Afgørelsesbegrebet - karaktergivning.

Afgørelsesbegrebet - karaktergivning.

A klagede over, at Undervisningsministeriet stadfæstede en afgørelse, som Aarhus Universitet havde truffet, og hvorefter en realitetsbehandling af A's eksamensklage var blevet afvist. Ministeriet erklærede sig enig med universitetet i, at klagen måtte afvises som for sent indgivet. Ministeriet fandt endvidere ikke, at der forelå usædvanlige grunde, der kunne føre til en dispensation fra de fristregler, der er fastsat for indgivelse af en klage. Undervisningsministeriet meddelte endvidere, at karaktergivning ikke er en forvaltningsafgørelse i forvaltningslovens forstand, hvorfor der ikke er krav om klagevejledning i forbindelse med karaktergivningen.

Af sagen fremgik det, at A ved en eksamen på Aarhus Universitet havde opnået karakteren 6 ved skriftlig eksamen. Karakteren blev offentliggjort ved opslag den 31. januar 1992.

I en skrivelse, der blev indleveret den 14. februar 1992, anmodede A om en revurdering af den meddelte karakter. Han anmodede i den forbindelse om, at der måtte blive set bort fra, at han havde overskredet fristen for indgivelse af klage. Til støtte herfor anførte han, at han ikke havde modtaget oplysning om klagefristen i forbindelse med karakterens offentliggørelse.

Studienævnet afslog at realitetsbehandle den indsendte klage på grund af en overskridelse af klagefristen.

A klagede herefter til Undervisningsministeriet og fremhævede bl.a., at der ved offentliggørelsen af karakteren ikke var blevet givet oplysning om klageadgang og klagefrist.

Sagen blev forelagt for Rektor på Aarhus Universitet, der udtalte følgende over for Undervisningsministeriet

"...

Rektoratet finder afvisningen korrekt. Enhver klar overskridelse af fristen bør føre til afvisning, medmindre særlige undskyldende omstændigheder kan oplyses. Ukendskab til klagefristen, hvad enten det drejer sig (om) fristens længde eller om det tidspunkt, hvor den begynder at løbe, er ingen gyldig undskyldning, når klagereglerne er offentliggjort i studievejledninger, læseplaner eller lignende, og når tidspunktet for opslag af karakterer er bekendtgjort i forvejen. Rektoratet skal nedenfor kommentere det juridisk tvivlsomme spørgsmål om, hvorvidt karaktergivningen er en "sag" i forvaltningslovens forstand med særligt henblik på, om der skulle have været givet en klagevejledning på karakteropslaget. På dette sted skal imidlertid fremhæves, at det så vidt ses ikke generelt set har nogen afgørende betydning for de studerende, om der gives klagevejledning. Gennemsnitsstudenten kender formentlig udmærket klageordningen. Det afgørende er ved skriftlige prøver, at de studerende ved, hvornår karakteren (senest) slås op, således at de, hvis de vil klage, kan overholde klagefristen. Retningslinierne herom i Direktoratet for de videregående uddannelsers skrivelse af 15. april 1977 er derfor meget vigtige (D.V.U. j.nr. 28-1-3/76). I relation til den foreliggende klage bemærkes, at de studerende får udleveret såvel studievejledningen som læseplanerne, og at de i egen interesse må følge med i opslagene. I censureringsplanen kunne (A) se, at censureringen for hans vedkommende var berammet til den 31. januar 1992 kl. 11.15, og han kunne derfor regne med, at karakteren blev slået op samme dag.

Med hensyn til fortolkningen af forvaltningsloven mener rektoratet for sit vedkommende, at karaktergivning - også angående de eksterne prøver - ikke er forvaltningsafgørelser i forvaltningslovens forstand, hvorfor der ikke er krav om klagevejledning på karakteropslaget. Hvis den studerende klager er det derimod klart, at der fra dette tidspunkt opstår en "sag". Man er imidlertid opmærksom på, at der er andre meninger herom, jf. Carl Aage Nørgaard og Jens Garde i bogen Sagsbehandling 3. udgave, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1988, side 211, hvor forfatterne under tvivl når til det modsatte resultat. Som det fremgår, mener disse forfattere alligevel ikke, at en karakterfastsættelse ved eksterne prøver skal begrundes, og man må antage, at de vedrørende bestemmelsen om klagevejledning i forvaltningslovens § 25, stk. 1, ville nå til samme resultat.

