Fejlagtige hjemmelshenvisninger samt mangelfuld begrundelse og dispensationsvurdering i byggesag.

Fejlagtige hjemmelshenvisninger samt mangelfuld begrundelse og dispensationsvurdering i byggesag.

A klagede over Københavns Magistrats og Bygge- og Boligstyrelsens sagsbehandling og afgørelser i en byggesag vedrørende ejerlejligheden beliggende X-gade 17, 2. tv.

Det fremgik af sagen, at den nævnte ejendom i X-gade blev opført i 1905. Lejligheden på 2. sal tv. blev ved bygningens opførelse godkendt indrettet som en samlet 4-værelses beboelseslejlighed.

I 1955 blev der givet tilladelse til indretning af kontor i 2 rum mod gaden på 2. sal tv. Tilladelsen blev givet på betingelse af, at der et andet sted i København oprettedes et beboelseslejemål, hvilket efterfølgende skete. Herefter blev lejligheden benyttet som et blandet beboelses- og erhvervslejemål.

Ejerlejligheden X-gade nr. 17, 2. tv., blev i 1969/70 opdelt i henholdsvis ejerlejlighed nr. 5 (erhverv) og ejerlejlighed nr. 6 (beboelse). Der blev ikke i denne forbindelse stillet bygningsmæssige krav.

I 1987 ansøgte A Københavns Magistrat om tilladelse til at nedlægge beboelsen og alene benytte ejerlejlighed nr. 6 til erhvervsformål.

Magistraten meddelte tilladelse hertil ved ibrugtagningstilladelse af 27. april 1988. Der blev ikke stillet krav om bygningsændringer i forbindelse med benyttelsesændringen.

Da A alligevel ikke havde behov for tilladelsen til erhverv, ansøgte han den 21. juli 1989 Københavns Magistrat om tilladelse til påny at benytte ejerlejlighed nr. 6 til beboelse.

Københavns Magistrat oplyste i forbindelse med A's ansøgning om benyttelse til bolig, at A måtte påregne, at der ville blive stillet krav om, at døren mellem A's lejlighed og lejlighed nr. 5 altid skulle være ulåst samt krav om brandsikre lejlighedsskel og dør.

I udtalelse af 17. oktober 1989 til magistraten anførte brandvæsenet følgende vedrørende de brandmæssige forhold

"Brandvæsenet er for sit vedkommende enig med stadsbygmesteren om, at udgang gennem fremmed lejemål, principielt ikke bør accepteres.

Da det af lejekontrakten til beboelseslejemålet fremgår, at der er betinget adgang til lejemålet fra hovedtrappen (jf. vedlagte slutseddel), og da det andet lejemål (ejerlejlighed nr. 5) er et erhvervslejemål på under 150 m² med adgang til en trappe, vides efter omstændighederne intet at indvende mod opdelingen."

Ved breve af 23. oktober og 3. november 1989 rettede A henvendelse til bygge- og boligborgmesteren, idet A var utilfreds med, at sagen efter A's mening fik en langsommelig og nidkær behandling. A henviste til, at magistraten den 27. oktober 1989 havde skrevet til ejeren af ejerlejlighed nr. 5 og bedt om dennes bemærkninger, ligesom der var indhentet udtalelse fra Københavns Brandvæsen.

Den 22. november 1989 imødekom Københavns Magistrats A's ansøgning, men stillede en række bygningsmæssige betingelser. Det krævedes bl.a., at der var adgangsvej gennem ejerlejlighed nr. 5, samt at en række særlige brandmæssige krav til døre og lejlighedsskel blev opfyldt. Som hjemmel for de krævede bygningsændringer henviste kommunen til bygningsreglementet af 1982 samt den gældende byggelov.

