Afslag på aktindsigt i en sag om DSB's leje af 2 færger.

Afslag på aktindsigt i en sag om DSB's leje af 2 færger.

A, der er journalist, klagede over, at DSB havde afslået at give ham aktindsigt i dokumenter vedrørende DSB's kontrakter om leje af færgerne "Ask" og "Urd", og at DSB kun gradvist havde givet aktindsigt i andre dokumenter i sagen om leje af de to færger.

Af sagens akter fremgik det, at A på møder den 16., 18. og 19. november 1992 fik adgang til at gennemse dokumenter vedrørende DSB's leje af færgerne "Ask" og "Urd". Den 19. november 1992 anmodede A skriftligt om aktindsigt i yderligere dokumenter i sagen. A anførte følgende

"Jeg skal herved begære aktindsigt i sagen om chartringen af de to færger Ask og Urd til Århus-Kalundborg overfarten og anmode om at få fotokopier af papirerne i sagen. Tidsmæssigt kan jeg begrænse min begæring til tiden efter 1. januar 1990.

Jeg skal særligt pege på de dokumenter, der vedrører forhandlinger med (B), dennes selskaber og medarbejdere - herunder også forhandlingerne med (C).

Jeg skal tillige anmode om at få aktindsigt i forhandlingerne med (B) om en konsulentaftale. Blandt disse papirer skal jeg specifikt pege på

(B's) brev af 13. august 1990 med udkast til konsulentaftale.

(B's) forslag til konsulentaftale af 4. september 1990.

(B's) brev om yderligere bankforbehold af 31. juli 1990.

DSB's brev af 6. september 1990 om tiltrædelse af "diverse finansdetaljer" om M/S (D).

DSB's svarbreve samt øvrige korrespondance om såvel kontrakterne om Ask og Urd samt øvrige aftaler med (B).

Selve kontrakterne med (B's) selskaber om Ask og Urd samt aftaler med de finansierende selskaber og pengeinstitutter.

Korrespondance mellem DSB og skibsmæglere om skibe, der kunne egne sig til Århus-Kalundborg overfarten og brevveksling om forhandlingerne om priser etc.

Denne oplistning af papirer er ikke udtryk for, at det udelukkende er disse papirer, jeg ønsker aktindsigt i. Jeg anmoder om hele korrespondancen. Men når jeg specifikt nævner så mange dokumenter, skyldes det, at der under de hidtidige samtaler med rederichef (E) gentagne gange er fremkommet yderligere dokumenter, når jeg har peget på, at der må ligge flere papirer i sagen. Rederichefen har hver gang erkendt, at de tidligere udsagn om, at DSB ikke havde flere dokumenter, ikke var dækkende."

Den 27. november 1992 fik A udleveret kopi af yderligere dokumenter i sagen. I en skrivelse af samme dato meddelte DSB A afslag på hans anmodning om aktindsigt i visse andre dokumenter i sagen. DSB anførte bl.a. følgende

"F.s.v. angår selve kontrakterne i sagen med (B's) selskaber beklager vi at måtte afslå en udlevering.

Samarbejdsaftalerne med tilhørende Bareboat Certeparti m.v. er således efter vor opfattelse undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2).

Aktindsigt efter denne bestemmelse omfatter således bl.a. ikke oplysninger om forretningsforhold f.s.v. det er af væsentlig økonomisk betydning for den virksomhed, oplysningerne angår, at begæringen ikke imødekommes.

Da det selvsagt er vanskeligt for DSB at vurdere, hvilken betydning en offentliggørelse af kontrakterne vil have for DSBs private medkontrahent, har vi fundet det rigtigst at bede denne om en udtalelse.

Selskabet har i den anledning på det bestemteste modsat sig en udlevering. Man har i den forbindelse henvist til, at en offentliggørelse af de mere detaljerede kontraktvilkår, herunder oplysninger om basispriser, charterhyre, mæglersalær, finansieringsomkostninger osv. vil indebære væsentlige konkurrencemæssige ulemper og skadevirkninger for selskabet. Man har herved især peget på en skadelig indflydelse på prisfastsættelsen for fremtidige certepartier.

På denne baggrund har DSB vurderet, at der foreligger en konkret risiko for økonomisk tab for DSBs medkontrahent ved en offentliggørelse af kontrakterne, hvorfor vi altså allerede af denne grund må afvise en udlevering af disse.

Tilsvarende gælder efter vor opfattelse tillige f.s.v. angår korrespondance vedr. (B's) bank- og finansieringsforhold, hvorfor vi ligeledes må afvise udlevering af disse dokumenter.

Selv om foranstående hensyn til DSBs private medkontrahent med henvisning til lovens § 12, stk. 1, nr. 2) efter DSBs opfattelse er tilstrækkelig begrundelse for at nægte udlevering af kontrakterne m.v., skal vi fremføre et yderligere argument.

Vi skal således henvise til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5), hvorefter retten til aktindsigt bl.a. kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

DSB står således over for en periode, hvor yderligere lejeaftaler om færger kan blive aktuel. DSB må således også for sit eget vedkommende finde det betænkeligt i et følsomt marked inden for rederibranchen at offentliggøre de aftalte lejevilkår. Vi mener således, at det vil forringe DSBs forhandlingsposition ved fremtidige, lignende kontraktsindgåelser, og at der er en helt reel risiko for, at potentielle tilbudsgivere vil være tilbageholdende med at afgive tilbud til DSB, hvis de risikerer offentliggørelse af de aftalte kontraktvilkår.