Afslutningsvis skal rektoratet vedrørende sagens præjudicielle betydning fremhæve følgende: Hvis forholdet rettelig er det, at der på karakteropslagene skal være en klagevejledning eller dette gøres til reglen gennem en ministeriel forskrift, vil de ressourcemæssige konsekvenser heraf være overskuelige. Helt anderledes forholder det sig imidlertid i spørgsmålet om begrundelse, hvad de nævnte forfattere også er inde på. Hvis tusindvis af karakterer årligt skal begrundes konkret, jf. forvaltningslovens § 24, må meget store ressourcemæssige konsekvenser imødeses."

Undervisningsministeriet traf herefter i skrivelse af 19. maj 1992 den påklagede afgørelse. Af afgørelsen fremgik bl.a. følgende

"Ukendskab til klagefristen, hvad enten det drejer sig om fristens længde eller det tidspunkt, hvor den begynder at løbe, er ingen gyldig undskyldning, når klagereglerne er offentliggjort i studievejledningen, læseplaner eller lignende, og når tidspunktet for opslag af karakterer er bekendtgjort i forvejen.

Studievejledningen udleveres sammen med læseplanerne til de studerende. I studievejledningens afsnit 3.13 er klagereglerne beskrevet. Der henvises endvidere til bilag C i vejledningen, hvor ministeriets bekendtgørelse nr. 93 af 15. februar 1989 (retteligt 1990) om behandling af eksamensklager ved de højere uddannelsesinstitutioner er genoptrykt.

Af censurplanen - der opslås efter regler fastsat af ministeriet - fremgår, hvornår censur vil finde sted. For (A's) vedkommende var tidspunktet fastsat til den 31. januar 1992 kl. 11.15. Karakteren vil normalt blive opslået samme dag.

Ministeriet kan dispensere fra klagebekendtgørelsen, når det findes begrundet i usædvanlige forhold jf. § 18. Sådanne forhold foreligger ikke her, vi er derfor enig med universitetet i, at klagen afvises med ovennævnte begrundelse.

Vi kan ikke tilslutte os dine bemærkninger om god forvaltningsskik.

Ministeriet mener ikke, der skal gives klagevejledning i forbindelse med karaktergivningen, idet vi ikke anser karaktergivning som en forvaltningsafgørelse i forvaltningslovens forstand."

I en udtalelse af 31. juli 1992 i anledning af A's klage til mig oplyste Rektoratet på Aarhus Universitet bl.a. følgende

"(A's) nævnte skrivelse giver ikke rektoratet anledning til en ændret stillingtagen til sagen. Det afgørende punkt i sagen er, om karaktergivning ved eksterne prøver er forvaltningsafgørelser i forvaltningslovens forstand. Rektoratet mener, at der er tale om faktisk forvaltningsvirksomhed og ikke om afgørelser, der "overvejende er af retlig karakter". (Jf. Forvaltningsloven med kommentarer ved Asbjørn Jensen, Bo Vesterdorf og John Vogter, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, 1987, side 38.)"

Undervisningsministeriet, Forskningsafdelingen, fastholdt i en udtalelse af 9. september 1992 til mig den trufne afgørelse og anførte bl.a. følgende

"Ministeriet mener ikke, at der skal gives klagevejledning i forbindelse med karakteropslagene, da vi anser karaktergivning for omfattet af faktisk forvaltningsvirksomhed. ...