A klagede til Københavns Kommune over de krævede bygningsændringer og fik i den anledning oplyst, at baggrunden for, at kravene ikke tidligere var stillet, var, at kommunen havde forudsat, at ejerlejlighed nr. 5 og nr. 6 udgjorde et sammenhængende lejemål. Kommunen anførte, at det forhold, at lejemålet på 2. sal tv. i henhold til ejerlejlighedslovgivningen var tilladt opdelt i 2 ejerlejligheder, intet præjudicerede med hensyn til opdeling af lejemålet i 2 selvstændige lejemål i henhold til byggelovgivningen.

A klagede til Bygge- og Boligstyrelsen over Københavns Kommunes afgørelse.

Den 12. april 1991 meddelte Bygge- og Boligstyrelsen A, at styrelsen ikke fandt, at Københavns Magistrats krav var lovlige, og styrelsen anmodede på den baggrund magistraten om at tage sagen op til fornyet behandling. Bygge- og Boligstyrelsen begrundede sin afgørelse således

"...

Efter byggelovens § 2, stk. 1, litra c finder byggeloven anvendelse på ændringer i benyttelse, som er væsentlige i forhold til bestemmelser i loven eller de i medfør af loven udfærdigede bestemmelser.

Det er Bygge- og Boligstyrelsens opfattelse, at bestemmelsen ikke kan anvendes i tilfælde, hvor en beboelseslejlighed i kortere periode har været anvendt til erhverv, uden at der i den anledning er foretaget bygningsændringer af nogen art. Bygge- og Boligstyrelsen finder således ikke, at forholdet er en væsentlig benyttelsesændring, som er omfattet af byggelovens § 2, stk. 1, litra c.

Det er et grundliggende princip inden for byggelovgivningen, at byggearbejder eller benyttelsesændringer, der var lovlige på tidspunktet for arbejdets udførelse efter den dagældende lovgivning fortsat vil være lovlige, uanset en senere ændring af lovbestemmelserne.

Det er herefter Bygge- og Boligstyrelsens opfattelse, at det er lovgivningen på tidspunktet for opdelingen af (X- gade) 17, 2. tv. i to ejerlejligheder, der skal lægges til grund ved bedømmelse af, om der skal stilles særlige krav til de to lejligheder. Man har herved lagt til grund, at den skete opdeling i to lejligheder er omfattet af byggelovens § 2, stk. 1, litra c.

Bygge- og Boligstyrelsen finder således ikke, at Københavns magistrat har kunnet stille krav med hjemmel i bygningsreglement 1982, og man har på baggrund heraf anmodet magistraten om at tage sagen op til fornyet behandling.

... "

På denne baggrund traf Københavns Magistrat den 6. april 1992 en ny afgørelse i sagen. Magistraten fastholdt imidlertid kravet om lejlighedsskel, og at døren mellem ejerlejlighed nr. 5 og nr. 6 skal kunne passeres i begge retninger uden brug af nøgle eller særligt værktøj. Afgørelsen begrundedes således

"...

Da opdelingen af 2. sal tv. i to ejerlejligheder er foretaget i 1969/79, er det, på baggrund af Bygge- og Boligstyrelsens tilkendegivelse i sagen, byggelov af 27. marts 1939 for staden København, med senere ændringer, der skal lægges til grund ved sagens behandling.

En byggetilladelse til opdeling af 2. sal tv. i 2 selvstændige lejemål efter denne lov ville blive givet på følgende betingelser

stk. 1: at der til beboelseslejligheden, ejerlejlighed nr. 6, til stadighed er fri og uhindret normal adgang til og fra hovedtrappen gennem ejerlejlighed nr. 5,

stk. 2: at dør mellem ejerlejlighed nr. 5 og 6 kan passeres i begge retninger uden brug af nøgle eller særligt værktøj,

stk. 3: at ovennævnte dør udføres mindst som BD-dør 60,

stk. 4: at dør mellem lejligheden og bitrappen udføres mindst som BD-dør 30,

stk. 5: at nyt lejlighedsskel mellem ejerlejlighed nr. 5 og ejerlejlighed nr. 6 udføres som angivet i bygningsvedtægtens § 46, stk. 2a, og § 31, stk. 3 (enten 3 lag brædder eller 3/4 stens mur),

stk. 6: at det over for bygningsinspektøren påvises, at der er et mindst 3 m² og 6 m³ stort pulterrum til den nye beboelseslejlighed, og

stk. 7: at arbejdets udførelse i enkeltheder godkendes af bygningsinspektøren.

