Det Danske Filminstituts importudvalg. Habilitet og sagsoplysning.

§ 6 vedrører alene de ansatte filmkonsulenter, og der er ikke i bestemmelsernes ordlyd eller forarbejder holdepunkter for at antage, at bestemmelsen er udtryk for et generelt gældende princip. Der er efter min mening heller ikke mulighed for at anvende bestemmelsen analogt på medlemmer af importudvalget. Jeg har herved lagt vægt på, at § 6 vedrører personer, der er tilknyttet instituttet i et egentligt ansættelsesforhold, samt på, at konsulenternes udtalelse forudsættes at være meget afgørende for støttebeslutningerne.

(B's) stilling som biografdirektør kan ikke forventes at føre til, at han på grund af speciel inhabilitet må afstå fra at deltage i behandlingen af enkeltsager i et særligt stort antal tilfælde. Der er derfor heller ikke grundlag for at antage, at almindelige forvaltningsretlige synspunkter ville føre til, at (B) måtte betragtes som udelukket fra at være medlem af importstøtteudvalget.

Udvalget fungerer som rådgivende for filminstituttets bestyrelse og repræsenterer gennem sin sammensætning forskellige relevante branche-interesser. (B's) tilknytning til biografinteresser var således tilsigtet og kendt for bestyrelsen. Det forhold, at denne interesse i højere grad end hos de øvrige udvalgsmedlemmer har kommerciel karakter, kan efter min mening ikke begrunde, at (B) skulle være afskåret fra medlemskab af udvalget.

Sammenfattende er det således min opfattelse, at (B's) medlemskab af importudvalget ikke kan siges at være i strid med de generelle habilitetsregler.

2 ) Officialprincippet.

Filminstituttet har i udtalelsen af 20. november 1992 til mig oplyst, at instituttet før 1. januar 1991 fulgte den praksis, at behandlingen i importudvalget i en del støttesager i realiteten var eneste sagsbehandling forud for bestyrelsens støtteafgørelse. Denne praksis er nu ændret, således at instituttets sekretariat i alle tilfælde gennemser filmene og fremkommer med en vurdering af støtteansøgningerne.

Det følger af det almindelige officialprincip, at en offentlig forvaltningsmyndighed har pligt til at påse, at en sag er forsvarligt oplyst og belyst, inden der træffes afgørelse. Jeg må anse det for tvivlsomt, om den tidligere praksis var forenelig med officialprincippet. Det må anses for betænkeligt, at instituttet på den beskrevne måde i realiteten overlod sagsbehandlingen forud for støtteafgørelsen til et rådgivende udvalg bestående af interessenter fra dele af den berørte branche.

Jeg har gjort Kulturministeriet og Det Danske Filminstitut bekendt med min opfattelse.

Den praksis er efter det oplyste nu ændret, og jeg finder herefter ikke at burde foretage videre vedrørende dette spørgsmål.

3) (E's) habilitet.

Kulturministeriet meddelte Dem i skrivelse af 28. juni 1993, at ministeriet havde besluttet at henholde sig til oplysningerne i filminstituttets skrivelse af 17. maj 1993 vedrørende (E's) inhabilitet.

Jeg beder Dem meddele mig, om Deres skrivelse af 11. juli 1993 skal forstås som en klage over ministeriets svar af 28. juni 1993. Hvis ikke jeg hører fra Dem, foretager jeg ikke videre vedrørende dette spørgsmål.

..."

A meddelte mig i skrivelse af 14. oktober 1993, at hans skrivelse af 11. juli 1993 skulle forstås som en klage over ministeriets svar vedrørende E's habilitet.

Jeg iværksatte herefter en undersøgelse af dette klagepunkt i en selvstændig sag.

Det Danske Filminstituts importudvalg. Habilitet og sagsoplysning.

A klagede til mig over sammensætningen af Det Danske Filminstituts importudvalg i forbindelse med et afslag, han havde fået på importstøtte.

Det fremgik af sagens oplysninger, at A den 7. januar 1991 klagede til filminstituttet over sagsbehandlingen af hans ansøgning om importstøtte til filmen "...".

Filminstituttet svarede A i skrivelse af 8. januar 1991 bl.a. følgende

"Da bestyrelsen tidligere har truffet afgørelse i denne sag, og da henvendelsen ikke indeholder nye momenter, vil sagen ikke blive optaget påny på det foreliggende grundlag.

