Afslag på partsaktindsigt i en sag om refusion af sygedagpenge.

§ 15. Retten til aktindsigt kan i øvrigt begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder

...

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold."

I bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 140-142) er bl.a. anført følgende

"...

Den gældende offentlighedslovs § 10, stk. 1, bygger på det hovedsynspunkt, at de hensyn, der begrunder reglerne om partens aktindsigt, er af en så betydelig vægt, at partens ret til at blive gjort bekendt med dokumenterne i sin egen sag kun bør vige, hvis der efter et konkret skøn i et foreliggende tilfælde er nærliggende fare for, at private eller offentlige interesser vil lide skade af væsentlig betydning, dersom begæringen imødekommes.

Efter Justitsministeriets opfattelse bør dette hovedsynspunkt fastholdes, og bestemmelserne herom i den gældende lovs § 10 foreslås derfor videreført uden væsentlige ændringer.

..."

Bestemmelsen i § 15 forudsætter, at vedkommende myndighed foretager en konkret afvejning af de modstående hensyn. Myndigheden kan således ikke nægte parten aktindsigt ud fra mere generelle overvejelser om skadevirkningerne ved at give aktindsigt med hensyn til oplysninger af en bestemt karakter. Derudover fremgår det af bestemmelsen og forarbejderne, at undtagelseshjemlen skal administreres med tilbageholdenhed. Anvendelsen af udtrykket "afgørende hensyn" tilsigter netop at tilkendegive, at oplysning kun kan nægtes, hvor der er nærliggende fare for, at privates eller offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis begæringen imødekommes.

Også ved afgørelsen af, om bestemmelsen giver mulighed for at nægte en part oplysning om en anden part eller privat persons helbredsmæssige og sociale forhold, gælder det, at oplysningerne herom kun kan hemmeligholdes, for så vidt der i det konkret foreliggende tilfælde er nærliggende fare for, at privates interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis oplysningerne meddeles.

I udtalelsen til mig af 19. maj 1992 har Dagpengeudvalget som grundlag for ikke generelt at tilsidesætte (X) Kommunes afslag henvist til, "... at oplysningerne om, at lønmodtageren var uarbejdsdygtig i arbejdet hos arbejdsgiveren men ikke i andre arbejdsforhold måtte være tilstrækkeligt grundlag for varetagelse af arbejdsgiverens interesse i sagen, herunder vurdering af om der var grundlag for at anke kommunens afgørelse." Derudover henviste Dagpengeudvalget til, "... at det normalt antages, at arbejdsgivere ikke har ret til at få oplysning om diagnose eller andre helbredsoplysninger vedrørende en sygemeldt medarbejder."

Ud over Dagpengeudvalgets tilkendegivelse om, at (A og B) ApS - i de udleverede akter - havde tilstrækkeligt grundlag til at varetage sine interesser, foreligger i sagen som nævnt ingen oplysninger om grundlaget for afslaget ud over den helt generelle betragtning, at arbejdsgivere normalt antages ikke at have adgang til medarbejderes diagnoser og helbredsmæssige oplysninger.

Dagpengeudvalget har således hverken over for Dansk Tandlægeforening eller i udtalelsen til mig konkretiseret og underbygget, hvilke skadevirkninger der vil være forbundet med at imødekomme den foreliggende begæring om aktindsigt i attesten. Endvidere har hverken kommunen eller Dagpengeudvalget efter de foreliggende oplysninger indhentet en udtalelse fra (C) om karakteren og vægten af de eventuelle interesser, som hun måtte have imod, at der gives tandlægerne (A og B) ApS aktindsigt i helbredsoplysningerne.

På det foreliggende grundlag kan jeg herefter ikke anse det for godtgjort, at Dagpengeudvalgets afgørelse er truffet på grundlag af en fyldestgørende efterprøvelse af, om (X) Kommunes afslag er meddelt på grundlag af en konkret vurdering som foreskrevet i forvaltningslovens § 15.

