Manglende partshøring ved besættelse af professorat på musikkonservatorium.

Manglende partshøring ved besættelse af professorat på musikkonservatorium.

A klagede til mig over Kulturministeriets afgørelse om ikke at besætte to ledige professorater ved Det Kongelige Danske Musikkonservatorium.

De relevante omstændigheder i sagen var følgende

Den 4. december 1988 blev der opslået to professorater på Det Kongelige Danske Musikkonservatorium. Begge professorater omfattede undervisning i sang, men havde i øvrigt forskelligt indhold.

Ved skrivelse af 26. februar 1989 søgte A begge professorater. Der var ni andre ansøgere. Bedømmelsesudvalget afgav indstilling den 15. april 1989; ingen af ansøgerne blev anset for fuldt kvalificerede. Som følge heraf meddelte konservatoriet ved skrivelse af 22. maj 1989 A, at man havde besluttet ikke at besætte professoraterne, og at man senere ville tage stilling til, hvorvidt stillingerne skulle genopslås. Efter anmodning blev A efterfølgende gjort bekendt med de udtalelser, der var afgivet om hende, og med et referat af det møde, hvor konservatoriet havde besluttet, at stillingerne ikke skulle besættes.

Ved skrivelser af 7. juni og 10. august 1989 gjorde A over for konservatoriet gældende, at sagen var blevet behandlet forkert. A anførte navnlig, at bedømmelsesudvalgets indstilling ikke var i overensstemmelse med kvalifikationsangivelserne i stillingsopslagene, og at den hvilede på en urigtig bedømmelse af hendes kvalifikationer.

Konservatoriet meddelte herefter i en skrivelse af 11. oktober 1989, at man havde besluttet, at ansøgningerne skulle undergives en fornyet vurdering i bedømmelsesudvalget. Til brug herfor havde man udvidet udvalget, således at det nu bestod af syv medlemmer.

Det udvidede bedømmelsesudvalg afgav indstilling den 30. januar 1990. I indstillingen hedder det bl.a. følgende

"...

Bedømmelsesudvalget udtaler følgende om de enkelte ansøgere

Vedrørende (...) henvises til indstillingen af 15. april 1989.

6. (A). Ansøgeren har dokumenteret en omfattende alsidig kunstnerisk karriere på højt niveau. Hun har med en professoransættelse i Tyskland undervisningserfaring på Konservatorieniveau. Det udvidede bedømmelsesudvalg ønsker ved en undervisningsprøve at få yderligere belysning af hendes kvalifikationer.

7. (B). Ansøgeren har ikke dokumenteret kunstnerisk-pædagogiske resultater på Konservatorieniveau. Det er det udvidede udvalgs opfattelse, at han kan være kvalificeret, idet man dog gør opmærksom på, at det vil være en fordel, at en sangprofessor i Danmark kan undervise på dansk og har kendskab til nordisk sangtradition og repertoire. Før den endelige indstilling ønsker udvalget derfor, at der afholdes prøve efter nærmere bestemmelse mellem udvalg og Konservatorieråd.

Udvalget indstiller derfor énstemmigt, at der før endelig indstilling foretages, foranstaltes en undervisningsprøve med deltagelse af (A) og (B).

..."

Ved skrivelse af 8. marts 1990 meddelte konservatoriet A, at den afgivne indstilling ikke var "formelt i orden". Man ville derfor anmode bedømmelsesudvalget om en fornyet udtalelse. Baggrunden for konservatoriets opfattelse var, at der efter reglerne om ansættelse af faste lærere på konservatoriet kun kan afholdes undervisningsprøve for ansøgere, som bedømmelsesudvalget anser for kvalificerede.

På denne baggrund bad konservatoriet ved skrivelse af 1. marts 1991 bedømmelsesudvalgets medlemmer om at tilkendegive, hvorvidt man "på det foreliggende grundlag" anså A og B for kvalificerede. Et flertal af medlemmerne afgav udtalelse i overensstemmelse hermed.

