Sagsbehandlingstid i Flygtningenævnet i sager om tamilske asylansøgere.

Sagsbehandlingstid i Flygtningenævnet i sager om tamilske asylansøgere.

Advokat B klagede i skrivelse af 19. maj 1994 for den srilankanske statsborger A over den tid der var medgået til Flygtningenævnets behandling af A's sag, herunder at Flygtningenævnet den 3. marts 1994 på ny havde udsat behandlingen af sagen.

Af sagens akter fremgik det bl.a. at A den 8. september 1992 indrejste i Danmark uden rejselegitimation. Han indgav ansøgning om asyl her i landet.

Ved skrivelse af 17. december 1992 meddelte Direktoratet for Udlændinge afslag på asylansøgningen. A påklagede afgørelsen til Flygtningenævnet.

I en udtalelse af 4. maj 1994 til mig i anledning af klagen oplyste Flygtningenævnet følgende om sagsbehandlingen

"På koordinationsudvalgsmødet den 16. februar 1993 blev sagerne fra Sri Lanka - efter at behandlingen af disse var blevet udsat på høringer af Udenrigsministeriet om forholdene for tamiler i Sri Lanka og særligt om de srilankanske myndigheders behandling af hjemsendte tamiler og om sikkerhedsforholdene for tamiler i Colombo-området iøvrigt - opdelt i fire grupper.

I sager, hvor ansøgeren ikke havde nogen særlig tilknytning til Colombo eller det sydlige eller centrale Sri Lanka, og hvor nævnet kunne lægge til grund, at ansøgeren ikke havde mulighed for at vende tilbage til det nordlige eller østlige Sri Lanka, var der enighed om, at ansøgeren ved en tilbagevenden til Sri Lanka kunne blive henvist til at tage ophold i en lejr. Idet Flygtningenævnet ikke på daværende tidspunkt var i besiddelse af tilstrækkelige oplysninger om forholdene i de respektive lejre, blev det besluttet at udsætte disse sager med henblik på at anmode Udenrigsministeriet om en nærmere undersøgelse af forholdene i lejrene. Disse sager henhørte herefter under "gruppe 4".

Det fremgår af sagen, at nævnet på sit møde den 19. august 1993, hvor ansøgerens sag blev behandlet, lagde til grund, at ansøgeren stammede fra det nordlige Sri Lanka, ligesom han ikke kunne anses for at have nogen særlig tilknytning til Colombo. Nævnet lagde videre til grund, at det ikke kunne udelukkes med tilstrækkelig sikkerhed, at ansøgeren ved en tilbagevenden til det nordlige Sri Lanka ville blive udsat for en forfølgelse fra LTTE. Der var således enighed om, at ansøgeren var omfattet af gruppe 4, og nævnet besluttede herefter, i overensstemmelse med koordinationsudvalgets beslutning af 16. februar 1993, at udsætte behandlingen af sagen.

Ved skrivelse af 31. august 1993 afgav Udenrigsministeriet en udtalelse vedrørende forholdene for hjemvendte srilankanere, herunder internt fordrevne. Koordinationsudvalget besluttede på et efterfølgende møde den 20. september 1993 på baggrund af Udenrigsministeriets udtalelse af 31. august 1993 og et notat af 19. august 1993 udarbejdet af Dansk Flygtningehjælp, at de tidligere udsatte sager nu kunne behandles.

Ved skrivelse af 26. oktober 1993 anmodede Flygtningenævnet den beskikkede advokat (B) om at fremkomme med sine eventuelle yderligere bemærkninger til Dansk Flygtningehjælps notat af 19. august 1993 og Udenrigsministeriets udtalelse af 31. august 1993.

Ved skrivelse af 9. november 1993 afgav advokat (B) sine supplerende bemærkninger til sagen, hvorefter sagen den 3. december 1993 blev sendt til skriftlig votering blandt nævnsmedlemmerne.

Koordinationsudvalget besluttede herefter på et møde den 9. december 1993 at udsende yderligere indkomne baggrundsoplysninger, herunder særligt telefax af 18. november 1993 fra UNHCR til Dansk Flygtningehjælp, videregivet til Flygtningenævnet den 25. november 1993, samt Udenrigsministeriets skrivelse af 7. december 1993, til kontradiktion hos de beskikkede advokater i sagerne.

