Hjemmel for udstedelse af påbud til ejeren af en forurenet grund om kortlægning m.v. af forureningens omfang m.v.

Hjemmel for udstedelse af påbud til ejeren af en forurenet grund om kortlægning m.v. af forureningens omfang m.v.

A klagede til mig over Miljøstyrelsens afgørelse af 27. maj 1992. Ved afgørelsen havde Miljøstyrelsen stadfæstet et påbud af 15. oktober 1991 fra K Kommune vedrørende handelsselskabets ejendom. Ifølge dette påbud skulle handelsselskabet foretage en kortlægning af olieforureningen på ejendommen, vurdere risikoen for grundvandsforurening og foretage en vurdering af risikoen ved fremtidig anvendelse af grunden.

Sagens faktiske omstændigheder var følgende

Den daværende ejer af ejendommen, B, indhentede i 1961 tilladelse til etablering af et oliedepot på grunden. Depotet var efter det oplyste i funktion indtil 1984, hvor B - i en skrivelse af 2. januar 1984 - meddelte K Kommune følgende

"Vi kan hermed meddele Dem, at 4 stk. nedgravede 50 m3 jordtanke for olieprodukter er tømte, bundslikkede og afproppede. Tankene er således fremover ude af drift."

Efter anmodning fra B foretog et VVS firma i 1985 en række prøveboringer på grunden. Af firmaets skrivelse af 16. april 1985 til B fremgik det, at der forskellige steder på grunden var konstateret henholdsvis "ingen olielugt", "lidt olielugt" og "olielugt".

B syntes ikke at have orienteret K Kommune herom.

Ved et betinget skøde af 10. oktober 1986 overdrog B ejendommen til C. Købesummen var aftalt til 600.000 kr. I skødets pkt. 6 var følgende anført

"Køber er gjort bekendt med rapport af 16.4.1985 fra ... (VVS firmaet) vedrørende de på ejendommen foretagne prøveboringer, og køber påtager sig det fulde ansvar for en eventuel forurening af arealet."

I anledning af overdragelsen opsagde B ved skrivelse af 23. oktober 1986 til K Kommune selskabets abonnement hos A/S Renovadan. Kommunen havde den 1. december 1986 påført B's skrivelse følgende påtegning

"Er tilstillet Renovadan...

Ovenstående tankanlæg er nedlagt - tanke og olieudskillere er opgravet.

Udskilleranlægget afmeldes herved fra den kommunale tømningsordning."

Den 1. november 1986 overdrog C ejendommen til D, der senere blev erklæret konkurs. Ejendommen blev efter det oplyste overdraget for 800.000 kr. I forbindelse med konkursen blev ejendommen på tvangsauktion overtaget af en bank, der ved endeligt skøde af 12. september 1990 solgte ejendommen til handelsselskabet A. Købesummen androg 100.000 kr. Af skødets indledende bemærkninger fremgik bl.a. følgende

"...

Iøvrigt overdrages ejendommen uden ansvar for sælgeren af enhver art, herunder bundforholdene, idet bemærkes, at køberen er bekendt med bundforholdene i henhold til udleveret borerapport af 16. april 1985 fra ... (VVS firmaet).

..."

Skødets pkt. 3 havde følgende ordlyd

"Køber er forinden handelens indgåelse blevet gjort bekendt med, at der på parcellen tidligere fandtes et ... oliedepot, og at der i henhold til rapport udarbejdet af Geodan,..., den 4. oktober 1988 på baggrund af jordbundsundersøgelser er konstateret dieselforurening på parcellen.

Køber har fået udleveret et eksemplar af den anførte rapport."

I den omtalte rapport af 4. oktober 1988 fra Geodan hedder det bl.a. følgende

"...

7. Konklusioner

Der er i Danmark ikke fastsat grænseværdier for tilladelige koncentrationer af olieprodukter i jord. De efterfølgende konklusioner, der støtter sig til hollandske grænseværdier, kan følgelig kun betragtes som vejledende.

Det skal også bemærkes, at konklusionerne, der er baseret på et ret beskedent antal boringer, kun kan regnes gældende for boringerne og de nærmeste omgivelser, idet variationer kan tænkes at forekomme i forholdene mellem boringerne.

Ved boring B 2 er kun truffet beskeden eller ingen dieselforurening. Med disse forhold vurderes der ikke at være behov for afværgeforanstaltninger.

Ved boringerne B 1 og B 3 er der derimod truffet en dieselforurening med så store koncentrationer, at der er behov for afværgeforanstaltninger.

8. Anbefalinger

Før end et eventuelt byggeri påbegyndes på den aktuelle grund, bør der udføres en supplerende miljøundersøgelse, der nøje fastlægger på hvor stort et område, der træffes dieselforurening i utilladeligt store koncentrationer som ved boringerne B 1 og B 3.

I sådanne områder bør alt forurenet jord bortgraves og behandles som olieforurenet jord. I forbindelse med bortgravningen bør der foretages en visuel bedømmelse og lugtbedømmelse (evt. PID-måling) af det udgravede niveau, til at fastslå at alt olieforurenet jord er bortgravet. Desuden bør der på enkelte jordprøver udføres kemisk analyse til verifikation af ovennævnte vurderinger.

Det opgravede, forurenede jord bør bortkøres fra grunden til godkendt behandlingssted/opbevaringssted, og der bør føres regnskab over alt bortkørt jord, såvel forurenet som uforurenet, med angivelse af mængder samt destination.

Der bør føres skærpet tilsyn med alle gravearbejder inklusive udgravninger til fundamenter og kældre m.v.

For god ordens skyld bør der i forbindelse med den supplerende miljøundersøgelse ligeledes udføres kemiske analyser på prøver af grundvandet. Skulle der mod forventning findes forurening af grundvandet, kan afværgepumpning eller andre forholdsregler komme på tale.

..."

Af skødets pkt. 4 fremgik det endelig, at ejendommen overdrages uden ansvar for bundforholdene.

Grunden havde siden 1986 henligget ubenyttet.

I en skrivelse af 21. marts 1991 rettede advokat F på handelsselskabets vegne henvendelse til B. Advokat F gjorde i denne skrivelse gældende, at B var erstatningsansvarlig for den forurening, der måtte være på grunden. Ved skrivelse af 14. maj 1991 bestred advokat G på vegne af B, at der skulle være et sådant ansvarsgrundlag. I samme forbindelse rettede advokat G henvendelse til K Kommune og udbad sig oplysninger om grundens anvendelse og eventuelle forurening.

Under brevvekslingen mellem advokat G og K Kommune anførte kommunen i en skrivelse af 28. juni 1991 bl.a. følgende

"...

(K) Kommune vil henstille til nuværende ejer, at der foretages kortlægning og risikovurdering af forureningen, samt at der bliver ryddet op.

..."

I en skrivelse af samme dato til handelsselskabet anførte kommunen bl.a. følgende

"...

(K) Kommune henstiller herved, at De i henhold til miljøbeskyttelsesloven og olietankbekendtgørelsen foranlediger

- at der foretages en kortlægning af olieforureningens omfang,

- at der foretages en risikovurdering af faren for grundvandsforurening,

- at der foretages en risikovurdering i forhold til fremtidig anvendelse af grunden.

Projektbeskrivelse og tidsplan for ovenstående skal være (K) kommune i hænde senest den 1. august 1991.

På baggrund af resultaterne af ovenstående kortlægning og vurderinger vil vilkår om oprydnings- og/eller afværgeforanstaltninger blive fastlagt.

..."

I en skrivelse af 3. juli 1991 afviste advokat F på handelsselskabets vegne kommunens henstilling. Advokat F fremhævede i skrivelsen, at B, da man 1985 blev opmærksom på forureningen, burde have anmeldt forholdet til K Kommune, og at man ikke nu kunne rette påbud mod handelsselskabet; kommunen burde i stedet rette et eventuelt påbud mod B.