Det er således DSBs bestemte opfattelse, at en offentliggørelse af de i nærværende sag aftalte lejevilkår vil afskære DSB fra at modtage måske særdeles fordelagtige tilbud således, at man ved at nægte aktindsigt m.h.t. selve kontrakterne i nærværende sag netop tillige varetager det offentliges økonomiske og forretningsmæssige interesser.

Fotokopi af de øvrige, ønskede dokumenter vedlægges."

I A's klage af 1. december 1992 til mig anførte A bl.a. følgende

"Det drejer sig i hovedsagen om to forhold

1: - DSB nægter at give aktindsigt i selve kontrakterne om leje af de to skibe og de indgåede samarbejdsaftaler med (B)-koncernen. Ligeledes afviser DSB at give aktindsigt i korrespondancen om forhandlingerne op til aftalernes indgåelse.

2: - DSB har gradvist - over fire omgange - givet aktindsigt i andre papirer i sagen. Hver gang har DSB erklæret, at jeg nu havde set alle papirer med undtagelse af dem, der direkte vedrørte kontraktmæssige forhold. Efter hver af de tre første gange, hvor jeg fik lejlighed til at læse dokumenterne, har DSB - på baggrund af min insisteren - erkendt, at der alligevel fandtes flere papirer, som ikke direkte drejede sig om kontraktmæssige forhold. På trods af det langvarige forløb har DSB fortsat tilbageholdt dokumenter udover dem, der angår selve kontrakten.

Til belysning af baggrunden for denne klage skal jeg orientere om det hidtidige forløb i mine samtaler og brevveksling med DSBs rederichef (E).

4. november 1992 begærede min kollega (F) telefonisk på egne og mine vegne overfor rederichefen om aktindsigt i sagen om lejen af færgerne Ask og Urd. (F) oplyste, at vi ønskede at undersøge, hvorfor DSB valgte at samarbejde med skibsreder (B).

5. november 1992 svarede rederichefen telefonisk, at der alene lå papirer angående kontraktuelle forhold, og at han ikke ønskede at lade os få adgang til dem. Ifølge rederichefen lå der ingen papirer, der belyste, hvorfor (B) fik forretningen. (F) nævnte, at vi ønskede at undersøge rygter, om der var blevet betalt returkommission.

11. november ringede jeg til rederichefen og fornyede begæringen om aktindsigt. (E) svarede, at der fandtes to typer papirer. Den ene type drejede sig om rent praktiske ting, som eksempelvis besigtelsesrejser af skibene. Den anden type var papirer, der ledte frem til kontrakten og var dermed efter hans mening uden for aktindsigt. Rederichefen var dog nu villig til at lade os se de papirer, der ikke vedrørte kontrakten.

16. november mødte (F) og jeg efter aftale frem hos rederichefen, der indledningsvis erklærede, at vi godt kunne få lov at se papirerne, da DSB da også var interesseret i at få afklaret spørgsmål om eventuelle modydelser for kontrakten. Men han ville først have sikkerhed for, at vi ikke på grundlag af at have set disse papirer - som vi efter hans mening ikke havde krav på at se - skrev nogle andre artikler om andre vinkler af sagen. Jeg afviste at indgå en sådan aftale, og efter nogen diskussion fik vi lov til at læse papirerne. (E) havde ladet fremstille flere sæt kopier af dokumenterne, så vi hver havde vor stabel. Men han afviste vort ønske om at få udleveret fotokopier af papirerne. Først efter en længere diskussion gav han mig tilladelse til at tage noter fra papirerne.

Jeg kunne straks fastslå, at rederichefen kun havde stillet en lille del af sagens dokumenter til rådighed. Jeg gjorde ham opmærksom på, at der manglede noget. Det afviste han. Jeg bad om at se sagens journal-ark. Men rederichefen meddelte, at der ikke i DSBs journaler fandtes registrering af denne sag. Han erklærede, at der ikke i DSB fandtes flere papirer end de foreliggende i denne sag.

Jeg fastholdt, at den fremlagte dokumentpakke var ufuldstændig. Den indeholdt udelukkende breve til DSB - og ikke et eneste fra DSB. Jeg gjorde opmærksom på, at jeg havde viden om, at der i hvert fald havde været en brevveksling med (G) som ikke var indeholdt i den fremlagte pakke. Jeg påpegede det besynderlige i, at DSB aldrig skulle have afsendt et eneste brev i denne sag.

Rederichefen var derpå villig til på ny at undersøge, om der alligevel skulle ligge flere papirer.

17. november 1992 meddelte (E) telefonisk, at det nu var lykkedes ham at finde flere papirer.

18. november 1992 fik jeg hos rederichefen adgang til at se de "nye" papirer. Rederichefen oplyste, at det var resultatet af hans fornyede rundspørge i DSBs afdelinger. Der fandtes nu også en fotokopi af flere journal-ark, hvor de fremlagte papirer var indført - alle med nøjagtigt den samme håndskrift. Udover de fremlagte papirer figurerede der på journal-arkene kun fire yderligere dokumenter - som rederichefen nægtede mig indsigt i med henvisning til, at de direkte angik kontraktsforhold.