Jeg har gjort Dagpengeudvalget bekendt med min opfattelse, og jeg har samtidig henstillet til udvalget at undergive sagen en fornyet behandling i overensstemmelse med de synspunkter, der er anført ovenfor.

Jeg har anmodet Dagpengeudvalget om oplysning om, hvad der videre sker i sagen.

..."

Den 25. juni 1993 traf Dagpengeudvalget en ny afgørelse i sagen. Af Dagpengeudvalgets afgørelse fremgik det, at spørgsmålet om aktindsigt havde været forelagt C, som havde nægtet at give sit samtykke til aktindsigt. C havde ikke begrundet sit ønske om, at oplysningerne blev undtaget fra aktindsigt.

Dagpengeudvalget havde efter den fornyede vurdering fundet, at der burde være givet aktindsigt i hele punktet benævnt "Supplerende oplysninger" i blanket LÆ 350, idet Dagpengeudvalget ikke fandt, at der her indgik oplysninger om helbredsforholdene i snæver forstand.

Dagpengeudvalget fandt imidlertid stadig ikke, at der kunne meddeles aktindsigt i kommunens journalark, da udvalget antog, at C's oplysninger til kommunen ikke havde været af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Udvalget henviste til, at vurderingen af uarbejdsdygtighed som udgangspunkt var en ren lægelig bedømmelse, hvor den sikredes subjektive opfattelse af sygdommen ikke kan tillægges afgørende betydning.

I en skrivelse til Dagpengeudvalget udtalte jeg herefter følgende

"...

Jeg anser det stadig for tvivlsomt, at kommunens journalark ikke indeholder oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Dagpengeudvalget har ikke konkretiseret og underbygget, hvilke skadevirkninger der vil være forbundet med at imødekomme den foreliggende begæring om aktindsigt i kommunens journalark.

Jeg skal derfor fastholde min henstilling til Dagpengeudvalget om at undergive sagen en fornyet behandling med henblik på konkret afvejning af de modstående hensyn, der er nævnt i forvaltningslovens § 15.

Hvis Dagpengeudvalget opretholder sit afslag på at give fuld aktindsigt, er jeg indstillet på at henstille, at tandlægerne (A og B) ApS får fri proces ved en domstolsprøvelse af spørgsmålet.

Jeg anmoder om, at Dagpengeudvalget underretter mig om sagen."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1978, s. 400

Afslag på partsaktindsigt i en sag om refusion af sygedagpenge.

Dansk Tandlægeforening klagede over Dagpengeudvalgets afgørelse af 24. oktober 1991. Ved afgørelsen stadfæstede udvalget et afslag fra X Kommune på en anmodning fra foreningens medlem, tandlægerne A og B ApS, om fuld aktindsigt i en verserende sag om refusion af dagpenge.

Efter det oplyste ansatte tandlægerne A og B ApS den 1. august 1990 C som klinikassistent. Den 30. april 1991 blev C sygemeldt.

Af sagens akter fremgik bl.a., at C i lægeerklæring af 1. maj 1991 blev vurderet uarbejdsdygtig i længere tid på grund af sygdom. I erklæring af 24. maj 1991 blev hun vurderet fortsat uarbejdsdygtig i 5 uger på grund af sygdom.

Tandlægerne A og B ApS anmodede herefter X Kommune om dagpengerefusion for perioden fra den 30. april til den 28. juni 1991.

I lægeerklæring af 27. juni 1991 blev C vurderet fortsat uarbejdsdygtig i 2-3 måneder, og i erklæring af 17. juli 1991 blev hun vurderet fortsat uarbejdsdygtig i 2 måneder fra den 22. juli 1991.

Den 18. juli 1991 fremsendte C's læge en attest vedrørende uarbejdsdygtighed til X Kommune.

Tandlægerne A og B ApS anmodede den 31. juli 1991 X Kommune om refusion af dagpenge for perioden fra den 1.- 31. juli 1991.

