Manglende partshøring ved tildeling af disciplinær advarsel.

Manglende partshøring ved tildeling af disciplinær advarsel.

Dansk Vagt-Forbund klagede til mig over Nationalmuseets og Kulturministeriets behandling af en sag om tildeling af disciplinære advarsler til 10 opsynsbetjente på Frilandsmuseet, der havde nedlagt deres arbejde i tre timer. Arbejdsnedlæggelsen skyldtes efter det oplyste navnlig de arbejdsmiljømæssige forhold på museet.

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

I en skrivelse af 15. april 1992 rettede forbundet henvendelse til Nationalmuseet i anledning af, at museet uden varsel havde inddraget den ene af to daglige pauser, som opsyns- og vagtbetjentene på Frilandsmuseet igennem en årrække havde været tildelt. Forbundet gjorde gældende, at personalets arbejdsforhold efter inddragelsen af den omhandlede pause var i strid med arbejdsmiljøreglerne.

Efter det oplyste besvarede Nationalmuseet i juni 1992 telefonisk forbundets henvendelse og meddelte, at man ville undersøge, hvorvidt inddragelsen af pausen ville medføre arbejdsmæssige problemer. I givet fald ville man søge at finde en løsning på disse problemer.

Den 2. juli 1992 forlod 10 opsynsbetjente på Frilandsmuseet deres arbejde. Om de nærmere omstændigheder i forbindelse hermed hedder det i Nationalmuseets skrivelse af 9. juli 1992 til forbundet bl.a. følgende

"...

Et antal opsynsbetjente på Frilandsmuseet nedlagde i strid med overenskomsten arbejdet torsdag den 2. juli. Opsynsbetjentene forlod deres vagtposter uden at varsko ledelsen. Resultatet var, at museet i en periode i realiteten stod ubevogtet. Bevogtningen af genstande og bygninger er museets allervigtigste opgave. Derfor betragter museets ledelse det selvsagt som en meget grov tjenesteforsømmelse, at en opsynsbetjent forlader sin vagtpost uden at have indhentet tilladelse hos arbejdsledelsen.

..."

I en række - måtte jeg antage - enslydende skrivelser af 3. juli 1992 meddelte Nationalmuseet de pågældende opsynsbetjente følgende

"Du har torsdag den 2. juli 1992 ca. kl. 14.00, uden varsel forladt dit arbejde som opsynsbetjent på Frilandsmuseet.

Museet ser med største alvor på din forseelse og skal herved skriftligt advare dig om, at en gentagelse vil medføre øjeblikkelig afskedigelse uden yderligere varsel."

I en efterfølgende skrivelse af 7. juli 1992 til Nationalmuseets opsyns- og vagtbetjente indskærpede rigsantikvaren, at betjentene under ingen omstændigheder må forlade deres post uden ledelsens tilladelse.

Ved skrivelse af 8. juli 1992 protesterede forbundet over for Nationalmuseet mod de tildelte advarsler. Forbundet gjorde gældende, at den omhandlede episode skyldtes, at opsynsbetjentene arbejdede under forhold, der var i strid med arbejdsmiljølovgivningen, ligesom man henviste til, at Nationalmuseet ikke havde indhentet en udtalelse fra de berørte betjente, før man tildelte advarslerne.

Ved skrivelse af 9. juli 1992 meddelte Nationalmuseet forbundet, at advarslerne stod ved magt, og at man i øvrigt var af den opfattelse, at arbejdsforholdene på Frilandsmuseet var i overensstemmelse med arbejdsmiljølovgivningen; man stillede sig dog imødekommende over for et besøg fra Arbejdstilsynet med henblik på afklaring af dette spørgsmål.

Den 21. juli 1992 meddelte Nationalmuseet opsynsbetjentene på Frilandsmuseet, at man havde besluttet, at alle opsynsbetjente fremover skulle have 29 minutters frokostpause og 15 minutters eftermiddagspause.

Ved skrivelse af 11. august 1992 klagede forbundet til Kulturministeriet. Forbundet gjorde navnlig gældende,

at Nationalmuseet først i juni 1992 - telefonisk - havde besvaret forbundets ovennævnte skrivelse af 15. april 1992,

at Nationalmuseet ikke havde partshørt de pågældende opsynsbetjente, før man tildelte dem advarslerne, og

at advarslerne i øvrigt var uberettigede, eftersom arbejdsnedlæggelsen skyldtes de uacceptable arbejdsforhold på Frilandsmuseet.