Ved skrivelse af 6. januar 1994 anmodede Flygtningenævnet således den beskikkede advokat om at fremkomme med sine eventuelle yderligere bemærkninger til de seneste oplysninger.

Ved skrivelse af 11. februar 1994 afgav advokat (B) sine supplerende bemærkninger til sagen. Advokatens bemærkninger blev efterfølgende ved Flygtningenævnets skrivelse af 18. februar 1994 fremsendt til nævnsmedlemmerne med anmodning om, at disse oplysninger indgik i deres vurdering af sagen.

Koordinationsudvalget besluttede imidlertid efterfølgende på et møde den 3. marts 1994 at sætte sagerne i den tidligere gruppe 4 i bero på indgåelse af en aftale parallel med den schweiziske aftale med Sri Lanka herunder om underbringelse af tilbagesendte asylansøgere, der ikke umiddelbart har et lokalt netværk på Sri Lanka.

Ved skrivelse af 6. april 1994 orienterede Flygtningenævnet den beskikkede advokat om koordinationsudvalgets beslutning.

Koordinationsudvalget besluttede herefter under sit seneste møde den 31. maj 1994, at sagerne fra gruppe 4 skulle færdigbehandles uanset, at der ikke på nuværende tidspunkt foreligger en aftale mellem de danske og srilankanske myndigheder. Der blev herved lagt vægt på, at sagerne havde afventet supplerende oplysninger i en lang periode, som ikke burde forlænges yderligere. Koordinationsudvalget behandlede på samme møde yderligere baggrundsoplysninger, herunder Direktoratet for Udlændinges rapport af 5. maj 1994 om situationen på Sri Lanka baseret på en delegationsrejse foretaget af udlændingemyndighederne i Sverige, Norge og Danmark 7.-18. marts 1994 og Udenrigsministeriets rapport af 20. maj 1994 udarbejdet på baggrund af samme rejse.

Amnesty Internationals rapport af februar 1994, den schweiziske flygtningehjælps rapport om fact-finding-mission af april 1994, Direktoratet for Udlændinges rapport af 5. maj 1994 samt Udenrigsministeriets rapport af 20. maj er ved skrivelser af 10. juni 1994 og 22. juni 1994 sendt til kontradiktion hos advokat (B) med henblik på efterfølgende skriftlig votering i sagen blandt nævnsmedlemmerne. Flygtningenævnet vil herefter træffe en afgørelse i sagen."

Af et notat udarbejdet af Flygtningenævnet i forbindelse med udtalelsen til mig om behandlingen af Sri Lanka sager fra september 1993 til maj 1994 fremgik bl.a. følgende

"...

På koordinationsudvalgsmødet den 26. januar 1994 drøftede udvalget ekstrakt af Dansk Flygtningehjælps skrivelse af 26. oktober 1993, som havde foranlediget UNHCR's udtalelser af henholdsvis 18. november 1993 og 3. december 1994. Der var enighed om, at gruppe 4 sagerne kunne viderebehandles, men at Flygtningenævnets endelige beslutning i sagerne skulle afvente yderligere oplysninger fra Udenrigsministeriet om det nærmere indhold af en aftale vedrørende tilbagesendte srilankaneres mulighed for at tage ophold i lejre.

Den 31. januar 1994 satte Flygtningenævnet udsendelsen af srilankanske statsborgere, som havde fået afslag på opholdstilladelse i Danmark i bero. Dette skete under hensyn til forlydender om, at en tilbagesendt srilankaner ved ankomsten til sit hjemland var blevet anholdt og afhørt. Det bemærkes, at Flygtningenævnet fortsat behandlede sager vedrørende srilankanske statsborgere.

Ved koordinationsudvalgsmødet den 3. marts 1994 drøftede udvalget indholdet af telefax af 9. februar 1994 fra UNHCR i Colombo, som den 10. februar 1994 blev videresendt af UNHCR i Geneve. Det fremgår af skrivelsen, at den pågældende srilankanske statsborger, hvis anholdelse havde foranlediget, at udsendelserne var blevet sat i bero, var blevet løsladt den 8. februar 1994, og at de særlige omstændigheder i den konkrete sag ikke længere kunne begrunde et generelt udsendelsesstop i alle sager fra Sri Lanka.