Den 7. august 1991 udfyldte X Kommune opfølgningsskema over sagen.

I skrivelse til tandlægerne A og B ApS af 8. august 1991 meddelte X Kommune bl.a. følgende

"...

Efter en samlet vurdering af de indkomne oplysninger, har social- og sundhedsforvaltningen konkluderet, at sikrede ikke længere opfylder betingelserne for at modtage sygedagpenge, jf. §§ 1 og 5 i dagpengeloven, hvoraf fremgår at dagpenge ydes som erstatning for tab af indtægt ved uarbejdsdygtighed på grund af sygdom.

Konsekvensen af den nævnte konklusion er, at dagpengerefusion til Dem ophører den 11/8-91.

..."

I skrivelse af 14. august 1991 anmodede Dansk Tandlægeforening X Kommune om partsaktindsigt i sagen. I skrivelsen anførte foreningen bl.a. følgende

"...

Anmodningen om aktindsigt fremsættes derfor med henblik på at vurdere, om tandlægerne som arbejdsgivere for (C) skal klage i sagen. Jeg beder Dem om at fremme sagen så hurtigt som muligt."

I skrivelse til foreningen af 21. august 1991 meddelte kommunen bl.a. følgende

"...

Vedrørende anmodningen om aktindsigt fremsendes vedlagt kopi af DP201, DP202, 2 stk. registerudskrift, samt forvaltningens skrivelse af 8.8.1991.

Følsomme akter, herunder lægeerklæring samt journalark vedrørende sikrede (C's) rent private forhold er undtaget af aktindsigten med henvisning til § 15 i forvaltningsloven.

Af § 15 i forvaltningsloven fremgår, at retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang partens interesse bør vige for afgørende hensyn til den pågældende selv.

..."

I skrivelse af 3. september 1991 indbragte foreningen kommunens afgørelse for Dagpengeudvalget.

I en skrivelse til foreningen af 24. oktober 1991 meddelte Dagpengeudvalget, at udvalget under et møde den 11. oktober 1991 havde truffet følgende afgørelse

"Der meddeles aktindsigt i blanket LÆ350, bortset fra de punkter, der vedrører lønmodtagerens rent private forhold, som undtages under henvisning til forvaltningslovens § 15, stk. 1.

Der meddeles afslag på aktindsigt i kommunens interne arbejdsdokumenter - journalark og opfølgningsskema - da der ikke findes grundlag for at fravige undtagelsesretten, da akterne ikke indeholder oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og stk. 2."

Under myndighedernes behandling af sagen og i klagen til mig gjorde foreningen gældende,

at arbejdsgiveren er part i sagen,

at arbejdsgiverens klageadgang er illusorisk, hvis forvaltningslovens § 15 udelukker aktindsigt i lægeerklæringer og journalark vedrørende (C's) rent personlige forhold, og

at forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og stk. 2 er uanvendelig, da der ikke er tale om interne arbejdsdokumenter, men om indhentede lægelige og sociale oplysninger, jf. brevet af 8. august 1991 fra X Kommune.

I anledning af foreningens klage anmodede jeg Dagpengeudvalget om en udtalelse efter forud indhentet erklæring fra X Kommune. Derudover anmodede jeg om udlån af sagens akter, herunder de akter hvori der blev meddelt afslag på aktindsigt.

I udtalelse af 26. marts 1992 anførte X Kommune bl.a. følgende

"...

Forvaltningen er fortsat af den opfattelse, at sikredes arbejdsgiver ikke har ret til at få aktindsigt i sikredes personlige forhold, dvs. de lægelige oplysninger indeholdende diagnose, behandling m.v. samt sikredes sociale forhold, hvorfor aktindsigten er blevet begrænset jvf. bestemmelserne i forvaltningslovens § 15."

I udtalelse af 19. maj 1992 anførte Dagpengeudvalget bl.a. følgende

"...