Ved skrivelse af 9. september 1991 meddelte K Kommune, at sagen på ny havde været overvejet i kommunen, men at man havde besluttet af fastholde sin opfattelse af sagen. I skrivelsen hedder det bl.a. følgende

"...

Udvalget besluttede at fastholde, at krav i forbindelse med olieforureningen rejses over for nuværende ejer af grunden.

En væsentlig begrundelse for denne beslutning er, at ejeren i denne sag er gjort bekendt med olieforureningen inden køb af grunden, hvilket ikke var tilfældet i "Rockwoolsagen", som Højesteret har afgjort, og som Deres advokat (F) henviser til.

Herved sendes derfor forvarsel om følgende påbud i henhold til olietankbekendtgørelsens § 16 stk. 3

- at der foretages en kortlægning af olieforureningens omfang,

- at der foretages en risikovurdering af faren for grundvandsforurening,

- at der foretages en risikovurdering i forhold til fremtidig anvendelse af grunden.

Projektbeskrivelse og tidsplan for ovenstående skal være (K) kommune i hænde senest den 1. november 1991.

På baggrund af resultaterne af ovenstående kortlægning og vurderinger vil vilkår om eventuelle oprydnings- og/eller afværgeforanstaltninger blive fastlagt.

I henhold til miljøloven gøres De herved bekendt med Deres adgang til aktindsigt og til at udtale Dem efter lov om offentlighed i forvaltningen.

Samtidig opfordres De til at bidrage med oplysninger, der kan belyse omkostninger, fordele og ulemper ved beslutningen.

..."

Ved skrivelse af 17. september 1991 bestred advokat F på handelsselskabets vegne på ny, at der var hjemmel til at udstede et påbud af det angivne indhold.

I en skrivelse af 22. september 1991 rettede handelsselskabet selv henvendelse til K Kommune. I selskabets skrivelse hedder det bl.a. følgende

"...

Det påtales herved, at forvaltningen har undladt at inddrage selskabet i sagen, i henhold til forvaltningslovens § 19, stk. 1, 1. pkt., og derved afskåret selskabet fra kontradiktion.

Følgen heraf blev, at henstillingen kom til at hvile på et mangelfuldt og kritisabelt grundlag, idet sagen ikke var fuldt oplyst, hvorved bemærkes, at De f.eks. ikke havde kendskab til væsentlige oplysninger som ... (B's) forureningsundersøgelse i 1985 samt dennes strafbare overtrædelser af olietankbekendtgørelsens § 14.

..."

Selskabet gjorde i øvrigt ligesom advokat F gældende, at det varslede påbud ikke havde hjemmel.

Ved skrivelse af 24. september 1991 til K Kommune oplyste advokat G på vegne af B, at B ikke kunne anerkende at være ansvarlig for den olieforurening, der måtte være på grunden. I advokat G's skrivelse hedder det endvidere bl.a. følgende

"...

Hvorvidt kommunen bør meddele påbud til den nuværende grundejer, betragter jeg som kommunens anliggende.

..."

Ved skrivelse af 15. oktober 1991 traf K Kommune endelig afgørelse i sagen. Afgørelsen havde følgende ordlyd

"Følgende påbud udstedes til (handelsselskabet A), i henhold til olietankbekendtgørelsens § 16 stk. 3

- at der foretages en kortlægning af olieforureningens omfang,

- at der foretages en risikovurdering af faren for grundvandsforurening,

- at der foretages en risikovurdering i forhold til fremtidig anvendelse af grunden.

Projektbeskrivelse og tidsplan for ovenstående skal være (K) kommune i hænde senest den 15. november 1991.

På baggrund af resultaterne af ovenstående kortlægning og vurderinger vil vilkår om eventuelle afværgeforanstaltninger blive fastlagt, ligesom der først da vil blive taget endelig stilling til, hvem oprydningspåbud vil blive rettet til."

Ved skrivelse af 25. oktober 1991 meddelte politimesteren i K kommune, at et eventuelt strafansvar for B ville være forældet. Det fremgik af politimesterens skrivelse, at kommunen i en skrivelse af 15. oktober 1991 havde anmodet politimesteren om at efterforske sagen over for B.

Ved skrivelse af 8. november 1991 påklagede advokat F på handelsselskabets vegne kommunens afgørelse til Miljøstyrelsen. Advokat F gjorde i denne forbindelse gældende, at kommunens påbud til selskabet burde ophæves, og at det i stedet burde rettes til B. I skrivelsen hedder det bl.a. følgende

"...

Til støtte for den nedlagte påstand gøres det gældende, at (B) er forureneren og tillige har handlet culpøst, idet henvises til bilagene (1, 23 og 26).

At (B's) advokater ved skrivelse af 24/9 1991 til (K) Kommune vidtløftigt bestrider forureningen, ændrer ikke på det faktum, at undersøgelsen i 1985 beviser forureningens tilstedeværelse og at (B) ved samme lejlighed tilsidesatte sine pligter i henhold til olietankbekendtgørelsens § 14 stk. 1 og 3.

Følgen heraf bliver som bekendt, at forureningen forbliver upåagtet for (K) Kommune, indtil (B's) advokater ved skrivelse af 14/5 1991 retter forespørgsel til (K) Kommune i anledning af det af mine klienter den 23/3 1991 rejste krav mod (B).

(K) Kommune anfører, som yderligere begrundelse for det til mine klienter udstedte påbud, dels at mine klienter ved erhvervelsen af ejendommen af sin hjemmelsmand blev oplyst om, at ejendommen var forurenet og dels at mine klienter skulle have særlig viden om ejendommens fremtidige anvendelse.

Den omstændighed at mine klienter, af sin sælger, der ikke er forureneren, men som panthaver var blevet nødsaget til at overtage ejendommen på en tvangsauktion som ufyldestgjort panthaver, var blevet oplyst om, at en tidligere ejer af ejendommen, (B), havde forurenet denne, kan ikke ganske sidestilles med den situation, der foreligger, når det er forureneren, der overdrager ejendommen.

...

Det gøres ex tuto gældende, at det ikke gyldigt ved et påbud kan pålægges mine klienter i dag at udføre de pligter, som (B) i 1985 ved en strafbar undladelse unddrog sig, når der i øvrigt ikke i dag eksisterer nogen hindringer for, at (B) fortsat pålægges at udføre sine pligter.

..."

Ved skrivelse af 18. november 1991 påklagede handelsselskabet politimesterens ovennævnte afgørelse af 25. oktober 1991 til Statsadvokaten for Fyn, Lolland-Falster og Bornholm.

I en skrivelse af 17. februar 1992 meddelte Statsadvokaten for Fyn, Lolland-Falster og Bornholm handelsselskabet, at man havde pålagt politimesteren i (K-by) at indlede efterforskning i sagen og i forbindelse hermed undersøge, om senere ejere af ejendommen måtte have gjort sig skyldige i overtrædelse af olietankbekendtgørelsens § 14, stk. 3.

Ved skrivelse af 27. maj 1992 traf Miljøstyrelsen afgørelse i sagen. I styrelsens skrivelse hedder det bl.a. følgende

"...

Miljøstyrelsens bemærkninger og afgørelse.

