Aktindsigt i postlister.

Aktindsigt i postlister.

I skrivelse af 10. september 1993 anmodede jeg Finansministeriet om at fremkomme med en nærmere redegørelse for den opfattelse der var kommet til udtryk i følgende bemærkninger i ministeriets vejledning om informationsteknologi og forvaltningsregler

"Offentlige institutioner fører typisk lister over indkommen post. Sådanne interne postlister kan undtages fra aktindsigt."

Finansministeriet indhentede i den anledning en udtalelse af 30. september 1993 om spørgsmålet fra Justitsministeriets lovafdeling. Lovafdelingen udtalte bl.a.

"...

1. Det oprindelige udkast til det pågældende afsnit i vejledningen havde følgende formulering: "Fører myndigheden en intern liste over indkommet post (intern postliste) vil denne som udgangspunkt kunne undtages fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 7. Lægges postlisten frem for journalister eller andre, vil den miste sin interne karakter og dermed være undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige regler."

Den formulering tilsigtede at give udtryk for, at en intern postliste som sådan kan undtages fra aktindsigt, jf. nærmere nedenfor pkt. 4 om ekstraheringsproblematikken.

Den formulering, der i stedet blev valgt, var resultatet af en sproglig gennemgang af hele vejledningen i et forsøg på at gøre sprogbrugen mere brugervenlig og let forståelig. Den endelige formulering tager ligesom det oprindelige udkast sigte på postlister i deres helhed. De myndigheder, der deltog i udarbejdelsen af vejledningen, herunder Justitsministeriet, havde lejlighed til at fremkomme med bemærkninger til de ændrede formuleringer.

2. Spørgsmålet om indførelsen af en pligt til at føre postlister blev drøftet i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, jf. bl.a. s. 19, 41f og 133ff. I det forslag til lov om offentlighed i forvaltningen, der blev (gen)fremsat den 3. oktober 1984, jf. Folketingstidende 1984-85, tillæg A, sp. 327ff., var der i § 6 en bestemmelse med overskriften "Postlister". Efter denne bestemmelses stk. 1 kunne justitsministeren efter forhandling med vedkommende minister bestemme, at nærmere angivne forvaltningsmyndigheder daglig skal udfærdige fortegnelser over de dokumenter, der den pågældende dag er indgået til myndigheden (postlister). Nærmere regler herom og om retten til at blive gjort bekendt med fortegnelser skulle efter lovforslagets § 6, stk. 2, fastsættes af vedkommende minister. For kommunale myndigheder kunne bestemmelse som nævnt i stk. 1 træffes af indenrigsministeren, der ligeledes fastsatte regler efter stk. 2.

I forbindelse med Folketingets behandling af lovforslaget blev der imidlertid i Retsudvalget fra flere sider rejst spørgsmål om berettigelsen af en forsøgsordning med postlister. Der blev bl.a. lagt vægt på, at erfaringerne fra Norge og Sverige syntes at vise, at pressens interesse i en systematisk gennemgang af indgående post er relativt beskeden, samt på, at en postlisteordning ville betyde et ikke ubetydeligt administrativt merarbejde. Det var endvidere af Kommunernes Landsforening oplyst, at pressen, efter de foreliggende oplysninger, heller ikke i Danmark syntes at gøre brug af adgangen til at gennemse den indgående post i de kommuner, hvor der føres postlister, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 189f. På den baggrund udgik bestemmelsen om postlister af det lovforslag, der blev fremsat den 2. oktober 1985, og som gennemførtes som lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen.

Siden er spørgsmålet om postlister blevet behandlet i Folketinget i anledning af lovforslag fra SF, jf. Folketingstidende 1989-90, tillæg A, sp. 2765f., og Folketingstidende 1990-91, tillæg A, sp. 3229f. Ved begge lejligheder blev forslagene alene 1. behandlet og således ikke vedtaget.

Der er således i dag ingen almindelig retlig pligt for forvaltningsmyndigheder til at føre postlister, og det hører formentligt til undtagelsen, at sådanne lister føres. For så vidt en forvaltningsmyndighed (på frivilligt grundlag) fører postlister, må spørgsmålet om aktindsigt i postlisterne bedømmes efter offentlighedslovens almindelige regler.

3. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Begæringen om aktindsigt skal efter § 4, stk. 3, angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Retten til aktindsigt omfatter efter § 5, stk. 1, alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter.

Efter offentlighedslovens § 7 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses bl.a. dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug.

Efter offentlighedslovens § 11, stk. 1, skal oplysninger i dokumenter, der er omfattet af bl.a. § 7, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, uanset denne bestemmelse meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

4. Det rejste spørgsmål vedrører alene interne postlister. Der er efter Justitsministeriets opfattelse ikke tvivl om, at en postliste som dokument er omfattet af offentlighedslovens område, jf. § 5, stk. 1, og at postlisten må betegnes som "oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed", jf. § 4, stk. 1.