Under mødet oplyste Udenrigsministeriets repræsentant, at der ikke længere, som tidligere forudsat, var mulighed for, at tilbagevendte srilankanere, der ikke umiddelbart havde et netværk, kunne tage ophold i en lejr. Den pågældende henviste herefter til en mellem de schweiziske myndigheder og de srilankanske myndigheder indgået aftale om tilbagesendelse af tamilske asylansøgere, som regulerer de praktiske forhold omkring indrejse i Sri Lanka samt muligheden for midlertidigt ophold i lejre. Det blev i den forbindelse oplyst, at det formentlig ville være muligt for Danmark at indgå en lignende aftale.

Medlemmerne af koordinationsudvalget, som i forbindelse med mødeindkaldelsen havde fået tilsendt kopi af den pågældende aftale, var herefter enige om, at behandlingen af sagerne i den tidligere gruppe 4 skulle sættes i bero indtil næste koordinationsudvalgsmøde på indgåelse af en aftale parallel med den schweiziske aftale og den nærmere udfyldning af en sådan aftale i relation til underbringelse af tilbagesendte asylansøgere, der ikke umiddelbart har et lokalt netværk.

Ved det følgende koordinationsudvalgsmøde den 26. april 1994 meddelte Udenrigsministeriets repræsentant, at der formentlig i nær fremtid kunne forventes en positiv tilbagemelding fra de srilankanske myndigheder omkring indgåelse af en aftale parallel med den schweiziske aftale. Udvalget diskuterede endelig indholdet af en rapport udarbejdet af den Schweiziske Flygtningehjælp i april 1994. Det blev i den forbindelse fremhævet, at ingen tilbagevendte srilankanske statsborgere skulle tvinges ind i en eventuel fremtidig modtagelsesordning, men at dette alene skulle betragtes som et tilbud.

På koordinationsudvalgsmødet den 31. maj 1994 blev det tiltrådt, at Udenrigsministeriet skulle fortsætte forhandlingerne med de srilankanske myndigheder om indgåelse af en aftale med de srilankanske myndigheder. Det blev endvidere under henvisning til tidsaspektet i sagerne besluttet, at sagerne nu måtte færdigbehandles. Der ville herefter i de enkelte sager blive truffet en konkret afgørelse, hvor særligt ansøgerens forklaring om hans rejse fra det nordlige Sri Lanka til Colombo, ansøgerens mulighed for at opholde sig i regeringskontrollerede områder henset til den pågældendes aktiviteter for LTTE samt ansøgerens manglende netværk i Colombo eller i de regeringskontrollerede områder vil blive vurderet i forhold til de hidtidige oplysninger om Sri Lanka, herunder Direktoratet for Udlændinges rapport af 5. maj 1994 om situationen på Sri Lanka baseret på en delegationsrejse foretaget af udlændingemyndighederne i Sverige, Norge og Danmark 7.-18. marts 1994 samt Udenrigsministeriets rapport af 20. maj 1994 vedrørende samme rejse. Det seneste baggrundsmateriale blev herefter udsendt til kontradiktion, hvorefter sagerne færdigbehandles på skriftligt grundlag. Det blev endelig fremført, at der formentlig ville være sager, som må henvises til behandling i et nyt nævn med henblik på en supplerende afhøring af ansøgeren.

..."