Miljøstyrelsen er udfra det i sagen oplyste enig med (K) kommune og Fyns amt i, at der er behov for yderligere undersøgelse af olieforureningens udbredelse med henblik på bortgravning, således som det foreslås i Geodans rapport. Af rapporten fremgår, at der i to af de tre boringer er fundet olie i mængder, der kræver at den forurenede jord fjernes. Dertil kommer, at det af Geodans rapport fremgår, at olien ligger i indtil 3 m dybde, medens grundvandsspejlet tilsyneladende er 1.5 - 2 m under terræn, hvorfor der kan være risiko for at anvendelige grundvandsressourcer kan ødelægges. De videre undersøgelser bør derfor udover en nærmere fastlæggelse af olieforureningens udbredelse omfatte en beskrivelse af grundvands- og vandindvindingsforholdene i området.

Påbudet er udstedt med hjemmel i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 386 af 21. august 1980 om kontrol med oplæg af olie, § 16, stk. 3.

Med hensyn til hjemlen i olietankbekendtgørelsen er det Miljøstyrelsens opfattelse, at når der er konstateret en olieforurening stammende fra olietanke eller driften af olieanlæg, kan kommunen give påbud til ejeren af olietankene/olieanlægget, såfremt denne har benyttet eller benytter disse.

Påbuddet er imidlertid stilet til grundens nuværende ejer (handelsselskabet A), som ikke har forvoldt forureningen.

Det fremgår imidlertid af sagens akter, at (handelsselskabet A) forinden købet af (ejendommen), er blevet gjort bekendt med, at der på ejendommen tidligere fandtes et ... oliedepot, og at der i henhold til rapporten fra Geodan af 4. oktober 1988 er konstateret olieforurening på ejendommen. Det fremgår ligeledes, at handelsselskabet har erhvervet grunden for 100.000 kr., hvor prisen 15. oktober 1986 var 600.000 kr. og november 86 800.000 kr.

Det er herefter Miljøstyrelsens opfattelse, at handelsselskabet er "succederet" i den tidligere ejers ansvar ved at overtage grunden til en særlig billig pris og vidende om at grunden var forurenet.

Under henvisning til ovenstående finder Miljøstyrelsen ikke anledning til at ændre kommunens påbud af 15. oktober 1991, hvilket hermed stadfæstes dog således, at projektbeskrivelse og tidsplan skal være (K) kommune i hænde senest den 1. juli 1992.

..."

I en samtidig skrivelse til B's advokat, H, anførte Miljøstyrelsen følgende

"Miljøstyrelsen skal hermed fremsende kopi af Styrelsens afgørelse i ovennævnte sag.

Miljøstyrelsen skal dog påpege, at Styrelsen forbeholder sig ret til at vende tilbage til sagen over for (B), såfremt påbudet ikke opfyldes af (handelsselskabet A)."

Ved skrivelse af 30. juli 1992 indgav K Kommune anmeldelse til politimesteren i K-by i anledning af, at handelsselskabet ikke havde efterkommet kommunens påbud. Politimesteren meddelte ved skrivelse af 7. august 1992 kommunen, at man ville afvente min behandling af sagen.

I en efterfølgende skrivelse af 1. september 1992 meddelte politimesteren kommunen, at statsadvokaten for Fyn, Lolland-Falster og Bornholm havde besluttet, at der ikke skulle rejses tiltale mod selskabet eller de tidligere ejere af ejendommen for overtrædelse af olietankbekendtgørelsens § 14, stk. 3.

Ved skrivelse af 10. september 1992 meddelte Miljøstyrelsen handelsselskabet, at man efter fornyet overvejelse måtte fastholde afgørelsen af 27. maj 1992.

Handelsselskabet indbragte ved skrivelse af 28. juli 1992 sagen for mig. I den anledning anmodede jeg Miljøstyrelsen om en udtalelse, som jeg modtog med styrelsens skrivelse af 15. januar 1993. I udtalelsen hedder det bl.a. følgende

"...

Miljøstyrelsen har ved sin afgørelse vurderet, om der er hjemmel til at pålægge en ikke-forurener at fjerne en forurening. Rockwool-sagen, U 1991.674 H viste, at en grundejer, der i god tro har erhvervet en ejendom, ikke kan påbydes at rydde op. Dommen tager imidlertid ikke stilling til en række spørgsmål, bl.a. betydningen af, at erhververen kendte forureningen ved erhvervelsen og endog købte grunden billigt. Der kan her henvises til Højesteretsdommer Poul Sørensens kommentar til dommen, s. 36 - 37, hvor der s. 37 vedrørende spørgsmålet om erhververens kendskab til forureningen ved overtagelsen af grunden fremgår, at "praksis viser eksempler på, at grundejere er gjort ansvarlige i tilfælde..., ligesom ejeren kan "succedere" i den tidligere ejers ansvar ved f.eks. at overtage en grund til en særlig billig pris vidende om, at grunden er forurenet, jfr. herved U 1989.692 H.

Miljøstyrelsen har ligesom (K) Kommune lagt til grund, at den nuværende ejer har erhvervet ejendommen dels med fuldt kendskab til forureningen og grundens tidligere anvendelse dels særdeles billigt i forhold til vurderingen.

Om købsprisen skal henvises til vedlagte udtalelse af 10. november 1992 fra (K) kommune, Vurderingssekretariatet. Det fremgår heraf, at den lokalplan, der har været gældende for området siden den 10. november 1986 åbner mulighed for at opføre 12 mindre boliger, og at en vurdering af grunden i dag med 12 byggeretter ville være 552.000 kr., og at grundværdien ville være 675.394., når arealet er udbygget.

Om Handelsselskabets kendskab til forureningen fremgår det af sagen, at Handelsselskabet i hht skøde af 30. oktober 1990, vilkår 3, har fået udleveret kopi af Geodans rapport, og dermed er bekendt med forureningen.

Baggrunden for, at (K) kommune har valgt at rette påbuddet til den nuværende ejer og ikke til forureneren, har således været ansvarsfraskrivelsen i skødet sammenholdt med den lave pris. Hertil kommer, at det alene er grundens ejer der ved, hvad grunden fremtidig skal benyttes til, dvs. om lokalplanen skal udnyttes. Resultaterne af kortlægningen og vurderingen heraf vil danne grundlag for kommunens krav om eventuelle afværge- og oprydningsforanstaltninger. Grundens fremtidige anvendelse vil i et vist omfang have betydning for denne vurdering.

(K) kommune v/adv.fa. (I) A/S og Miljøstyrelsen har ved skrivelser af hhv. den 19. november 1991 og 27. maj 1992 til adv. (G) forbeholdt sig ret til at vende tilbage overfor (B).

Miljøstyrelsen har i denne sag fundet, at påbuddet om undersøgelser med rette er rettet til den nuværende ejer, uanset han ikke er forurener. Selvom ovennævnte dom i Rockwool-sagen fastslår, at Rockwool som ikke-forurener ikke kunne gøres ansvarlig for oprydning, er der i denne sag tale om en køber, der både har kendskab til forureningen og pga. forureningen har købt til langt under ejendommens værdi. Et oprydningspåbud vil - uanset om der foreligger en ansvarsfraskrivelse i skødet - efter styrelsens opfattelse altid kunne rettes til forureneren. Miljøstyrelsen finder imidlertid, at køberen under førnævnte omstændigheder med rimelighed må antages at have succederet i forurenerens ansvar, og at påbuddet derfor med rette kan rettes til denne.

Styrelsen og (K) kommune har imidlertid, jfr. ovenfor, forbeholdt sig at vende tilbage til (B). Når undersøgelserne er gennemført, og der er taget stilling til hvilke foranstaltninger, der skal gennemføres, er det styrelsens hensigt at rette et påbud til forureneren i det omfang udgifterne til afværgeforanstaltninger vil overstige vurderingen. Det er styrelsens opfattelse, at der er hjemmel i loven til at fordele ansvaret på denne måde, således at en ikke-forurener med kendskab til forureningen, der køber en forurenet grund "billigt", pålægges oprydningsomkostninger op til værdien af ejendommen som uforurenet.