stk. 8: Vedrørende de ovenfor i stk.ne 1 og 2 stillede betingelser ville der i medfør af byggelovens § 64 blive tinglyst en meddelelse. Betingelserne i stk.ne 1 og 2 ville blive tinglyst på ejerlejlighed nr. 5 og betingelsen i stk. 2 tillige på ejerlejlighed nr. 6.

Det bemærkes, at de foran i stk.ne 1 og 2 angivne betingelser ville blive stillet som vilkår for dispensation fra dagældende bestemmelser i bygningsvedtægtens § 46, stk. 2, om åbning i lejlighedsskel og i øvrigt som vilkår for magistratens særlige tilladelse i henhold til bygningsvedtægtens § 51, stk. 7, til at passere andet lejemål til foreskreven trappe.

Under henvisning til ovenstående må magistraten fortsat fastholde de, foran i stk.nr. 1 og 2 angivne betingelser. Meddelelse, lyst 30. marts 1991 på ejerlejlighederne 5 og 6 på matr. nr. 283 ibid. angående sikring af disse bestemmelser kan derfor ikke ændres eller aflyses.

Afgørelser vedrørende forhold, der er omfattet af byggeloven, kan for så vidt angår retlige spørgsmål påklages til Boligministeriet, Bygge- og Boligstyrelsen, Stormgade 10, 1470 København K., jf. lovens § 23. Kommunalbestyrelsens afgørelser kan i øvrigt ikke påklages til anden administrativ myndighed.

I henhold til lovens § 24 er klagefristen 4 uger fra den dag, afgørelsen er meddelt.

..."

A klagede ved brev af 9. april 1992 til Bygge- og Boligstyrelsen over Københavns Magistrats nye afgørelse.

A henviste til, at lejligheden var blevet opdelt i en erhvervsdel og en boligdel i 1955, uden at der var stillet krav fra magistratens side. A henviste videre til, at magistraten ikke ved opdelingen i ejerlejligheder i 1969/70 havde stillet krav, og at der heller ikke i forbindelse med hans ansøgning og tilladelse i 1988 til erhvervsmæssig benyttelse af ejerlejlighed nr. 6 var blevet stillet krav. A anførte endvidere, at brandvæsenet ikke fandt det nødvendigt, at erhvervslejemålet havde udgang til to trapper, og A anførte, at Københavns Kommunes afgørelse var udtryk for magtfordrejning.

Den 29. maj 1992 meddelte Bygge- og Boligstyrelsen A, at styrelsen ikke ved sit brev af 12. april 1991 havde taget stilling til de stillede krav, men alene hjemvist sagen til fornyet behandling i kommunen på korrekt lovgrundlag. Bygge- og Boligstyrelsen oplyste, at magistratens afgørelse af styrelsen kun kan tages op til behandling for så vidt angår retlige spørgsmål, jf. byggelovens § 23. Bygge- og Boligstyrelsen fremsatte følgende bemærkninger til sagen

"...

Kommunalbestyrelsen skal i henhold til byggeloven påse, at byggeloven og de i medfør af loven udfærdigede bestemmelser overholdes. Bliver kommunalbestyrelsen opmærksom på et ulovligt forhold, skal den søge forholdet lovliggjort, medmindre det er af ganske underordnet betydning, jf. byggelovens § 16a, stk. 1 og 3.

De formelle regler i denne lov - byggeloven - lægges til grund for behandlingen af sagen, uanset at de materielle regler er fra tidligere gældende love.