I anledning af forbundets klage indhentede Kulturministeriet en udtalelse af 17. september 1992 fra Nationalmuseet. I udtalelsen hedder det bl.a. følgende

"...

Efter museets opfattelse er der ikke i forbindelse med hændelsesforløbet i foråret og sommeren sket nogen overtrædelse af almindelige forvaltningsretlige regler. Museet har i første omgang besvaret Dansk Vagt-Forbunds henvendelse telefonisk. Museet har i sagens anledning haft flere møder med forbundets talsmand på museet, og repræsentanter for forbundet har haft lejlighed til at ytre sig.

Der var heller ikke efter museets opfattelse tale om nogen krænkelse af vagtpersonalets ansættelsesrettigheder, da museet i henhold til funktionærloven gav én skriftlig advarsel til de opsynsbetjente, der uden varsel og i strid med overenskomsten forlod deres vagtposter.

I betragtning af at bevogtningen af museets genstande er museets vigtigste opgave, finder museets ledelse det berettiget, at indskærpe, at det vil være en meget alvorlig tjenstlig forseelse, der kan føre til afskedigelse, dersom en opsyns- eller vagtmedarbejder uden videre forlader sin vagtpost.

..."

Det fremgik i øvrigt af Nationalmuseets udtalelse, at der den 20. juli 1992 blev afholdt et møde på Frilandsmuseet med deltagelse af repræsentanter for Nationalmuseet, forbundet, den lokale sikkerhedsorganisation samt Arbejdstilsynet. Efter det oplyste fandt Arbejdstilsynet ikke, at der forelå kritisable forhold på museet.

Ved skrivelse af 1. oktober 1992 besvarede Kulturministeriet forbundets klage. Ministeriet anførte bl.a. følgende

"...

Ved den i kopi vedlagte skrivelse af 17. september 1992 [delvis citeret ovenfor] har Nationalmuseet overfor ministeriet redegjort for sagens forløb og fremlagt museets kommentarer til Dansk Vagt-Forbunds skrivelse af 11. august 1992.

Idet ministeriet kan henholde sig til det af Nationalmuseet fremførte, skal man meddele, at ministeriet ikke finder grundlag for at afholde et møde med Dansk Vagt-Forbund om sagen.

..."

Herefter indbragte forbundet ved skrivelse af 18. november 1992 sagen for mig. Forbundet klagede over,

at Nationalmuseet ikke inden for normale tidsfrister havde besvaret forbundets ovennævnte skrivelse af 15. april 1992,

at Nationalmuseet ikke havde partshørt de pågældende opsynsbetjente, før man den 3. juli 1992 tildelte dem en advarsel,

at Nationalmuseet ved skrivelse af 9. juli 1992 fastholdt de tildelte advarsler, og

at Kulturministeriet i skrivelsen af 1. oktober 1992 blot henholdt sig til Nationalmuseets udtalelse og samtidig afviste at holde et møde med forbundet.

I anledning af forbundets henvendelse indhentede jeg en udtalelse af 5. januar 1993 fra Kulturministeriet. Ministeriet anførte bl.a. følgende

"...

Dansk Vagt-Forbund har rejst følgende klagepunkter

At Nationalmuseet ikke inden for normale tidsfrister har besvaret Dansk Vagt-Forbunds protest af 15. april 1992 over ledelsens inddragelse af en pause.

At Nationalmuseet den 3. juli 1992 tildeler et antal opsynsbetjente en disciplinær advarsel uden at have foretaget en forudgående partshøring, og at Nationalmuseet fastholder denne advarsel, trods Dansk Vagt-Forbunds indsigelse.

At Kulturministeriet ikke har begrundet sin afvisning af Dansk Vagt-Forbunds klage af 11. august 1992 over Nationalmuseets behandling af sagen.

Ad 1. Dansk Vagt-Forbund protesterede i brev af 15. april 1992 på vegne af opsynsbetjentene på Frilandsmuseet over ledelsens inddragelse af en pause. Forbundet har på intet tidspunkt tilkendegivet, at man protesterede på vegne af navngivne opsynsbetjente på Frilandsmuseet. Som det fremgår af det ovenstående vedrører protesten den af Nationalmuseet forud for sæsonens begyndelse lagte vagtplan.