Ved skrivelse af 26. marts 1991 meddelte konservatoriet A, at hun ville få nærmere meddelelse om prøvens afholdelse.

Ved skrivelse af 5. april 1991 gjorde A over for konservatoriet gældende, at der ikke kunne afholdes undervisningsprøve på det foreliggende grundlag. Konservatoriet meddelte i den anledning (i en skrivelse af 19. april 1991) A, at der, efter at man havde indhentet den ovennævnte udtalelse fra det udvidede bedømmelsesudvalg, intet var til hinder for, at man afholdt en undervisningsprøve.

I en skrivelse af 24. oktober 1991 meddelte konservatoriet A, at man havde besluttet, at undervisningsprøven skulle omfatte én lektion af en halv times varighed med hovedvægt på det tekniske arbejde og én lektion af tilsvarende varighed med hovedvægt på det kunstneriske arbejde. Konservatoriet bad samtidig A tage stilling til, hvorvidt hun herefter ønskede at opretholde sin ansøgning. Dette sidste bekræftede A ved skrivelse af 1. november 1991 til konservatoriet.

B trak efterfølgende sin ansøgning tilbage. A var således den eneste ansøger, som bedømmelsesudvalget (på det foreliggende grundlag) anså for kvalificeret. På den baggrund rejste konservatoriet ved skrivelse af 21. januar 1992 til Kulturministeriet spørgsmål om, hvorvidt der i ansættelsesbekendtgørelsen var hjemmel til at afholde undervisningsprøve, når kun én ansøger var kvalificeret. Hertil anførte Kulturministeriet i en skrivelse af 30. januar 1992 til konservatoriet bl.a. følgende

"...

Bestemmelsen [ansættelsesbekendtgørelsens § 3, stk. 2] tager ikke højde for situationen, hvor der alene er én kvalificeret ansøger. Dette skyldes formentlig, at bestemmelsen alene er tænkt at skulle anvendes i situationen, hvor der skal vælges blandt flere kvalificerede ansøgere.

Ansættelsesbekendtgørelsen blev allerede, blandt flere emner, diskuteret på ministeriets møde i foråret 1991 med administratorerne fra ministeriets kunstneriske uddannelsesinstitutioner. Administratorerne fra konservatorierne påpegede bekendtgørelsens uhensigtsmæssighed, idet man ikke i følge denne havde hjemmel til at afholde prøve blandt ansøgerne, medmindre disse var bedømt kvalificeret, ligesom der var tvivl om, der kunne afholdes prøve, hvis alene én ansøger var bedømt kvalificeret.

Ministeriet havde fuld forståelse for konservatoriernes problemer og lovede at ændre bestemmelsen ved nærmeste regelsanering.

Indtil denne regelsanering finder sted, vil ministeriet imidlertid hermed dispensere for bestemmelsen, således at bedømmelsesudvalget kan beslutte, at én eller flere af ansøgerne skal aflægge en prøve, inden ansøgeren eller ansøgerne bedømmes kvalificeret/ikke kvalificeret.

..."

A blev ikke orienteret om Kulturministeriets dispensation, ligesom hun ikke blev orienteret om, at B havde trukket sin ansøgning tilbage.

Undervisningsprøven blev afholdt den 21. maj 1992. I det udvidede bedømmelsesudvalgs indstilling af samme dato hedder det på denne baggrund bl.a. følgende

"...

(A) har selv en godt fungerende stemme og viste sig at være en erfaren pædagog. Udvalget oplevede dog ikke forsøg på at lære de studerendes forudsætninger og baggrund at kende inden undervisningen begyndte.

Udvalget savnede desuden det nødvendige kunstneriske perspektiv i undervisningen herunder det kammermusikalske aspekt.

Ansøgeren demonstrerede ikke forskningsmæssigt arbejde.

På den baggrund anser udvalget ikke ansøgeren for kvalificeret til nogen af de opslåede professorater.

Udvalget kan følgelig ikke indstille nogen ansøgere til de opslåede professorater. Afgørelsen er éenstemmig.