I skrivelsen af 19. maj 1994 til mig klagede B over den tid der var medgået til Flygtningenævnets behandling af A's sag, herunder at Flygtningenævnet den 3. marts 1994 på ny havde besluttet at udsætte sagens behandling. B anførte i den forbindelse bl.a. at den nye udsættelse af sagen ikke var en naturlig forlængelse af en høring eller andet, men var et helt nyt tiltag, som tydeligt gik ud på administrativt at få arrangeret en situation, som medførte, at A fik afslag på sin ansøgning om asyl. B henviste endvidere til at han var usikker på, hvor lang tid det ville tage for Danmark at indgå en aftale svarende til den aftale, som Schweiz havde indgået med myndighederne på Sri Lanka, og om det overhovedet var muligt at indgå en sådan aftale. Endelig pegede B på det forhold at det var Flygtningenævnets koordinationsudvalg - og ikke Flygtningenævnet som havde sagen under behandling - der havde truffet afgørelse om opdeling af sagerne vedrørende asylansøgerne fra Sri Lanka i 4 grupper og muligvis havde foretaget den konkrete henførelse af den foreliggende sag til gruppe nr. 4 uden at have forelagt dette for det besluttende Flygtningenævn.

Flygtningenævnet udtalte sig som ovenfor anført i udtalelsen af 4. august 1994 om sagsbehandlingen. Nævnet udtalte endvidere følgende om koordinationsudvalgets rolle i sagen

"...

For så vidt angår det af advokat (B) anførte om, at koordinationsudvalget i februar måned 1993 inddelte srilankaner sager i fire grupper, bemærker Flygtningenævnet, at koordinationsudvalget i henhold til bekendtgørelse om forretningsorden for Flygtningenævnet § 2, stk. 2, drøfter de i udlændingelovens § 53, stk. 2, nævnte spørgsmål om de almindelige retningslinier for nævnets arbejde m.v.

..."

I en skrivelse til B udtalte jeg herefter følgende

"...

Efter udlændingelovens § 54 fremsender Direktoratet for Udlændinge sagens akter til Flygtningenævnet med oplysninger om den påklagede afgørelse, en kort redegørelse for de omstændigheder, der påberåbes, samt sagens bevisligheder. Flygtningenævnet drager i øvrigt selv omsorg for sagens oplysning og træffer bestemmelse om afhøring af udlændingen og vidner og om tilvejebringelse af andre bevismidler.

I Flygtningenævnets formandskabs beretning for perioden 1. oktober 1983 til 31. marts 1987 er det om grundlaget for nævnets afgørelser bl.a. anført (s. 53-55)

"Bedømmelsen af, om en person kan anses for berettiget til opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, hvad enten det er som flygtning med status i henhold til flygtningekonventionen eller som de facto-flygtning, forudsætter et indgående kendskab til det land, som asylansøgeren kommer fra, og kendskab til netop de forhold i hjemlandet, som er af betydning for bedømmelsen af den pågældendes situation. Det indgår derfor som et vigtigt element ved behandlingen af enhver asylsag, at der skal tages stilling til, om nævnet er i besiddelse af tilstrækkelige generelle baggrundsoplysninger til at kunne træffe afgørelse i sagen.

Flygtningenævnet er derfor i besiddelse af et meget omfattende generelt baggrundsmateriale om forholdene i de lande, hvorfra Danmark modtager spontane asylsøgende, og dette materiale bliver løbende ajourført og suppleret.

...

Undertiden har Direktoratet for Udlændinge ved fremsendelsen af den enkelte asylsag medsendt baggrundsoplysninger til brug for sagen, men uanset om dette er tilfældet eller ej, vurderer nævnet selvstændigt i alle sager, om der er behov for (yderligere) baggrundsoplysninger. Såfremt dette findes at være tilfældet, vil nævnets sekretariat enten anmode Direktoratet for Udlændinge om at søge de relevante oplysninger tilvejebragt eller direkte anmode Udenrigsministeriet og/eller Dansk Flygtningehjælp om oplysningerne. Det forekommer også, at behovet for yderligere baggrundsmateriale først viser sig ved behandlingen af sagen under selve nævnsmødet. I sådanne tilfælde vil den endelige afgørelse af sagen blive udsat, indtil de nødvendige oplysninger er skaffet til veje, og parterne - asylansøgeren ved den beskikkede advokat og Direktoratet for Udlændinge - har haft lejlighed til at udtale sig derover.

..."

I formandskabets beretning for perioden 1. april 1989 til 31. december 1991 er det på s. 19-20 om generelle baggrundsoplysninger bl.a. anført

"...