Nationalmuseets administrator (A) besvarede forbundets henvendelse telefonisk og meddelte DVF, at han ville undersøge om der var problemer i forbindelse med arbejdets tilrettelæggelse, og at disse i givet fald ville blive løst internt, d.v.s. uden Dansk Vagt-Forbunds medvirken. (A) betragtede hermed henvendelsen som besvaret.

Ad 2. Den 2. juli 1992 nedlagde 10 ud af 15 tjenstgørende opsynsbetjente på Frilandsmuseet arbejdet fra kl. 14.00 til 16.55. Arbejdsnedlæggelsen var overenskomststridig og blev som sådan straks indberettet til Finansministeriet, Administrations- og Personaledepartementet, med henblik på afholdelse af fællesmøde. Da opsynsbetjentene imidlertid genoptog arbejdet næste morgen ved arbejdstids påbegyndelse, blev der imidlertid - i overensstemmelse med gældende regler - ikke afholdt fællesmøde.

Da de 10 medarbejdere nedlagde arbejdet den 2. juli 1992, forlod de arbejdspladsen uden at orientere ledelsen. Herved henstod museets værdier ubevogtede og udsatte for brandfare på grund af tørken. Dette betragtede Nationalmuseet som en alvorlig tjenesteforseelse. Derfor meddelte museet de pågældende medarbejdere, at man så med største alvor på, at de ansatte uden varsel havde forladt arbejdet som opsynsbetjent, og at en gentagelse ville medføre øjeblikkelig afskedigelse uden yderligere varsel.

Ad 3. Med hensyn til Dansk Vagt-Forbunds klage over, at Kulturministeriet ikke har begrundet afvisningen af klagen, skal det oplyses, at Kulturministeriet fra Nationalmuseet havde indhentet en redegørelse, som blev vedlagt svaret. Kulturministeriet anså redegørelsen for så fyldestgørende, at der ikke var behov for at afholde et møde i sagen.

..."

Ved skrivelse af 4. marts 1993 fremsatte forbundet sine bemærkninger til Kulturministeriets udtalelse.

I en skrivelse til Dansk Vagt-Forbund udtalte jeg herefter følgende

"Således som forbundet har forelagt sagen for mig, skal jeg tage stilling til følgende spørgsmål

Spørgsmålet om Nationalmuseets besvarelse af forbundets skrivelse af 15. april 1992,

Spørgsmålet om, hvorvidt Nationalmuseet burde have partshørt de pågældende opsynsbetjente, før man tildelte dem en advarsel, og

Spørgsmålet om, hvorvidt Kulturministeriet i skrivelsen af 1. oktober 1992 i tilstrækkelig grad har taget stilling til forbundets klage af 11. august 1992.

ad a) Spørgsmålet om Nationalmuseets besvarelse af forbundets skrivelse af 15. april 1992.

1. Som sagen er oplyst, må jeg lægge til grund, at Nationalmuseet på et ikke nærmere angivet tidspunkt i juni 1992 telefonisk meddelte forbundet, at man ville tage de rejste spørgsmål op til behandling, at der herefter har fundet møder sted mellem museets ledelse og repræsentanter for opsynsbetjentene, og at der i øvrigt den 20. juli 1992 blev afholdt et møde på Frilandsmuseet om de arbejdsmiljømæssige forhold på stedet.

Under disse omstændigheder - hvor der således er forløbet ca. to måneder, før forbundets henvendelse blev besvaret - har jeg ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at iværksætte en nærmere undersøgelse af Nationalmuseets sagsbehandlingstid.

2. Det fremgår af sagens akter, at Nationalmuseet betragtede opringningen til forbundet som den - i forhold til forbundet - endelige besvarelse af skrivelsen af 15. april 1992. Ifølge forbundets skrivelse af 4. marts 1993 til mig opfattede man imidlertid ikke herfra opringningen på denne måde.

Bl.a. med henblik på at forebygge sådanne misforståelser har ombudsmanden ved en række lejligheder udtalt, at skriftlige henvendelser til en offentlig myndighed normalt bør besvares skriftligt; jeg henviser bl.a. til Folketingets Ombudsmands beretning 1962, s. 38f, og 1980, s. 674ff (676 - 677).

Som følge heraf ville det have været rigtigst, om Nationalmuseet havde besvaret forbundets henvendelse skriftligt. Jeg har gjort Nationalmuseet bekendt med min opfattelse, men foretager i øvrigt ikke videre.

ad b) Spørgsmålet om partshøring.