Blandt de fremlagte papirer var også et DSB-notat fra 23. april 1990 med vurdering af chartermulighederne til Århus-Kalundborg overfarten. Dette notat havde jeg direkte efterlyst overfor rederichefen ved telefonsamtalen 17. november. Ved den lejlighed afviste han, at notatet var omfattet af aktindsigt. Begrundelsen var, at det "er ikke sendt officielt ud af huset". Jeg har over for (E) gjort klart, at jeg i april 1990 havde mulighed for at læse notatet hos kilder udenfor DSB - og at notatet derfor efter min mening er sendt ud af DSBs generaldirektorat og følgeligt må være omfattet af aktindsigt. Rederichefen fastholdt, at notatet ikke var sendt nogen steder "officielt". DSB har efterfølgende fastholdt, at notatet ikke var omfattet af aktindsigt. Notatet var ikke med i den pakke fotokopier af dokumenter, som jeg 27. november 1992 har fået kopier af.

Da jeg 18. november 1992 havde gennemlæst de tilvejebragte fotokopier, gjorde jeg på ny opmærksom på åbenlyse "huller" i korrespondancen. Rederichefen afviste på ny, at der fandtes flere dokumenter i sagen. Han fastholdt også afvisningen af at udlevere fotokopier af dokumenterne.

19. november 1992 fremlagde rederichefen yderligere dokumenter - i fotokopi. Det var nu lykkedes DSB at finde blandt andet generaldirektørens brevveksling i sagen. På ny fremlagde DSB fotokopier af nye journal-ark, hvor kun de fremlagte papirer figurerede. Også alle de nye optegnelser på journal-kortene var sket med præcis samme håndskrift som på de tidligere fremlagte journal-ark. Som tidligere var der "huller" i dokumentrækken. Men rederichefen fastholdt, at DSB havde ledt alle vegne, og der nu definitivt ikke fandtes flere papirer. Han fastholdt tillige sin tidligere afvisning af at udlevere fotokopier af dokumenterne.

På den baggrund besluttede jeg mig samme dag - 19. november 1992 - til at forny min begæring om aktindsigt og gøre det skriftligt. I begæringen bad jeg om at få udleveret fotokopier af dokumenterne. Samtidig pegede jeg specifikt på de papirer, som stod opført på de fremviste journal-ark, men gjorde opmærksom på, at denne oplysning ikke var udtryk for, at det kun var de dokumenter, jeg ønskede kopier af, men samtlige. Min begæring blev afsendt med telefax til DSBs rederichefs kontor.

24. november 1992 oplyste rederichefen i en telefonsamtale efter henvendelse fra mig, at DSB nu havde fundet yderligere papirer - blandt andet skrivelser fra (...).

27. november 1992 fik jeg fra DSB udleveret en række kopier. Samtidig meddelte rederichefen mig afslag på aktindsigt i papirerne om kontrakterne med (B's) selskaber. Blandt de udleverede dokumenter er heller ikke papirer om forhandlingerne mellem DSB og (C). I rederichefens følgebrev oplyses ikke, hvorfor der ikke udleveres noget om disse forhandlinger med (C). Jeg havde specifikt nævnt papirer om disse forhandlinger i min skriftlige begæring om aktindsigt fra 19. november 1992. Baggrunden var, at (B) i telefax af 12. juli 1990 anmodede rederichefen om at forhandle direkte med (C). Dennes private telefonnummer er blandt de håndskrevne noter på telefaxen til (E) - hvilket tyder på, at rederichefen vitterligt har ført forhandlinger med (C) - men om hvad og med hvilket resultat?

Det skal bemærkes, at DSB ikke har udleveret kopi af det DSB-notat af 23. april 1990, som (E) rent faktisk gav mig aktindsigt i 18. april 1992, da jeg fik lejlighed til at læse notatet og tage noter fra det.

På baggrund af dette forløb er jeg ude af stand til at vurdere, i hvor stort et omfang, DSB har givet mig aktindsigt.

Rederichefen afviser i sit brev af 27. november 1992 at give aktindsigt i såvel kontrakten med (B) som samarbejdsaftalerne i øvrigt. DSB begrunder afvisningen med såvel hensynet til den private forretningspartners interesser (offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2), som DSBs egne muligheder for fremover at forhandle andre kontrakter om chartring af skibe (samme lovs § 13, stk. 1, nr. 5).

Vedrørende henvisningen til § 12, stk. 1, nr. 2, vil jeg påpege, at (B)-koncernens indvendinger mod aktindsigt efter min mening ikke sandsynliggør, at der er tale om oplysninger af en så væsentlig økonomisk betydning, at de kan holdes uden for aktindsigt. Det er vanskeligt at se, hvordan det skulle kunne få nogen skadelig indflydelse for (B) ved prisfastsættelsen for fremtidige charteraftaler. Den samlede charterhyre er jo velkendt - og har været det lige siden 1990, da den blev offentligt oplyst af DSB. Det, der holdes hemmeligt, er, hvordan man er nået frem til dette beløb. Jeg kan rent ud sagt ikke begribe, hvilken legitim interesse, der skulle være i at hemmeligholde det regnestykke, der ligger bag den samlede charterhyre. Det savner efter min mening grund i virkeligheden, når DSB hævder, at aktindsigt i kontrakterne indebærer en konkret risiko for tab for (B). Den prismæssige afsmitning fra Ask/Urd-kontrakterne til fremtidige charteraftaler, som (B) måtte søge, er allerede sket i kraft af offentliggørelsen af den samlede charterhyre.