Kommunen har givet aktindsigt i blanketterne dp 201 (anmeldelse af fravær og evt. anmodning om refusion) og dp 202 (anmodning om dagpengerefusion).

Dagpengeudvalget har herudover givet delvis aktindsigt i blanket LÆ350 (Attest vedrørende uarbejdsdygtighed), idet Udvalget har undtaget oplysninger vedrørende lønmodtagerens rent private forhold, dvs. oplysninger vedrørende helbredsforholdene, fra aktindsigten efter forvaltningslovens § 15, stk. 1.

Dagpengeudvalget har således vurderet, at arbejdsgiverens interesse i at kunne benytte kendskab til disse oplysninger må vige for hensynet til lønmodtagerens interesse i hemmeligholdelse af rent private forhold.

I den konkrete sag har Dagpengeudvalget desuden lagt vægt på, at oplysningerne om, at lønmodtageren var uarbejdsdygtig i arbejdet hos arbejdsgiveren men ikke i andre arbejdsforhold måtte være tilstrækkeligt grundlag for varetagelse af arbejdsgiverens interesse i sagen, herunder vurdering af om der var grundlag for at anke kommunens afgørelse.

Det kan oplyses, at det normalt antages, at arbejdsgivere ikke har ret til at få oplysning om diagnose eller andre helbredsoplysninger vedrørende en sygemeldt medarbejder. Den lægeerklæring, som normalt anvendes ved lønmodtagerens dokumentation af sygefravær overfor arbejdsgiveren, indeholder således heller ikke rubrik til afgivelse af helbredsoplysninger bortset fra oplysninger om uarbejdsdygtighed samt om uarbejdsdygtigheden skyldes sygdom, graviditet eller fødsel.

Dagpengeudvalget har efter forvaltningslovens § 12, stk. 1 undtaget kommunens interne arbejdsdokumenter - journalark og opfølgningsskema - fra aktindsigt.

Dagpengeudvalget har ved afgørelsen lagt til grund, at der fortsat er tale om interne arbejdsdokumenter, selv om disse er oversendt til Udvalget, idet oversendelsen alene er sket som led i behandling af klagen over kommunens afgørelse om delvis afslag på aktindsigt.

Der forekommer efter Dagpengeudvalgets opfattelse ikke oplysninger i de interne arbejdsdokumenter vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som derfor kunne begrunde ret til aktindsigt efter forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Dagpengeudvalget har afslået at tillægge anken opsættende virkning. Udvalget har oprindelig tolket anmodningen om opsættende virkning som en anmodning om opsættende virkning med hensyn til effektuering af (X) Kommunes afgørelse af 8. august 1991 om ophør af dagpengerefusion til arbejdsgiveren. Det synes nu at fremgå, at klageren har ønsket suspension af fristen for anke over afgørelsen, mens sagen om aktindsigt var under behandling.

Det kan i den anledning oplyses, at Udvalget er indstillet på, at ankefristen suspenderes fra det tidspunkt, hvor anmodning om aktindsigt blev indgivet til kommunen og indtil Folketingets Ombudsmands endelige udtalelse i sagen foreligger."

Udtalelserne blev forelagt for foreningen, hvorefter foreningen i skrivelse af 25. juni 1992 fremkom med nogle bemærkninger vedrørende indholdet af X Kommunes afgørelse af 8. august 1991. Foreningens skrivelse blev fremsendt til Dagpengeudvalget, der i skrivelse af 13. august 1992 meddelte, at udvalget ikke havde yderligere bemærkninger, idet udvalget alene havde truffet afgørelse vedrørende aktindsigtsspørgsmålet.

I en skrivelse til Dansk Tandlægeforening udtalte jeg herefter følgende

"Den foreliggende sag rejser tre problemstillinger

Er tandlægerne (A og B) ApS' anmodning om aktindsigt med rette behandlet i henhold til forvaltningsloven.

Kan tandlægerne (A og B) ApS nægtes aktindsigt i (X) Kommunes journalark og oplysningsskema under henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1.