1. Efter det oplyste må jeg lægge til grund, at de 10 opsynsbetjente den 2. juli 1992 uden varsel forlod deres arbejdsplads, og at dette skyldtes de arbejdsmiljømæssige forhold på museet. Forbundet har i skrivelsen af 11. august 1992 til Kulturministeriet udførligt redegjort for de forhold, der efter forbundets opfattelse gjorde arbejdsnedlæggelsen berettiget.

Jeg må endvidere lægge til grund, at Nationalmuseets advarsel af 3. juli 1992 til de omhandlede betjente blev tildelt, uden at man på forhånd havde givet dem lejlighed til at fremkomme med en udtalelse.

Hverken Nationalmuseet eller Kulturministeriet har udtalt sig om, med hvilken begrundelse man således har undladt at partshøre de implicerede personer.

2. De omhandlede advarsler indebar en disciplinær sanktion over for opsynsbetjentene. Advarslerne har derfor utvivlsomt karakter af afgørelser i forvaltningslovens forstand, jf. lovens § 2.

Forvaltningsloven indeholder i § 19, stk. 1, følgende almindelige bestemmelse om partshøring

" § 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse."

Advarslerne er meddelt af Nationalmuseets drifts- og administrationsafdeling. Til grund herfor må der ligge en indberetning fra Frilandsmuseet. Denne indberetning - hvis nærmere indhold ikke fremgår af sagens akter - må antages umiddelbart at være omfattet af forvaltningslovens § 19, stk. 1.

3. Ved siden af forvaltningslovens regler om partshøring gælder der i sager om uansøgt afsked eller anvendelse af andre disciplinære sanktioner over for offentligt ansatte en ulovbestemt grundsætning om partshøring, ikke blot om sagens faktum, men også om myndighedens bevisbedømmelse og dens syn på sagens retlige spørgsmål; jeg henviser herved fra nyere praksis til Folketingets Ombudsmands beretning 1987, s. 59ff, 1990, s. 339ff (361), og 1992, s. 85ff. I sagen fra 1991 har jeg beskrevet indholdet af grundsætningen således

"Ombudsmanden har i en række sager givet udtryk for den opfattelse, at der (før iværksættelse af sanktioner) bør være givet den ansatte en redegørelse, der efter omstændighederne bør være skriftlig, for grundlaget for den påtænkte afskedigelse. Der sigtes herved til en redegørelse, der angiver de forhold fra den pågældendes side, der lægges vægt på, og som, for så vidt der foreligger bevismæssige spørgsmål, angiver det bevismæssige grundlag for, at det pågældende forhold kan antages at foreligge. Endvidere bør der gives den pågældende lejlighed til herefter at fremkomme med en udtalelse, der kan indgå i grundlaget for afskedigelsesmyndighedens endelige stillingtagen."

Den nævnte grundsætning er primært udviklet med henblik på sager om afskedigelse. Som anført i beretningen for 1990, s. 339ff (363), er det imidlertid min opfattelse, at grundsætningen må finde anvendelse også ved iværksættelse af andre disciplinære sanktioner over for offentligt ansatte, herunder ved tildeling af advarsler.

4. Som følge af det anførte må jeg anse det for en beklagelig fejl, at Nationalmuseet ikke partshørte opsynsbetjentene over sagens faktiske omstændigheder (herunder Frilandsmuseets indberetning) og navnlig over museets syn på den nærmere karakter af betjentenes tjenesteforsømmelse, før man tildelte de omhandlede advarsler. Relevansen af en sådan partshøring er i øvrigt åbenbar i den foreliggende sag; det fremgår således af forbundets ovennævnte skrivelse af 11. august 1992 til Kulturministeriet, at der lå en række konkrete omstændigheder til grund for opsynsbetjentenes arbejdsnedlæggelse. Disse omstændigheder burde betjentene have haft lejlighed til at gøre rede for, før man fra Nationalmuseets side traf afgørelse i sagen.

Kulturministeriet burde have påtalt partshøringsfejlen over for Nationalmuseet.

Jeg har gjort Kulturministeriet bekendt med min opfattelse og bedt ministeriet meddele forbundet, hvad man i den anledning agter at foretage over for de berørte opsynsbetjente.

