Spørgsmål om ret til løbende aktindsigt i en sag i Arbejdsministeriet.

§ 6. ...

Stk. 2. Direktøren for arbejdstilsynet kan efter forelæggelse for arbejdsmiljørådet fastsætte krav med hensyn til alder, uddannelse og forudgående praktisk erfaring for personer, der skal virke som branchesikkerhedskonsulenter.

...

§ 8. Til delvis dækning af udgifterne ved aflønning af branchesikkerhedskonsulenter kan rådet eller den ansættende organisation opnå et statstilskud på 60 pct. af den udbetalte løn, dog at tilskud til aflønning af en konsulent fra 1. april 1980 at regne ikke kan overstige 82.000 kr. pr. år.

...

§ 9. Den daglige administration af konsulentordningen varetages af direktoratet for arbejdstilsynet, herunder godkendelse af den enkelte konsulent, beregning og udbetaling af tilskud samt tilsyn med overholdelse af bestemmelser og vilkår for ordningen."

På baggrund af ovennævnte er det min opfattelse, at Branchesikkerhedsrådet for Jernindustrien ikke er en offentlig forvaltningsmyndighed i forvaltningslovens forstand. Jeg har herved lagt vægt på, at branchesikkerhedsråd oprettes af branchens organisationer, og at branchesikkerhedsråd selv fastsætter deres forretningsorden, jf. bekendtgørelsens § 3, stk. 5. Branchesikkerhedsrådene skal alene godkendes af arbejdsministeren, jf. lovens § 14, stk. 1, og bekendtgørelsens § 1, stk. 1. Dernæst har jeg lagt vægt på, at arbejdsministeren ikke har indflydelse på branchesikkerhedsråds sammensætning eller ledelse, jf. bekendtgørelsens § 3. Endelig yder det offentlige alene tilskud til konsulenttjenesten, jf. bekendtgørelsens kapitel 3.

Det fremgår af sagen, at Arbejdsministeriet ikke har taget stilling til spørgsmålet om, hvorvidt branchesikkerhedsråd kan anses for offentlige myndigheder i forvaltningslovens forstand. Ministeriet har henvist til, at De - efter ministeriets opfattelse - ikke repræsenterede rådet ved Deres henvendelse om aktindsigt, jf. ministeriets udtalelse i skrivelsen af 7. april 1992 til mig, og at Deres henvendelse derfor allerede af denne grund skulle behandles efter offentlighedsloven.

Da Deres anmodning om aktindsigt - uanset om De indgav den på rådets vegne - efter min opfattelse skulle behandles i henhold til offentlighedsloven, har jeg ikke fundet tilstrækkelig anledning til at udtale mig om holdbarheden af ministeriets opfattelse, hvorefter De ikke repræsenterede rådet. Jeg har dog i den forbindelse noteret mig, at De ikke har fremsat indsigelser imod ministeriets opfattelse.

Sammenfattende kan det således ikke give mig anledning til bemærkninger, at ministeriet behandlede Deres henvendelse om aktindsigt i henhold til offentlighedsloven og ikke i henhold til forvaltningslovens § 31.

Til Deres klagepunkter skal jeg i øvrigt bemærke følgende

Ad 1. Spørgsmålet om løbende aktindsigt

Arbejdsministeriets afgørelse er truffet på grundlag af bestemmelsen i lov om offentlighed i forvaltningen, § 4, stk. 1, der er sålydende

"Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v."

Af bemærkningerne til loven (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 210 ff.) fremgår, at bestemmelsen i princippet svarer til bestemmelsen i den tidligere offentlighedslov (lov nr. 280 af 10. juni 1970 med senere ændringer) § 1, stk. 1.

I bemærkningerne til lov nr. 280 af 10. juni 1970, § 1, stk. 1, er bl.a. anført følgende om bestemmelsens anvendelsesområde

"Bestemmelsen fastslår lovens hovedprincip, hvorefter enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter i sager, der er eller har været under behandling i den offentlige forvaltning. Begæringen skal dog indeholde en nærmere angivelse af den sag, hvis dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

..."

Spørgsmålet om løbende aktindsigt er ikke behandlet i hverken den gældende lovs eller den tidligere offentlighedslovs forarbejder.

Det fremgår af den gældende lovs § 4, 1. punktum, at enhver har ret til aktindsigt i alle dokumenter vedrørende den pågældende sag, der er indkommet til vedkommende myndighed. Bestemmelsen må efter sin ordlyd forstås således, at aktindsigt kan gøres gældende, så snart dokumentet er modtaget af vedkommende myndighed. Det følger derfor modsætningsvis af lovens § 4, stk. 1, 1. punktum, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der endnu ikke er indkommet til myndigheden. På denne baggrund har myndighederne ikke pligt til løbende at fremsende akterne i en verserende sag.

Jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere, at Arbejdsministeriet i skrivelsen af 1. oktober 1991 afslog Deres anmodning om løbende aktindsigt i ministeriets sag j. nr. (...) under henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. punktum modsætningsvis.

Efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. punktum, kan en forvaltningsmyndighed give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt. Inden for rammerne af denne bestemmelse vil en myndighed også kunne give løbende aktindsigt. Om det skal gives, beror på myndighedens skøn.

Der findes ikke i forarbejderne eller i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (1986) nærmere retningslinier for udøvelse af dette skøn. Der kan generelt være anledning til at pege på følgende forhold

Når der i en verserende sag fremsættes anmodning om aktindsigt, er det formentlig ofte begrundet i et ønske fra ansøgeren om at holde sig orienteret og om at få mulighed for at kunne øve indflydelse på sagens udfald, inden myndigheden træffer sin afgørelse. Så vidt jeg forstår, var der i den foreliggende sag tale om, at Arbejdsministeriets departement skulle tage stilling til et forslag om generelt at forbedre sikkerheden for elevatorer, f.eks. ved krav om indførelse af stoledøre.

Hvis f.eks. en interesseorganisation gennem anmodninger om aktindsigt og efterfølgende udtalelser til myndigheden ønsker at øve indflydelse på udfaldet af en verserende sag, forudsætter det i almindelighed et eller flere initiativer fra organisationens side. Jeg ser her bort fra tilfælde, hvor myndigheden selv ønsker at høre den pågældende organisation. Hvis der derimod er tale om en part i sagen, skal myndigheden i henhold til forvaltningslovens § 19 tage initiativ til, at partshøring gennemføres.

Indtil forvaltningslovens ikrafttræden den 1. januar 1987 forudsatte også partshøring et initiativ fra parten, jf. § 12 i lov om offentlighed i forvaltningen (nr. 280 af 10. juni 1970 med senere ændringer). I tilknytning til denne bestemmelse var fastsat følgende i pkt. 35 i Justitsministeriets vejledning om loven (nr. 279 af 10. november 1970)

"I praksis er det ret ofte forekommet, at en part på et tidligt stadium i sagens behandling, undertiden i selve ansøgningen, under henvisning til partsoffentlighedslovens § 10 har fremsat krav om, at sagen ikke afgøres, før han har haft lejlighed til at gøre sig bekendt med de dokumenter, der tilvejebringes i forbindelse med sagens behandling, og til at fremsætte sine bemærkninger hertil. Efter justitsministeriets opfattelse indebærer bestemmelsen i § 12, stk. 1, at sådanne begæringer må imødekommes med det forbehold, der følger af bestemmelserne i § 12, stk. 3, jfr. § 11, stk. 2; myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelse af den nævnte udtalelse, jfr. § 12, stk. 2."

Efter vejledningen var det således tilstrækkeligt, at en part blot én gang - eventuelt allerede ved sagens rejsning - havde bedt om partshøring. På den anden side forudsatte vejledningen ikke, at dokumenterne efterfølgende skulle fremsendes enkeltvis, efterhånden som de indgik i sagen. Kravet var (som nu), at dokumenterne blot skulle være fremsendt inden afgørelsen, det vil sige, således at parten fik lejlighed til at afgive en udtalelse, inden afgørelsen blev truffet.

Såvel de tidligere som de nugældende bestemmelser om partshøring gælder kun for parter i afgørelsessager.

Imidlertid kan andre end parter i afgørelsessager efter min mening have en anerkendelsesværdig interesse i at få tilsendt kopi af beslutningsgrundlaget i en sag og få lejlighed til at afgive en udtalelse, inden der træffes afgørelse. Det vil f.eks. kunne være tilfældet for interesseorganisationer i forhold til myndighedens generelle sager inden for organisationens interesseområde.

Efter min opfattelse bør de nævnte forhold tages i betragtning ved afgørelser af anmodninger om aktindsigt af den omtalte karakter. Som udgangspunkt bør myndigheden således være imødekommende over for ønsker fra en aktindsigtansøgende om til sin tid at få tilsendt sagens dokumenter og få lejlighed til at udtale sig, inden der træffes afgørelse, jf. herved princippet for parter i den omtalte bestemmelse i pkt. 35 i den tidligere vejledning om offentlighedsloven. Heri ligger ikke, at myndigheden bør efterkomme anmodninger om løbende aktindsigt og fremsende hvert enkelt dokument, så snart det indkommer på sagen. En samlet fremsendelse af de dokumenter, som kan undergives aktindsigt på det tidspunkt, hvor sagen er klar til afgørelse, vil være tilstrækkelig.