..."

På baggrund af denne udtalelse indstillede konservatoriet i en skrivelse af 22. juni 1992 til Kulturministeriet, at ingen af de opslåede professorater for tiden blev besat.

Ved skrivelse af 29. juni 1992 imødekom Kulturministeriet konservatoriets indstilling. Kulturministeriet kritiserede samtidig konservatoriets sagsbehandlingstid.

Konservatoriet meddelte herefter ved skrivelse af 6. juli 1992 A, at professoraterne ikke ville blive besat.

I en skrivelse af 18. september 1992 til kulturministeren anførte A bl.a. følgende

"...

Prøven fandt sted den 21.5.1992 på DKDM. Efter at have erfaret K-rådets beslutning, brev af 6.7.1992 (...) udbad jeg mig udvalgets begrundelse, orientering af 21.5.1992 (...)

Heraf fremgår, at den ansøger, der ligesom jeg, var indstillet til prøve, havde trukket sin ansøgning tilbage. Disse ændrede forhold var ikke meddelt mig før prøven. Jeg var således eneste kvalificerede ansøger til stillingerne, hvorved forudsætningen for afholdelse af en prøve var bortfaldet.

Idet jeg henviser til Kulturministeriets bekendtgørelse af 17.11.1977, § 3 stk. 2 og uddybning af denne i brev af 23.6.1989 (...) fra daværende rektor, som formand for bedømmelsesudvalget, hvori det forklares, at "prøve, - - alene kan holdes mellem kvalificerede ansøgere, som hjælp ved prioriteringen ", ønsker jeg prøven af 21.5.1992 erklæret for ugyldig. Hertil beder jeg om ministerens hjælp.

..."

Kulturministeriet besvarede A's henvendelse ved skrivelse af 9. november 1992. Heri hedder det bl.a. følgende

"...

Ved brev af 30. januar 1992, korrigeret ved brev af 11. februar 1992 ..., har ministeriet dispenseret for § 3, stk. 2 i bekendtgørelse nr 569 af 17. november 1977 om ansættelse af faste lærere ved musikkonservatorierne. Dansk Magisterforening er ved brev af 30. januar 1992 orienteret herom ... . Konservatorierne har herefter hjemmel til at lade én eller flere af ansøgerne til faste lærerstillinger ved konservatoriet aflægge en prøve, forinden ansøgeren eller ansøgerne bedømmes endelig kvalificeret/ikke kvalificeret.

Konservatoriet har således været berettiget til at afholde prøven den 21. maj 1992, hvorfor Deres ønske om at få prøven erklæret ugyldig ikke kan imødekommes.

Ministeriet skal naturligvis beklage, at De tilsyneladende ikke af konservatoriet er blevet orienteret om ministeriets dispensation.

..."

Ved skrivelse af 14. november 1992 anmodede A Kulturministeriet om nærmere at redegøre for, med hvilken hjemmel man havde dispenseret fra ansættelsesbekendtgørelsens § 3, stk. 2. I den anledning anførte Kulturministeriet i en skrivelse af 11. december 1992 til A bl.a. følgende

"...

Det er korrekt, at ministeriets dispensationsadgang ikke fremgår af ovennævnte bekendtgørelses tekst. Men da det er ministeriet, der udsteder bekendtgørelsen, kan ministeriet også dispensere fra denne. Er der derimod tale om en lov, vil dispensation kun være mulig, hvis dispensationsadgangen fremgår eksplicit af lovteksten.

Ministeriet skal endelig rette en udbredt misforståelse. Konservatoriet er ikke forpligtet til at ansætte ansøgere, der er bedømt kvalificeret. Hvis konservatoriet beslutter ikke at ville besætte et ledigt professorat, står det konservatoriet frit for.

..."

Ved skrivelse af 23. januar 1993 klagede A til mig. A's klage var affattet således, at hun alene ønskede min stillingtagen til, hvorvidt undervisningsprøven den 21. maj 1992 var gyldig.