Vedrørende henvisningen til § 13, stk. 1, nr. 5, skal jeg tillade mig at gøre opmærksom på bemærkningerne i punkt 4 på side 213 i John Vogters kommenterede udgave af offentlighedsloven. Ifølge den dér citerede udtalelse fra Justitsministeriet forstår jeg, at kontrakter som udgangspunkt ikke vil kunne holdes uden for aktindsigt, når de først er indgået, "såfremt det offentlige ikke længere i det konkrete tilfælde har behov for at beskytte sin stilling som forhandlingspart". Det må efter min vurdering betyde, at DSB ikke i al fremtid kan hemmeligholde indholdet af en kontrakt med henvisning til, at lignende kontrakter på et senere tidspunkt kan blive aktuelle for etaten. Det står da i al fald fast, at DSB ikke skal indgå flere charter-aftaler om øst-vest besejlingen i Danmark - Storebælts-projektet i erindring. DSBs henvisning til, at etaten står over for "en periode, hvor yderligere lejeaftaler om færger kan blive aktuel", synes at sigte på et meget langt åremål. Med den begrundelse kan DSB holde alt under lås og slå stort set til evig tid.

Mine hidtidige undersøgelser har vist, at DSB - uden at nævne det for hverken Folketinget eller Rigsrevisionen - har forpligtet sig til at betale over fire millioner kroner i mægler-salær til (B's) koncern. Udsagn fra den svenske sælger af Ask og den medvirkende mægler peger på, at mægler-salæret til (B) er udbetalt på et tvivlsomt grundlag.

Jeg er naturligvis opmærksom på, at dette salær går i modsat retning af de rygter om returkommission, der var min indgang til sagen. Men salær-problemet belyser vanskeligheden ved at klarlægge sagen uden fuld aktindsigt.

Hele forløbet i aktindsigten rejser efter min mening principielle spørgsmål om DSBs behandling af begæring af aktindsigt".

DSB anførte i skrivelse af 23. december 1992 i anledning af klagen bl.a. følgende

"Med hensyn til de dokumenter, der er afslået udleveret, er DSBs argumenter indeholdt i DSBs svarbrev til journalist (A) dateret 27.11.1992. DSB har således vurderet, at der foreligger en kontant risiko for økonomisk tab for DSBs medkontrahent ved en offentliggørelse, hvilket er den afgørende begrundelse. DSB har dog samtidig fundet anledning til a.h.t. DSBs fremtidige forhandlingsposition - også for sit eget vedkommende at udtrykke betænkelighed ved en offentliggørelse.

I den forbindelse vedlægges samtidig til ombudsmandens orientering fotokopi af en udtalelse af 10.09.1991 fra Danmarks Rederiforening og fra (B) Marine A/S's advokatforbindelse af 06.09.1991, som er indhentet i en tidligere sag, hvor der blev begæret aktindsigt i lejeaftale mellem DSB og (B) Marine A/S vedrørende "Ask" og "Urd".

Endelig er internt DSB-notat den 23.04.1990 ikke udleveret, selvom det er forelagt til gennemsyn for journalist (A).

Til brug for Folketingets Ombudsmands vurdering vedlægges kopi af de ikke udleverede dokumenter.

Klagepunktet vedrørende aktindsigtsprocessens forløb giver anledning til følgende kommentarer

DSB beklager processens forløb. Denne beklagelse er udtrykt flere gange over for journalist (A).

På det første møde med journalisterne (A) og (F) gav undertegnede den forklaring, at der tidligere ikke havde været tradition for ét samlet formelt arkiv. Det betyder, at dokumenter ligger spredt blandt de personer, der deltager i sagsbehandlingen. På grund af en række personudskiftninger, herunder på rederichefposten, opstod der derfor problemer med at sikre, at alle dokumenter i den 2½ år gamle sag var fremlagt i en ombæring. Dette er baggrunden for fremlæggelsen i flere tempi.

Det skal understreges, at undertegnede ikke har fastholdt, at de fremlagte dokumenter nødvendigvis var "alle" sagens dokumenter - men de dokumenter, som undertegnede var bekendt med på respektive tidspunkter.

Forløbet har også været præget af, at journalisterne fra starten forklarede baggrunden for deres aktindsigtsønske - at undersøge rygter om, at DSB skulle have betalt returkommission.

På første møde (den 16.11.1992) bad de to journalister om kopier af fremlagte dokumenter. Undertegnede vurderede umiddelbart, at det kunne være tvivlsomt, om alle de kommercielle dokumenter var omfattet af aktindsigtsretten. På baggrund af den alvorlige påstand -at DSB skulle betale returkommission - tilbød jeg i stedet, at journalisterne kunne gennemgå dokumenterne på stedet med henblik på at vurdere rygtets holdbarhed. Dette tilbud blev accepteret af journalisterne og var formen i 3 af 4 møder - i alt ca. 6 timer.

I brev af 19.11.1992 bad (A) så skriftligt om fotokopier af dokumenter, som jeg undervejs havde afvist at udlevere til gennemsyn med den førnævnte begrundelse samt om kopier af de allerede forelagte dokumenter. Efter høring af juridisk rådgiver og medkontrahenter blev resultatet brev dateret 27.11.1992.

De af journalist (A) nævnte "journalark" vedrører alene de dokumenter, der er arkiveret hos en af rederidivisionens tekniske funktioner.