Vi kan ikke tilslutte os klagerens synspunkter omkring klagefrister, da det efter ministeriets opfattelse er i de studerendes egen interesse, at sagerne afgøres hurtigt, dels for at de reaktionsmuligheder, der er beskrevet i klagebekendtgørelsen, ikke skal gøres illusorisk, men også for at de studerende kan tilrettelægge det videre studieforløb."

A bemærkede i en skrivelse af 12. oktober 1992, at det er absurd, såfremt klagevejledning først skal gives, når der er indgivet en klage og således først i forbindelse med afgørelsen af en klagesag.

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Efter bestemmelsen i § 2, stk. 1 og 2, i bekendtgørelse nr. 93 af 15. februar 1990 om behandling af eksamensklager ved de højere uddannelsesinstitutioner skal en klage være skriftlig og begrundet og skal indgives til institutionen senest den 8. hverdag efter, at resultatet af prøven/eksamen er bekendtgjort.

Forvaltningslovens § 25, stk. 1, indeholder bestemmelse om, at en skriftlig afgørelse, der kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal være ledsaget af en vejledning om klageadgang bl.a. med angivelse af klageinstans og klagefrist.

Vejledning om klagemuligheden og fristen herfor fremgår af den almene studievejledning, afsnit 3.13 Klager over eksamenskarakteren , s. 15. I studievejledningen er som bilag C aftrykt ovennævnte bekendtgørelse.

En klagevejledning fremgår derimod ikke af opslaget af karakteren, og det er da også i sagen ubestridt, at der ikke er meddelt klagevejledning i forbindelse med offentliggørelsen af karakteren.

Retsvirkningerne af manglende klagevejledning er ikke, at den trufne afgørelse bliver ugyldig. Er der fastsat klagefrister, vil en tilsidesættelse af pligten til at give klagevejledning alene medføre, at klagefristen først begynder at løbe fra det tidspunkt, da klagevejledningen gives.

Hvorvidt den klage, som (De) indleverede den 14. februar 1992 over den fastsatte karakter, med rette kunne afvises som for sent indgivet, må herefter afgøres på grundlag af en stillingtagen til følgende spørgsmål

Er karaktergivning en afgørelse i forvaltningslovens forstand, således at bestemmelsen i forvaltningslovens § 25 skal finde anvendelse?

I bekræftende fald opfylder da den klagevejledning, som er angivet i studievejledningen, forvaltningslovens bestemmelser om meddelse af klagevejledning?

Hvis karaktergivning er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og såfremt det må lægges til grund, at den klagevejledning, der er indeholdt i studievejledningen, ikke opfylder forvaltningslovens bestemmelser om meddelelse af klagevejledning, indgav (De) da klagen rettidigt? Fristen må i så fald beregnes fra det tidspunkt, da (De) modtog underretning om klagefristen. (Der fremgår af sagen ikke nærmere oplysning om dette tidspunkt).

Ved en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt karaktergivning er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, kan det på den ene side anføres, at eksamensafholdelsen og bedømmelsens resultat normalt vil være integreret som et led i et samlet undervisningsforløb, der har karakter af faktisk forvaltningsvirksomhed. På den anden side har karakterfastsættelse væsentlige lighedspunkter med sædvanlige forvaltningsafgørelser.

Forvaltningsloven og dens forarbejder indeholder ingen direkte eller indirekte stillingtagen til spørgsmålet. Det fremgår således ikke, hvorvidt lovgiver har inddraget denne - praktisk meget betydningsfulde - situation i overvejelserne om afgørelsesbegrebets forståelse. For min stillingtagen til spørgsmålet har jeg herefter fundet at måtte inddrage reale hensyn.

I relation til karaktergivning kan man ikke se bort fra, at de forvaltningsretlige beføjelser, der fremgår af forvaltningsloven, spiller en vis rolle.

Et af formålene med forvaltningslovens regler om aktindsigt er at give en part adgang til at gøre sig bekendt med sagens akter, således at den pågældende kan vurdere, hvorvidt grundlaget for afgørelsen har været ufuldstændigt eller ukorrekt, og hvorvidt der findes grundlag for at klage over afgørelsen. Det er åbenbart, at en person, der har aflagt en eksamen og har modtaget en bedømmelse heraf, vil kunne have behov for at kunne gøre sig bekendt med grundlaget for bedømmelsen.