I en udtalelse af 14. juni 1993 redegjorde Kulturministeriet over for mig for de omstændigheder, der medførte, at man ved skrivelse af 30. januar 1992 meddelte konservatoriet dispensation fra bestemmelsen i ansættelsesbekendtgørelsens § 3, stk. 2. Herudover hedder det i udtalelsen bl.a. følgende

"...

Kulturministeriet har påny overvejet, hvorvidt den manglende orientering til (A) om det ændrede grundlag for prøvens afholdelse bør medføre, at den afholdte prøve erklæres for ugyldig.

Det Kongelige danske Musikkonservatoriums behandling af denne sag har på mange måder været kritisabel, men ministeriet finder ikke, at der er begået en så væsentlig fejl i forbindelse med prøvens afholdelse, at der er grundlag for at erklære den ugyldig.

Ministeriet har i den forbindelse hæftet sig ved, at (A) ved Konservatoriets brev af 17. maj 1991 fik fremsendt kopi af Konservatoriets henvendelse af 1. marts 1991 til bedømmelsesudvalget. Af denne henvendelse fremgår, at bedømmelsesudvalget efter prøvens afholdelse skal afgive "endelig indstilling om kvalifikationer og om eventuel ansættelse". (A) har således inden prøvens afholdelse været orienteret om, at prøvens resultat ville være afgørende for den endelige kvalifikationsvurdering.

..."

Kulturministeriets udtalelse var vedlagt en redegørelse af 24. maj 1993 fra musikkonservatoriet.

A fremsatte ved skrivelse af 30. juni 1993 sine bemærkninger til myndighedernes udtalelser.

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

"Som Kulturministeriet er inde på i udtalelsen af 14. juni 1993 til mig, har Deres sag givet anledning til en række problemer på musikkonservatoriet. De har imidlertid alene bedt mig tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt undervisningsprøven den 21. maj 1992 må anses for ugyldig. Jeg har derfor begrænset min undersøgelse af sagen til at vedrøre dette spørgsmål, idet jeg dog også har ment at burde komme ind på spørgsmålet om, hvorfor konservatoriet eller Kulturministeriet ikke af egen drift - før man traf afgørelse om ikke at ansætte Dem - partshørte Dem over bedømmelsesudvalgets indstilling af 21. maj 1992.

Nedenfor vil jeg derfor behandle følgende spørgsmål

Spørgsmålet om gyldigheden af undervisningsprøven den 21. maj 1992.

Spørgsmålet om partshøring over bedømmelsesudvalgets indstilling af 21. maj 1992.

ad a) Spørgsmålet om undervisningsprøvens gyldighed.

1. Deres argument for, at undervisningsprøven den 21. maj 1992 må anses for ugyldig, er, at betingelserne i ansættelsesbekendtgørelsen for at afholde en sådan prøve ikke var opfyldt, og at De ikke fra Kulturministeriet eller konservatoriet modtog underretning om, at ministeriet havde dispenseret fra bekendtgørelsen.

Kulturministeriets bekendtgørelse nr. 569 af 17. november 1977 om ansættelse af faste lærere ved musikkonservatorierne indeholder i § 3, stk. 2, følgende bestemmelse

" Stk. 2. Bedømmelsesudvalget kan, forinden indstilling afgives, bestemme, at der skal afholdes en prøve blandt kvalificerede ansøgere. Konservatorierådet træffer i samråd med bedømmelsesudvalget bestemmelse om prøvens form og afholdelse."

2. Baggrunden for, at det efter konservatoriets og Kulturministeriets opfattelse var nødvendigt at meddele dispensation fra denne bestemmelse, var efter det oplyste, at De ikke var anset for kvalificeret af bedømmelsesudvalget, og at De - efter at (B) havde trukket sin ansøgning tilbage - var den eneste ansøger, som bedømmelsesudvalget ønskede underkastet en prøve.

