Aktindsigt i dokumenter vedrørende omdannelse af Statens Konfektion til aktieselskab.

§ 2. Ved sager om privatisering, jf. § 1, forstås sagstyper, hvor staten i henhold til lov eller aktstykke afhænder en institution, der hidtil har tilhørt det offentlige, eller hvor det offentlige har ejet en del af en institution eller et selskab, og afhænder sin andel."

§ 3. (Ikrafttrædelsesbestemmelse).

Finansministeriets begrundelse af afslaget på aktindsigt

Det følger af forvaltningslovens § 22, at en afgørelse fra en myndighed, der meddeles skriftligt, skal være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. § 24 i forvaltningsloven indeholder følgende nærmere krav til begrundelsen

" § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

..."

I Justitsministeriets vejledning til forvaltningsloven, punkt 133, første afsnit, sidste punktum, anføres det, at det ved henvisning til retsregler normalt ikke er tilstrækkeligt at henvise til hele den pågældende lov eller administrative forskrift uden at præcisere, hvilken bestemmelse der mere præcist er lagt til grund. Ifølge punkt 134 i den nævnte vejledning skal en begrundelse i fornødent omfang indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som har været tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Finansministeriet begrundede sin afgørelse om afslag på aktindsigt med en henvisning til bekendtgørelse nr. 579 af 9. oktober 1991. Finansministeriets afslag indeholdt ingen præcisering af, hvilke bestemmelser i bekendtgørelsen afgørelsen var truffet efter. Afgørelsen indeholdt heller ingen redegørelse for, hvilke oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som var tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Efter min opfattelse burde Finansministeriet have angivet, hvilke led i bekendtgørelsens § 1 de omhandlede dokumenter var omfattet af. Jeg ville endvidere have fundet det rigtigst, at Finansministeriet kort havde redegjort for baggrunden for, at ministeriet mente, at sagen var en sag om privatisering i bekendtgørelsens forstand, jf. § 2.

Jeg har gjort Finansministeriet bekendt med min opfattelse.

Anvendelse af bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991

Bekendtgørelsen er udstedt i medfør af § 3, stk. 1, i lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen. Bestemmelsen har følgende ordlyd

" § 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne myndigheder, sagsområder eller arter af dokumenter, for hvilke bestemmelserne i §§ 7-14 i almindelighed vil medføre, at begæring om aktindsigt kan afslås, skal være undtaget fra loven.

..."

Den første bekendtgørelse, som Finansministeriet udstedte i medfør af offentlighedslovens § 3, stk. 1, med henblik på undtagelse af privatiseringssager fra aktindsigt, var bekendtgørelse nr. 644 af 17. september 1990. Jeg har tidligere i en udtalelse, trykt i Folketingets Ombudsmands beretning 1990, s. 54 ff, taget stilling til lovligheden af den tidligere gældende privatiseringsbekendtgørelse. Bekendtgørelsen indeholdt, udover ikrafttrædelsesbestemmelse m.v., alene en bestemmelse om, at "sager og dokumenter vedrørende privatisering og salg af statslige aktiver i forbindelse hermed er undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen". Bekendtgørelsen definerede ikke begrebet privatisering og specificerede heller ikke, hvilke dokumenttyper der var omfattet af bekendtgørelsen.

Uanset at jeg ikke fandt tilstrækkeligt grundlag til at karakterisere bekendtgørelsen som en (ulovlig) overskridelse af bemyndigelsens grænser, fandt jeg, at der kunne rejses så alvorlig tvivl med hensyn til, om den foretagne undtagelse af privatiseringssager fra aktindsigt lå inden for bemyndigelsens rammer, at jeg henstillede til Finansministeriet enten at søge den generelle undtagelse for aktindsigt præciseret eller at overveje ophævelse af bekendtgørelsen.

Min henstilling resulterede i, at Finansministeriet ophævede den tidligere bekendtgørelse og udstedte bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991. Jeg fandt ikke grundlag for at kritisere denne bekendtgørelse.

I den foreliggende sag er hovedspørgsmålet, hvorledes begrebet "privatisering" i bekendtgørelsen nærmere skal forstås. Det er Deres påstand, at den skete omdannelse af Statens Konfektion fra statsejet virksomhed til statsejet aktieselskab ikke kan betegnes som en privatisering i bekendtgørelsens forstand.

I forbindelse med den ovenfor nævnte ombudsmandssag udarbejdede Justitsministeriet et notat af 12. december 1990 om baggrunden for at undtage privatiseringssager fra aktindsigt. I Justitsministeriets notat anførtes følgende om begrebet "privatisering"

"Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at ordet "privatisering" i bekendtgørelse nr. 665 af 17. september 1990 må forstås som en samlebetegnelse for sagstyper, hvor staten i henhold til lov eller aktstykke helt eller delvis afhænder en institution, der hidtil har tilhørt det offentlige, eller hvor det offentlige har ejet en del af institutionen eller et selskab, og afhænder sin andel helt eller delvis.

Om privatisering i bekendtgørelsens forstand vil der således kun være tale, hvis der samtidig med ændringerne i det offentliges opgaver på området sker en afhændelse af offentligt ejede aktiver."