Det må derimod efter Justitsministeriets opfattelse give anledning til tvivl, om offentlighedslovens § 4, stk. 3, er til hinder for at få aktindsigt. (Der ses bort fra muligheden for at få méroffentlighed efter § 4, stk. 1, 2. pkt.).

Efter offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt som nævnt angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Grundbetingelsen for at få aktindsigt er således, at den, der ønsker aktindsigt, må have kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed, jf. Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling, 3. udgave, s. 177. Dette krav medfører bl.a., at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds registre, journalmateriale, regnskabsmateriale eller andet tilsvarende materiale af generel karakter med henblik på herigennem at finde frem til sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode, jf. Niels Eilschou Holm, Offentlighedsloven med Kommentarer, 1971, s. 36.

Om offentlighedslovens § 4, stk. 3, og bestemmelsens anvendelse i praksis henvises i øvrigt til Kommenteret Offentlighedslov, 1992, s. 93ff. Det er her bl.a. anført, at "Bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 3, kan ikke berettige et afslag på udlevering af bestemte dokumenter under henvisning til manglende sagstilhørsforhold, hvis myndigheden dog på andet grundlag kan identificere det eller de konkrete dokumenter, der ønskes udleveret. Bestemmelsen giver dog hjemmel for afslag, uanset at genstanden for begæringen reelt tilsigter at skabe adgang til en ubestemt flerhed af sager". Det tilføjes, at "Det sidste synspunkt indebærer utvivlsomt, at begæringer om at få generelle udskrifter af et bestemt offentligt register kan afslås med hjemmel i den nævnte bestemmelse, jf. betænkning 857/1978, s. 120".

En almindelig adgang til aktindsigt i postlister i deres helhed ville kunne føre til, at journalister og andre ville kunne få mulighed for at identificere sager, som de ellers ikke ville have kendskab til og derved omgå det almindelige krav om at skulle identificere den sag, man ønsker aktindsigt i. Begæringen vil således reelt kunne tilsigte at skabe adgang til en ubestemt flerhed af sager, jf. citatet ovenfor fra Kommenteret Offentlighedslov.

På den anførte baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at en antagelse om ret til aktindsigt i interne postlister som sådanne ikke vil være forenelig med de hensyn, der ligger bag bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 3, og at ekstraheringspligten efter lovens § 11, stk. 1, i lyset heraf ikke kan føre til, at interne postlister i deres helhed kan kræves ekstraheret.

I forbindelse med meddelelsen af aktindsigt i en sag vil myndigheden derimod efter Justitsministeriets opfattelse i almindelighed være forpligtet til at meddele aktindsigt i de tilførsler til eventuelle interne postlister, der vedrører den pågældende sag, jf. offentlighedslovens § 11. Dette svarer til, hvad der gælder med hensyn til journaltilførsler, jf. offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2. Aktindsigt i tilførslerne til postlisten vil dog kunne afslås efter offentlighedslovens almindelige undtagelsesbestemmelser, f.eks. hvis tilførslerne i sig selv afslører noget om enkeltpersoners private forhold, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Selv om det, der er anført det pågældende sted i vejledningen, således efter Justitsministeriets opfattelse ikke er forkert - men måske nok lidt unuanceret - finder Justitsministeriet, at det i forbindelse med en evt. genoptryk eller en ny udgave af vejledningen kunne overvejes at foretage en præcisering eller eventuelt helt at udelade det omhandlede afsnit, der for så vidt ikke angår et spørgsmål, der specifikt knytter sig til det emne, der behandles i vejledningen."

I en skrivelse til Finansministeriet udtalte jeg herefter følgende

"Adgangen til aktindsigt i postlister beror på lov om offentlighed i forvaltningen.

Denne lovs § 4, stk. 1 og 3, indeholder følgende bestemmelse

" § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.

...

Stk. 3. Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med."

Udgangspunktet er ifølge bestemmelsen, at dokumenter, der er oprettet af en forvaltningsmyndighed, er omfattet af adgangen til aktindsigt. Af stk. 3 følger dog, at en begæring kun skal imødekommes, hvis enten dokumentet eller sagen, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med, identificeres.

Retten til aktindsigt omfatter ikke interne arbejdsdokumenter, jf. § 7. Selv om der er tale om et internt dokument, omfatter adgangen til aktindsigt ifølge § 11, stk. 1, "faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet".

Hverken offentlighedsloven eller andre generelle regler pålægger forvaltningsmyndigheder at føre postlister, d.v.s. lister over de breve, der modtages hos eller fra den enkelte forvaltningsmyndighed.

For så vidt sådanne lister føres, må de normalt anses for interne dokumenter, d.v.s. anses for omfattet af § 7 i offentlighedsloven. Listerne kan - som påpeget af Justitsministeriet i det citerede notat - miste deres interne karakter, enten ved at blive udleveret til andre myndigheder eller til private, eller ved at blive gjort tilgængelige for udenforstående.