Med hensyn til dine kommmentarer om importudvalgets funktion skal jeg gøre opmærksom på, at bestyrelsen i forbindelse med dens behandling af importansøgninger pr. 1. 7. 1989 har nedsat et rådgivende - ikke indstillende eller besluttende - udvalg, bestående af repræsentanter indstillet af Sammmenslutningen af Danske Filmkritikere, Sammenslutningen af Danske Filmklubber og Danmarks Biografers Fællesforening."

Herefter klagede A den 31. marts 1991 til Kulturministeriet over filminstituttets afslag på importstøtte og over sammensætningen af importudvalget. A henviste bl.a. til, at filmloven, som ikke opererer med et importudvalg, kræver, at beslutningstagere og indstillende personer skal være uafhængige af den kommercielle filmbranche, og at et af udvalgets medlemmer, B, ikke opfyldte denne betingelse, idet han var biografdirektør og varetog tillidsposter i biografbranchen. B skulle endvidere i branchebladet Biografnyt have gjort sig til talsmand for, at der i det aktuelle filmbillede ikke var plads til form- og stileksperimenter.

Kulturministeriet henviste i skrivelser af 17. april og 30. juli 1991 til, at ministeriet på grund af filmlovens § 4, hvoraf det fremgår, at filminstituttets bestyrelse har den endelige administrative afgørelse vedrørende tildeling af importstøtte, var afskåret fra at prøve filminstituttets vurderinger. Vedrørende importudvalget udtalte ministeriet i skrivelsen af 30. juli 1991

"...

Af vilkårene fremgår endvidere, at importudvalgets medlemmer hver især vurderer den enkelte films støtteværdighed, og at filminstituttets medarbejdere på baggrund af importudvalgsmedlemmernes udtalelser foretager en indstilling til filminstituttets bestyrelse, som træffer den endelige administrative afgørelse.

På denne baggrund skal man meddele, at ministeriet ikke finder, at der er grund til at antage, at der ved behandlingen af ansøgningen om importstøtte til "(...)" skulle have forekommet inhabilitet.

..."

Derudover henviste ministeriet til en udtalelse fra filminstituttet i skrivelse af 2. maj 1991, hvori filminstituttet bl.a. anførte følgende

"Importudvalget er et rådgivende, ikke indstillende udvalg, hvor de enkelte medlemmer på baggrund af deres professionelle position afgiver individuel vurdering af filmene. Filminstituttets filmfaglige afdeling indstiller på grundlag af udvalgets vurdering ansøgninger til bestyrelsens bevilling/afslag.

Denne model for behandling af importstøtteansøgninger har fungeret siden 1.juli 1989 uden, at (A) tidligere har stillet spørgsmål ved udvalgets sammensætning og kompetence."

Den 26. oktober 1991 rettede A på ny henvendelse til Kulturministeriet, idet A ikke mente, at skrivelsen af 30. juli 1991 indeholdt en dækkende besvarelse af hans klagepunkter. A gentog de tidligere klagepunkter. Derudover klagede A over det konkrete afslag på importstøtte til filmen "..." samt over, at importudvalget i sin helhed var ukvalificeret. Til støtte herfor pegede A endvidere på udvalgets negative indstilling til C's film "...".

Kulturministeren svarede A i skrivelse af 12. december 1991 bl.a. følgende

"Jeg er uforstående overfor din påstand om, at du ikke har fået svar på kritikpunkterne i dit brev af 31. marts 1991.

I mit brev af 17. april 1991 synes jeg, at jeg med henvisningen til filmlovens § 4 ganske klart beskriver det grundlæggende princip for bevilling af filmstøtte og kulturministerens forhold til bevilling af importstøtte.

...

Lad mig for at lette forståelsen tilføje følgende

I dit brev klager du over, at et medlem af importudvalget er inhabil. Importudvalgets medlemmer er som nævnt i ministeriets brev af 30. juli 1991 udpegede af interesseorganisationer til at rådgive Filminstituttets bestyrelse. Denne konstruktion kendes også fra filmlovens bestemmelse om bestyrelsens tilforordnede (jf. § 3, stk. 4). Jeg mener på den baggrund ikke, at man her kan tale om inhabilitet."

I skrivelse af 19. december 1991 til kulturministeren vendte A tilbage til importudvalgets inhabilitet. A anførte bl.a.

"Du forsvarer udvalgets habilitet med at drage en parallel til de af branchens interesseorganisationer udpegede tilforordnede ved bestyrelsen.