For at lette journalist (A's) arbejde blev alle dokumenter påført "journalark" forud for de enkelte møder, hvor de blev fremlagt. Derfor er de påført med samme håndskrift. Denne fremgangsmåde er forklaret for journalist (A). Disse "journalark" vedlægges.

Endelig må der tages forbehold for journalist (A's) erindringer om mundtlige formuleringer på de enkelte møder. Min hensigt var fra starten at give journalisterne mulighed for at verificere et alvorligt rygte - også ved at give dem mulighed for at se dokumenter, som jeg umiddelbart var i tvivl om var omfattet af offentlighedsloven. Det er beklageligvis blevet opfattet som det modsatte - som et forsøg på at tilbageholde dokumenter.

Det kan af undertegnede bekræftes, at alle kendte dokumenter - undtagen de eksplicit nævnte - er udleveret i kopi den 27.11.1992."

I skrivelse af 29. januar 1993 anførte A hertil bl.a. følgende

"Rederichef (E) skriver, at han på vore møder "ikke har fastholdt, at de fremlagte dokumenter nødvendigvis var "alle" sagens dokumenter", men de dokumenter, som (E) var bekendt med på respektive tidspunkter.

Hertil vil jeg gerne bemærke, at (E) ved hvert af de fire møder erklærede, at han fremlagde alle papirer med undtagelse af dem, der direkte vedrørte kontraktmæssige forhold. Først da jeg hver gang insisterede på, at der måtte være flere papirer - og da jeg pegede på konkrete papirer, som manglede - erklærede rederichefen sig villig til at eftersøge papirer endnu engang.

Jeg vil også gerne henlede opmærksomheden på, at rederichefen først ved vort tredje møde - 19. november 1992 - fremlagde kopier af generaldirektørens brevveksling. Det forekommer mærkværdigt, at det tog så lang tid at finde frem til generaldirektørens arkiv.

Rederichef (E) skriver, at journalarkene "vedrører alene de dokumenter, der er arkiveret hos en af rederidivisionens tekniske funktioner".

Hertil vil jeg gerne bemærke, at jeg står helt uforstående over for det udsagn. (E) anfører, at det har været svært at finde frem til papirerne, fordi de lå i forskellige afdelinger. På de fremlagte journalark var alle papirer opført. Dette kan jeg ikke få til at stemme overens.

Derefter oplyser (E), at alle dokumenter blev påført disse journalark forud for hvert enkelt møde. Hertil vil jeg gerne gøre opmærksom på, at retten til aktindsigt - så vidt jeg har forstået - gælder de originale journalark eller kopier af dem. Den, der begærer aktindsigt, beder jo netop om at se journalarkene for at kunne se, om han/hun har fået aktindsigt i alle papirer.

Men jeg forstår på (E's) brev, at DSB erkender, at de fremlagte journalark var fabrikeret til lejligheden. De gav mig altså ingen mulighed for at kontrollere, om der blev tilbageholdt papirer. Jeg mener, at rederichef (E) og DSB ved den valgte fremgangsmåde - som rederichefen selv redegør for - har gjort min ret til aktindsigt i journalindførelserne om denne sag værdiløs.

Endelig vil jeg gerne bemærke, at jeg også efter læsningen af (E's) brev af 7. december 1992, mener at have fremlagt en korrekt beskrivelse af det samlede hændelsesforløb."

I skrivelse af 10. februar 1993 fremsatte DSB bl.a. følgende bemærkninger

"Som allerede anført i mit brev af 23. december var der ikke i DSBs rederidivision et samlet arkiv indeholdende de papirer, som (A) efterspurgte.

Alene det forhold udelukker, at jeg undervejs overfor (A) skulle have givet udtryk for, at jeg havde fremlagt "alle" sagens dokumenter - uden forbehold.

Papirerne blev som tidligere nævnt fremlagt i flere omgange, idet jeg måtte rekvirere dem fra forskellige kontorer og personer. Det er rigtigt, at jeg efter hver fremlæggelse var af den opfattelse, at der ikke fandtes flere papirer, hvilket jeg gav udtryk for over for (A). Men jeg måtte i sagens natur tage et forbehold svarende til udtrykket "mig bekendt".

Jeg skal gerne bekræfte, at de fremlagte "journal-ark" (bortset fra et enkelt, jvf. nedenfor) er udarbejdet i forbindelse med (A's) henvendelse. Det fremgår allerede af mit brev til ombudsmanden af 23. december, hvor "journal-ark" af samme grund netop er sat i anførelsestegn. At det forholder sig sådan har på intet tidspunkt været skjult for (A).

Baggrunden er den enkelte, at de "originale" journal-ark, som (A) efterlyser, ikke findes - fordi der jo som tidligere nævnt ikke fandtes et samlet arkiv og ej heller på de enkelte kontorer fandtes formaliserede arkiver med tilhørende journal-ark - bortset fra et enkelt. Det er dette enkelte kontor, der henvises til i mit brev af 23. december, hvor jeg nævner "journal-ark vedrørende dokumenter, der er arkiveret hos en af rederidivisionens tekniske funktioner".

For at lette (A's) arbejde - herunder at give ham overblik over hvilke dokumenter, jeg ikke udleverede med henvisning til offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser - udarbejdede vi nye "journal-ark" i takt med, at jeg fik sagens papirer hentet frem fra personer og kontorer.

Denne fremgangsmåde blev forklaret (A).