Hertil skal jeg bemærke, at konservatoriet tidligere - netop med henblik på, at betingelserne i bekendtgørelsens § 3, stk. 2, kunne anses for opfyldt - havde indhentet erklæringer fra bedømmelsesudvalget om, at De og (B) "på det foreliggende grundlag" måtte anses for kvalifice rede. Når Kulturministeriet ikke desto mindre har ment, at en formel dispensation fra bestemmelsen var nødvendig, må det - antager jeg - bero på, at man efter nærmere overvejelser ikke har anset konservatoriets fremgangsmåde for retligt farbar.

Under disse omstændigheder følger det af ansættelsesbekendtgørelsens § 3, stk. 2, at der ikke kunne afholdes en undervisningsprøve, uden at man forinden havde dispenseret fra bestemmelsen; dette følger af, at De herefter ikke, før prøven blev afholdt, var anset for kvalificeret af bedømmelsesudvalget. Derimod står det mig ikke uden videre klart, at også det forhold, at undervisningsprøven alene skulle omfatte Dem, nødvendiggjorde en dispensation; det bemærkes herved, at den omstændighed, at bestemmelsen taler om en prøve blandt "kvalificerede" ansøgere, næppe i sig selv udelukker, at der til brug for den endelige udformning af indstillingen afholdes en prøve alene for én ansøger. Dette forhold er dog af mindre betydning.

3. Spørgsmålet er herefter, om Kulturministeriet lovligt har kunnet meddele dispensation fra bestemmelsen.

Det er fast antaget i dansk forvaltningsret, at en myndighed, der har udstedt en bekendtgørelse, kan meddele dispensation herfra i enkelttilfælde; dette gælder, selv om bekendtgørelsen ikke indeholder udtrykkelig hjemmel hertil, men forudsætter på den anden side, at den lov, som bekendtgørelsen er udstedt i medfør af, ikke er til hinder for, at der kunne være indsat en dispensationsbestemmelse i bekendtgørelsen. Endvidere er dispensationsbeføjelsen selvsagt undergivet de almindelige principper om saglig forvaltning.

Ansættelsesbekendtgørelsen er udstedt i medfør af § 14 i den nu ophævede kongelige anordning af 26. september 1974 om Det kgl. danske Musikkonservatorium. Denne anordning er udstedt i medfør af § 4 i lov nr. 275 af 9. juni 1948 om statens overtagelse af Det kgl. danske Musikkonservatorium. Ingen af disse bestemmelser er til hinder for, at der i ansættelsesbekendtgørelsen kunne have været optaget en dispensationsbestemmelse. Der er i øvrigt ingen tvivl om, at der ligger saglige grunde bag Kulturministeriets dispensation.

Herefter må jeg være af den opfattelse, at Kulturministeriets dispensation fra ansættelsesbekendtgørelsen er lovlig.

4. Det er efter min opfattelse åbenbart, at De som led i god forvaltningsskik burde have fået meddelelse om, at man således havde dispenseret fra bekendtgørelsen. En sådan meddelelse ville have forhindret, at der kunne opstå tvivl om hjemmelsgrundlaget for prøvens afholdelse.

Den anførte omstændighed kan imidlertid ikke få den konsekvens, at undervisningsprøven anses for ugyldig; der er således intet grundlag for at antage, at prøven - og dermed bedømmelsesudvalgets indstilling - ville have fået et andet udfald, såfremt De havde været bekendt med Kulturministeriets dispensation.

Herefter kan jeg ikke være enig med Dem i, at undervisningsprøven må anses for ugyldig. Da Kulturministeriet i øvrigt over for Dem har beklaget, at De ikke var blevet gjort bekendt med ministeriets dispensation, foretager jeg på dette punkt ikke videre.

ad b) Spørgsmålet om partshøring.

Kulturministeriets afgørelse om ikke at ansætte Dem er truffet på grundlag af bedømmelsesudvalgets indstilling af 21. maj 1992. De blev ikke før afgørelsen gjort bekendt med indstillingen. Ansættelsesbekendtgørelsen indeholder da (i modsætning til f.eks. reglerne om ansættelse af faste lærere på universiteterne) heller ikke forskrifter herom.

