Fortolkning af folkeskolelovens høringsbestemmelser i forbindelse med skolenedlæggelse.

Fortolkning af folkeskolelovens høringsbestemmelser i forbindelse med skolenedlæggelse.

Skolebestyrelsen A klagede til mig over, at Undervisningsministeriets vejledning om proceduren ved en skolenedlæggelse ikke indeholdt henvisning til § 23 i kommunalplanloven om individuel underretning.

Af sagens akter fremgik det, at X Byråd på et møde den 19. november 1990 vedtog et forslag om nedlæggelse af Y-skolen. Det fremgik af dagsordenen for mødet, at det forudsattes, at forslaget blev distribueret gennem skolerne til samtlige hjem med skolebørn i Y-by. X Byråd traf endelig afgørelse om nedlæggelse af Y-skolen på et møde den 4. marts 1992.

Skolebestyrelsen rettede henvendelse til Tilsynsrådet for Z Amt i skrivelser af 17. februar, 20. februar og 3. marts 1991 om forslaget. Skolebestyrelsen gjorde gældende, at kommunen ikke havde fulgt den fremgangsmåde, der er fastsat i § 22, stk. 5, i folkeskoleloven om nedlæggelse af skoler. Ifølge denne bestemmelse skal sager om skolenedlæggelse behandles efter bestemmelsen om procedure for vedtagelse af lokalplaner i henhold til den dagældende lov om kommuneplanlægning. Efter skolebestyrelsens opfattelse indebar henvisningen i § 22, stk. 5, til kommuneplanloven, at også § 23 i kommuneplanloven om individuel underretning til bl.a. ejere og lejere i ejendomme, der er omfattet af et lokalplanforslag, eller for hvem planen har væsentlig betydning, finder anvendelse. Bestyrelsen fandt, at bestemmelsen i folkeskolelovens § 22, stk. 5, måtte forstås således, at der skulle gives individuel underretning til forældrene til børn i den skole, der påtænktes nedlagt.

I skrivelse af 8. marts 1992 udtalte byrådet efter anmodning fra tilsynsrådet bl.a. følgende

"...

3. Undervisningsministeriets vejledning af 14.11.1989 henviser ikke til bestemmelsen i paragraf 23 i kommuneplanloven om individuelle underretninger.

...

Undervisningsministeriet, folkeskoleafdelingens juridiske kontor, ved (...) har den 27.2.1991 telefonisk bekræftet, at det er ministeriets opfattelse, at folkeskolelovens paragraf 22, stk. 5, ikke omfatter en henvisning til paragraf 23 i kommuneplanloven, hvorfor ministeriets vejledning da heller ikke omfatter en henvisning til denne bestemmelse om individuelle underretninger.

4. ... (kommunen) er enig med undervisningsministeriet i den ovenfor under pkt. 3 nævnte opfattelse.

...

5. Det kan i øvrigt oplyses, at kommunen lod trykke et særtryk på 1400 eksemplarer af Forslaget af 19.11.1990 og lod skolevæsenet foretage en fordeling heraf, således at samtlige forældre med skolesøgende børn i (Y-by) og (K-by) via deres børn modtog et eksemplar af nedlæggelsesforslaget.

Den foreliggende klage udspringer af, at nogle børn har glemt at aflevere forslaget til deres forældre.

..."

I forbindelse med en forelæggelse af ovennævnte skrivelse fra X Byråd for skolebestyrelsen blev det i skrivelse af 17. marts 1991 af B på forældrenes vegne bl.a. anført, at i hvert fald én klasse ikke fik udleveret forslag til aflevering i hjemmet.

Tilsynsrådet traf afgørelse i skrivelse af 22. marts 1991. Tilsynsrådet anførte bl.a.

"Tilsynsrådet har noteret sig, at Undervisningsministeriet, folkeskoleafdelingens juridiske kontor har givet udtryk for, at det er ministeriets opfattelse af folkeskolelovens § 22, stk. 5, ikke omfatter en henvisning til § 23 i kommuneplanloven, samt at ministeriets vejledning er udformet i overensstemmelse hermed. Tilsynsrådet finder ikke, at skulle tage stilling til, hvorvidt ministeriets vejledning er i overensstemmelse med ministeriets lovgivning. Efter tilsynsrådets opfattelse har byrådet med rimelighed ved sin behandling af sagen kunnet lægge vejledningen til grund og tilsynsrådet finder ikke grundlag for at statuere, at den af byrådet anvendte procedure (der ved udsendelse af materialet til berørte skolebørn for så vidt angår individuel underretning langt overstiger vejledningens minimumskrav) har været klart ulovlig."

