Utilstrækkeligt grundlag for en overordnet myndigheds behandling af en klage over afslag på aktindsigt.

Utilstrækkeligt grundlag for en overordnet myndigheds behandling af en klage over afslag på aktindsigt.

Et selskab, A, klagede over Bygge- og Boligstyrelsens afslag på selskabets anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende en sag om ekspropriation.

Det fremgik af sagen at selskabet den 22. marts 1992 anmodede om aktindsigt i X Kommunes sag om ekspropriation af arealet matr. nr. 344 c, del af matr. nr. 337, X Bygrunde. Den 30. marts 1993 gennemgik en repræsentant for A på rådhuset det materiale, som kommunen havde fremlagt. Det fremgik af selskabets skrivelse af 31.marts 1993 at der ikke i dette materiale indgik

"- nogen form for notater interne såvel som eksterne.

- ingen korrespondance med den juridiske konsulent, der repræsenterede kommunen ved taksationsforretningen.

- ingen oplysninger om de af kommunen anvendte rådgivere i sagen, ej heller nogen korrespondance herom.

- ingen oplysninger om indhentede udtalelser i ministeriet o.l."

Det materiale, A havde fået aktindsigt i, var stort set det materiale, som A allerede kendte. Derfor anmodede A i skrivelse af 31. marts 1993 om aktindsigt i det komplette materiale.

I et brev af 13. april 1993 svarede X Kommune bl.a. således

"... under henvisning til lov om offentlighed i forvaltningen, meddeles, at der efter kommunens skøn ikke forefindes dokumenter i sagen - udover de allerede forelagte - som ikke er omfattet af lovens undtagelsesbestemmelser, idet man bl.a. skal henvise til lovens § 7, § 10 stk. 4 og § 13 stk. 5, hvoraf fremgår

... (de nævnte bestemmelser citeredes, min tilføjelse)..."

Kommunen afsluttede skrivelsen med at vejlede om at afgørelsen kunne påklages til Trafikministeriet.

A klagede til Trafikministeriet over kommunens afslag på aktindsigt. A nævnte i klageskrivelsen kommunens mulighed for efter offentlighedslovens § 4 at give aktindsigt efter princippet om meroffentlighed.

På baggrund af A's klage udtalte X Kommune den 10. maj 1993 følgende til Trafikministeriet

"...

Kommunen er enig med klager i, at der parterne (klager og kommunen) imellem har været enighed om, at erstatningsbeløbet efter ekspropriationen skulle afgøres af en taksationskommission, at sagen alene drejede sig om erstatningens størrelse, og at taksationssagen er endeligt afsluttet.

Kommunen kan bekræfte, at kommunen har tilbageholdt aktstykker i sagen. De tilbageholdte aktstykker omfatter arbejdsnoter, kladder, anvendte og uanvendte udkast til breve, registerudskrifter o. lign., protokoludskrifter fra lukkede møder, enkelte interne notater samt aktstykker vedrørende vurdering af taksationssagens udfald, grundlaget for taksationskommissionens afgørelse og overvejelse over, om kommunen skulle anke kommissionens afgørelse. Disse sidstnævnte aktstykker omfatter interne notater samt korrespondance med kommunens advokater.

Bortset fra ovennævnte omfatter de fremlagte sagsakter de notater og den korrespondance, som er ført i sagen. Herunder et internt notat, som klager/klagers advokat blev bekendt med under sagsforløbet og selv anvendte som bilag til sit processkrift I.

Kommunen har ikke indhentet udtalelser hos ministerier eller andre myndigheder i sagen.

Der er ikke fra kommunen tilgået taksationskommissionen sagsakter, som ikke indgår i det fremlagte materiale.

Ekspropriationen og taksationen af klagers jordstykker gennemførtes som led i en byfornyelse efter byfornyelseslovens kap. II af den karree, som klagers ejendom er beliggende indenfor. Byfornyelsesselskabet (B) er forretningsfører for kommunen i byfornyelsessagen og bistod således også kommunen i taksationssagen. I forbindelse med vurderingen af taksationskommissionens afgørelse og overvejelserne over, om kommunen skulle anke sagen, rådførte kommunen sig desuden med et "udenforstående" advokatfirma.

4. ..."

