Kompetence til at behandle klager over Finanstilsynets regeludstedelse.

§ 1, stk. 1

"Industriministeriets Erhvervsankenævn er klageinstans for administrative afgørelser i det omfang, det fastsættes ved lov eller i henhold til lov."

Bank- og sparekasselovens § 21, stk. 1 og 2, og § 52 b har dette indhold

§ 21

"Den ansvarlige kapital i et pengeinstitut skal til enhver tid udgøre mindst 8 pct. af dets vægtede aktiver og ikke balanceførte poster. Solvenskravet anses endvidere for opfyldt, såfremt et pengeinstituts ansvarlige kapital og ansvarlige indskudskapital, jf. § 22, stk. 2, udgør mindst 10 pct af dets vægtede aktiver og ikke balanceførte poster. Finanstilsynet fastsætter nærmere regler for opgørelse af solvensprocenten.

Stk. 2. Industriministeren bemyndiges til i ganske særlige tilfælde at ændre de i stk. 1 fastsatte solvenskrav."

§ 52 b

"Afgørelser truffet af Finanstilsynet eller Erhvervs- og Selskabsstyrelsen i henhold til loven eller forskrifter udstedt i medfør af loven kan indbringes for Industriministeriets Erhvervsankenævn senest 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt den pågældende."

Da Industriministeriets Erhvervsankenævn afviste at behandle Assurandør-Societetets klage, lagde flertallet vægt på, at nævnet er indrettet på at behandle klage over afgørelser i konkrete sager, at der i forarbejderne er lagt vægt på, at muligheden for at styre de pågældende lovområder forbliver hos ministeren, og at der fra lovgivers side er lagt vægt på, at formålet med klageadgangen til nævnet er at overføre enkeltsagsbehandlingen fra departementet til nævnet.

Assurandør-Societetet har bl.a. gjort gældende, at det ikke fremgår af loven eller dens forarbejder, at nævnets kompetence er begrænset til at behandle klager over konkrete afgørelser. Assurandør-Societetet har også henvist til den forvaltningsretlige hovedregel om, at forvaltningsrettens regler og principper også finder anvendelse på generelle afgørelser truffet af forvaltningsmyndigheder.

Af Folketingets forarbejder til loven om Erhvervsankenævnet fremgår det, at oprettelsen af nævnet er led i en "... almindelig udvikling siden begyndelsen af 70'erne, hvor det blev anerkendt, at departementer ikke bør beskæftige sig med konkret sagsbehandling, hverken som førsteinstans eller som ankeinstans ..." (jf. Folketingstidende 1987-88, 1. samling, tillæg A, sp. 1647f ).

Af Folketingets samtidige forarbejder til den ændring af lov om banker og sparekasser m.v., hvor bl.a. § 52 b blev indsat i loven, fremgår dette om klagebestemmelserne (jf. Folketingstidende 1987-88, tillæg A, spalte 1606f )

"...

Dog foreslås det på områder, hvor Finanstilsynet og Erhvervs- og Selskabsstyrelsen i henhold til loven træffer afgørelser, at disse vil kunne indbringes for det samtidig foreslået oprettede Erhvervsankenævn i de tilfælde, hvor rekursmyndigheden hidtil har været industriministeren. Dette sker med henblik på at indskrænke enkeltsagsbehandlingen i departementet som følge af, at afgørelser, der træffes af bl.a. Finanstilsynet, efter de nugældende regler kan påklages til industriministeren. Ved oprettelsen af Erhvervsankenævnet afskaffes denne dobbeltsagsbehandling, og derved frigøres ressourcer i departementet til nye generelle og tværgående opgaver.

..."

I forarbejderne henvises generelt til Industriministeriets analyse- og strukturprojekt. Dette projekt er beskrevet i et arbejdsnotat fra Industriministeriet fra juli 1987 "Industriministeriets fremtidige struktur - rapport fra styregruppen for analyse- og strukturprojektet". Om ankesystemet anføres det

"...