En anvendelse af reglerne i forvaltningslovens kapitel 5 om partshøring vil næppe være problematisk, da den pågældende part normalt må antages at være fuldt ud bekendt med, hvilke oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder der indgår i myndighedens afgørelsesgrundlag.

Heller ikke en anvendelse af bestemmelsen i forvaltningslovens § 25 om angivelse af klagevejledning , for så vidt angår skriftlige afgørelser, synes at kunne frembyde vanskeligheder. På det opslag, hvor karaktererne offentliggøres, vil det formentlig være muligt uden anvendelse af nævneværdige ressourcer at medtage oplysning om klageadgang med angivelse af klageinstans og klagefrist. Det samme gælder, hvor karakteren meddeles individuelt ved brev.

En anvendelse af forvaltningslovens bestemmelser i §§ 22 og 24 om samtidig begrundelse af skriftlige afgørelser vil derimod uden tvivl medføre meget omfattende og ressourcekrævende foranstaltninger på næsten alle uddannelsesmæssige områder.

Hertil kommer en meget vanskelig stillingtagen til, hvorvidt en afgørelse i form af en bedømmelse fuldt ud giver den pågældende part medhold, idet begrundelsespligten alene består, såfremt parten ikke fuldt ud får medhold. Man kan i den forbindelse rejse det spørgsmål, om bedømmelser efter en skala, der munder ud i karakterfastsættelser, der er lavere end skalaens topkarakter, altid vil være at betragte, som om parten ikke har fået fuldt ud medhold, og dermed skal begrundes. En sådan betragtning ville næppe afspejle realiteternes verden, hvor studerende med kendskab til egen formåen er fuldt ud tilfredse med lavere karakterer.

Jeg antager, at partsbeføjelser, der svarer til dem, der er indeholdt i forvaltningslovens bestemmelser om henholdsvis krav på begrundelse og om aktindsigt med henblik på fremsættelse af yderligere bemærkninger, i vidt omfang udøves i praksis efter begæring , enten forud for eller i forbindelse med en klagesagsbehandling.

Af interesse for problemstillingen er den norske forvaltningslov.

Efter vedtagelsen af forvaltningsloven anførte (senere dr. jur.) Nils Kristian Sundby i en artikel "Universitetet og forvaltningsloven" i tidsskriftet "Jussens Venner" 1967, s. 263 ff., bl.a. følgende til belysning af spørgsmålet om, i hvilken udstrækning forvaltningsloven ville finde anvendelse på universitetets virksomhed

"d) En rekke typiske avgjørelser fra Universitetets side i forbindelse med undervisning og forskning, vil helt klart være vedtak etter forvaltningsloven, uten hensyn til særstillingen for "ytelser av tjenester". Dette gjelder således eksamensavgjørelsene. For det første må avgjørelsen om bestått/ikke bestått være et vedtak. Men også den nærmere karakterfastsettelsen vil komme inn under lovens regler om vedtak, jfr. Frihagen l.c. s. 61.

Dette må gjelde både for embetseksamener, magistergradseksamener og for deler av slike eksamener, herunder for alle de forberedende prøver og tilleggskurs (f.eks. prøve i bokføring for jurister) som måtte kreves. Dette er helt opplagt der en eksamen, eventuelt med en viss karakter, har direkte rettslig betydning for adgangen til å bekle visse offentlige stillinger.

Som eksempler kan nevnes teologisk embetseksamen for prester, juridisk embetseksamen for advokater, juridisk embetseksamen med Laud for statsadvokater. Men selv om den "offentligrettslige" betydning er mer indirekte, må det samme gjelde. En embetseksamen vil således alltid ha betydning for ens status i de offentlige lønnsregulativer. Når det gjelder den nærmere karakterfastsettelsen, vil den ofte ikke ha noen direkte rettslig relevans. Men også her vil selvsagt karakteren ha en stor "indirekte" betydning ved ansøkninger i forbindelse med offentlige stillinger, og dette må nok være tilstrekkelig til at også karakterfastsettelsen er "vedtak"."