A kommenterede i et brev til Trafikministeriet af 18. maj 1993 kommunens udtalelse. Da A nu var blevet bekendt med hvilke sagsakter selskabet ikke havde fået aktindsigt i, præciserede A sin aktindsigtsanmodning til at angå anvendte udkast til breve, registerudskrifter, protokoludskrifter fra lukkede møder, aktstykker vedrørende vurdering af taksationssagens udfald, korrespondance med kommunens advokat og korrespondance mellem kommunen og Byfornyelsesselskabet B samt med "udenforstående advokat". A henviste til at en part i en sag kunne forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser kunne ikke anvendes, fordi sagen var blevet afgjort af taksationskommissionen og ikke under en retssag. A påpegede at selskabet ikke havde fået en fortegnelse over sagens akter og derfor ikke havde kunnet konkretisere sin aktindsigtsanmodning.

I en skrivelse af 28. maj 1993 meddelte Trafikministeriet A at Trafikministeriet samtidig havde oversendt sagen til Bygge- og Boligstyrelsen til videre behandling og afgørelse. Ministeriet henviste til at Bygge- og Boligstyrelsen var den rette ressortmyndighed, fordi afgørelser om aktindsigtsspørgsmål kan påklages særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen af den sag, som begæringen om aktindsigt vedrører.

Bygge- og Boligstyrelsen underrettede den 10. juni 1993 A om at styrelsen samme dato havde bedt X Kommune om at oplyse, i henhold til hvilken lovbestemmelse ekspropriationen var foretaget.

Den 30. juli 1993 meddelte Bygge- og Boligstyrelsen selskabet at ekspropriationen var foretaget efter § 14 i lov om byfornyelse og boligforbedring. Bygge- og Boligstyrelsen er klagemyndighed med hensyn til en sådan ekspropriationsbeslutning. Dette medfører, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 4, at Bygge- og Boligstyrelsen også er klageinstans med hensyn til en parts adgang til aktindsigt i ekspropriationssagen. Bygge- og Boligstyrelsen udtalte herefter følgende om den afgørelse, som kommunen havde truffet om selskabets adgang til aktindsigt i ekspropriationen

"...

Kommunen har i sin skrivelse af 10.5.1993 gjort rede for, hvilke aktstykker kommunen har tilbageholdt i sagen. Af kommunens skrivelse af 13.4.1993 fremgår, at de tilbageholdte aktstykker efter kommunens opfattelse er omfattet af nærmere angivne bestemmelser i lov om offentlighed i forvaltningen, der indeholder undtagelser fra den almindelige ret til aktindsigt. Tilsvarende undtagelsesbestemmelser findes i forvaltningsloven, hvis kapitel 4 indeholder de særlige regler, der gælder med hensyn til en parts ret til aktindsigt i en sag.

Bygge- og Boligstyrelsen skal i tilknytning til disse oplysninger fra kommunen og med henvisning til Deres skrivelse af 21.5.1993 bemærke følgende i anledning af Deres klage

Udkast til breve må i henhold til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, (offentlighedslovens § 7, nr. 1) betragtes som kommunens interne arbejdsdokumenter, der ikke er omfattet af en parts ret til aktindsigt.

Registerudskrifter, som findes i kommunens sag, er efter Bygge- og Boligstyrelsens opfattelse omfattet af retten til aktindsigt, såfremt de indeholder faktiske oplysninger, der har været af væsentlig betydning for ekspropriations- eller taksationssagens afgørelse (forvaltningslovens § 12, stk. 2). Hvorvidt dette har været tilfældet, må Bygge- og Boligstyrelsen overlade til kommunens nærmere vurdering, da styrelsen ikke selv har praktisk mulighed for nogen efterprøvelse heraf.

Protokoludskrifter fra lukkede møder må betragtes som interne referater og er dermed undtaget fra retten til aktindsigt. Dog følger det af forvaltningslovens § 13, nr. 1, at de er omfattet af retten til aktindsigt, hvis de alene gengiver indholdet af kommunens endelige beslutning vedrørende ekspropriationssagens afgørelse.

Vedrørende brevveksling mellem kommunen og dennes advokat i forbindelse med vurderingen af taksationskommissionens afgørelse og overvejelserne over, om kommunen skulle anke sagen, bemærkes, at i henhold til forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 4, omfatter retten til aktindsigt ikke myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres.

Spørgsmål, der i en sag som Deres kan prøves af taksationsmyndighederne, kan ikke indbringes for domstolene, før overtaksationskommissionens afgørelse foreligger. Brevveksling ved overvejelse af, om en sag ved overtaksationskommissionen bør føres, er ikke nævnt i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 4, men Bygge- og Boligstyrelsen er af den opfattelse, at de hensyn, der har ligget bag ved denne undtagelsesbestemmelse, ligeledes må føre til, at kommunens brevveksling med en sagkyndig, dvs. kommunens advokat, ved overvejelse af, om en sag ved overtaksationskommissionen bør føres, er undtaget fra modpartens ret til aktindsigt.