Jeg går ud fra, at det er denne forståelse af udtrykket "sager om privatisering", som er lagt til grund i den nu gældende bekendtgørelse, jf. definitionen i § 2.

Det er herefter en forudsætning for, at der foreligger en privatiseringssag i bekendtgørelsens forstand, at der sker en afhændelse af offentligt ejede aktiver.

Omdannelsen af statens konfektion fra statsejet virksomhed til et aktieselskab, hvor staten ejer aktierne, kan efter min opfattelse ikke i sig selv betegnes som en privatisering. Det forhold, at staten vælger at drive en virksomhed i selskabsform frem for som en statsejet virksomhed, medfører ikke, at der sker en afhændelse af offentligt ejede aktiver. Stiftelsen af aktieselskabet kan ikke - selvstændigt betragtet - betegnes som en privatisering, uanset at overgangen til drift af virksomheden i selskabsform kan have vidtgående konsekvenser for bl.a. personalets forhold, den økonomiske frihed for virksomheden og forholdet til den almindelige offentligretlige regulering, herunder offentlighedsloven.

Stiftelsen af et aktieselskab vil på den anden side typisk - som også i dette tilfælde - ske med henblik på eventuelt senere salg af aktierne til private. Et sådant salg vil indebære en afhændelse af statsejede aktiver, og sagen med dokumentmateriale vedrørende overvejelser om og selve gennemførelsen af aktiesalget vil være en "sag om privatisering" i bekendtgørelsens forstand.

Det er klart, at ikke ethvert dokument vedrørende den omhandlede statsinstitution - herunder dokumenter angående omdannelsen til aktieselskab - som berører muligheden for senere salg til private, kan betragtes som en del af en (fremtidig) sag om privatisering. Det må efter min mening være en forudsætning, at der foreligger forholdsvis konkrete planer om afhændelse til private, og at dokumentet specifikt vedrører det påtænkte salg til private.

I den foreliggende sag er omdannelsen af Statens Konfektion til aktieselskab i aktstykket til Finansudvalget begrundet med, at "en overgang til selskabsdrift, vil kunne give virksomheden øgede frihedsgrader og bedre mulighed for at konkurrere på lige vilkår med andre konfektionsfabrikker, på såvel hjemme- som eksportmarkedet." Salg af aktier i selskabet nævnes i aktstykket som en ikke nærmere konkretiseret mulighed for Forsvarsministeriet; et sådant salg kræver under alle omstændigheder særskilt forelæggelse for Finansudvalget.

Efter de for mig foreliggende oplysninger kan jeg herefter ikke anse det for godtgjort, at de dokumenter, der er begæret aktindsigt i, indgår i en sag om privatisering i bekendtgørelsens forstand.

Jeg har derfor henstillet til Finansministeriet, at der træffes en ny afgørelse om Deres begæring om aktindsigt, i hvilken det lægges til grund, at sagen om omdannelse af Statens Konfektion til statsejet aktieselskab ikke i sig selv er omfattet af reglerne i bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991."

NOTER: (*1) Jf. FOB,1990 s. 54ff

Aktindsigt i dokumenter vedrørende omdannelse af Statens Konfektion til aktieselskab.

A klagede over Finansministeriets afslag på en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende omdannelse af Statens Konfektion til et aktieselskab.

Det fremgik af sagen, at A ved brev af 31. januar 1992 havde anmodet om "aktindsigt på alle fakturaer vedrørende omdannelse af Statens Konfektion til aktieselskab, herunder også alle fakturaer fra rådgivere m.v."

Den 6. februar 1992 meddelte Finansministeriet A afslag på anmodningen. Finansministeriet begrundede sin afgørelse således

"... dokumenter vedrørende privatisering er undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen. Der henvises til Finansministeriets bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991, hvoraf kopi vedlægges.

Finansministeriet kan under henvisning hertil ikke efterkomme Deres anmodning."

Baggrunden for sagen var - i korthed - følgende

Statens Konfektion er en statsvirksomhed, der hovedsageligt producerer uniformer og beskyttelsesdragter til forsvaret og andre offentlige institutioner.

Under behandlingen af finanslovforslaget for 1989 foreslog regeringen en undersøgelse af mulighederne for at privatisere en række statslige institutioner og virksomheder, herunder Statens Konfektion.

I den forbindelse gav Forsvarsministeriet i december 1988 X Bank i opdrag at udarbejde en analyse af Statens Konfektion med henblik på at tilvejebringe et grundlag for beslutning om selskabsdannelse af Statens Konfektion. Analyserapporten blev afleveret til Forsvarsministeriet i april 1989.

Med henblik på afklaring af en række tekniske problemer, herunder personalets ansættelses- og pensionsforhold, blev der i april 1991 nedsat en arbejdsgruppe med deltagelse af Forsvarsministeriet, Finansministeriet, Kammeradvokaten og revisionsfirmaet Y. Arbejdsgruppen udarbejdede en analyserapport til brug for Folketinget samt et aktstykke til Finansudvalget med henblik på omdannelse af Statens Konfektion til et statsejet aktieselskab.