Flygtningenævnet afgør således ved behandlingen af hver enkelt sag, om denne er tilstrækkeligt oplyst. Såfremt dette ikke er tilfældet, vil sagen ikke blive afgjort, før de nødvendige oplysninger er indhentet. Ansvaret for sagens oplysning ligger således hos det nævn, der træffer afgørelse i sagen.

Det, som er anført i formandskabets beretning for 1983-1987, side 53-55, om nævnets baggrundsoplysninger er fortsat gældende.

..."

Jeg finder indledningsvis anledning til at bemærke, at jeg i en tilsvarende sag vedrørende en srilankansk statsborger i en udtalelse af 1. december 1993 ikke fandt grundlag for kritisere den tid, der indtil da var medgået til behandlingen af sagen, herunder navnlig til indhentelse af yderligere oplysninger om situationen i Sri Lanka. Jeg finder heller ikke i den foreliggende sag grundlag for at kritisere den tid, som indtil efteråret 1993 var medgået ved Flygtningenævnets behandling af den foreliggende sag.

Jeg må på baggrund af Flygtningenævnets udtalelse med tilhørende bilag lægge til grund, at nævnet i november og december 1993 og i januar 1994 søgte at indhente yderligere baggrundsoplysninger om situationen for hjemsendte tamiler i Sri Lanka navnlig for så vidt angår disses mulighed for at tage ophold i lejre.

Spørgsmålet om, hvorvidt en sag er tilstrækkelig oplyst til, at der kan træffes realitetsafgørelse i den, er som selve asylspørgsmålet til dels af skønsmæssigt præget karakter.

En sådan skønsmæssig vurdering kan jeg efter de regler, der gælder for min virksomhed, ikke kritisere, medmindre der foreligger særlige omstændigheder.

Jeg har efter en gennemgang af sagen ikke fundet grundlag for at kritisere Flygtningenævnets koordinationsudvalgs beslutninger om at lade den endelige afgørelse i de konkrete sager afvente indhentelse af yderligere oplysninger fra Udenrigsministeriet om de nævnte forhold i Sri Lanka.

På Flygtningenævnets koordinationsudvalgsmøde den 3. marts 1994 oplyste Udenrigsministeriets repræsentant "at der ikke længere, som tidligere forudsat, var mulighed for, at tilbagevendte srilankanere, der ikke umiddelbart havde et netværk, kunne tage ophold i en lejr". Koordinationsudvalget besluttede herefter, at behandlingen af sagerne i den såkaldte gruppe 4 skulle sættes i bero indtil det næste koordinationsudvalgsmøde på indgåelse af en aftale parallel med aftalen mellem de schweiziske myndigheder og de srilankanske myndigheder og den nærmere udfyldning af en sådan aftale i relation til "underbringelse" af tilbagevendte asylansøgere, der ikke umiddelbart har et lokalt netværk.

Jeg må således lægge til grund, at sagerne ikke længere beroede på indhentelse af yderligere baggrundsoplysninger om forholdene i Sri Lanka, men at sagernes behandling alene blev udsat på, at der blev skabt mulighed for gennem en aftale mellem den danske og den srilankanske regering at muliggøre en tilbagesendelse af srilankanske statsborgere til hjemlandet under betryggende forhold.

Udgangspunktet i en situation som den foreliggende må efter min opfattelse være, at Flygtningenævnet må træffe afgørelse i sagen på grundlag af de indhentede oplysninger om forholdene i ansøgerens hjemland, eventuelt efter genafhøring af asylansøgeren. Hvis der herefter meddeles den pågældende asyl, og forholdene i ansøgerens hjemland efterfølgende bedres, vil en inddragelse af opholdstilladelsen i medfør af bestemmelserne i udlændingelovens § 19, jf. § 26, kunne komme på tale.

Kun i situationer, hvor der er en velbegrundet udsigt til en væsentlig bedring af forholdene i asylansøgerens hjemland inden for en nærmere bestemt tidsperiode, og hvor det således må forekomme formalistisk at meddele opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 for kort tid efter at inddrage den, vil det efter min opfattelse være foreneligt med bestemmelserne i udlændingelovens §§ 7, 19 og 26 at afvente en sådan udvikling i asylansøgerens hjemland i en kortere periode.