Jeg skal afslutningsvis bemærke, at sagens forløb også set fra min synsvinkel har været klart utilfredsstillende. Sagen har derfor givet anledning til, at jeg har taget skridt til at etablere et nyt fælles centralt arkivsystem for rederidivisionen."

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

" 1. DSB's journaliseringssystem og behandlingen af Deres sag.

Ifølge § 9, stk. 1, i lov nr. 337 af 14. maj 1992 om offentlige arkiver m.v. skal myndighederne drage omsorg for, at deres arkivalier opbevares på betryggende måde.

Kulturministeriets bekendtgørelse nr. 857 af 21. oktober 1992 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed indeholder følgende bestemmelser i § 6

" § 6. Rigsarkivaren kan fastsætte regler om arkivdannelsen, herunder om etablering, indretning, afgrænsning og drift af journal- og arkivsystemer.

Stk. 2. Myndighederne skal forelægge vedkommende statslige arkiv nye journal- og arkivsystemer, herunder journal- og arkivplaner med tilhørende vejledninger og instrukser om forretningsgange, til godkendelse, inden de tages i brug. For nye edb-baserede journal- og arkivsystemer gælder endvidere, at arkiveringsprocedurer og konvertering til arkiveringsversioner skal forelægges vedkommende statslige arkiv til godkendelse, inden systemerne tages i brug.

Stk. 3. I tilfælde, hvor en myndigheds journal- eller arkivsystem ikke opfylder betingelserne for varetagelse af arkivmæssige hensyn, kan vedkommende statslige arkiv foreskrive myndigheden at udarbejde nyt journal- og arkivsystem".

I en sag, der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1974, s. 193 f., har den daværende ombudsmand taget stilling til nogle spørgsmål angående journalisering af indkommen post. Ombudsmanden udtalte bl.a. følgende

"Efter min mening tilsiger god forvaltningspraksis, at indkommet post så vidt muligt journaliseres umiddelbart efter modtagelsen (samme dag eller dagen efter), og således inden de pågældende dokumenter går til sagsekspedition. Herfor taler for det første de almindelige formål med foretagelse af journalisering, jfr. herved administrationsrådets rapport (1968) om journalisering, s. 4, herunder tilvejebringelse af en sikker kontrol med sagsbehandling. I samme retning taler - hvilket havde en særlig interesse med henblik på den foreliggende sag - bestemmelsen i offentlighedslovens § 3, nr. 2, hvorefter adgangen til at få oplysning i overensstemmelse med offentlighedslovens regler omfatter "indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter"; en forudsætning for, at denne bestemmelse kan virke i overensstemmelse med hensigten, er, at journaliseringen sker umiddelbart efter de pågældende dokumenters modtagelse. På den foreliggende baggrund henstillede jeg til socialministeriets overvejelse, om der i ministeriet burde udfærdiges en kontorinstruks i overensstemmelse med det ovenfor anførte. Jeg udtalte samtidig over for ministeriet, at jeg var opmærksom på, at der kan forekomme tilfælde, hvor det er nødvendigt, at et dokument går til ekspedition uden at afvente journalisering. Jeg pegede imidlertid samtidig på, at det problem, der er en følge heraf, formentlig som regel vil kunne løses ved, at det modtagne dokument går til journalisering samtidig med, at der tages en fotokopi, der kan benyttes som grundlag for sagsbehandling".

Der er ikke fastsat regler, der påbyder, at myndighederne i almindelighed skal journalisere indkommen post, da hjemmelen hertil i § 6, stk. 1, i bekendtgørelsen om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed ikke er udnyttet.

Som det fremgår af den daværende ombudsmands ovenfor gengivne udtalelse, må det antages, at god forvaltningspraksis tilsiger, at myndighederne tilrettelægger journaliseringsarbejdet således, at indkommen post så vidt muligt journaliseres umiddelbart efter modtagelsen. Udtalelsen forudsætter, at posten i den aktuelle sag skulle journaliseres, men tager næppe stilling til spørgsmålet om hvorvidt der i almindelighed er pligt til journalisering.

Såfremt en myndighed undlader at foretage journalisering af indkommen (og udgået) post og fordeler dokumenter, der angår samme sag, til forskellige enheder inden for myndigheden, - således som tilfældet var i den foreliggende sag - er der risiko for, at en anmodning om aktindsigt i en sag ikke bliver imødekommet fuldt ud, fordi der ikke er tilstrækkeligt overblik over, hvor sagens dokumenter befinder sig. For at imødegå denne risiko tvinges en borger, der under disse omstændigheder søger aktindsigt, til at foretage en væsentligt mere detaljeret identifikation af sagen eller de ønskede dokumenter, end forudsat i offentlighedslovens § 4, stk. 3. Det forhold, at en myndighed undlader at foretage en samlet registrering af de dokumenter, der hører til en sag, kan således indebære en ikke uvæsentlig forringelse af borgernes retsstilling efter offentlighedsloven, bl.a. i tidsmæssig henseende. Hertil kommer, at der under forhold, hvor der ikke er overblik over, hvor sagens dokumenter befinder sig, også i andre henseender kan være risiko for, at myndighedens arbejde ikke bliver udført på fuldt betryggende måde. På den baggrund er det min opfattelse, at god forvaltningsskik tilsiger, at en myndighed i almindelighed bør foretage systematisk journalisering af indkommen og udgået post, og at dette i særlig grad må gælde, hvor undladelse vil stride mod hensynet til borgernes adgang til aktindsigt, (det vil sige især, hvor der er tale om større sager med mange dokumenter fordelt på forskellige administrative enheder).