5. Det bemærkes endelig, at nogle af forbundets indlæg kan forstås således, at forbundet selv skulle have været partshørt, før advarslerne blev tildelt. Herom skal jeg anføre, at en fagforening ikke i forvaltningsretlig forstand er part i sager, der vedrører dens medlemmer. Foreningen havde derfor ikke efter forvaltningsrettens almindelige regler krav på at blive partshørt.

ad c) Spørgsmålet om Kulturministeriets besvarelse af forbundets klage.

1. I skrivelsen af 11. august 1992 til Kulturministeriet klagede forbundet som nævnt over,

at Nationalmuseet først i juni 1992 havde besvaret forbundets ovennævnte skrivelse af 15. april 1992,

at Nationalmuseet ikke havde partshørt de pågældende opsynsbetjente, før man tildelte de omhandlede advarsler, og

at advarslerne i øvrigt var uberettigede, eftersom arbejdsnedlæggelsen skyldtes de uacceptable arbejdsforhold på Frilandsmuseet.

Til brug for sagen indhentede Kulturministeriet som nævnt en udtalelse fra Nationalmuseet. I besvarelse af forbundets klage henviste Kulturministeriet alene til denne udtalelse.

2. Den fremgangsmåde, som Kulturministeriet har anvendt ved besvarelsen af forbundets klage - at henholde sig til den underordnede myndigheds udtalelse - kan i princippet ikke give mig anledning til bemærkninger. Forudsætningen herfor må imidlertid bl.a. være, at der i den underordnede myndigheds udtalelse er taget udtrykkelig stilling til de spørgsmål, som klagen vedrører.

Denne forudsætning var ikke opfyldt i den foreliggende sag for så vidt angår spørgsmålet om manglende partshøring; det fremgår således ikke af Nationalmuseets udtalelse af 17. september 1992, med hvilken begrundelse man har ment at kunne undlade at foretage partshøring af opsynsbetjentene.

3. Konsekvensen heraf er, at forbundet på intet tidspunkt har modtaget svar på denne del af klagen. Kulturministeriet har i øvrigt heller ikke i udtalelsen af 5. januar 1993 til mig været inde på spørgsmålet.

Dette forhold finder jeg beklageligt. Jeg har gjort Kulturministeriet bekendt med min opfattelse, men foretager i øvrigt ikke videre.

Jeg beder forbundet afvente Kulturministeriets oplysning om, hvad man agter at foretage i anledning af de begåede partshøringsfejl. Herefter vil forbundet eventuelt på ny kunne klage til mig.

..."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1962, s. 38f, FOB 1980, s. 674ff, FOB 1987, s. 59ff, FOB 1990, s. 339ff og FOB 1992, s. 85ff.

Resumé

10 opsynsbetjente på Frilandsmuseet (FM) forlod den 2. juli 1992 deres arbejde i tre timer. Arbejdsnedlæggelsen skyldtes efter det oplyste navnlig de arbejdsmiljømæssige forhold på museet.

Dagen efter tildelte Nationalmuseet (NM) de pågældende opsynsbetjente en disciplinær advarsel. Heri blev det tilkendegivet, at en gentagelse ville medføre øjeblikkelig afskedigelse. Advarslerne blev tildelt, uden at opsynsbetjentene forinden havde haft lejlighed til at udtale sig.

Advarslerne måtte anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Opsynsbetjentene burde derfor i medfør af forvaltningslovens § 19 have været partshørt over den indberetning fra FM til NM, der måtte ligge til grund for advarslerne. Herudover burde opsynsbetjentene have haft lejlighed til at udtale sig i medfør af den ulovbestemte grundsætning om partshøring ved uansøgt afskedigelse og andre disciplinære sanktioner over for offentligt ansatte. Ombudsmanden anså partshøringsfejlen for beklagelig og henstillede, at Kulturministeriet (K) over for opsynsbetjentenes fagforening oplyste, hvad man i den anledning agtede at foretage.

Ombudsmanden udtalte endvidere, at det havde været rigtigst, om NM skriftligt - og ikke som sket, mundtligt - havde besvaret en skriftlig henvendelse fra opsynsbetjentenes fagforening.

Endelig fandt ombudsmanden ikke, at K i den konkrete sag ved besvarelsen af fagforeningens klage med rette alene kunne henholde sig til NM's udtalelse i anledning af klagen. Ombudsmanden bemærkede, at forudsætningen for at anvende denne fremgangsmåde er, at der i den underordnede myndigheds udtalelse er taget stilling til de spørgsmål, klagen vedrører. (J. nr. 1992-2734-75).