I den foreliggende sag kan det ikke give mig anledning til kritik, at Arbejdsministeriet afslog Deres anmodning om løbende aktindsigt i den fortsatte brevveksling i ministeriets sag j. nr. (...) . Jeg har herved lagt vægt på, at Deres ønske udtrykkeligt angik løbende aktindsigt og ikke et ønske om til sin tid samlet at få fremsendt sagens dokumenter og lejlighed til at udtale sig forud for afgørelsen om forbedret elevatorsikkerhed.

Ad 2. Ministeriets behandling af begæringen om aktindsigt af 2. september 1991

Offentlighedslovens § 16, stk. 2, er sålydende

"Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge."

Deres skrivelse af 2. september 1991 blev besvaret af Arbejdsministeriet i skrivelsen af 12. september 1991. Ministeriet bevilgede aktindsigt i Direktoratet for Arbejdstilsynets skrivelse af 19. juni 1991. Derimod blev der meddelt afslag på aktindsigt i den skrivelse, der endnu ikke var indgået til ministeriet. Ministeriet traf således afgørelse inden 10 dage efter, at ministeriet modtog Deres anmodning om aktindsigt.

På den baggrund har jeg ikke grundlag for at kritisere ministeriets sagsbehandling vedrørende Deres anmodning om aktindsigt af 2. september 1991.

Deres anmodning om aktindsigt af 17. september 1991 blev først imødekommet delvist i ministeriets skrivelse til Dem af 1. oktober 1991, det vil sige senere end 10 dage efter ministeriets modtagelse af anmodningen. Dette må karakteriseres som en fejl fra ministeriets side, idet ministeriet ikke forud for fristens udløb underrettede Dem om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kunne forventes at foreligge.

Jeg har gjort Arbejdsministeriet bekendt med min opfattelse og foretager herefter ikke videre i anledning af sagen.

..."

Spørgsmål om ret til løbende aktindsigt i en sag i Arbejdsministeriet.

A, der var arbejdstagerrepræsentant i Branchesikkerhedsrådet for Jernindustrien, klagede over,

at Arbejdsministeriet i en skrivelse af 1. oktober 1991 havde afslået hans begæring om løbende aktindsigt i ministeriets sag om elevatorsikkerhed, og

den tid, ministeriet havde brugt til at imødekomme hans begæring af 2. september 1991 om aktindsigt i samme sag.

Af sagens akter fremgik det, at A den 2. september 1991 anmodede Arbejdsministeriet om aktindsigt i en skrivelse fra Direktoratet for Arbejdstilsynet til ministeriet angående elevatortilsyn. Skrivelsen skulle være afsendt fra direktoratet omkring august måned 1991.

Dernæst anmodede A om aktindsigt i en supplerende skrivelse fra direktoratet, som - efter de oplysninger, A besad - snarest forventedes fremsendt til ministeriet.

Ved skrivelse af 12. september 1991 til A fremsendte ministeriet Direktoratet for Arbejdstilsynets skrivelse af 19. juni 1991. For så vidt angik den supplerende skrivelse fra direktoratet, bemærkede ministeriet følgende

"Arbejdsministeriet skal endvidere meddele, at man ikke kan give Dem aktindsigt i et dokument, som endnu ikke er indgået til ministeriet, jf. Lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen § 4, e.c."

Ministeriet modtog samme dag direktoratets supplerende skrivelse.

I skrivelse af 17. september 1991 til ministeriet anførte A herefter bl.a. følgende

"...

For god ordens skyld bemærkes, at der ikke er bedt om aktindsigt i et dokument, som hverken er udarbejdet eller indgået i Ministeriet, idet selv vi er klar over, at en sådan anmodning vil være umulig at efterkomme. Med bemærkningen i vor skrivelse af 2. ds. har vi alene ønsket at tilkendegive, at vi ønsker aktindsigt i den fortsatte korrespondance i denne sag, idet vi formoder, at det alt andet lige vil være mere hensigtsmæssig fremgangsmåde frem for løbende at kontakte Ministeriet for at få aktindsigt i den supplerende skrivelse, som Direktoratet telefonisk har oplyst vil blive fremsendt til Ministeriet.

Hvis der er problemer med at fremsætte en anmodning af den ovenfor beskrevne karakter, bedes Ministeriet meddele dette, og i modsat fald forventer vi umiddelbart at blive gjort bekendt med den yderligere korrespondance i sagen, herunder den skrivelse, som Direktoratet har bebudet at ville fremsætte indeholdende konsekvensberegninger af de af Direktoratet foreslåede tiltag, når skrivelsen en gang indgår i Ministeriet.