Kan aktindsigt nægtes i de dele af attesten vedrørende uarbejdsdygtighed (LÆ 350), der indeholder oplysninger om (C's) diagnose m.v., jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1.

Ad 1. Om forvaltningslovens anvendelighed i sagen

Efter bestemmelserne i forvaltningsloven har en part i en afgørelsessag en særlig vidtgående adgang til aktindsigt (jf. lovens kap. 4), sammenlignet med den adgang til aktindsigt, som i øvrigt gælder for enhver i henhold til offentlighedsloven. Den vidtgående adgang til aktindsigt for en part er navnlig begrundet i hensynet til partens retssikkerhed. Efter forvaltningslovens bestemmelser skal en part i en afgørelsessag i almindelighed gøres bekendt med det fulde faktiske grundlag for en påtænkt negativ afgørelse og have lejlighed til at kommentere det, inden afgørelsen træffes, således at parten fuldt ud har mulighed for at varetage sine interesser i sagen, jf. herved nærmere lovens bestemmelser om partshøring og partsaktindsigt.

Ved en stillingtagen til en anmodning om aktindsigt er det derfor af afgørende betydning for omfanget af ansøgerens ret til aktindsigt, hvorvidt anmodningen skal behandles i henhold til forvaltningsloven eller i henhold til offentlighedsloven.

Det fremgår af de foreliggende oplysninger, at tandlægerne (A og B) ApS' lønudbetaling til (C) fortsatte uændret under hele fraværsperioden fra den 30. april 1991, og indtil hun fratrådte den 16. august 1991.

En ansat, der modtager fuld løn under sygdom, har ikke ret til (tillige) at modtage sygedagpenge efter sygedagpengeloven. Derimod har en arbejdsgiver, der yder løn under fravær som følge af sygdom, efter sygedagpengelovens § 26, stk. 1 ret til efter ansøgning at få udbetalt de dagpenge, som den sikrede ellers ville have ret til fra kommunen.

(X) Kommune modtog sådanne ansøgninger fra tandlægerne (A og B) ApS den 1. juli og 2. august 1991. X Kommune tog stilling til disse ansøgninger i sin afgørelse i skrivelsen af 8. august 1991.

På denne baggrund må tandlægerne (A og B) ApS efter min opfattelse utvivlsomt anses for part i sagen, der er en afgørelsessag. Myndighederne har således med rette behandlet tandlægeforeningens anmodning om aktindsigt i henhold til forvaltningsloven.

Ad 2. Forvaltningslovens § 12

Dagpengeudvalgets afslag på at meddele (A og B) ApS aktindsigt i (X) Kommunes journalark og opfølgningsskemaet blev truffet på grundlag af bestemmelsen i forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og stk. 2. Bestemmelserne er sålydende

" § 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandlingen af en sag,

...

Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, skal uanset bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel."

Jeg er enig med Dagpengeudvalget i, at journalarkene og opfølgningsskemaet er interne arbejdsdokumenter, jf. lovens § 12, stk. 1, nr. 1, og at de på tidspunktet for Dagpengeudvalgets afgørelse i skrivelsen af 24. oktober 1991 havde bevaret deres interne karakter. Den omstændighed, at Dagpengeudvalget rekvirerede de pågældende interne arbejdsdokumenter til brug for en prøvelse af, om (A og B) ApS havde krav på aktindsigt i dokumenterne, medfører ikke i sig selv, at det pågældende materiale mister sin karakter af interne dokumenter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1. Jeg henviser i den forbindelse til ombudsmandens udtalelse refereret i FOB 1978, s. 400, (...). Endvidere henviser jeg til, at Dagpengeudvalget ikke tillige havde rekvireret eller modtaget de pågældende dokumenter til brug for en ankebehandling af (X) Kommunes realitetsafgørelse i skrivelsen af 8. august 1991, idet denne ikke var påklaget. I givet fald ville dokumenterne have haft mistet deres interne karakter.