Den foreliggende afgørelse er truffet med hjemmel i Københavns Byggelov af 27. marts 1939 med senere ændringer, som var gældende på tidspunktet for lejlighedens opdeling i 2 selvstændige ejerlejligheder i 1969/70. Som tidligere nævnt er det Bygge- og Boligstyrelsens opfattelse, at en sådan opdeling indebærer en ændret anvendelse, som er væsentlig i forhold til byggeloven, hvorfor denne kan bringes i anvendelse, jf. § 2, stk. 1 litra c. Styrelsen finder således, at Københavns Magistrat har haft den fornødne hjemmel i § 46 og 51 i Københavns Byggelov til at stille krav om udførelse af lejlighedsskel og fri og uhindret adgang til foreskreven trappe.

Samtidig indeholder de nævnte paragraffer hjemmel til at dispensere, idet der efter § 46 kan gives tilladelse til åbning i skillerum og efter § 51 til passage gennem andet lejemål.

Den foretagne tinglysning af de betingelser, der angår benyttelse af eller anden gensidig rådighed over de to ejerlejligheder, - byggetilladelsens stk. 1 og 2 - er sket i overensstemmelse med byggelovens § 27 og giver ikke anledning til bemærkninger.

Herudover har Bygge- og Boligstyrelsen ikke fundet, at byggelovens betingelser for at påklage afgørelsen er opfyldt, idet afgørelsen af, om der kan meddeles dispensation og i givet fald på hvilke betingelser, beror på kommunens skøn, og man har derfor ikke mulighed for at foretage sig videre i sagen.

..."

I klagen til mig anførte A, at der er tale om magtfordrejning i Københavns Magistrats og i Bygge- og Boligstyrelsens afgørelser. A anførte, at det var hans opfattelse, at den sagsbehandling, han havde fået i Københavns Magistrat, blev præget af en "magtkamp" mellem den daværende bygge- og boligborgmester B og direktør i kommunens bygge- og boligdirektorat C. Det var A's opfattelse, at forvaltningen i kommunen havde været modvillig, fordi B på baggrund af henvendelser fra A indstillede til magistraten, at A fik en hurtig og imødekommende behandling. A så det navnlig som udtryk for chikane, at brandvæsenet var blevet spurgt, og brandvæsenets positive indstilling til at meddele A dispensation ikke var blevet fulgt. A klagede endvidere over sagsbehandlingstiden. A oplyste, at kravene om lejlighedsskel og branddør var efterkommet. Det var alene kravet om fri og uhindret passage til nabolejligheden, som A ikke kunne acceptere. Det fremgik af sagen, at lejlighed nr. 5 blev benyttet af en speciallæge i psykiatri som lægepraksis.

Københavns Magistrats 4. afdeling afviste i udtalelse af 18. januar 1993, at der var tale om magtfordrejning. Vedrørende sagsbehandlingstiden bemærkedes, at der var tale om en sag af usædvanlig karakter, der bl.a. havde krævet overvejelse vedrørende de givne dispensationer, der normalt ikke gives.

Bygge- og Boligstyrelsen anførte i udtalelse af 5. marts 1993 bl.a. følgende

"Bygge- og Boligstyrelsen skal til den anførte klage over magtfordrejning bemærke, at man ved ovennævnte sags behandling har anlagt samme fortolkning af gældende regler og de hensyn, de skal varetage, som er sædvanlig i styrelsen. Der henvises i den forbindelse såvel til skrivelse af 12. april 1991 som 29. maj 1992, hvor der nøje er redegjort for regelgrundlaget. Styrelsen har i afgørelsen af 29. maj 1992 således fundet, at magistraten har haft hjemmel til at stille krav om udførelse af lejlighedsskel og fri og uhindret adgang til trappe.

..."

I brev af 30. april 1993 fastholdt A sin påstand om magtfordrejning, og anførte, at magistraten burde have givet A dispensation for flere år siden.

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

" Begrundelse

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, skal en begrundelse for en afgørelse indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet.