Skolebestyrelsen klagede til mig over, at Undervisningsministeriets vejledning ikke indeholder henvisning til § 23 i kommuneplanloven.

I en udtalelse af 1. juli 1991 uddybede Undervisningsministeriet baggrunden for ministeriets vejledning nr. 159 af 14. november 1989.

"Ved affattelsen af vejledningen indgik det i ministeriets overvejelser, om der var anledning til at medtage bestemmelsen i kommuneplanlovens § 23 om underretning af brugere og lejere. Det var imidlertid ministeriets opfattelse, at der ikke var den fornødne parallellitet imellem på den ene side forældre med børn i en skole, der er besluttet nedlagt og på den anden side ejere, lejere og brugere af ejendomme, der er omfattet af en lokalplan.

Det var ved denne vurdering bl.a. afgørende for ministeriet, at kommuneplanlovens § 23 angiver adresseløse forsendelser som en mulig fremgangsmåde, hvilket indicerer, at kredsen af høringsberettigede borgere kan afgrænses geografisk. Noget tilsvarende ville ikke være muligt ved skolenedlæggelser, fordi den stigende anvendelse af frit skolevalg betyder, at forældrene kan være bosat mange forskellige steder i en kommune.

Hertil kommer de ikke uvæsentlige administrative vanskeligheder og økonomiske merudgifter ved opfyldelse af bestemmelsen i § 23 stk. 1, nr. 2 om underretning af brugere af ejendomme uden for planens gyldighedsområde, idet denne bestemmelse i en sag om nedlæggelse af en eller flere skoler ofte vil medføre pligt til underretning af alle kommunens borgere.

Da der endvidere er en særbestemmelse i folkeskolelovens § 39 a, stk. 2, nr. 3 om høring af skolebestyrelsen, som hovedsagelig opfylder samme formål som kommuneplanlovens § 23, fandt ministeriet ikke efter en samlet vurdering anledning til at medtage bestemmelser om høring af ejere, brugere og lejere mv. i vejledningen.

..."

I min afsluttende skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Bekendtgørelse af lov om folkeskolen nr. 524 af 10. juli 1990 - folkeskoleloven - § 22 har følgende ordlyd

" § 22. Ændringer i kommunens skolestruktur som følge af skolenedlæggelse behandles efter bestemmelserne om procedure for vedtagelse af lokalplaner i henhold til lov om kommuneplanlægning."

Reglerne om vedtagelse af lokalplaner fandtes indtil 1. januar 1992 i lov om kommuneplanlægning nr. 287 af 26. juni 1975 - kommuneplanloven - §§ 21-23. Kommuneplanloven bestemte, at der skulle ske offentliggørelse af lokalplaner bl.a. i lokale dagblade og/eller ugeaviser, der har almindelig udbredelse i kommunen. § 23 indeholdt bl.a. følgende bestemmelser

" § 23 Samtidig med offentliggørelsen af forslaget skal kommunalbestyrelsen give skriftlig underretning herom til

ejerne af ejendomme, der er omfattet af planen, og lejerne i og brugerne af disse ejendomme,

ejerne af ejendomme uden for planens gyldighedsområde og lejerne i og brugerne af sådanne ejendomme i den udstrækning, hvor planen efter kommunalbestyrelsens skøn har væsentlig betydning for dem,

...

stk. 5. Underretningen til lejerne og brugerne nævnt i stk. 1, nr. 1 og 2, kan ske ved afgivelse til postvæsenet af adresseløse forsendelser til omdeling."

Undervisningsministeriets vejledning nr. 159 af 14. november 1989 om proceduren ved en skolenedlæggelse har bl.a. følgende indhold

"1. Efter vedtagelse af et forslag til ændret skolestruktur, der indebærer en skolenedlæggelse, skal kommunalbestyrelsen offentliggøre forslaget tillige med en kortfattet beskrivelse.