..."

Ved skrivelse af 5. februar 1993 fremsatte handelsselskabet sine bemærkninger til Miljøstyrelsens udtalelse. Miljøstyrelsen modtog en kopi af denne udtalelse.

I en skrivelse til Miljøstyrelsen anførte jeg foreløbig følgende

"Handelsselskabets klage til mig vedrører dels Miljøstyrelsens sagsbehandling, dels spørgsmålet om, hvorvidt Miljøstyrelsens (og dermed kommunens) afgørelse har fornøden hjemmel.

Mine foreløbige overvejelser har været koncentreret om hjemmelsspørgsmålet. Det bemærkes herved, at de spørgsmål vedrørende Miljøstyrelsens sagsbehandling, som handelsselskabet har rejst, ikke kan give mig anledning til kritik. Jeg skal i forbindelse med sagens afslutning meddele selskabet en nærmere begrundelse herfor.

Det bemærkes endvidere, at jeg kan tilslutte mig Miljøstyrelsens opfattelse af sagens faktiske omstændigheder, herunder navnlig at handelsselskabet ved sin erhvervelse af ejendommen var bekendt med, at grunden i væsentlig grad var forurenet af olie; i denne henseende har jeg dels lagt vægt på købsprisen, dels den omstændighed, at handelsselskabet ved erhvervelsen var gjort bekendt med Geodans rapport af 4. oktober 1988, jf. pkt. 3 i skødet mellem selskabet og (banken). I Geodans rapport hedder det som ovenfor anført bl.a. følgende

"...

7. Konklusioner

Der er i Danmark ikke fastsat grænseværdier for tilladelige koncentrationer af olieprodukter i jord. De efterfølgende konklusioner, der støtter sig til hollandske grænseværdier, kan følgelig kun betragtes som vejledende.

Det skal også bemærkes, at konklusionerne, der er baseret på et ret beskedent antal boringer, kun kan regnes gældende for boringerne og de nærmeste omgivelser, idet variationer kan tænkes at forekomme i forholdene mellem boringerne.

Ved boring B 2 er kun truffet beskeden eller ingen dieselforurening. Med disse forhold vurderes der ikke at være behov for afværgeforanstaltninger.

Ved boringerne B 1 og B 3 er der derimod truffet en dieselforurening med så store koncentrationer, at der er behov for afværgeforanstaltninger.

8. Anbefalinger

Før end et eventuelt byggeri påbegyndes på den aktuelle grund, bør der udføres en supplerende miljøundersøgelse, der nøje fastlægger på hvor stort et område, der træffes dieselforurening i utilladeligt store koncentrationer som ved boringerne B 1 og B 3.

I sådanne områder bør alt forurenet jord bortgraves og behandles som olieforurenet jord. I forbindelse med bortgravningen bør der foretages en visuel bedømmelse og lugtbedømmelse (evt. PID-måling) af det udgravede niveau, til at fastslå at alt olieforurenet jord er bortgravet. Desuden bør der på enkelte jordprøver udføres kemisk analyse til verifikation af ovennævnte vurderinger.

Det opgravede, forurenede jord bør bortkøres fra grunden til godkendt behandlingssted/opbevaringssted, og der bør føres regnskab over alt bortkørt jord, såvel forurenet som uforurenet, med angivelse af mængder samt destination.

Der bør føres skærpet tilsyn med alle gravearbejder inklusive udgravninger til fundamenter og kældre m.v.

For god ordens skyld bør der i forbindelse med den supplerende miljøundersøgelse ligeledes udføres kemiske analyser på prøver af grundvandet. Skulle der mod forventning findes forurening af grundvandet, kan afværgepumpning eller andre forholdsregler komme på tale.

..."

Spørgsmålet er herefter alene, om afgørelsen under de foreliggende omstændigheder har hjemmel i § 16, stk. 3, jf. stk. 5, i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 386 af 21. august 1980 om kontrol med oplag af olie m.v. (olietankbekendtgørelsen). Det bemærkes herved, at Miljøstyrelsen på intet tidspunkt i sagen har anført andre mulige hjemmelsgrundlag.

Hjemmelsspørgsmålet må efter min opfattelse opdeles i fire underspørgsmål

Spørgsmålet om, hvorvidt den foreliggende sag er omfattet af olietankbekendtgørelsens anvendelsesområde.

Spørgsmålet om, hvorvidt der - uanset den foreliggende sags konkrete omstændigheder - i bekendtgørelsens § 16, stk. 3, overhovedet er bemyndigelse til at udstede et påbud af det foreliggende indhold.

Spørgsmålet om, hvorvidt det omhandlede påbud i givet fald kan rettes til handelsselskabet, der ikke har forurenet ejendommen.

Spørgsmålet om, hvorvidt det omhandlede påbud i bekræftende fald i første omgang burde have været rettet til (B), og ikke til handelsselskabet.

ad a) Spørgsmålet om bekendtgørelsens anvendelsesområde.

1. Olietankbekendtgørelsens almindelige anvendelsesområde er fastlagt i § 1, der har følgende ordlyd

" § 1. Denne bekendtgørelse omfatter nedgravede og overjordiske tanke (beholdere), der anvendes til opbevaring af mineralolieprodukter såsom dieselolie, petroleum, fyringsolie, smøreolie og benzin samt faste installationer til transport over længere afstande (pipelines) af sådanne produkter."

I en skrivelse af 21. april 1992 til (K) Kommune gjorde handelsselskabet gældende, at bekendtgørelsen ikke kunne finde anvendelse i det foreliggende tilfælde, da de omhandlede olietanke er opgravet i 1986 og således ikke længere befinder sig på ejendommen.

Det fremgår ikke klart af bekendtgørelsens § 1, om man har tilsigtet, at reglerne om påbud skal finde anvendelse også i tilfælde, hvor de pågældende olietanke ikke længere befinder sig på ejendommen. Bekendtgørelsens forarbejder (Betænkning 545/1969 om Olietanke og Beskyttelse af Grundvandet) synes heller ikke at berøre spørgsmålet.

2. Det måtte efter min opfattelse anses for ganske utilfredsstillende, om den omstændighed, at de pågældende olietanke - eventuelt af forureneren selv - er opgravet fra jorden, i sig selv skulle udelukke, at der kan meddeles påbud i medfør af bekendtgørelsens § 16. Formuleringen af § 16, stk. 3, hvorefter der bl.a. kan udstedes påbud om, at "udsivet indhold" fra en olietank skal fjernes, synes ligeledes at forudsætte, at det er uden selvstændig betydning, om tanken på tidspunktet for påbuddets udstedelse måtte være fjernet fra grunden.

På dette punkt kan Miljøstyrelsens afgørelse således ikke give mig anledning til bemærkninger.

ad b) Bemyndigelsesspørgsmålet.

Kommunens påbud er udstedt i medfør af olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3. § 16 har i sin helhed følgende ordlyd

" § 16. Kommunalbestyrelsen fører tilsyn med, at de af denne bekendtgørelse omfattede oplag af mineralolieprodukter ikke udsætter grundvandet for forurening. Under udøvelsen af dette tilsyn har kommunalbestyrelsen adgang til på offentligt eller privat terræn at foretage undersøgelser samt at træffe de til forebyggelse eller fjernelse af forurening nødvendige foranstaltninger.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen kan til enhver tid foretage en tæthedsprøvning eller anden kontrol af tanke og deres rørsystemer til opbevaring af de i § 1 nævnte produkter.