På dette punkt suppleres ansættelsesbekendtgørelsen imidlertid af den almindelige bestemmelse om partshøring i forvaltningslovens § 19, stk. 1. Denne bestemmelse har følgende ordlyd

" § 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse."

Bedømmelsesudvalgets indstilling af 21. maj 1992 er en faktisk oplysning i bestemmelsens forstand. Det er derfor åbenbart, at Kulturministeriet - før man traf afgørelse om, at de opslåede professorater ikke skulle besættes - burde have gjort Dem bekendt med indstillingen og givet Dem lejlighed til at fremkomme med en udtalelse.

Jeg må anse det for en beklagelig fejl, at Kulturministeriet traf afgørelse uden iagttagelse af partshøringspligten. Herved henviser jeg til, at partshøringspligten ikke mindst i ansættelsessager må anses for en væsentlig garanti for, at der træffes en korrekt afgørelse.

Det fremgår af Deres skrivelse af 18. september 1992 til kulturministeren, at De efterfølgende er blevet bekendt med bedømmelsesudvalgets indstilling. De har ikke gjort indsigelse mod selve indstillingen, men alene mod de omstændigheder, hvorunder undervisningsprøven blev afholdt. Jeg antager herved, at De har ment, at spørgsmålet om undervisningsprøvens gyldighed måtte afklares, før De kunne tage stilling til, om der var grund til at kommentere selve indholdet af indstillingen.

På denne baggrund er der ikke tilstrækkeligt holdepunkt for at antage, at De ikke har bemærkninger til bedømmelsesudvalgets indstilling. Jeg har derfor i dag henstillet til Kulturministeriet, at man genoptager behandlingen af Deres sag, og at man herunder partshører Dem over indstillingen. Jeg har udbedt mig underretning om sagens videre forløb."

Kulturministeriet meddelte efterfølgende, at man var enig i mine synspunkter. Ministeriet havde derfor anmodet Det Kongelige Danske Musikkonservatorium om at genoptage ansættelsessagen og herunder at partshøre A over bedømmelsesudvalgets indstilling af 21. maj 1992.

Jeg meddelte Kulturministeriet, at jeg havde taget det oplyste til efterretning, og at jeg herefter ikke foretog videre i sagen.

Resumé

A søgte to ledige professorater på Det Kongelige Danske Musikkonservatorium (M). Der var ni andre ansøgere, der dog alle efterhånden trak deres ansøgninger tilbage. Et bedømmelsesudvalg, der var nedsat af M, ønskede, at der skulle afholdes en undervisningsprøve, før man tog endelig stilling til, om A var kvalificeret og kunne indstilles til et af professoraterne. Kulturministeriet (K) meddelte i den anledning dispensation fra § 3, stk. 2, i ministeriets bekendtgørelse om ansættelse af faste lærere ved musikkonservatorierne. Efter denne bestemmelse kan der alene afholdes undervisningsprøver blandt ansøgere, der er erklæret kvalificerede. A modtog ikke meddelelse om K's dispensation. Efter undervisningsprøven erklærede bedømmelsesudvalget A for ikke kvalificeret. M indstillede derfor til K, at de ledige professorater ikke for tiden blev besat. K imødekom indstillingen, uden at A blev partshørt over bedømmelsesudvalgets udtalelse.

Ombudsmanden udtalte, at K's dispensation måtte anses for lovlig, men at A som led i god forvaltningsskik burde have fået meddelelse herom. Denne fejl kunne dog ikke føre til, at undervisningsprøven blev anset for ugyldig. Ombudsmanden udtalte videre, at det måtte anses for en beklagelig fejl, at K ikke havde partshørt A over bedømmelsesudvalgets indstilling, før ministeriet imødekom M's indstilling om, at professoraterne ikke blev besat. Ombudsmanden henstillede derfor, at K genoptog sagen og partshørte A over M's indstilling. (J. nr. 1993-212-810).