Ethvert medlem af kommunalbestyrelsen, der har forlangt sin afvigende mening vedrørende det vedtagne forslag til skolestrukturplan tilført kommunalbestyrelsens beslutningsprotokol, kan kræve, at kommunalbestyrelsen samtidig offentliggør det pågældende medlems afvigende mening og en af ham/hende affattet begrundelse herfor.

2. Offentliggørelsen skal ved kommunalbestyrelsens foranstaltning bekendtgøres i lokale dagblade og/eller ugeaviser, der har almindelig udbredelse i kommunen. Bekendtgørelsen skal indeholde oplysning om de steder i kommunen, hvor forslag til ændret skolestruktur er fremlagt.

I bekendtgørelsen skal fastsættes en frist på mindst 8 uger fra bekendtgørelsen til fremsættelse af indsigelser og ændringsforslag over for kommunalbestyrelsen til skolestruktur.

Bekendtgørelsen skal indeholde oplysning om, at forslaget er offentlig fremlagt indtil udløbet af indsigelsesfristen."

Som det ses, var § 23 i kommunalplanloven ikke indarbejdet i vejledningen.

Folkeskolelovens § 22 er en uændret videreførelse af den hidtil gældende § 22, stk. 5. Denne bestemmelse blev indført ved lov nr. 826 af 21. december 1988. I bemærkningerne til bestemmelsen anførtes følgende vedrørende henvisningen til kommuneplanloven

"Ved den foreslåede ændring skal en vedtagelse om skolenedlæggelse følge den procedure, der svarer til den, der gælder i forbindelse med vedtagelse af lokalplaner i kommuneplanlægningsloven, herunder reglerne om mindretalsbeskyttelse og om retten til at få stillet de nødvendige oplysninger til rådighed.

...

De nye bestemmelser indebærer altså en sikring af borgernes medindflydelse ved alle beslutninger om nedlæggelse af skoler og tilsigter hermed, at beslutninger om skolenedlæggelser træffes i forbindelse med en mere overordnet planlægning af skolestrukturen i kommunen."

Jf. Folketingstidende 1988/89, tillæg A, spalte 2886.

Forarbejderne giver således intet entydigt svar på spørgsmålet, om henvisningen til kommuneplanloven også omfatter § 23. Henvisningen i § 22, stk. 5, i folkeskoleloven gælder generelt til proceduren for lokalplaner og omfatter dermed også § 23 i kommuneplanloven om individuel underretning. Det må dog ved fortolkningen af bestemmelsen også tages i betragtning, at individuel underretning i form af adresseløse forsendelser til beboere i et geografisk afgrænset område, således som det er foreskrevet i kommuneplanlovens § 23, stk. 5, ikke uden videre lader sig gennemføre ved underretning til interessenterne i en skolenedlæggelse. Dertil kommer, at afgrænsningen af de personer, der skal have underretning, i sagens natur må ske på forskellig måde i forhold til lokalplanforslag og til sager om nedlæggelse af skoler. Den afgrænsning, der er foretaget i § 23, kan derfor ikke uden videre overføres til sager om skolenedlæggelse. Selv om det lægges til grund, at henvisningen i folkeskolelovens § 22 også gælder § 23 i kommuneplanloven, må den forstås med det forbehold, at en eventuel individuel underretningspligt gælder med de ændringer, forskellene i de to reguleringssituationer tilsiger. En anden mulig fortolkning af § 22 er - som foretaget af Undervisningsministeriet i vejledning nr. 159 af 14. november 1989 - at henvisningen i folkeskolelovens § 22 ikke omfatter § 23 i kommuneplanloven.

Forarbejderne giver som anført ingen nærmere vejledning om, hvorledes bestemmelsen skal forstås.

På denne baggrund finder jeg ikke at kunne kritisere den af ministeriet anlagte fortolkning og således heller ikke, at tilsynsrådet ved sin bedømmelse af sagen fandt at burde lægge ministeriets opfattelse af spørgsmålet til grund.

Jeg har i øvrigt bemærket mig, at (X) Kommune i den konkrete sag rent faktisk fulgte en fremgangsmåde, som i nogen grad kan sidestilles med individuel underretning af de nærmest berørte personer, og dermed tilstræbte at efterleve princippet i § 23 i kommuneplanloven.