Stk. 3. Såfremt det ved en tæthedsprøvning eller på anden måde måtte vise sig, at en tank er utæt, skal tanken straks tømmes for resterende indhold. Kommunalbestyrelsen kan træffe afgørelse om, at en utæt tank skal graves op, at en utæt tank efter fuldstændig tømning af indholdet skal afblændes således, at påfyldning ikke kan finde sted, samt sikres mod sammenstyrtning, jfr. § 14, stk. 4, eller at udsivet indhold fra tanken eller af indholdet forurenet jord i tankens omgivelser fjernes fra den pågældende ejendom, eller at der træffes andre nødvendige forholdsregler.

Stk. 4. Såfremt der under påfyldning af en tank sker udstrømning af væsentlige mængder af de i § 1 nævnte produkter (spild), jfr. § 14, stk. 2, skal olieleverandøren efter kommunalbestyrelsens anvisning træffe de nødvendige foranstaltninger til fjernelse af forureningen. Enhver, der i øvrigt forårsager forurening med de i § 1 nævnte produkter, jfr. § 14, stk. 3, skal efterkomme kommunalbestyrelsens anvisninger vedrørende fjernelse af forureningen.

Stk. 5. Udgifterne til foretagelse af foranstaltninger, som er pålagt i medfør af stk. 3 - 4, afholdes af den, til hvem pålægget er meddelt.

Stk. 6. Hvis en afgørelse i medfør af stk. 3 - 4 ikke efterkommes straks eller inden udløbet af den herfor fastsatte frist, kan kommunalbestyrelsen lade de pågældende foranstaltninger udføre for vedkommendes regning.

Stk. 7. I tilfælde, hvor der på grund af konstateret utæthed af tanke, spild under påfyldning af disse eller på anden måde er opstået fare for forurening af vandforsyningen med de i § 1 nævnte produkter, skal kommunalbestyrelsen underrette de pågældende vandforsyningsanlæg, amtsrådet (hovedstadsrådet) og miljøstyrelsen.

Stk. 8. I tidsrummet fra den 1. oktober 1980 til den 1. oktober 1982 skal miljøstyrelsen dog underrettes om alle tilfælde af konstateret utæthed af tanke, herunder om utæthedens art og spildets omfang."

Det påbud, som (K) Kommune den 15. oktober 1991 udstedte til handelsselskabet, havde følgende ordlyd

"Følgende påbud udstedes til (handelsselskabet A), i henhold til olietankbekendtgørelsens § 16 stk. 3

- at der foretages en kortlægning af olieforureningens omfang,

- at der foretages en risikovurdering af faren for grundvandsforurening,

- at der foretages en risikovurdering i forhold til fremtidig anvendelse af grunden.

Projektbeskrivelse og tidsplan for ovenstående skal være (K) kommune i hænde senest den 15. november 1991.

På baggrund af resultaterne af ovenstående kortlægning og vurderinger vil vilkår om eventuelle afværgeforanstaltninger blive fastlagt, ligesom der først da vil blive taget endelig stilling til, hvem oprydningspåbud vil blive rettet til."

Man kunne rejse det spørgsmål, om der i bekendtgørelsens § 16, stk. 3, overhovedet er bemyndigelse til at udstede et påbud af det foreliggende indhold; herved sigter jeg til, at bestemmelsen efter sin ordlyd - udover "andre nødvendige forholdsregler" - alene indeholder hjemmel til at udstede påbud om akutte afværgeforanstaltninger. I modsætning hertil er kommunens påbud af mere foreløbig karakter og skal efter sit indhold navnlig tjene som grundlag for en senere afgørelse om, hvorvidt - og til hvem - et påbud om egentlige afværgeforanstaltninger skal udstedes.

Miljøstyrelsen har ved skrivelse af 10. september 1992 til handelsselskabet argumenteret for, at det udstedte påbud er omfattet af udtrykket "andre nødvendige forholdsregler".

Spørgsmålet må anses for løst ved Østre Landsrets dom af 24. januar 1990 (Ugeskrift for Retsvæsen 1990, s. 416ff). I denne sag havde Helsinge Kommune i medfør af olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3, udstedt påbud til en grundejer om at foretage en nærmere undersøgelse af arten og omfanget af nogle olieforekomster på den omhandlede grund. Dette påbud anså landsretten - for så vidt angik undersøgelserne på selve grunden - for lovligt.

Da (K) Kommunes påbud alene angår undersøgelser på handelsselskabets ejendom, må jeg herefter lægge til grund, at olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3, indeholder bemyndigelse til at udstede et påbud af den foreliggende karakter.

ad c) Spørgsmålet om, til hvem kommunens påbud kan rettes.

Dette er - sammen med det nedenfor under d) behandlede spørgsmål - sagens hovedproblem.

Det bemærkes, at der efter almindelige forvaltningsretlige principper normalt må kræves klar hjemmel for at udstede et påbud, der er så forholdsvis indgribende for adressaten, som tilfældet er i den foreliggende sag.

1. Spørgsmålet om, under hvilke omstændigheder en grundejer kan gøres ansvarlig for forurening på grunden, har igennem de senere år været genstand for ganske omfattende diskussioner i litteraturen, ligesom spørgsmålet adskillige gange har foreligget for domstolene.

Retspraksis er udførligt omtalt i Justitsministeriets Betænkning 1237/1992 om Erstatning for Miljøskader, s. 32-47. For så vidt angår spørgsmålet om afværgeforanstaltninger på påbudsmodtagerens grund, hedder det i betænkningen bl.a. følgende (s. 42)

"...

Konklusion

Retspraksis forud for UfR 1991.674 H giver således ikke sikre holdepunkter for at antage, at grundejeren uden særlig lovhjemmel kan blive erstatningsansvarlig på objektivt grundlag vedrørende det offentliges omkostninger til afværgeforanstaltninger på grundejerens arealer. På grundlag af UfR 1991.674 H må det derfor konkluderes, at grundejerens erstatningsansvar i almindelighed skal vurderes efter dansk rets almindelige erstatningsregel, culpareglen.

..."

Højesterets dom af 18. juni 1991 (Ugeskrift for Retsvæsen 1991, s. 674ff, den såkaldte Rockwool-dom) har spillet en afgørende rolle for Miljøstyrelsens retsopfattelse i den foreliggende sag. I Rockwool-sagen var forureningen sket før Rockwools overtagelse af grunden, og Rockwool var ved overtagelsen ikke bekendt med forureningen. Spørgsmålet var, om der under disse omstændigheder var hjemmel i olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3, til at udstede et påbud til Rockwool om at foretage afværgeforanstaltninger. Østre Landsret besvarede i sin dom af 12. september 1990 spørgsmålet bekræftende.

I Højesterets præmisser hedder det bl.a. følgende

"...

Som sagen foreligger oplyst, må det lægges til grund, at forureningen er sket før appellantens [Rockwool] overtagelse af grunden, at appellanten ikke havde eller burde have haft kendskab til forureningen, og at de omhandlede foranstaltninger ikke har været en forudsætning for det af appellanten iværksatte byggeri. Efter forarbejderne til bekendtgørelse nr. 386 af 21. august 1980 sammenholdt med de ansvarsregler, der i øvrigt gælder i miljøbeskyttelseslovgivningen, findes bestemmelserne i bekendtgørelsens § 16 at måtte forstås således, at de ikke har givet fornøden hjemmel til at pålægge appellanten at betale udgifterne ved arbejderne.

..."

Højesteretsdommer Poul Sørensen har i en kommentar til dommen (Ugeskrift for Retsvæsen 1991 B, s. 34ff) bl.a. anført følgende (s. 37)

"...