Adgangen til at klage over institutionernes afgørelser til departementet er allerede i vidt omfang afskaffet enten ved oprettelse af ankenævn, ved indførelse af en rådsorganisation med endelig afgørelse eller ved at gøre institutionernes afgørelser endelige. Denne udvikling foreslår styregruppen videreført på følgende måde, samtidig med at sekretariatsbetjeningen for ankenævn generelt udlægges til de pågældende institutioner

1) Der oprettes et fælles ankenævn (Erhvervsankenævnet) for afgørelser truffet af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Finanstilsynet og Handelsregistrene vedr. lovgivningen for selskaber, pengeinstitutioner, forsikringsselskaber samt kapitalmarkedsinstitutioner i øvrigt. Samtidig nedlægges det eksisterende Forsikringsnævn. Sekretariatet placeres i Erhvervs- og Selskabsstyrelsen.

...

6) I overensstemmelse med udredningens øvrige indstillinger tilstræbes det at gøre institutionernes afgørelser endelige. Det skønnes, at en gennemførelse heraf vil medføre en mindre arbejdsbesparelse i departementet.

..."

Vedrørende arbejdsdelingen under ministerområdet hedder det om regeludstedelsen

"...

Som generelle principper gælder

- Departementet er ansvarlig for lovforslag.

- Institutionerne er ansvarlige for bekendtgørelser, cirkulærer o.lign.

...

Institutionerne skal, hvor det er muligt, ved lov bemyndiges til at udstede bekendtgørelser inden for de under institutionen henhørende lovområder.

...

I forbindelse med udarbejdelse af program for bekendtgørelser, cirkulærer, m.v. finder drøftelser sted mellem departementet og institutionerne vedrørende fastlæggelse af de politiske retningslinier for den indholdsmæssige side af bekendtgørelser m.v.

..."

Om Finanstilsynets udstedelse af bekendtgørelser efter bank- og sparekasselovens § 21, stk. 1, 3. pkt., og Industriministeriets adgang efter § 21, stk. 2, til at ændre de fastsatte solvenskrav står der dette i forarbejderne (jf. Folketingstidende 1989-90, tillæg A, sp. 3411f )

"...

Solvensdirektivets opdeling af aktiverne i grupper med hver deres risikovægtning er meget detaljeret, hvorfor det er fundet hensigtsmæssigt at fastsætte dem i en bekendtgørelse fremfor i selve loven, jf. hjemmelen hertil i 3. pkt.

I stk. 2 foreslås der indført en bemyndigelse til Industriministeren til at ændre de i stk. 1 fastsatte solvensprocenter. Denne bemyndigelse tænkes alene anvendt, såfremt de lempeligere krav til pengeinstitutternes solvens viser sig at indebære en uacceptabel svækkelse af pengeinstitutsektorens soliditet.

..."

Med virkning fra den 1. januar 1993 fik Finanstilsynet ved lov tillagt kompetencen til at fastsætte nærmere regler om opsparing i puljer til pensionsøjemed, jf. bank- og sparekasselovens § 42a. I forarbejderne til bestemmelsen er det alene nævnt, at kompetencen tillægges Finanstilsynet. Der er ikke nærmere overvejelser om betydningen heraf (jf. bl.a. Folketingstidende 1991-92, tillæg A, sp. 151ff).

Som et særligt forvaltningsorgan er Industriministeriets Erhvervsankenævn ikke undergivet en ministers sædvanlige instruktions- og tilsynsbeføjelser, jf. lovens § 1, stk. 2 og 3, og forarbejderne hertil.

Nævnet er således uafhængigt af ministeren, og nævnet er ikke - som ministeren - undergivet parlamentarisk kontrol. Ved henlæggelse af opgaver fra et ministerstyret organ til et organ uden for den ministerstyrede forvaltning er det almindeligt antaget at der kræves udtrykkelig lovhjemmel. Det forhold, at en opgave ikke (længere) er undergivet parlamentarisk kontrol gennem vedkommende minister, taler endvidere for, at opgavens art og omfang beskrives forholdsvis præcist i lovhjemmelen for et uafhængigt organs beføjelser, og at der ved tvivl om hvilke opgaver, der er omfattet af et organs beføjelser, udvises tilbageholdenhed i fortolkningen.