Det samme må gælde brevveksling mellem kommunen og Byfornyelsesselskabet (B) i det omfang, denne brevveksling har drejet sig om vurdering af taksationskommissionens afgørelse og overvejelserne over, om kommunen skulle anke sagen. Anden brevveksling mellem kommunen og byfornyelsesselskabet vedrørende ekspropriationssagen vil derimod være omfattet af Deres ret til aktindsigt.

..."

Den 14. september 1993 bekræftede X Kommune på selskabets anmodning at der ikke udover de dokumenter, der allerede var givet aktindsigt i, efter kommunens skøn fandtes dokumenter i sagen, som ikke var omfattet af lovens undtagelsesbestemmelser.

I A's klage til mig gav A udtryk for at selskabet var bekendt med, at Bygge- og Boligstyrelsen ikke havde haft sagens akter til gennemsyn, inden styrelsen traf afgørelse i sagen. Derfor anså A snarere styrelsens behandling af sagen for et juridisk responsum end for en afgørelse i den konkrete sag. Bygge- og Boligstyrelsen havde på baggrund af styrelsens afgørelse om aktindsigt overladt det til kommunen at træffe afgørelse om, hvorvidt der skulle gives aktindsigt i registerudskrifter og brevveksling mellem kommunen og Byfornyelsesselskabet B. A anførte igen at afgørelsen i sagen var truffet af en taksationskommission og ikke kunne prøves ved en domstol. A var nemlig på forhånd enig med kommunen om at lade taksationskommissionen afgøre erstatningens størrelse.

Bygge- og Boligstyrelsen udtalte i anledning af selskabets klage bl.a. følgende

"I marts 1993 havde klageren efter anmodning herom lejlighed til at gennemse akterne i kommunens sag om ekspropriationen. Klageren fandt imidlertid, at kommunen kun havde givet aktindsigt i ringere omfang, end bestemmelserne i forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen giver ret til, og indsendte en klage herover til Trafikministeriet, der senere efter brevveksling med kommunen og klageren oversendte klagesagen til Bygge- og Boligstyrelsen som rette myndighed, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 4, og offentlighedslovens § 15, stk. 2. Man kan i denne forbindelse henvise til Ombudsmandens skrivelse af 30.6.1993 (...) til klageren.

Bygge- og Boligstyrelsens besvarelse af den modtagne klage over aktindsigtens omfang er sket ved styrelsens skrivelse af 30.7.1993, som findes blandt bilagene til klagerens skrivelse af 29.9.1993 til Ombudsmanden.

Af en skrivelse af 14.9.1993 fra kommunen til klageren, der ligeledes findes blandt de bilag, som klageren har medsendt til Ombudsmanden, fremgår det nu, at efter kommunens opfattelse har klageren allerede tidligere fået aktindsigt i det omfang, som Bygge- og Boligstyrelsens skrivelse af 30.7.1993 åbner mulighed for.

Til klagerens argumentation med hensyn til Bygge- og Boligstyrelsens behandling af sagen skal styrelsen bemærke, at det ikke er et normalt led i Bygge- og Boligstyrelsens klagesagsbehandling at kræve den myndigheds sagsakter forelagt, hvis afgørelse, der klages over. Styrelsen har heller ikke i det foreliggende tilfælde anset det for sin opgave som klagemyndighed selv at foretage en gennemgang af de enkelte akter i kommunens sag.

I øvrigt ville en indsendelse af kommunens sagsakter til Bygge- og Boligstyrelsen formentlig i sig selv have den konsekvens, at kommunens interne materiale, f.eks. referater af lukkede møder, derefter ikke længere kunne betragtes som blot internt, dvs. at klageren ville kunne forlange, at Bygge- og Boligstyrelsen gjorde ham bekendt med sådant materiale, efter at styrelsen havde modtaget det fra kommunen.

Bygge- og Boligstyrelsen kan i øvrigt henholde sig til, hvad der er anført i styrelsen(s) nævnte skrivelse af 30.7.1993, herunder også vedrørende forholdet til undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 4, jf. klagerens bemærkninger i denne anledning.

..."

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Som anført af Bygge- og Boligstyrelsen følger det af § 16, stk. 4, i forvaltningsloven at afgørelsen om aktindsigt kan påklages særskilt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen af den sag, begæringen om aktindsigt vedrører. Det vil i dette tilfælde sige Bygge- og Boligstyrelsen.