Det fremgår af den foreliggende sag, at der kun i et enkelt kontor i DSB's rederidivision blev foretaget journalisering af indkommen post, og at dette i væsentlig grad var medvirkende til at skabe usikkerhed om, hvilke dokumenter sagen om leje af færgerne "Ask" og "Urd" omfattede.

På den baggrund har jeg anmodet DSB om at oplyse, hvorvidt etableringen af et nyt fælles arkivsystem i DSB's rederidivision indebærer, at der fremover vil blive foretaget en samlet journalisering af indkommen og udgået post vedrørende alle enheder inden for rederidivisionen.

DSB har oplyst, at de journalark, som De fik overgivet, var fremstillet med henblik på at lette Deres arbejde, og at De blev gjort bekendt hermed. DSB har endvidere oplyst, at i forbindelse med fremlæggelserne af dokumenter for Dem, blev det ganske vist oplyst, at hermed var alle sagens dokumenter blevet fremlagt, men der blev taget et forbehold svarende til udtrykket "mig bekendt". De har bestridt, at det blev oplyst over for Dem, at journalarkene var blevet fremstillet med henblik på at lette Deres arbejde, og at der i forbindelse med fremlæggelserne af sagens dokumenter blev taget det nævnte forbehold.

Jeg har ikke mulighed for at afklare, hvilke oplysninger De har fået angående de forhold, hvor der er uenighed mellem Dem og DSB, bl.a. fordi ombudsmanden efter praksis ikke foretager vidneafhøring i forbindelse med sin behandling af en sag. Jeg må derfor afstå fra at foretage videre i denne henseende.

DSB har beklaget, at De ikke ved første henvendelse fik udleveret samtlige dokumenter i sagen, der var undergivet aktindsigt, og har oplyst, at der vil blive oprettet et nyt centralt arkivsystem i DSB's rederidivision.

Efter min opfattelse burde DSB, da man modtog Deres første anmodning om aktindsigt, netop fordi rederidivisionen manglede et fælles arkiv, have foretaget en gennemgang i samtlige de kontorer, der kunne tænkes at opbevare dokumenter i sagen. Under de givne omstændigheder var det kun ved den fremgangsmåde, man kunne sikre, at De fik aktindsigt i samtlige de dokumenter i sagen, der var omfattet af retten til aktindsigt.

Det er således efter min opfattelse uheldigt, at DSB ved besvarelsen af Deres anmodning om aktindsigt gav udtryk for, at det var usikkert, om De hermed havde fået kopi af alle de dokumenter i sagen, der var undergivet aktindsigt. Jeg kan samtidig tilslutte mig DSB's beklagelse af, at De først efter at have anmodet om aktindsigt flere gange fik alt materiale, som efter DSB's opfattelse var omfattet af retten til aktindsigt.

Jeg har gjort DSB bekendt med min opfattelse.

2. Aktindsigt vedrørende de indgåede kontrakter m.v.

DSB har henvist til bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, i offentlighedsloven vedrørende de dokumenter, der efter DSB's opfattelse ikke er omfattet af retten til aktindsigt. § 12, stk. 1, nr. 2, og stk. 2, i offentlighedsloven, lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen, har følgende indhold

" § 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) ...

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold."

Efter lovens forarbejder er bestemmelsen i stk. 1, nr. 2, kun anvendelig, hvis der efter en konkret vurdering er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning, hvis oplysningerne udleveres.

I tvivlstilfælde bør der indhentes en udtalelse fra den, hvis interesse kan være til hinder for, at begæringen om aktindsigt imødekommes, jf. pkt. 42 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen.

En udtalelse, hvorefter den pågældende virksomhed modsætter sig, at oplysningerne bliver udleveret, er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at aktindsigt kan nægtes. Det er den offentlige myndighed, som har ansvaret for offentlighedslovens overholdelse og som træffer afgørelse herom. En udtalelse fra virksomheden kan alene indgå som et moment i myndighedens konkrete vurdering af, om oplysningerne er af den type, der er omhandlet i § 12, stk. 1, samt af, om det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

For at godtgøre, at der er grundlag for at anvende undtagelsesbestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, er det nødvendigt at foretage en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, der er tale om, og det skal fremgå, hvorledes det økonomiske tab vil eller kan indtræde som en følgevirkning af, at begæringen om aktindsigt imødekommes.

Det er ikke tilstrækkeligt blot at henvise til undtagelsesbestemmelsens ordlyd, til konkurrencemæssige grunde eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet.

Det fremgår af sagen, at DSB ved skrivelse af 27. november 1992 afslog at give Dem aktindsigt i kontrakterne mellem DSB og (B)-selskaberne med tilhørende Bareboat Certeparti samt korrespondancen vedrørende disse selskabers bank- og finansieringsforhold.

I anledning af tidligere anmodninger om aktindsigt i de nævnte kontrakter havde DSB indhentet udtalelser fra Danmarks Rederiforening og fra advokat (I), der var advokat for (B)-selskaberne. Udtalelsen af 10. september 1991 fra Danmarks Rederiforening havde følgende ordlyd

"Vi henviser til vor telefonsamtale den 5. september d.å. og skal oplyse, at det er sædvanlig praksis inden for befragtningsforhold, at parterne i befragtningskontrakter (certepartier) ikke offentliggør kontraktens indhold.