Denne parallel mener jeg ikke kan drages, for de tilforordnede har ingen stemmeret eller indstillingsret. Det har importudvalget, og den forskel er fuldstændig fundamental. Importudvalget har, hvad angår valget af de spillefilm, der skal have importstøtte, i praksis samme status som de konsulenter, der udvælger, hvilke film der skal have produktionsstøtte. Derfor bør udvalget også have en kunstnerisk integritet og en uafhængighed af den kommercielle branche, som det i øjeblikket ikke har!

Hvis importudvalget kun havde samme "rådgivende" funktion som de tilforordnede brancherepræsentanter i bestyrelsen, måtte det forudsætte, at der var andre kunstnerisk kvalificerede mennesker, der foretog en selvstændig vurdering af de støtteværdige film og på dette grundlag afgav den endelige indstilling til bestyrelsen. Dette er ikke tilfældet. Det fremgår også af (D's) orientering af 1. 1. 1991. For selv om han ganske vist hævder, at udvalget er "rådgivende, ikke indstillende", så forekommer dette mig at være en strid om ord, når han tilføjer om praksis, at "filminstituttets filmfaglige afdeling indstiller på grundlag af udvalgets vurdering ansøgninger til bestyrelsens bevilling/afslag". Grundlaget for indstilling er altså udtrykkeligt ikke de forelagte film, men importudvalgets vurdering af disse film. Den indstilling, der foretages af den filmfaglige afdeling, er højst en renskrivning af importudvalgets flertals mening.

...

Og som yderligere et eksempel på inhabilitet må jeg desuden fremhæve, at et andet af udvalgets medlemmer, (E), gennem flere år har været samlever med direktøren for (X) Film, som er et af de firmaer, der har fået flest importstøtter."

A rykkede i brev af 27. marts 1992 for svar på skrivelse af 19. december 1991. Kulturministeriet forelagde brevet for Filminstituttet. Bestyrelsen for Filminstituttet meddelte A den 1. maj 1992 bl.a. følgende

"Bestyrelsen skal i den anledning henvise til en række breve til Dem fra Filminstituttet og Kulturministeriet, hvori de samme punkter tidligere er besvaret.

Det skal imidlertid hermed understreges, at bestyrelsen for Filminstituttet i forbindelse med behandling af importansøgninger har vedtaget, at lade sagsbehandling og indstilling foretage på baggrund af importudvalgets gennemsyn. Bestyrelsen ønsker ikke at afvige fra denne praksis."

A klagede herefter til mig i skrivelse af 12. maj 1992. A fastholdt heri det, han tidligere havde gjort gældende over for Kulturministeriet.

Det Danske Filminstitut fremsatte i en udtalelse af 17. juni 1992 bemærkninger til klagen.

Filminstituttet anførte bl.a. følgende

"I klagen anføres det, at "importstøtten suverænt afgøres af importudvalgets flertal".

Det skal i den forbindelse understreges, at importudvalget ifølge vilkårene - og i praksis - er rådgivende i forhold til Filminstituttets sekretariat. Det er således ikke udvalget, men Filminstituttets filmfaglige konsulent, som indstiller de enkelte ansøgninger til bevilling/afslag i Filminstituttets bestyrelse.

Importudvalgets vurdering vil imidlertid helt naturligt være en væsentlig faktor i forbindelse med indstillingen til bestyrelsen, men der er eksempler på indstillinger, som ikke har fulgt importudvalgets vurdering."

Kulturministeriet fastholdt i en udtalelse af 29. september 1992 ministeriets tidligere synspunkter i sagen.

A fik disse skrivelser sendt til høring og kommenterede dem bl.a. således i brev af 26. oktober 1992

"...

Man nøjes med en påstand om, at importudvalgets medlemmer kun er "rådgivende", hvilket jo ikke er en imødegåelse af min påstand om inhabilitet, jf. forvaltningslovens "almindelige regler om forvaltning" kap. 2, § 3,

...

Det er da muligt, at indstillingerne til bestyrelsen skrives af filminstituttets sekretariat, men afgørende er, at sekretariatet (og herunder den filmfaglige konsulent) ikke foretager nogen selvstændig vurdering af de film, man søger importstøtte til. Konsulent (D) har endda telefonisk oplyst overfor mig, at han eller det øvrige sekretariat end ikke i alle tilfælde har set de pågældende film. Det er altså ubestridt importudvalgets vurdering, der ligger til grund for indstillingen. Sekretariatets opgave synes at være, at man renskriver disse indstillinger.