Af aktstykket, der blev tiltrådt af Finansudvalget den 11. december 1991, fremgik følgende

"a. I forbindelse med omdannelse af statsvirksomheden Statens Konfektion til et statsejet aktieselskab pr. 1. januar 1992 anmoder Forsvarsministeriet om tilslutning til følgende dispositioner

Forsvarsministeriet stifter pr. 1. januar 1992 et fuldt ud statsejet aktieselskab med en aktiekapital på nominelt 30 mio. kr. Ministeriet indskyder i denne forbindelse 32 mio. kr. kontant.

Pr. 1. januar 1992 overdrager Forsvarsministeriet som apportindskud virksomhedens anlægsaktiver.

Statsvirksomheden afholder ved udgangen af finansåret 1991 ekstraordinære omkostninger på 5 mio. kr. vedrørende periodisering af varelager og lønudgifter.

I en overgangsperiode på maksimalt 3 år finansieres det varelager, der overtages ved åbningssstatus, efter de hidtidige regler.

Optagelse af en tekstanmærkning til § 36. Pensionsvæsenet, om personalets pensionsforhold.

...

b. En overgang til selskabsdrift vil give virksomheden øgede frihedsgrader og bedre mulighed for at konkurrere på lige vilkår med andre konfektionsfabrikker på såvel hjemme- som eksportmarkedet.

...

Selskabets formål formuleres bredt i vedtægterne, og stiftelsesoverenskomstens grundlag vil være, at virksomheden er 100 pct. statsejet, men med mulighed for, at Forsvarsministeriet senere på baggrund af særskilt forelæggelse for Finansudvalget kan sælge aktier i selskabet.

..."

I klagen til mig anførte A, at det var af central interesse for offentligheden at have mulighed for at bedømme omkostninger og problemer i forbindelse med omdannelse af statslige virksomheder til aktieselskaber. I den konkrete sag forlød det eksempelvis, at staten var blevet påført betydelige ekstraudgifter i forbindelse med omlægningen. A bemærkede, at en omdannelse til aktieselskab reelt var en omflytning af aktiver uden realøkonomisk betydning for statens udgifter og indtægter, og at det derfor var af væsentlig interesse for pressen at få indblik i, om regeringen påfører skatteyderne en udgift ved at skabe "kunstige besparelser" via omlægning af statens aktiver.

A anførte endvidere, at det utvetydigt fremgik, at der alene var truffet beslutning om en omdannelse af Statens Konfektion til aktieselskab, idet et eventuelt salg krævede en særskilt forelæggelse for Finansudvalget.

Finansministeriet udtalte i anledning af klagen, at ministeriets afvisning af ønsket om aktindsigt havde været hensynet til eventuelle køberes interesser og statens økonomiske interesse som sælger. Finansministeriet fremhævede, at det af aktstykket, der blev tiltrådt af Finansudvalget den 11. december 1991, fremgik, at Forsvarsministeriet har mulighed for senere, efter særskilt forelæggelse for Finansudvalget, at sælge aktier i selskabet. I øvrigt bemærkede Finansministeriet, at ministeriet ikke benyttede sig af fremmede rådgivere eller anden fremmed medhjælp. Finansministeriet havde derfor ikke modtaget fakturaer i sagen.

I min afsluttende skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Bekendtgørelse om undtagelse af dokumenter vedrørende privatisering fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen (bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991) indeholder følgende

" § 1. I sager om privatisering er følgende dokumenter undtaget fra aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen

Brevveksling mellem Finansministeriet eller vedkommende ministerium, styrelse m.v. og enkeltpersoner eller virksomheder, der indgiver eller har indgivet tilbud om køb af aktiver, eller som har rettet henvendelse til myndigheden med henblik på eventuel afgivelse af sådant tilbud.

Brevveksling med forhandlingsberettigede organisationer om løn- og personaleforhold i forbindelse med privatiseringen.

Brevveksling med sagkyndige i forbindelse med privatiseringen.

Brevveksling med Folketinget i forbindelse med privatiseringen, for så vidt brevvekslingen ikke gøres offentligt tilgængelig.

Resumé

A klagede over Finansministeriets (F) afgørelse om afslag på en anmodning om aktindsigt i fakturaer vedrørende omdannelse af Statens Konfektion til et statsejet aktieselskab. F begrundede afslaget med en henvisning til bekendtgørelse nr. 679 af 9. oktober 1991 om undtagelse af dokumenter vedrørende privatisering fra aktindsigt.

Ombudsmanden fandt ikke, at F's begrundelse var tilstrækkelig i henhold til forvaltningslovens krav.

Ombudsmanden påpegede, at en privatiseringssag i bekendtgørelsens forstand kræver en afhændelse af offentligt ejede aktiver. I et aktstykke til Finansudvalget nævntes senere salg af aktier til private alene som en ikke nærmere konkretiseret mulighed. Ombudsmanden anså det derfor ikke for godtgjort, at de dokumenter, A havde begæret aktindsigt i, indgik i en sag om privatisering i bekendtgørelsens forstand, og henstillede til F at træffe en ny afgørelse om aktindsigt. (J. nr. 1992-593-201).