I Arvid Frihagen : Kommentarutgave af Forvaltningsloven, 2. udgave, 1986, s. 50 og 57, anføres til bestemmelsen i § 2 om lovens definitioner følgende

"Heller ikke skulle det være tvilsomt at det er et enkeltvedtak - sml. Fvl. § 20, 1. ledd som klart forutsetter at eksamensbedømmelse i hvert fald i en viss utstrekning er enkeltvedtak.

Karakterfastsettelsen antas å være utøving av offentlig myndighet slik at det går inn under lovens § 2(b)....

Også avgjørelser om en kandidat skal bestå andre eksamener og prøver som er av direkte rettslig betydning for adgangen til et erverv, vil være offentlig myndighetsutøving slik at det blir enkeltvedtak etter forvaltningsloven ... Dette gjelder uansett om prøvene holdes av offentlige tjenestemenn, en særlig oppnevnt prøvenemnd eller av en privat skole etter særlig myndighet gitt i medhold av lov.

...

At i hvert fall enkelte eksamensbeslutninger er enkeltvedtak går fram av Fvl. § 20, 1. ledd. I og med at reglene i kapittel IV efter § 3 bare gjelder for enkeltvedtak, ville særregelen ellers vært unødvendig. Beslutning om at en elev skal utvises, bestå eksamen eller rykke opp til neste klasse og om fastsettelse af karakterer til vitnesbyrd i grunnskole, gymnas, yrkesskole og universitet må ansees som enkeltvedtak ..."

For så vidt angår spørgsmålet om aktindsigt indeholder den norske forvaltningslov i § 20, stk. 1, en bestemmelse om, at den, der aflægger eksamen eller prøve, kan nægtes aktindsigt i eksamensbesvarelser og lignende prøver, indtil bedømmelsen er afsluttet.

I kommentaren til § 20 er følgende anført

"I Justisdepartementets veiledningshefte (1983-utgaven s. 6) sies det at § 20 her forutsetter at "karakterfastsettelse ved eksamen generelt skal regnes som enkeltvedtak". Dette er nok noe kategorisk sagt. Bestemmelsen og lovforarbeidene viser at karakter fastsettelse i hvert fall i en viss utstrekning er - eller kan være - enkeltvedtak. Bestemmelsen ville ellers vært overflødig fordi § 18 (som § 20 bygger på) etter § 3, l. ledd bare gjelder for enkeltvedtak.

Eksamener både ved offentlige og private skoler vil være enkelt vedtak der de er av en viss, selvstendig betydning for videre skolegang eller yrkesvirksomhet. Ikke alle slags eksamener - og slett ikke alle slags eksamener ved private institusjoner - vil imidlertid være enkeltvedtak.

..."

Bestemmelsen i den norske forvaltningslovs § 24 sondrer mellem henholdsvis automatisk og samtidig begrundelse og begrundelse, der meddeles efterfølgende på begæring. Efter bestemmelsens stk. 4 kan Kongen endvidere træffe bestemmelse om, at begrundelse kan undlades for særskilte sagsområder.

Med hjemmel i denne bestemmelse er udstedt kongelig resolution af 16. december 1977 med senere ændringer. I § 3 er fastsat følgende

"Ved bedømmelse av prøve eller eksamen eller andre prestasjoner ved skole eller annen undervisningsinstitusjon eller ved særlige prøveorgan, kan grunngivning bare kreves etter de særskilte forskrifter som er eller blir fastsatt."

I Norge er der således fra lovgivers side - og ved administrative forskrifter - taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt karaktergivning er udtryk for en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og hvorvidt de af forvaltningsloven omfattede partsbeføjelser skal finde anvendelse.