I præmisserne er endvidere anført, "at forureningen er sket før appellantens overtagelse af grunden." Dette var omtvistet, men blev bevismæssigt lagt til grund. Der er ikke dermed taget stilling til en situation, hvor defekten (det vil sige årsagen) er opstået i den tidligere ejers tid, men hvor selve forureningen (det vil sige følgen) først er indtruffet senere. Forholdet kan have sammenhæng med det næste led i begrundelsen, "at appellanten ikke havde eller burde have haft kendskab til forureningen" ved sin overtagelse af grunden. Praksis viser eksempler på, at en grundejer er gjort ansvarlig i tilfælde, hvor han fra den tidligere ejer har overtaget et dårligt anlæg, der uden hans vidende og under hans fortsatte brug forurener, jf. U 1969.923 Ø, ligesom ejeren kan "succedere" i den tidligere ejers ansvar ved f.eks at overtage en grund til en særlig billig pris vidende om, at grunden er forurenet, jf. herved U 1989.692 H. En ejer kan f.eks. også tænkes gjort ansvarlig for en forurening, der er sket ved en lejers brug af ejendommen.

Tilfældene er legio. Det er vel kun virkeligheden, der overgår fantasien, og retsforholdet er derfor velegnet til nærmere regulering gennem domstolenes afgørelse af konkrete tvister. Men at pålægge et ansvar, der går videre, end hvad der følger af de almindelige erstatningsregler, bør først ske efter en politisk debat og stillingtagen.

..."

Retstilstanden efter Højesterets dom er nærmere omtalt af Peter Pagh i afhandlingen Forurenede Grunde, Juristen 1992, s. 69ff.

2. Det påbud, der er udstedt i den foreliggende sag, adskiller sig fra det påbud, der var genstand for prøvelse i Rockwool-sagen; mens der i den sidstnævnte sag var tale om påbud om egentlige afværgeforanstaltninger, er der i den foreliggende sag tale om et påbud af mere foreløbig - og for så vidt mindre indgribende - karakter. De foranstaltninger, som handelsselskabet er blevet pålagt, skal således navnlig tjene som grundlag for en vurdering af, hvilke former for afværgeforanstaltninger der senere skal påbydes selskabet og eventuelt (B).

Da hjemmelsbestemmelsen i begge tilfælde er olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3, der i relation til de betingende kendsgerninger ikke sondrer mellem forskellige former for påbud, kan der imidlertid ikke i den foreliggende sag anlægges en mere lempelig bedømmelse af hjemmelsspørgsmålet end den, der er anlagt af Højesteret i Rockwool-sagen. Den omstændighed, at det udstedte påbud i den foreliggende sag er af mindre indgribende karakter, er i øvrigt af begrænset betydning for handelsselskabet, eftersom Miljøstyrelsen allerede har tilkendegivet, at man på et senere tidspunkt vil rette påbud om egentlige afværgeforanstaltninger mod selskabet, jf. styrelsens udtalelse af 15. januar 1993 til mig.

3. Hjemmelsbestemmelsen i olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3, har som anført følgende ordlyd

"Såfremt det ved en tæthedsprøvning eller på anden måde måtte vise sig, at en tank er utæt, skal tanken straks tømmes for resterende indhold. Kommunalbestyrelsen kan træffe afgørelse om, at en utæt tank skal graves op, at en utæt tank efter fuldstændig tømning af indholdet skal afblændes således, at påfyldning ikke kan finde sted, samt sikres mod sammenstyrtning, jfr. § 14, stk. 4, eller at udsivet indhold fra tanken eller af indholdet forurenet jord i tankens omgivelser fjernes fra den pågældende ejendom, eller at der træffes andre nødvendige forholdsregler."

a. Bestemmelsen tager ikke stilling til, til hvem et påbud kan rettes. Det må imidlertid som et yderpunkt anses for åbenbart, at et påbud kan rettes til den grundejer, som dels selv forsætligt eller uagtsomt har forårsaget forureningen, dels fortsat (på tidspunktet for udstedelsen af påbudet) ejer grunden. Som det modsatte yderpunkt er det i Højesterets dom i Rockwool-sagen fastslået, at der ikke under de i denne sag foreliggende omstændigheder - hvor påbudsmodtageren ikke havde forårsaget forureningen og i øvrigt var i god tro - er hjemmel til at udstede påbud.

Som højesteretsdommer Poul Sørensen er inde på i kommentaren til dommen, kan der mellem de anførte yderpunkter tænkes en lang række forskellige situationer, hvor den, til hvem der udstedes påbud, har et større eller mindre ansvar for forureningen; i disse tilfælde er retsstillingen efter bestemmelsens ordlyd uklar. Højesterets dom er i øvrigt meget konkret begrundet, og man bør formentlig være varsom med at drage meget faste modsætningsslutninger fra dens præmisser.

Der er således efter min opfattelse ikke i bestemmelsens ordlyd klare holdepunkter for at antage, at der kan udstedes påbud til en grundejer, der ved erhvervelsen af ejendommen nok har været bekendt med forureningen, men ikke selv har medvirket hertil.

b. Forarbejderne til olietankbekendtgørelsen findes i Indenrigsministeriets Betænkning 545/1969 om Olietanke og Beskyttelse af Grundvandet. I bemærkningerne til den nuværende § 16 hedder det i betænkningen bl.a. følgende (s. 71)

"...

I tilfælde, hvor en olieforurening er opstået på en ejendom, men hvor dette ikke skyldes grundejerens forhold, kan sundhedskommissionen gribe ind med de nødvendige foranstaltninger i kraft af den almindelige tilsynsbestemmelse i stk. 1, der som ovenfor nævnt i princippet omfatter forurening fra alle oplag. Som eksempel på sådanne tilfælde kan nævnes situationer, hvor en ejendom er blevet forurenet af mineralolieprodukter fra en utæt tank på naboejendommen, eller tilfælde, hvor transportmateriel forulykker og forårsager olieforurening på tilfældige ejendomme. I disse situationer kan sundhedskommissionen foretage de nødvendige forholdsregler, men bestemmelserne giver ikke hjemmel til at pålægge ejerne af de pågældende ejendomme at foretage aktive udgiftskrævende foranstaltninger. Har sundhedskommissionen kendskab til, hvem der har forvoldt forureningen, vil sundhedskommissionen i medfør af stk. 4 kunne pålægge ham afhjælpende foranstaltninger.

..."

Heller ikke bestemmelsens forarbejder giver således støtte for den opfattelse, at der i en situation som den foreliggende kan udstedes påbud til en grundejer, der ikke selv har forårsaget forureningen; tværtimod kunne man hævde, at bemærkningerne må forstås således, at der i alle tilfælde kun kan udstedes påbud til den, der har en vis subjektiv skyld i selve forureningen.

c. Dansk miljøret antages i almindelighed at hvile på en grundsætning om, at det er forureneren, der skal iværksætte de nødvendige afhjælpningsforanstaltninger. Princippet er nu lovfæstet i miljøbeskyttelseslovens § 4, stk. 4, der har følgende ordlyd

" § 4.

...

Stk. 4. Den, der har forårsaget forurening af luft, vand, jord eller undergrund eller skabt risiko for, at en sådan forurening kan opstå, skal foretage de nødvendige foranstaltninger til at søge følgerne af forureningen effektivt forebygget eller afværget. Derudover skal den hidtidige tilstand søges genoprettet."

Som anført i den ovennævnte Betænkning 1237/1992 om Erstatning for Miljøskader (s. 31-32) er det ganske uklart, hvilke nærmere retsvirkninger der følger af bestemmelsen eller af det generelle princip, som den er udtryk for. I det omfang, princippet kan anvendes som fortolkningsfaktor over for andre regelsæt på området, herunder olietankbekendtgørelsens § 16, støtter det imidlertid i hvert fald ikke en opfattelse af, at afværgeforanstaltninger og lignende kan pålægges andre end den, der har forårsaget forureningen.

d. Det bemærkes, at der ikke andre steder i lovgivningen synes at være bestemmelser, der indeholder klar hjemmel til at påbyde andre end den, der har forårsaget forureningen, aktive og udgiftskrævende foranstaltninger med henblik på forebyggelse og afværgelse af forureningen; jeg henviser til højesteretsdommer Poul Sørensen, Ugeskrift for Retsvæsen 1992 B, s. 36 (vedrørende ansvarsbestemmelserne i lov nr. 420 af 13. juni 1990 om affaldsdepoter).