I modsat fald ville udlændingens retskrav på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 og den retsbeskyttelse af flygtninge, der har fundet udtryk i udlændingelovens § 19, herunder 3 (2) årsgrænsen for inddragelse af opholdstilladelser, og § 26, ikke blive respekteret.

Jeg må i den forbindelse lægge til grund, at det på koordinationsudvalgsmødet den 3. marts 1994 måtte henstå som usikkert, om og i givet fald hvornår en aftale mellem den danske regering og den srilankanske regering om tilbagesendelse af tamilske asylansøgere under betryggende forhold ville kunne indgås.

Jeg finder det på den baggrund kritisabelt, at Flygtningenævnets koordinationsudvalg den 3. marts 1994 besluttede at udsætte sagernes behandling på indgåelse af den pågældende aftale mellem den danske og den srilankanske regering.

Jeg har gjort Flygtningenævnet bekendt med min opfattelse, men finder ikke i øvrigt - under hensyn til at Flygtningenævnet nu på ny har genoptaget sagens behandling og efter det oplyste forventer snarest at træffe realitetsafgørelse i sagen - grundlag for at foretage yderligere.

For så vidt angår Flygtningenævnets koordinationsudvalgs rolle i sagen finder jeg ikke grundlag for at kritisere, at koordinationsudvalget i overensstemmelse med udlændingelovens § 53, stk. 2, og § 2, stk. 2, i Flygtningenævnets forretningsorden har foretaget en generel drøftelse af sagerne vedrørende asylansøgere fra Sri Lanka og i den forbindelse har foretaget en opdeling på koordinationsudvalgsmøde den 16. februar 1993 i fire grupper.

Jeg må endvidere på baggrund af Flygtningenævnets udtalelse af 4. august 1994 lægge til grund, at sagen af det pågældende Flygtningenævn blev henført til gruppe 4, hvorefter nævnet i overensstemmelse med koordinationsudvalgets beslutning af 16. februar 1993 udsatte behandlingen af sagen."

Resumé

En tamilsk asylansøger A klagede over den tid der var medgået til Flygtningenævnets (FN's) behandling af hans sag, herunder at FN's koordinationsudvalg senest havde besluttet at sætte behandlingen af bl.a. A's sag i bero på indgåelse af en aftale mellem den danske og srilankanske regering om tilbagesendelse af srilankanske statsborgere til hjemlandet under betryggende forhold.

Ombudsmanden udtalte at udgangspunktet i en situation som den foreliggende måtte være, at FN måtte træffe afgørelse i sagen på grundlag af de indhentede oplysninger om forholdene i A's hjemland. Hvis der herefter blev meddelt A asyl, og forholdene i hans hjemland efterfølgende bedredes, ville en inddragelse af opholdstilladelsen medføre at bestemmelserne i udlændingelovens § 19, jf. § 26, kunne komme på tale. Efter ombudsmandens opfattelse var det kun i de situationer hvor en væsentlig bedring af forholdene i asylansøgerens hjemland syntes umiddelbart forestående, og hvor det således måtte forekomme formalistisk at meddele opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 for kort tid efter at inddrage den, at det ville være foreneligt med bestemmelserne i udlændingelovens §§ 7, 19 og 26 at afvente en sådan udvikling i asylansøgerens hjemland i en kortere periode. I modsat fald ville udlændingens retskrav på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 og den retsbeskyttelse af flygtninge der har fundet udtryk i udlændingelovens § 19, herunder 3 (2) årsgrænsen for inddragelse af opholdstilladelse, og i § 26, ikke blive respekteret.

Ombudsmanden lagde i udtalelsen til grund at det ved beslutningen om at sætte bl.a. A's sag i bero, måtte henstå som usikkert, om og i givet fald hvornår en aftale mellem den danske regering og den srilankanske regering om tilbagesendelse af de tamilske asylansøgere under betryggende forhold ville kunne indgås. Ombudsmanden fandt det på den baggrund kritisabelt at FN havde besluttet at udsætte sagernes behandling på indgåelse af den pågældende aftale. (J. nr. 1994-1178-600).