Afgørelsesbegrebet i bank- og sparekasselovens § 52 b er ikke nærmere fastlagt i lovteksten. Jeg er enig med Assurandør-Societetet i, at det almindelige forvaltningsretlige afgørelsesbegreb, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1, antages at omfatte såvel konkrete som generelle afgørelser.

Forarbejderne til bestemmelsen i bank- og sparekasselovens § 52 b peger overvejende i retning af, at bestemmelsens afgørelsesbegreb er begrænset til konkrete afgørelser, jf. vendingerne "enkeltsager" og "konkret sagsbehandling".

Hertil kommer, at en videregående forståelse af bestemmelsens afgørelsesbegreb til også at omfatte generelle afgørelser, kræver et forholdsvis sikkert retsgrundlag. Et sådant grundlag findes efter min opfattelse ikke, og det kan herefter ikke give mig anledning til kritik, at Erhvervsankenævnet i sin afgørelse af 13. februar 1992 afviste at behandle Assurandør-Societetets klage over Finanstilsynets bekendtgørelse.

Når det herefter må lægges til grund, at Erhvervsankenævnet ikke kan behandle klager over Finanstilsynets regeludstedelse i henhold til bank- og sparekasseloven, må det antages, at regeludstedelsen som udgangspunkt fortsat er undergivet ministerens kontrol. Det forhold, at Finanstilsynet er bemyndiget til regeludstedelse direkte i loven, ændrer ikke uden videre ved dette udgangspunkt. Medmindre der er særlige holdepunkter for det modsatte gælder også her, at ministeren har mulighed for at styre udfaldet gennem tjenestebefalinger, jf. Lars Busck, Folketingets kontrol med forvaltningen (1988), s. 20. Ministerens kontrol med Finanstilsynets regeludstedelse er endvidere direkte forudsat i bank- og sparekasselovens § 21, stk. 2.

Det er således min opfattelse, at Assurandør-Societetet vil kunne henvende sig til Industriministeriet om Finanstilsynets bekendtgørelser med henblik på, at ministeriet vurderer, om der er grundlag for at foretage noget.

..."

Kompetence til at behandle klager over Finanstilsynets regeludstedelse.

Assurandør-Societetet klagede over at Industriministeriets Erhvervsankenævn havde afvist at behandle societetets klage over en bekendtgørelse, udstedt af Finanstilsynet.

Sagens omstændigheder var følgende

I februar 1991 klagede Assurandør-Societetet til Finanstilsynet, idet societetet fandt at tilsynets bekendtgørelse nr. 853 af 14. december 1990 om kapitaldækningsregler for pengeinstitutter og visse kreditinstitutter indebar en uberettiget diskrimination af kredit- og kautionsforsikringsselskaberne. Bekendtgørelsen var udstedt i medfør af lov om banker og sparekasser m.v. § 21 og gennemførte et EF-direktiv om solvensnøgletal for kreditinstitutter. Assurandør-Societetet anmodede Finanstilsynet om at ændre den udstedte bekendtgørelse. Det afviste Finanstilsynet i brev af 22. marts 1991.

Assurandør-Societetet indbragte Finanstilsynets afslag på at ændre bekendtgørelsen for Industriministeriets Erhvervsankenævn. Erhvervsankenævnet afviste klagen i en kendelse af 13. februar 1992.

I kendelsen udtalte de to af Erhvervsankenævnets medlemmer

"Det fremgår af de foran gengivne forarbejder til loven om Erhvervsankenævnet, at nævnet er indrettet på og har til opgave at behandle klager over afgørelser i konkrete sager truffet primært af Erhvervs- og Selskabsstyrelsen og Finanstilsynet. Samtidig medfører oprettelsen af ankenævnet, at Industriministeriets departement fritages for konkret sagsbehandling i forbindelse med rekurs til ministeren. I forarbejderne er der lagt vægt på, at muligheden for at styre de pågældende lovområder uanset ankenævnets oprettelse forbliver hos ministeren, jf. navnlig motivernes pkt. 2. Afgrænsningen af de spørgsmål, der kan indbringes for ankenævnet, er foretaget i de enkelte love, der indeholder klageadgang til nævnet. Af forarbejderne til bank- og sparekasselovens § 52 b, som hjemler klageadgang til nævnet, fremgår, at formålet er at overføre rekursbehandlingen af enkeltsager fra departementet til nævnet. På denne baggrund finder disse medlemmer, at det ligger uden for nævnets opgaver at behandle den foreliggende klage, og stemmer for at fastholde afvisningen af klagen."