Sagen illustrerer, at bestemmelsen i folkeskolelovens § 22 ikke er ganske klar, og at der kan være behov for ved en kommende revision af loven at søge teksten tydeliggjort. En revision er desuden påkrævet som følge af, at kommuneplanloven med virkning fra 1. januar 1991 er blevet ophævet og erstattet af lov nr. 388 af 6. juni 1991 om planlægning. Denne lov indeholder i §§ 24-26 regler, som i alt væsentligt svarer til kommuneplanlovens §§ 21-23. Jeg har gjort Undervisningsministeriet opmærksom på problemet.

Jeg har samtidig underrettet Folketingets Retsudvalg om sagen."

Undervisningsministeriet meddelte mig i skrivelse af 15. februar 1993, at ministeriet i det kommende forslag til lov om folkeskolen havde søgt indarbejdet en bemyndigelse for undervisningsministeren til at fastsætte nærmere regler om proceduren i forbindelse med nedlæggelse af en skole.

Jeg meddelte herefter Undervisningsministeriet, at jeg havde taget det oplyste til efterretning og ikke foretog videre i sagen.

I den nye folkeskolelov, lov nr. 509 af 30. juni 1993, er det i § 24, stk. 2, fastsat, at kommunalbestyrelsen træffer beslutning om nedlæggelsen af en selvstændig skole efter regler fastsat af undervisningsministeren. I medfør af denne bemyndigelse har undervisningsministeren udstedt bekendtgørelse nr. 615 af 19. juli 1993 om proceduren ved en skolenedlæggelse.

I henhold til bekendtgørelsens § 3 skal et af kommunalbestyrelsen vedtaget forslag om en skolenedlæggelse offentliggøres ved kommunalbestyrelsens foranstaltning i lokale dagblade eller ugeaviser, der har almindelig udbredelse i kommunen, med en frist på mindst 8 uger for fremsættelsen af indsigelser mod forslaget. Forslaget skal senest samtidig med offentliggørelsen efter § 3 sendes til udtalelse hos skolebestyrelsen ved den berørte skole, jf. § 4.

Kommunalbestyrelsen kan vedtage forslaget endeligt efter udløbet af indsigelsesfristen og efter indhentet udtalelse fra skolebestyrelsen. Hvis der rettidigt er fremsat indsigelser mod forslaget, kan vedtagelsen dog tidligst ske 4 uger efter udløbet af indsigelsesfristen, jf. bekendtgørelsens § 5.

Resumé

A klagede til tilsynsrådet for Z Amt over et forslag om nedlæggelse af en skole. A gjorde gældende, at kommunen ikke havde fulgt den fremgangsmåde, der var fastsat i § 22, stk. 5, i folkeskoleloven. Ifølge denne bestemmelse skal sager om skolenedlæggelse behandles efter bestemmelsen om procedure for vedtagelse af lokalplaner i henhold til den dagældende lov om kommuneplanlægning. Efter A's opfattelse indebar henvisningen til kommuneplanloven, at også § 23 i kommuneplanloven om individuel underretning fandt anvendelse, hvorefter der burde være givet individuel underretning til forældrene til børn i den pågældende skole. Tilsynsrådet fandt imidlertid, at byrådet med rimelighed havde kunnet lægge Undervisningsministeriets vejledning om proceduren ved en skolenedlæggelse til grund, hvorefter folkeskolelovens § 22, stk. 5, ikke omfattede en henvisning til § 23 i kommuneplanloven.

A klagede til ombudsmanden over, at Undervisningsministeriets vejledning ikke indeholdt henvisning til § 23 i kommuneplanloven. Ombudsmanden udtalte, at § 22, stk. 5, i folkeskoleloven generelt henviste til proceduren for lokalplaner og dermed også omfattede § 23 i kommuneplanloven om individuel underretning.

Forarbejderne gav ingen nærmere vejledning om, hvorledes bestemmelsen skulle forstås, hvorfor ombudsmanden på denne baggrund ikke fandt anledning til at kritisere den af ministeriet i vejledningen anlagte fortolkning. Ombudsmanden gjorde imidlertid ministeriet opmærksom på, at der kunne være behov for ved en kommende revision af loven at søge folkeskolelovens § 22 tydeliggjort.(J. nr. 1991-452-710).