4. Miljøstyrelsens afgørelse i sagen hviler på det synspunkt, at handelsselskabet er succederet i (B's) ansvar. I styrelsens udtalelse af 15. januar 1993 hedder det herom bl.a. følgende

"...

Miljøstyrelsen har i denne sag fundet, at påbuddet om undersøgelser med rette er rettet til den nuværende ejer, uanset han ikke er forurener. Selvom ovennævnte dom i Rockwool-sagen fastslår, at Rockwool som ikke-forurener ikke kunne gøres ansvarlig for oprydning, er der i denne sag tale om en køber, der både har kendskab til forureningen og pga. forureningen har købt til langt under ejendommens værdi. Et oprydningspåbud vil - uanset om der foreligger en ansvarsfraskrivelse i skødet - efter styrelsens opfattelse altid kunne rettes til forureneren. Miljøstyrelsen finder imidlertid, at køberen under førnævnte omstændigheder med rimelighed må antages at have succederet i forurenerens ansvar, og at påbuddet derfor med rette kan rettes til denne.

..."

Jeg er ganske enig med Miljøstyrelsen i, at den omstændighed, at (B) ved overdragelsen af ejendommen i 1986 fraskrev sig ansvaret for en eventuel forurening, er uden betydning for det offentligretlige spørgsmål om, hvorvidt der i medfør af olietankbekendtgørelsens § 16 nu kan udstedes påbud til (B). Når Miljøstyrelsen mener, at handelsselskabet er succederet i (B's) ansvar, forstår jeg det derfor således, at et påbud nu i princippet kan udstedes til både selskabet og (B).

Til støtte for det omtalte successionssynspunkt har Miljøstyrelsen henvist til Højesterets dom af 11. maj 1989 (Ugeskrift for Retsvæsen 1989, s. 692ff).

Dommen synes imidlertid ikke at kunne tillægges betydning for det omhandlede spørgsmål; forholdet var ganske vist det, at påbuddet var udstedt til den nuværende ejer af grunden, der ikke selv havde forurenet grunden. Det var imidlertid ikke dette påbud, der var genstand for prøvelse i sagen, men derimod spørgsmålet om, hvorvidt den tidligere ejer af ejendommen (forureneren) kunne gøres erstatningsansvarlig for udgifterne til kommunens afhjælpningsforanstaltninger. Dommen tager derfor ikke stilling til, hvorvidt der var hjemmel til at udstede påbud til den senere erhverver. Dette spørgsmål var efter det oplyste indbragt for landvæsenskommissionen; sagen blev dog hævet (s. 697).

I øvrigt synes det successionssynspunkt, som Miljøstyrelsen påberåber sig - og som givetvis i en eller anden form er udtryk for gældende ret - navnlig at måtte finde anvendelse, hvor den nye erhverver ganske vist ikke oprindelig er skyld i forureningen, men dog medvirker til dens fortsættelse, f.eks. ved fortsat at anvende en utæt olietank. Derimod forekommer det mig umiddelbart tvivlsomt, om synspunktet kan finde anvendelse, hvor den nye ejer ved sin overtagelse nok er bekendt med forureningen, men ikke selv har mulighed for at bringe den til ophør eller standse den. Anvendelse af successionsbetragtninger i en sådan situation ville således i en vis forstand netop indebære det objektive ansvar, som der efter retspraksis ikke er hjemmel til at indfortolke i olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3. (Det bemærkes herved, at jeg må lægge til grund, at forureningen af grunden er ophørt i 1986, hvor olietankene efter det oplyste blev opgravet).

5. Jeg er ikke uden forståelse for, at Miljøstyrelsen med støtte i en forholdsvis snæver fortolkning af Højesterets præmisser i Rockwool-dommen og navnlig i højesteretsdommer Poul Sørensens kommentar har ment, at der i olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3, er fornøden hjemmel til det udstedte påbud.

Som det er fremgået, kan hjemmelsspørgsmålet imidlertid efter en bredere vurdering af retsgrundlaget forekomme ganske tvivlsomt.

Jeg anmoder på den baggrund venligst om Miljøstyrelsens bemærkninger til det anførte.

ad d) Spørgsmålet om, hvorvidt det omhandlede påbud i første omgang burde have været rettet til (B).

Antager man, at der er fornøden hjemmel til at udstede påbud til handelsselskabet, opstår spørgsmålet om, hvorvidt selskabets ansvar dog ikke må anses for subsidiært i forhold til (B's) ansvar.

Herom bemærker jeg for det første - som tidligere nævnt - at jeg er ganske enig med Miljøstyrelsen i, at den omstændighed, at (B) ved overdragelsen af ejendommen i 1986 fraskrev sig ansvaret for olieforureningen, er uden betydning for dette selskabs ansvar i henhold til olietankbekendtgørelsen. Jeg antager derfor, at Miljøstyrelsen mener, at det omhandlede påbud efter bekendtgørelsen lige så vel kunne have været udstedt til (B).

Om baggrunden for, at påbuddet er udstedt til selskabet og ikke til (B), hedder det i Miljøstyrelsens udtalelse af 15. januar 1993 bl.a. følgende

"...

Miljøstyrelsen har i denne sag fundet, at påbuddet om undersøgelser med rette er rettet til den nuværende ejer, uanset han ikke er forurener. Selvom ovennævnte dom i Rockwool-sagen fastslår, at Rockwool som ikke-forurener ikke kunne gøres ansvarlig for oprydning, er der i denne sag tale om en køber, der både har kendskab til forureningen og pga. forureningen har købt til langt under ejendommens værdi. Et oprydningspåbud vil - uanset om der foreligger en ansvarsfraskrivelse i skødet - efter styrelsens opfattelse altid kunne rettes til forureneren. Miljøstyrelsen finder imidlertid, at køberen under førnævnte omstændigheder med rimelighed må antages at have succederet i forurenerens ansvar, og at påbuddet derfor med rette kan rettes til denne.

..."

Til det anførte bemærker jeg, at det som tidligere nævnt må anses for ubestridt, at det er (B), der har forårsaget forureningen, og at handelsselskabet for så vidt er uden skyld heri. Navnlig i lyset af det almindeligt anerkendte princip om, at forureneren betaler - jf. nu miljøbeskyttelseslovens § 4, stk. 4 - kunne man gøre gældende, at et påbud i et tilfælde som det foreliggende i første omgang bør rettes til forureneren, således at den senere erhververs ansvar alene aktualiseres, såfremt det f.eks. på grund af forurenerens manglende betalingsevne ikke er muligt at gøre forurenerens ansvar gældende. I den forbindelse henviser jeg også til, at Miljøstyrelsen i en cirkulæreskrivelse af 11. december 1991 til samtlige kommunalbestyrelser og amtsråd (j.nr. M 233-0002) bl.a. har anført følgende

"...

Hvis det er utvivlsomt, at forureningen stammer fra en bestemt tidligere ejer, f.eks. et benzinselskab, kan kommunalbestyrelsen under forudsætning af den nuværende grundejers accept give den tidligere ejer et påbud i medfør af olietankbekendtgørelsens regler om at foretage de nødvendige foranstaltninger for at lovliggøre forholdene på ejendommen.

..."

