeholdte oplysninger; men efter ombudsmandens opfattelse omfattede samtykket ikke en videregivelse af oplysninger til myndigheder i ansøgerens hjemland. Ombudsmanden fandt det derfor kritisabelt at FN ikke inden henvendelsen til ambassaden havde indhentet samtykke fra ansøgeren til forelæggelse af dokumentet for myndighederne i dennes hjemland.

Ombudsmanden bemærkede endelig at det efter hans opfattelse var FN's ansvar, at der forlå det fornødne samtykke fra asylansøgeren. (J. nr. 1992-2905-603).