Københavns Magistrat har i brevet af 6. april 1992 anført, at afgørelsen om fastholdelse af kravet om lejlighedsskel og fri og uhindret adgang mellem lejlighederne var truffet med hjemmel i "Københavns Byggelov af 27. marts 1939 med senere ændringer". Københavns Magistrat henviste i brevet endvidere til de "dagældende bestemmelser i bygningsvedtægtens § 46, stk. 2 og ... § 51, stk. 7".

Bygge- og Boligstyrelsen anfører i brevet af 29. maj 1992, at Københavns Magistrat har haft hjemmel til den trufne afgørelse i "§§ 46 og 51 i Københavns Byggelov".

Formålet med forvaltningslovens begrundelseskrav er bl.a. at give modtageren af afgørelsen grundlag for selv at kontrollere, om afgørelsen er korrekt, herunder om afgørelsens indhold er i overensstemmelse med det hjemmelsgrundlag - de lovbestemmelser m.v. - der henvises til.

Da byggeloven for København nu er ophævet, og da loven var i kraft i en længere årrække, i hvilken periode der blev foretaget en række ændringer i loven, er det forbundet med betydelige vanskeligheder at finde frem til loven og bygningsvedtægten med det indhold, som var gældende på tidspunktet for opdelingen i ejerlejligheder i 1969/70. Det er derfor efter min opfattelse kritisabelt, at Københavns Kommune og Bygge- og Boligstyrelsen ikke henviste nøjagtigt til lovens nr. og korrekte dato (loven er af 29. marts 1939 og ikke som anført af 27. marts 1939) samt nr. og dato for senere (relevante) ændringslove, eventuelt til en lovbekendtgørelse, hvor ændringerne var indført. Københavns Magistrats henvisning til "den dagældende bygningsvedtægt" burde ligeledes have været nærmere specificeret.

Da det drejer sig om ophævede bestemmelser, havde det efter min opfattelse endvidere været rigtigst, hvis kopi af loven og bygningsvedtægten havde fulgt med afgørelsen.

Byggeloven for Staden København (lov nr. 148 af 29. marts 1939 som ændret ved lov nr. 246 af 6. oktober 1960, lov nr. 213 af 4. juni 1965 og lov nr. 286 af 18. juni 1969) indeholdt i § 46 en bestemmelse om afløb. § 51 vedrørte bebyggelsens anbringelse på grunden.

Jeg må således lægge til grund, at der er tale om fejlagtige hjemmelshenvisninger fra Bygge- og Boligstyrelsens side.

Det er efter min opfattelse meget beklageligt, at Bygge- og Boligstyrelsen har henvist til de nævnte lovbestemmelser som hjemmel for kravet om lejlighedsskel og passage til hoveddør. Jeg har gjort Bygge- og Boligstyrelsen bekendt med min opfattelse og henstillet, at der udarbejdes en nærmere redegørelse for retsgrundlaget.

Dispensationsmulighed m.v.

Jeg må gå ud fra, at afgørelsen om, at døren mellem Deres lejlighed og nabolejligheden skal være ulåst, er temmelig byrdefuld for Dem. Da nabolejligheden fungerer som lægekonsultation for en speciallæge i psykiatri, må der antages at være risiko for, at patienter eller andre med ærinde hos lægen vil gå ind i Deres lejlighed, ligesom der formentlig er en forhøjet risiko for natlige indbrud i lægekonsultationen og følgende risiko for, at indbrudstyvene trænger ind i Deres lejlighed. Lejlighedens værdi og benyttelsesmuligheder må på denne baggrund i almindelighed anses for væsentligt forringet.

Efter § 22 i byggeloven kan der meddeles dispensation fra bestemmelserne i loven (og tidligere gældende love og andre bestemmelser), når det skønnes foreneligt med de hensyn, som ligger til grund for de pågældende bestemmelser. Københavns Kommune har således haft mulighed for at meddele dispensation fra kravet om ulåst dør mellem 2 lejligheder, medmindre en sådan dispensation må anses for uforenelig med de hensyn, som lå til grund for de anvendte bestemmelser.