Selskabet har i klagen påpeget at Bygge- og Boligstyrelsen ikke i forbindelse med behandlingen af klagen over afgørelsen om aktindsigt gennemgik kommunens sagsakter. Bygge- og Boligstyrelsen har i sin udtalelse bekræftet at det ikke er et normalt led i styrelsens klagesagsbehandling at kræve myndighedens sagsakter forelagt.

Udgangspunktet for en klagemyndigheds sagsbehandling ved prøvelse af en afgørelse truffet af en underordnet myndighed er at myndigheden skal foretage en fuldstændig efterprøvelse af alle sagens faktiske omstændigheder og af alle sagens retlige spørgsmål. På dette grundlag skal klagemyndigheden konkret tage stilling til om indholdet af den påklagede afgørelse er korrekt. Jeg henviser til det der er anført i Juridisk Grundbog, Bind 4, Forvaltningen, s. 264. De undtagelser der gælder fra dette udgangspunkt, har kun relation til tilfælde, hvor den overordnede myndigheds prøvelse efter loven er begrænset.

Det er på denne baggrund min opfattelse at en udtømmende prøvelse af kommunens afgørelse om afslag på aktindsigt måtte forudsætte en gennemgang af de akter, som kommunen har afslået at give aktindsigt i. Bygge- og Boligstyrelsen burde på denne baggrund konkret have taget stilling til, om selskabet havde fået meddelt aktindsigt i de dokumenter, som selskabet efter forvaltningslovens regler var berettiget til.

Jeg skal bemærke at jeg kan tilslutte mig, at Bygge- og Boligstyrelsen har anvendt reglerne i forvaltningsloven om aktindsigt. Forvaltningslovens regler regulerer partens adgang til aktindsigt, mens offentlighedsloven regulerer den adgang som alle andre har til aktindsigt. Da selskabet er part i ekspropriationssagen er det forvaltningslovens regler der skal anvendes ved sagens afgørelse.

Bygge- og Boligstyrelsen har i sin udtalelse til mig anført at "en videresendelse af kommunens sagsakter til Bygge- og Boligstyrelsen formentlig i sig selv (ville) have den konsekvens, at kommunens interne materiale, ... derfor ikke længere kunne betragtes som blot internt, dvs. at klageren ville kunne forlange, at Bygge- og Boligstyrelsen gjorde ham bekendt med sådant materiale, efter at styrelsen havde modtaget det fra kommunen".

Efter forvaltningslovens § 12, stk. 1, omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Sådanne interne arbejdsdokumenter mister normalt deres interne karakter hvis de videregives til en anden myndighed.

Dette gælder dog ikke når interne arbejdsdokumenter videregives som led i behandlingen af en klage vedrørende afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter. At klagemyndigheden modtager og gennemgår dokumenterne som led i sin behandling af klagen over afslag på aktindsigt medfører ikke, at dokumenterne af den grund mister deres interne karakter, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1978, s. 400 ff.

Bygge- og Boligstyrelsen har således efter min opfattelse truffet afgørelse på et utilstrækkeligt grundlag, når styrelsen ikke ved sin gennemgang af sagen har haft sagsakterne til gennemsyn.

Jeg har derfor henstillet til Boligministeriet, Bygge- og Boligstyrelsen, at tage klagen over kommunens afslag på aktindsigt op til fornyet behandling og, efter en gennemgang af sagens akter, træffe en ny afgørelse i sagen.

Jeg har bedt Bygge- og Boligstyrelsen underrette mig om hvad styrelsen foretager sig i sagen.

..."

NOTER (*1) Jf. FOB 1978, s. 400ff

Resumé

Et selskab (A) klagede over Bygge- og Boligstyrelsens ( BBS's ) svar på A's klage over X Kommunes afslag på A's anmodning om aktindsigt i en ekspropriationssag. I forbindelse med besvarelsen af A's klage havde BBS ikke gennemgået akterne i kommunens nævnte ekspropriationssag, herunder de akter som kommunen havde afslået aktindsigt i.

Ombudsmanden udtalte at en udtømmende prøvelse af kommunens afgørelse om afslag på aktindsigt måtte forudsætte en gennemgang af de akter, som kommunen havde afslået at give aktindsigt i. Endvidere bemærkede ombudsmanden at interne dokumenter, der videregives til en anden myndighed som led i denne myndigheds behandling af en klage over afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter, ikke derved mister deres interne karakter. Ombudsmanden henstillede til BBS at tage klagen over kommunens afslag på aktindsigt op til fornyet behandling og, efter en gennemgang af sagens akter, træffe en ny afgørelse i sagen. (J. nr. 1993-2208-101).