Baggrunden herfor er, at en certeparti-aftale indeholder så mange kommercielt fortrolige eller følsomme oplysninger, at en offentliggørelse vil kunne påføre den ene eller begge parter skade i forhold til konkurrenter, ligesom offentliggørelse vil kunne skade mulighederne for fremtidig kontraktafslutning."

Advokat (I's) skrivelse af 6. september 1991 indeholder en punktvis gennemgang af de omstændigheder, der efter hans opfattelse dokumenterer, at en offentliggørelse af de nævnte kontrakter vil påføre (B)-selskaberne økonomiske tab. Nogle af de forhold, der fremhæves, er forholdsvis konkret begrundede, mens andre er af mere generel karakter. På nogle punkter er der tale om forhold som (muligvis) ikke længere er aktuelle.

Der er ikke i skrivelsen til Dem eller i udtalelserne til mig givet nærmere oplysninger om de økonomiske skadevirkninger for (B)-selskaberne.

Efter min gennemgang af kontraktmaterialet er der efter min opfattelse på visse punkter (bl.a. med hensyn til oplysninger om (B)-selskabernes skattemæssige situation og generelle økonomiske standard i kontraktperioden) utvivlsomt tale om oplysninger, som kan tilbageholdes med hjemmel i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2. I andre henseender, bl.a. oplysninger om anskaffelsessummer, hjemtagelsesomkostninger og ombygningsudgifter for de omhandlede skibe, finder jeg ikke, at det på fyldestgørende måde er godtgjort, at offentliggørelse af disse oplysninger må antages at ville medføre væsentlige økonomiske skadevirkninger for (B)-selskaberne. Jeg henviser til de ovenævnte konkretiseringskrav og til bestemmelsen i § 12, stk. 2.

Om det af DSB anførte om anvendelse af bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, vedrørende hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges økonomiske interesser skal jeg bemærke, at det DSB har anført - om forringelse af DSB's forhandlingsposition ved fremtidige lignende kontraktindgåelser - ikke ses at indeholde en sådan konkretisering og sandsynliggørelse af en økonomisk tabsrisiko for DSB, at det giver grundlag for anvendelse af bestemmelsen. Jeg henviser til min udtalelse i en lignende sag omtalt i Ombudsmandens beretning for 1990, s. 388 ff.

Jeg har gjort DSB bekendt med min opfattelse og har samtidig henstillet, at man genoptager aktindsigtsspørgsmålet til fornyet overvejelse i lyset af det, jeg har anført og træffer en ny afgørelse i forhold til Dem.

Jeg foretager ikke videre på det foreliggende grundlag.

..."

Rederichefen i DSB meddelte senere i en skrivelse til mig følgende

"Tak for udredningen omkring journalist (A's) begæring om aktindsigt i sagen om leje af færgerne "Ask" og "Urd".

DSB rederi har fulgt ombudsmandens henstilling om god forvaltningsskik med en systematisk journalisering ved at iværksætte en samlet journalisering af indkommen og udgået post vedrørende alle enheder indenfor rederiet.

Jeg kan endvidere oplyse, at man i det centrale rederi er ved at opbygge og indrette et fælles arkiv, hvortil al post skal indgå og fordeles efter journalisering, samt hvorfra al udgående post journaliseres inden afsendelse. Alle sager vil fremover blive arkiveret her.

Sager, der i dag er placeret i de enkelte sektioner indenfor det centrale rederi, vil løbende blive journaliseret efter en fælles arkivnøgle og overført til fælles arkivet. Vedrørende ombudsmandens henstilling om, at DSB rederi på ny overvejer aktindsigtsspørgsmålet om materiale, der evt er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedsloven skal jeg oplyse, at vi efter fornyede overvejelser har tilsendt journalist (A) ... samtlige de bilag, som han har ønsket aktindsigt i."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1974, s. 193ff og FOB 1990, s. 388ff ( FOB 1990, s. 339 )

Resumé

Journalist A klagede over, at DSB havde afslået at give ham aktindsigt i flere dokumenter i sagen om DSB's leje af færgerne "Ask" og "Urd", og at DSB kun delvist havde givet ham aktindsigt i andre dokumenter i sagen. På grund af utilstrækkelig journalisering havde DSB haft vanskeligheder med at få et samlet overblik over sagens dokumenter. A havde flere på hinanden følgende gange måttet anmode om tilsendelse af yderligere dokumenter.

Ombudsmanden udtalte, at god forvaltningsskik tilsiger, at myndigheder i almindelighed bør foretage systematisk journalisering af indkommen og udgået post, og at dette i særlig grad må gælde, hvor undladelse vil stride mod hensynet til borgernes adgang til aktindsigt.

Med hensyn til DSB's afslag på aktindsigt under henvisning til § 12, stk.1, nr. 2, i offentlighedsloven, fandt ombudsmanden ikke, at DSB på fyldestgørende måde havde godtgjort, at offentliggørelse af bl. a. anskaffelsessummer, hjemtagelsesomkostninger og ombygningsudgifter måtte antages at ville medføre væsentlige økonomiske skadevirkninger for udlejeren. Ombudsmanden fandt endvidere ikke, at DSB havde haft grundlag for at anvende undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5. Ombudsmanden henstillede på den baggrund til DSB at tage aktindsigtsspørgsmålet op til fornyet overvejelse. (J. nr. 1992-2824-501).