Tvivlen angår således postlister, der må betegnes som interne, og som derfor er omfattet af lovens § 7.

De faktiske oplysninger indeholdt i sådanne dokumenter er ifølge § 11, stk. 1, omfattet af aktindsigtsreglerne. Denne adgang gælder dog kun oplysninger om "faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet". Det faktiske indhold af en postliste er de registrerede forsendelser, og disse oplysninger må ifølge sagens natur alle betragtes som væsentlige for sagsforholdet: at have oversigt over ind- og udgående post.

Det følger således umiddelbart af § 11, stk. 1, at der er adgang til aktindsigt i postlister, uanset disses interne karakter.

Jeg forstår Justitsministeriets udtalelse således, at ministeriet er enig heri. Justitsministeriet har imidlertid gjort gældende, at § 11, stk. 1, må ses i sammenhæng med § 4, stk. 3, om identifikation af de dokumenter, der ønskes aktindsigt i. Det vil harmonere mindre godt med dette krav, hvis en journalist ved begæring om aktindsigt i en postliste kan få hjælp til at identificere sager, som den pågældende ikke i forvejen er bekendt med.

Kravet om identifikation af enten sager eller dokumenter bygger især på hensynet til myndighedens praktiske administration af aktindsigtsreglerne. Derimod ses der ikke at være holdepunkter for at antage, at bestemmelsen skulle udgøre en selvstændig indholdsmæssig beskæring af en ellers bestående adgang til aktindsigt.

Tværtimod er det antaget, at bestemmelsen i § 4, stk. 3, er opfyldt, hvis aktindsigtsbegæringen indeholder de oplysninger, som er nødvendige for, at myndigheden kan finde frem til sagen, jf. John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 2. udgave, s. 93f.

Der ses endvidere ikke i forarbejderne til bestemmelsen at være givet udtryk for ønsket om at hindre eller besvære journalisters systematiske anvendelse af aktindsigtsreglerne til opdagelse eller afdækning af sager i den offentlige forvaltning.

Det vil efter min opfattelse harmonere bedre med det offentlighedsprincip, offentlighedsloven bygger på, hvis det antages, at en begæring om udlevering af en nærmere konkretiseret postliste skal imødekommes, uanset udleveringen eventuelt vil sætte ansøgeren i stand til dermed at blive gjort bekendt med sager eller dokumenter, og dermed sættes i stand til at opfylde identifikationskravet i § 4, stk. 3.

Sammenfattende er det således min opfattelse, at den omstændighed, at der ikke ved offentlighedsloven blev gennemført pligt til etablering af postlister, ikke berettiger til en indskrænkende fortolkning af lovens § 4, stk. 1, sammenholdt med § 7 og § 11, stk. 1, således at interne postlister - såfremt sådanne rent faktisk føres - ikke skulle være omfattet af adgangen til aktindsigt."

Resumé

Ombudsmanden anmodede under henvisning til ombudsmandslovens § 6, stk. 5, Finansministeriet (FM) om at fremkomme med en nærmere redegørelse for den opfattelse der var kommet til udtryk i følgende bemærkninger i FM's vejledning om informationsteknologi og forvaltningsregler

"Offentlige institutioner fører typisk lister over indkommen post. Sådanne interne postlister kan undtages fra aktindsigt."

FM indhentede en udtalelse fra Justitsministeriets lovafdeling (JM) der i den anledning bl.a. udtalte, at en almindelig adgang til aktindsigt i postlister i deres helhed ville kunne føre til, at journalister og andre ville kunne få mulighed for at identificere sager, som de ellers ikke ville have kendskab til, og derved omgå det almindelige krav i offentlighedsloven om at skulle identificere den sag, man ønsker aktindsigt i. På den baggrund var det JM's opfattelse at en antagelse om ret til aktindsigt i interne postlister som sådanne ikke ville være forenelig med de hensyn, der ligger bag bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 3, og at ekstraheringspligten efter lovens § 11, stk. 1, i lyset heraf ikke kunne føre til, at interne postlister i deres helhed kunne kræves ekstraheret.

Ombudsmanden udtalte at det efter hans opfattelse ville harmonere bedre med det offentlighedsprincip, offentlighedsloven bygger på, hvis man antog, at en begæring om udlevering af en nærmere konkretiseret postliste skulle imødekommes, uanset ansøgeren ved udleveringen eventuelt ville blive gjort bekendt med sager eller dokumenter og dermed sættes i stand til at opfylde identifikationskravet i § 4, stk. 3. Sammenfattende var det således ombudsmandens opfattelse at den omstændighed at der ikke ved offentlighedsloven blev gennemført pligt til etablering af postlister, ikke berettiger til en indskrænkende fortolkning af lovens § 4, stk. 1, sammenholdt med § 7 og § 11, stk. 1, således at interne postlister - såfremt sådanne rent faktisk føres - ikke skulle være omfattet af adgangen til aktindsigt. (J. nr. 1993-1676-819).