Et medlem fandt at ankenævnet havde pligt til at tage den indgivne klage under realitetsbehandling. Han udtalte

"Af forarbejderne til loven om Industriministeriets Erhvervsankenævn fremgår, at det har været formålet at lade Erhvervsankenævnet være klageinstans for den lovgivning, der administreres af en række styrelser, hvis afgørelser ellers ville kunne indbringes for departementet, således at departementet blev friholdt for klagebehandling på disse områder ligesom på en række andre områder under Industriministeriet, hvor der allerede var oprettet ankenævn, f.eks. Monopolankenævnet. Monopolankenævnets kompetence omfatter de af Monopoltilsynet trufne "afgørelser", hvilket i praksis antoges også at omfatte de af Monopoltilsynet udstedte bekendtgørelser, jf. f.eks. Monopoltilsynet: Kendelser og Domme 1989 s. 187 og 305. Når denne ordning i forarbejderne beskrives som "konkret sagsbehandling", må dette udtryk antages at omfatte administrationen af lovgivningen uden hensyn til, om denne indebærer regeludstedelse eller enkeltafgørelser. Denne forståelse bestyrkes af Industriministerens fremsættelsestale vedrørende forslaget til Erhvervsankenævnsloven, idet det i denne er fremhævet, dels at styrelsernes afgørelser skal være administrativt endelige, dels at ankenævnsbehandlingen er foretrukket frem for anke til ministeren, hvor rekurs alligevel er skønnet påkrævet. I det omfang, det er muligt at klage til en anden administrativ myndighed over Finanstilsynets afgørelse i en sag som den foreliggende, må det derfor antages, at Erhvervsankenævnet er rette klageinstans. Der er med andre ord ikke i forarbejderne til Erhvervsankenævnsloven belæg for en anden forståelse af "afgørelser" i lovens § 1, stk. 1, end en forståelse i overensstemmelse med almindelige forvaltningsretlige principper, således at såvel generelle regler som individuelle afgørelser omfattes heraf....

Oprettelsen af Erhvervsankenævnet og indsættelse af kap. 12 a i bank- og sparekasseloven skete som led i Industriministeriets strukturprojekt, som bl.a. gik ud på at uddelegere regeludstedelseskompetencen til styrelserne og at friholde ministeriet for rekursbehandling. På den baggrund kan det forhold, at der i forarbejderne til bank- og sparekasselovens § 52 b tales om at "indskrænke enkeltsagsbehandlingen i departementet" ikke tages til indtægt for en anden og snævrere forståelse af "afgørelser" i bank- og sparekasselovens § 52 b end, hvad foran er anført om Erhvervsankenævnslovens § 1, stk. 1.

..."

Assurandør-Societetet havde under sagen og over for mig bl.a. gjort gældende at det intetsteds i loven om Industriministeriets Erhvervsankenævn og forarbejderne til denne fremgik, at nævnets kompetence var begrænset til at behandle klager over konkrete afgørelser, at Finanstilsynets bekendtgørelse nr. 853 af 14. december 1990 var udstedt i medfør af bank- og sparekasselovens § 21, stk. 1, sidste punktum, og således var omfattet af § 52 b i samme lov, hvorefter der kunne klages til Industriministeriets Erhvervsankenævn over tilsynets afgørelser, at der dermed ikke var grundlag for at fravige den forvaltningsretlige hovedregel, hvorefter forvaltningsrettens regler og principper også finder anvendelse på generelle afgørelser truffet af forvaltningsmyndigheder, samt at det tidligere Monopolankenævn (som jo også hørte under Industriministeriets område) behandlede klager over Monopoltilsynets udstedelse af bekendtgørelser og at der ikke var grundlag for, at Erhvervsankenævnets kompetence skulle være forskellig fra Monopolankenævnets med hensyn til behandling af generelle afgørelser.