Det er Dagpengeudvalgets opfattelse, at de interne dokumenter ikke indeholder oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2. Jeg går herved ud fra, at udtalelsen sigter til sådanne oplysninger, som ikke fremgår af sagens øvrige akter, jf. ordene "alene indeholdes" i § 12, stk. 2.

Denne opfattelse må jeg umiddelbart stille mig undrende overfor. Journalarket indeholder f.eks. et notat af 7. august 1991 om (C's) personlige fremmøde samme dag. Endvidere er der samme dag foretaget notat om en telefonsamtale med (C's) egen læge. Oplysninger fra disse notater forekommer at have været væsentlige for (X) Kommunes afgørelse i skrivelsen af 8. august 1991.

De centrale oplysninger i de to notater angår imidlertid (C's) helbredsmæssige forhold, dvs. oplysninger som myndighederne i øvrigt har ment at kunne undtage i henhold til forvaltningslovens § 15. Jeg går herefter ud fra, at bestemmelsen i forvaltningslovens § 12, stk. 2, ikke i sig selv har været afgørende for Dagpengeudvalgets afslag på aktindsigt i de interne dokumenter.

Ad 3. Forvaltningslovens § 15

Myndighedernes afslag på at meddele (A og B) ApS aktindsigt i hele attesten vedrørende uarbejdsdygtighed (LÆ 350) blev truffet på grundlag af bestemmelsen i forvaltningslovens § 15, der bl.a. er sålydende

Resumé

Tandlægerne A og B klagede over, at Dagpengeudvalget (DPU) havde stadfæstet et afslag fra X Kommune på deres anmodning om fuld aktindsigt i en verserende sag om refusion af dagpenge vedrørende deres klinikassistent C, der havde været sygemeldt i længere tid. A og B anmodede om partsaktindsigt i sagen, efter at X Kommune havde meddelt A og B, at C ikke længere opfyldte betingelserne for at modtage sygedagpenge, og at dagpengerefusionen som følge heraf ophørte. DPU havde som begrundelse for afslaget på fuld aktindsigt henvist, dels til hensynet til C's rent personlige forhold, jf. forvaltningslovens § 15, stk. 1, dels til bestemmelserne i forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og stk. 2, om interne arbejdsdokumenter.

Ombudsmanden udtalte, at myndighederne med rette havde behandlet A's og B's anmodning om aktindsigt efter reglerne om partsaktindsigt i forvaltningsloven. Endvidere var han enig i, at det forhold, at DPU - til brug for en prøvelse af om A og B havde krav på aktindsigt - havde rekvireret sagens akter, ikke i sig selv medførte, at det pågældende materiale mistede sin karakter af interne dokumenter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1. Om DPU's henvisning til bestemmelsen i forvaltningslovens § 15 bemærkede ombudsmanden, at en anvendelse af denne bestemmelse forudsætter, at myndigheden foretager en konkret afvejning af de modstående hensyn, og at myndigheden således ikke kan nægte en part aktindsigt ud fra mere generelle overvejelser om skadevirkningerne ved at give aktindsigt. Ombudsmanden udtalte, at DPU ikke i den konkrete sag havde konkretiseret og underbygget, hvilke skadevirkninger der ville være forbundet med at imødekomme den foreliggende begæring om aktindsigt. Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse blandt andet, at hverken kommunen eller DPU havde indhentet en udtalelse fra C om karakteren og vægten af de interesser, som hun måtte have i, at der ikke blev meddelt aktindsigt i det pågældende materiale. Ombudsmanden anså det herefter ikke for godtgjort, at DPU's afgørelse var truffet på grundlag af en fyldestgørende efterprøvelse af, om X Kommunes afslag var meddelt på grundlag af en konkret vurdering som foreskrevet i forvaltningslovens § 15. Ombudsmanden henstillede til DPU at undergive sagen en fornyet behandling. (J. nr. 1991-2332-020).