Ved overvejelserne om, hvorvidt kravene i den dagældende byggelov skulle fastholdes, eller om dispensation fra reglerne skulle tillades, måtte navnlig følgende forhold være af betydning

- De bygningsmæssige krav, Københavns Kommune har stillet til Dem, må antages i hovedsagen at være begrundet i brandmæssige hensyn. Københavns Brandvæsen har i udtalelsen af 17. oktober 1989 til magistraten meddelt, at brandvæsenet ikke har indvendinger mod opdelingen. (Jeg forstår udtalelsen således, at brandvæsenet ikke har indvendinger mod en opdeling, hvor der alene er passagemulighed fra beboelseslejligheden gennem erhvervslejemålet til hovedtrappen).

- De forhold, som forlanges ændret, har bestået i ca. 20 år, fra lejligheden blev opdelt i 2 ejerlejligheder. Myndighederne er i denne periode ikke kommet med indsigelser vedrørende de bygningsmæssige forhold. Københavns Magistrat er alene på grund af byggesagen i 1989 blevet opmærksom på, at bygningsmæssige forskrifter ikke var overholdt.

Disse 2 forhold sammenholdt med afgørelsens bebyrdende karakter taler efter min opfattelse med betydelig vægt for, at der burde gives dispensation fra kravet om, at døren skal være ulåst i begge retninger. Boligstyrelsen burde derfor efter min mening have foretaget en nærmere undersøgelse af, hvorvidt kravet var sagligt begrundet, og om der var mulighed for at give dispensation. Jeg bemærker herved, at Deres klager over de bygningsmæssige krav naturligt måtte forstås som en anmodning om dispensation fra kravet om fri og uhindret adgang mellem lejlighederne.

Jeg har gjort Bygge- og Boligstyrelsen bekendt med min opfattelse. Jeg har samtidig henstillet, at der træffes en ny afgørelse i sagen, og at der i den forbindelse foretages en nærmere undersøgelse af, hvorvidt afgørelsen er sagligt begrundet, og hvorvidt der er mulighed for at dispensere.

..."

Resumé

En ejerlejlighed var tidligere blevet opdelt i 2 ejerlejligheder. A ansøgte Københavns Magistrat (K) om tilladelse til som tidligere at benytte sin lejlighed til beboelse. K gav tilladelse, men stillede krav om brandsikre lejlighedsskel, samt om at døren mellem de 2 lejligheder skulle være ulåst, således at der var fri passage gennem begge lejligheder til henholdsvis hoved- og bagtrappe. A klagede til Bygge- og Boligstyrelsen (BBS), som fandt, at K havde haft den fornødne hjemmel til at stille de nævnte krav. Både K og BBS henviste i deres afgørelser til to bestemmelser i "Københavns Byggelov af 27. marts 1939 med senere ændringer".

Ombudsmanden gjorde opmærksom på, at byggeloven var af 29. marts 1939, og han fandt det på baggrund af forvaltningslovens § 24, stk. 1, kritisabelt, at K og BBS ikke havde henvist nøjagtigt til lovens nr. og korrekte dato samt nr. og dato for senere (relevante) ændringer. Da det drejede sig om ophævede bestemmelser, havde det endvidere været rigtigst, at en kopi af loven og en bygningsvedtægt var fulgt med afgørelsen. Ombudsmanden gjorde tillige opmærksom på, at BBS's hjemmelshenvisninger for de stillede krav var fejlagtige (de nævnte bestemmelser vedrørte afløb og bygningens placering på grunden), hvilket ombudsmanden fandt meget beklageligt. Ombudsmanden redegjorde for muligheden for dispensation fra kravet om ulåst dør mellem de 2 lejligheder og udtalte herefter bl.a. på baggrund af oplysninger om, at brandvæsenet ikke havde haft indvendinger, at BBS burde have foretaget en nærmere undersøgelse af, hvorvidt kravet var sagligt begrundet. Ombudsmanden henstillede til BBS at udarbejde en nærmere redegørelse for retsgrundlaget samt træffe en ny afgørelse. (J. nr. 1992-2508-160).