I en skrivelse af 27. september 1991 til (K) Kommune har handelsselskabet anført følgende

"I egenskab af adkomsthaver til ovennævnte ejendom, matr.nr. ... Markjorder, meddeler selskabet herved (K) Kommune uigenkaldeligt samtykke til at lade forureneren af ejendommen, (B), foretage oprydningsforanstaltninger og alle andre af forureningens forårsagelse affødte nødvendige handlinger på ejendommen."

Under henvisning til det anførte anmoder jeg venligst Miljøstyrelsen om nærmere at redegøre for, med hvilken begrundelse man har valgt at udstede det omhandlede påbud til handelsselskabet.

..."

Miljøstyrelsen anførte herefter i en skrivelse af 19. oktober 1993 til mig følgende

"...

Miljøstyrelsens bemærkninger

Ad c. Til hvem kan kommunens påbud rettes.

Miljøstyrelsen har i sin skrivelse af 15. januar 1993 fremført sin argumentation for, at man i denne sag kunne påbyde en ikkeforurener at foretage undersøgelses- og oprensningsforanstaltninger.

Hovedargumenterne har været, at Handelsselskabet havde erhvervet ejendommen dels med fuldt kendskab til forureningen dels havde erhvervet den særdelses billigt i forhold til den offentlige ejendomsvurdering. Desuden anførte Styrelsen, at der med Rockwool-dommen ikke var taget stilling til et tilfælde som Handelsselskabet. Endelig henviste vi til Poul Sørensen's kommentar til højesteretsdommen, s. 37, hvor det anførtes, at eksempler fra retspraksis viser, at en ejer kan succedere i den tidligere ejers ansvar, jfr. U 1989.692.

Ombudsmanden har herefter vurderet i brevet af 20. sep. 1993 s. 25, at "hjemmelsgrundlaget efter en bredere vurdering af retsgrundlaget forekommer ganske tvivlsomt". Ombudsmanden udlægger desuden U 1989.692 således, at dommen ikke kan tillægges betydning for "succesionssynspunktet".

Miljøstyrelsen hælder stadig mest til den opfattelse, at der vil kunne gives et påbud til Handelsselskabet, med hjemmel i miljøbeskyttelsesloven. Imidlertid tillægger Miljøstyrelsen de synspunkter, som Ombudsmanden har fremført, så stor vægt, at den usikkerhed som herefter er rejst om påbudets lovlighed må komme Handelsselskabet til gode. Miljøstyrelsen vil derfor genoptage den konkrete klagesag og ophæve påbudet til Handelsskabet.

Desuden vil Miljøstyrelsen allerede i denne folketingssamling give Folketinget mulighed for, i form af et lovforslag, at afstikke de nærmere grænser for et succesionsansvar, som også ifølge Ombudsmandens vurdering "givetvis i en eller anden form er udtryk for gældende ret."

Ad d. Burde påbudet i første omgang have været rettet til (B).

Ombudsmanden opfordrer desuden Miljøstyrelsen til at redegøre for, hvorfor man har valgt at udstede det omhandlede påbud til Handelsselskabet og ikke til den forurenende virksomhed (B).

Miljøstyrelsen skal henvise til Styrelsens udtalelse af 15. januar 1993, hvoraf det fremgår, at det har været Styrelsens opfattelse, at der er hjemmel i loven til at lægge ansvaret på Handelsselskabet op til værdien af ejendommen som uforurenet. For yderligere omkostninger forbundet med oprensningsforanstaltningerne, var det Miljøstyrelsens vurdering, at man ville kunne rette påbud til (B) og således fordele udgifterne mellem de to parter.

Efterfølgende har Miljøklagenævnet afgjort en sag (af 17. august 1993), hvor der var givet et påbud til en forurenende virksomhed om at rense en luftbåren tungmetalforurening op, der havde spredt sig til en del nabogrunde. Miljøklagenævnet fandt, at der ikke i miljøbeskyttelseslovens § 41 var hjemmel til at give påbud om oprydning på nabogrunden. Desuden begrundede Miljøklagenævnet sin afgørelse med, at et påbud om at rense op på fremmed ejendom ville stride mod almindelige forvaltningsretlige principper, idet adressaten ikke havde rådighed over den fremmede ejendom og dermed ikke selv var herre over om påbudet kunne opfyldes, da dette vil forudsætte naboens accept.

...

På baggrund heraf har Miljøstyrelsen ændret sin retsopfattelse også i forhold til Miljøstyrelsens cirkulæreskrivelse af 11. dec. 1991, hvor det bl.a. anbefales, at der kan gives påbud til en tidligere ejer med den nuværende grundejers accept.

I den foreliggende sag er det derfor Miljøstyrelsens opfattelse, at der ikke vil kunne gives påbud til (B), idet (B) ikke længere har den fornødne rådighed over grunden. Derimod er det Styrelsens opfattelse, at (B) stadig vil kunne blive gjort ansvarlig for oprensningsomkostninger ved en domstolsafgørelse i det omfang det følger af de almindelige erstatningsretlige bestemmelser."

I en skrivelse til Miljøstyrelsen meddelte jeg herefter følgende

"Hermed bekræfter jeg modtagelsen af Miljøstyrelsens skrivelse af 19. oktober 1993 ... Det fremgår af skrivelsen, at Miljøstyrelsen vil ophæve det påbud fra (K) Kommune, som blev tiltrådt ved styrelsens afgørelse af 27. maj 1992.

Jeg tager det oplyste til efterretning og foretager herefter ikke videre i sagen; det bemærkes herved, at der - som sagen nu foreligger - ikke er anledning til at komme nærmere ind på de synspunkter vedrørende (B's) ansvar, der er anført i Miljøstyrelsens skrivelse.

..."

NOTER: (1*) Jf. UfR 1991 s. 674ff, UfR 1990 s. 416ff, UfR 1969 s. 923Ø, UfR 1989 s. 692H, UfR 1991B. s. 34ff.

Resumé

Handelsselskabet A erhvervede i 1990 en grund. Grunden var olieforurenet, hvilket A ved erhvervelsen måtte antages at have været bekendt med. Det måtte anses for ubestridt, at det var selskabet B, der havde ejet grunden indtil 1986, som havde forårsaget forureningen.

Med henblik på senere at udstede et egentligt oprydningspåbud udstedte K Kommune et påbud til A om at foretage en nærmere kortlægning m.v. af forureningens omfang. Påbuddet, der efterfølgende blev tiltrådt af Miljøstyrelsen (M), blev udstedt med hjemmel i olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3. M gjorde navnlig gældende, at A ved erhvervelsen af grunden var indtrådt ("succederet") i B's ansvar, og mente i øvrigt, at påbuddet havde støtte i Højesterets dom i Rockwool-sagen (Ugeskrift for Retsvæsen 1991, s. 674ff).

Ombudsmanden anførte i en skrivelse til M, at han efter ordlyden af og forarbejderne til olietankbekendtgørelsens § 16, stk. 3, måtte anse det for tvivlsomt, om bestemmelsen gav hjemmel til at udstede påbud til en grundejer, som ved erhvervelsen nok var bekendt med forureningen, men som ikke selv havde forårsaget denne. M's successionssynspunkt syntes i øvrigt ikke at have støtte i retspraksis. Endelig kunne der - under hensyn til "forureneren betaler"-princippet - rejses spørgsmål om, hvorvidt et eventuelt påbud ikke under alle omstændigheder først burde rettes til B.

Ombudsmanden anmodede M om en supplerende udtalelse på grundlag af de anførte synspunkter. M meddelte herefter, at man - under hensyn til den tvivl, som ombudsmandens synspunkter havde rejst - havde trukket det udstedte påbud tilbage. (J. nr. 1992-2247-110).