Under hensyntagen til at der i Danmark fra lovgivers side ikke er foretaget en tilsvarende stillingtagen, samt til de reale hensyn, der er anført ovenfor - og som gør sig gældende i en ikke entydig retning - kan det efter min opfattelse ikke uden videre fastslås, at beslutninger om eksamenskarakter er afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Da jeg således ikke finder at have tilstrækkeligt grundlag for at besvare det under punkt 1 rejste spørgsmål bekræftende, har jeg ikke anledning til at foretage yderligere vedrørende spørgsmålene anført under punkterne 2 og 3.

Jeg foretager herefter ikke videre vedrørende Undervisningsministeriets afgørelse af 19. maj 1992. Se dog nedenfor om min henvendelse til Folketingets Retsudvalg og undervisningsministeren.

Udtalelserne om at de afgørelser, der træffes i en klagesag vedrørende en stedfunden eksamen, er afgørelser i forvaltningslovens forstand, hvorfor der skal angives en klagevejledning, er jeg enig i.

Indholdet af den afgørelse, som Aarhus Universitet traf den 17. februar 1992, og hvorved universitetet afviste den indsendte klage på grund af overskridelse af klagefristen, kan jeg på baggrund af bestemmelsen i § 2, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 93 af 15. februar 1990 om behandling af eksamensklager ved de højere uddannelsesinstitutioner, jf. ovenfor, ikke kritisere.

...

Undervisningsministeriets afgørelse i skrivelsen af 19. maj 1992 er truffet efter bestemmelsen i bekendtgørelsens § 18, hvorefter ministeriet kan dispensere fra bekendtgørelsen, når det findes begrundet i usædvanlige forhold.

Afgørelsen af, hvorvidt der foreligger "usædvanlige forhold", der kan medføre en dispensation fra bekendtgørelsen, beror på en skønsmæssigt præget vurdering. Efter de regler, der gælder for min virksomhed, kan jeg ikke kritisere skønsmæssigt prægede vurderinger, medmindre der foreligger særlige omstændigheder. Efter min gennemgang af sagen, har jeg ikke fundet, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder, at jeg har grundlag for at kritisere Undervisningsministeriets afgørelse, hvorved ministeriet fandt, at der ikke forelå usædvanlige forhold, hvorfor (Deres) klage med rette var blevet afvist som for sent indgivet.

Det forhold, at oplysning om klageinstans og klagefrist, ikke fremgik af karakteropslaget, men alene af studievejledningen med tilhørende bilag, giver mig på det foreliggende grundlag ikke anledning til bemærkninger.

...

Jeg har samtidig hermed henledt Folketingets Retsudvalg og undervisningsministerens opmærksomhed på spørgsmålet om, hvorvidt karakterfastsættelse bør betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand, med henblik på, at det kan tages under overvejelse, om der bør ske en udtrykkelig afklaring heraf i lovgivningen.

..."

Resumé

A klagede over, at Undervisningsministeriet (UM) stadfæstede en afgørelse, som Aarhus Universitet havde truffet, og hvorefter en realitetsbehandling af A's eksamensklage var blevet afvist som for sent indgivet. UM fandt ikke grundlag for at imødekomme en ansøgning om dispensation. UM udtalte, at karaktergivning efter ministeriets opfattelse ikke er en forvaltningsafgørelse i forvaltningslovens forstand, hvorfor der ikke er krav om klagevejledning i forbindelse med karaktergivning.

Ombudsmanden udtalte efter en nærmere undersøgelse af det retlige grundlag, hvori blev inddraget reale hensyn, at det ikke uden videre kunne fastslås, at beslutninger om eksamenskarakterer er afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Ombudsmanden gjorde Folketingets Retsudvalg og undervisningsministeren opmærksom på spørgsmålet om, hvorvidt karakterfastsættelse bør betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand med henblik på, at det kunne tages under overvejelse, om der burde ske en udtrykkelig afklaring heraf i lovgivningen. (J. nr. 1992-1261-712).