..."

Kulturministeriets svar på A's skrivelse forelå den 23. april 1993. Ministeriet vedlagde en udtalelse af 20. november 1992 fra Det Danske Filminstitut. I denne stod bl.a.

"...

(A's) bemærkning om, at sekretariatet ((D)) ikke i alle tilfælde selv har set filmen var sand under det importstøttesystem, som var gældende før 1. 1. 1991. Under det nuværende system gennemses og vurderes alle film af både importudvalget og sekretariatet..."

Ministeriet beklagede i øvrigt, at det ikke havde besvaret A's henvendelse af 19. december 1991 vedrørende E's habilitet. Vedrørende B's habilitet omtalte ministeriet filmlovens revision i 1989, hvor sammensætningen af Filminstituttets bestyrelse blev ændret, således at bestyrelsen ikke længere rummer de såkaldte filmfaglige repræsentanter. Angående importudvalget anførte ministeriet følgende

"...

Filmlovens § 3, stk. 2, omhandler alene bestyrelsens sammensætning og hindrer - efter ministeriets vurdering - ikke nedsættelse af et importudvalg med en sammensætning, hvor der netop er lagt vægt på branchekendskab.

Ministeriet er i øvrigt af den holdning, at udvalget skal opfylde forvaltningslovens regler om inhabilitet m.m. (B) er valgt som Danske Biografers Fællesforenings repræsentant (tidligere Danmarks Biografteaterforening). Den af (A) citerede sætning i brev af 31. marts 1991, hvor (B) i branchebladet "Biografnyt" angiveligt skulle have gjort sig til talsmand for, at der i det aktuelle filmbillede "ikke er plads til form- og stileksperimenter, genreoverskridelser, skæve indfaldsvinkler på kendt stof" anses i denne sammenhæng ikke for "uvedkommende", jf. forvaltningslovens § 3, stk. 2.

..."

I A's høringssvar af 4. maj 1993 på ministeriets udtalelse anmodede A om, at klagen over B's inhabilitet blev udsat, indtil ministeriet havde truffet afgørelse vedrørende E, således at de to klager kunne behandles samlet. Vedrørende importudvalgets funktion anførte A

"...

Direktør (F) fastholder i brev af 20.11.1992 til Kulturministeriet, at importudvalget kun er rådgivende. Dette er ikke rigtigt, hvad angår tidsrummet for min klage, og det fremgår da også af den modtagne fotokopi af Vilkår for Det danske Filminstituts støtte til import af udenlandske film med ikrafttræden 1.7.1989. Her står udtrykkeligt

Importudvalget indstiller normalt bevilling af importstøtte til bestyrelsen to gange årligt.

Min fotokopi indeholder en håndskreven kommentar af (G) fra Kulturministeriet: "Gældende for den periode, som (A) klager over."

Så hvis det overhovedet har nogen praktisk betydning for min klage over udvalgsmedlemmers inhabilitet, om man definerer udvalget som indstillende eller rådgivende, turde dets funktion som indstillende altså være indiskutabelt fastslået.

Af vedlagte afslag fra FI af 1.5.1992 fremgår det desuden om de regler, der gælder i dag (men som altså er min klage uvedkommende), at "indstilling foretages på baggrund af importudvalgets gennemsyn", hvilket for mit sprogøre siger, at sekretariatet ikke foretager nogen selvstændig vurdering af filmene, men forlader sig på importudvalgets.

..."

Kulturministeriet tog stilling til E's habilitet i skrivelse af 28. juni 1993. I denne skrivelse henviste ministeriet til, at E havde meddelt, at hun "hverken har fælles adresse eller fælles økonomi med nogen."

Til denne udtalelse havde A i skrivelse af 11. juli 1993 følgende kommentarer

"...

Dette svar tager på ingen måde stilling til min klage, alene af den grund, at det er formuleret i nutid, mens min klage jo handler om den periode, da (E) sad i importudvalget.

Det er muligt, at hun heller ikke i sin tid i importudvalget havde fælles adresse eller fælles økonomi med nogen, men at konstatere dette vil fortsat være irrelevant i forhold til min klage

...

I vore dage er et fast samlivsforhold ikke nødvendigvis defineret ved fælles bopæl eller fælles økonomi. Det er et ægteskab jo iøvrigt heller ikke. Derfor kan jeg ikke se, at Filminstituttets svar er relevant, hvad der naturligvis er gode grunde til: det er nemlig ubestrideligt, at (E) i mange år havde et fast samlivsforhold med direktør (...), også mens hun sad i importudvalget.