Den 29. oktober 1993 modtog jeg en kopi af Erhvervsankenævnets brev af 23. august 1993 til Assurandør-Societetet. I brevet var anført formandskabets principielle overvejelser i anledning af societetets sag. Således skrev formandskabet at ankenævnet ikke førte det almindelige tilsyn med Finanstilsynet. Dette tilsyn måtte antages fortsat at påhvile industriministeren. Formandskabet skrev også at der siden oprettelsen af Erhvervsankenævnet var sket en indsnævring af nævnets kompetence gennem en lovbestemt præcisering af partsbegrebet i de særlove, der afgrænsede nævnets generelle kompetenceområde. Formandskabet skrev

"... Efter f.eks. bank- og sparekasselovens § 50 b, stk. 5 anses som part i forhold til Finanstilsynet alene det pengeinstitut, som undersøgelsen vedrører. Den afgørelse, som Assurandør-Societetet ønsker undersøgt lovligheden af, er truffet efter bank- og sparekasseloven. I hvert fald hvis det antages, at Finanstilsynets afgørelse over for Assurandør-Societetet er en konkret afgørelse giver reglen anledning til komplikationer. Fordi medens man formentlig eller muligt kan antage, at Finansrådet har klageadgang som part - uanset den præcise ordlyd - er det vanskeligt at forene Assurandør-Societetet med ordlyden eller indholdet af bestemmelsen.

..."

Jeg fik kopi af Assurandør-Societets svar af 5. oktober 1993 til Erhvervsankenævnet. Assurandør-Societetet henviste til at ankenævnskompetence som udgangspunkt også omfattede generelle afgørelser, og til at fortolkningen af reglerne om anke til Erhvervsankenævnet ikke kunne påvirkes af en mulig tilsynsbeføjelse for Industriministeriet over for Finanstilsynet. Assurandør-Societetet anførte at det tydede på, at bestemmelsen der indskrænkede partsbegrebet, alene tog sigte på, hvem der efter disse formelle regler havde adgang til aktindsigt m.v. efter reglerne i forvaltningsloven.

I et brev til Assurandør-Societetet udtalte jeg herefter følgende

"Den bekendtgørelse, Assurandør-Societetet klagede over, blev udstedt i medfør af bank- og sparekasseloven (dengang lovbekendtgørelse nr. 22 af 9. januar 1991, nu lovbekendtgørelse nr. 261 af 12. april 1994) § 21, stk. 1, 3. pkt., hvorefter "Finanstilsynet fastsætter nærmere regler for opgørelse af solvensprocenten".

Lov om Industriministeriets Erhvervsankenævn (lov nr. 858 af 23. december 1987) § 1, stk. 1, har dette indhold

Resumé

Assurandør-Societetet (AS) klagede over at Industriministeriets Erhvervsankenævn (EA) havde afvist at behandle AS's klage over en bekendtgørelse udstedt af Finanstilsynet (FT).

Efter en nærmere gennemgang blandt andet af forarbejderne til bank- og sparekasselovens § 52 b lagde ombudsmanden til grund at EA ikke kunne behandle klager over FT's regeludstedelse i henhold til bank- og sparekasseloven. Ombudsmanden udtalte at det derfor måtte antages, at FT's regeludstedelse som udgangspunkt fortsat var undergivet industriministerens kontrol. Det forhold at FT direkte i loven var bemyndiget til at foretage regeludstedelse ændrede efter ombudsmandens opfattelse ikke uden videre ved dette udgangspunkt. Ombudsmanden udtalte at medmindre der var særlige holdepunkter for det modsatte havde ministeren mulighed for at styre udfaldet gennem tjenestebefalinger. Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse at industriministerens kontrol med FT var direkte forudsat i bank- og sparekasseloven.

Det var herefter ombudsmandens opfattelse at AS kunne henvende sig til Industriministeriet om FT's bekendtgørelse. (J. nr. 1992-1167-319).