..."

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

"1) (B's) habilitet.

Det Danske Filminstituts afgørelser om importstøtte træffes på grundlag af § 2, nr. 5, i filmloven. Ifølge denne bestemmelse har instituttet til opgave "at yde støtte til import, distribution og forevisning af kunstneriske værdifulde film og film, der skønnes særligt egnede for børn og unge m.m.".

Ifølge lovens § 4 har instituttets bestyrelse den overordnede ledelse af filminstituttet samt fordeler de midler, som er til rådighed, på de formål, der er nævnt i lovens § 2. Bestyrelsen har den endelige administrative afgørelse med hensyn til dispositioner efter § 2.

Den daglige ledelse af instituttet forestås af en direktør, hvorunder ansættelse af instituttets personale hører, jf. § 5.

Det gælder dog ikke de særlige konsulenter, som ifølge § 6 foretager den endelige kunstneriske vurdering og afgiver forslag til bestyrelsen, for så vidt angår anvendelsen af midler til støtteproduktion af danske spillefilm.

Konsulenterne ansættes for tre år ad gangen af filminstituttets bestyrelse. Ifølge § 6, stk. 1, 2. pkt., må konsulenterne "ikke være repræsentanter for eller ansat i eller økonomisk interesseret i virksomheder for produktion, udlejning eller forevisning af film".

Det her omhandlede importudvalg er ikke omtalt i filmloven. Udvalget er nedsat af instituttets bestyrelse. Det består af tre medlemmer, som udpeges af henholdsvis Sammenslutningen af Danske Filmklubber, Sammenslutningen af Danske Filmkritikere og Danmarks Biografers Fællesforening.

Ifølge "vilkår for Det Danske Filminstituts støtte til import af udenlandske film" af 28. marts 1989 havde importudvalget til opgave at vurdere "på grundlag af indsendte ansøgninger, hvilke film, der skal gennemses med henblik på bevilling af importstøtte". Udvalget skulle ifølge de dagældende regler normalt indstille bevilling af importstøtte til bestyrelsen to gange årligt. Ifølge vilkårene kunne udvalget anmode støtteansøgere om at stille en kopi af filmen til rådighed for udvalget.

De har gjort gældende, at et af udvalgets daværende medlemmer, (B) var generelt inhabil til at sidde i udvalget, da han som biografdirektør var knyttet til en virksomhed med økonomisk interesse i forevisning af film, jf. § 6 i filmloven, for så vidt angår filmkonsulenter.

Resumé

A klagede over sammensætningen af Det Danske Filminstituts (DDF's) importudvalg i forbindelse med, at han havde fået meddelt afslag på importstøtte. Han gjorde bl.a. gældende, at et af udvalgets daværende medlemmer, biografdirektør B, var generel inhabil, jf. § 6 i filmloven. Importudvalget var nedsat af DDF's bestyrelse som et rådgivende udvalg bestående af tre repræsentanter for forskellige relevante brancheinteresser.

Ombudsmanden udtalte, at filmlovens § 6 alene vedrører de ansatte filmkonsulenter, og at der ikke efter hans opfattelse var mulighed for at anvende bestemmelsen analogt på medlemmer af importudvalget. Ombudsmanden udtalte endvidere, at B's stilling som biografdirektør ikke kunne forventes at føre til, at han i et større antal af enkeltsager måtte afstå fra at deltage i udvalgsarbejdet på grund af speciel inhabilitet. Der var derfor heller ikke ud fra almindelige forvaltningsretlige synspunkter grundlag for at antage, at B var udelukket fra at være medlem af udvalget. Ombudsmanden bemærkede, at udvalgets sammensætning af repræsentanter for brancheinteresser var tilsigtet, og at B's tilknytning til biografinteresser således var kendt for DDF's bestyrelse. Ombudsmanden anså det imidlertid for betænkeligt, at DDF før 1. januar 1991 havde fulgt den praksis, at behandlingen i importudvalget i en del støttesager i realiteten var den eneste sagsbehandling forud for bestyrelsens støtteafgørelse. Det måtte anses for tvivlsomt, om den tidligere praksis var forenelig med officialprincippet. Da denne praksis imidlertid efter det oplyste var ændret, fandt ombudsmanden ikke at burde foretage videre vedrørende spørgsmålet. (J. nr. 1992-1234-75).