..."

I skrivelse af 1. oktober 1991 anførte ministeriet herefter følgende

"Ved skrivelse af 17. september 1991 har De anmodet om aktindsigt i den fortsatte brevveksling i sag j. nr. ...

Anmodningen skal ses i forlængelse af Deres skrivelse af 2. september 1991, hvori De blandt andet begærer aktindsigt i en skrivelse, som Direktoratet for Arbejdstilsynet, efter det for Dem oplyste, snarest forventer at fremsende Arbejdsministeriet i ovennævnte sag.

Arbejdsministeriet skal i den anledning meddele, at Deres begæring om aktindsigt i den fortsatte brevveksling i

j. nr. ... afslås, jf. lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen § 4, stk. 1, 1. pkt., hvoraf fremgår at retten til aktindsigt alene omfatter det som er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed.

Arbejdsministeriet betragter herefter Deres skrivelse af 17. september 1991 som en begæring om aktindsigt i Direktoratet for Arbejdstilsynets skrivelse af 10. september 1991 i j. nr. ...

Arbejdsministeriet skal i den anledning meddele, at Deres begæring om aktindsigt i ovennævnte skrivelse imødekommes.

Arbejdsministeriet gør opmærksom på, at man ikke herved har taget stilling til, om man er forpligtet til at give Dem adgang til aktindsigt i ovennævnte skrivelse."

I klagen til mig anførte A, at det var utilfredsstillende, at han ikke kunne få løbende aktindsigt i sagen.

Ved skrivelse af 28. oktober 1991 anmodede jeg Arbejdsministeriet om udlån af sagens akter og om en udtalelse i anledning af klagen. Samtidig anmodede jeg ministeriet om at redegøre for, hvorfor aktindsigtsbegæringen blev bedømt efter offentlighedslovens regler og ikke efter forvaltningslovens § 31 om forvaltningsmyndigheders ret og pligt til at videregive oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder.

I en udtalelse af 7. april 1992 anførte ministeriet bl.a. følgende

"Under henvisning til Folketingets Ombudsmands skrivelse af 28. oktober 1991 skal Arbejdsministeriet indledningsvis bemærke, at Arbejdsministeriet betragter anmodningen af 2. september 1991 som fremsat af (A) i hans egenskab af arbejdstagerrepræsentant i Branchesikkerhedsrådet for Jernindustrien. (A) anses således ikke for at repræsentere Branchesikkerhedsrådet i denne sag.

Uanset om Branchesikkerhedsrådet skal betragtes som en forvaltningsmyndighed eller ej, finder Arbejdsministeriet således, at (A's) aktindsigtsbegæring skal behandles efter offentlighedslovens regler og ikke efter forvaltningslovens § 31.

Arbejdsministeriet afslog ved afgørelse af 12. september 1991 (A's) anmodning af 2. september 1991 om løbende aktindsigt i ministeriets sag j. nr. ..., jf. lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen § 4, stk. 1, 1. pkt. modsætningsvist.

Arbejdsministeriet henviser til den kommenterede offentlighedslov s. 72. "Efter § 4, stk. 1, giver retten til aktindsigt adgang til at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed. En begæring om løbende at blive gjort bekendt med materiale, der fremtidigt indgår eller bliver oprettet i sagen, må derfor kunne afslås. Offentlighedsloven giver således kun ret til aktindsigt i de dokumenter, der eksisterer i forbindelse med sagen på tidspunktet for begæringens fremsættelse."

Arbejdsministeriet havde ikke den 2. september 1991, da anmodningen blev fremsat, modtaget Direktoratet for Arbejdstilsynets skrivelse af 10. september 1991, hvorfor Arbejdsministeriet ikke var forpligtet til at give (A) aktindsigt i Arbejdstilsynets skrivelse af 10. september 1991.

Arbejdsministeriet afslog (A's) aktindsigtsbegæring af 2. september 1991 ved afgørelse af 12. september 1991. Arbejdsministeriet modtog samme dato direktoratets skrivelse af 10. september 1991.

Arbejdsministeriet skal for en god ordens skyld henlede opmærksomheden på, at ministeriets afgørelse af 1. oktober 1991 er en imødekommelse af (A's) aktindsigtsbegæring af 17. september 1991. Ved afgørelsen af 1. oktober 1991 fik (A) aktindsigt i skrivelsen af 10. september 1991.

Arbejdsministeriet har overvejet at give A løbende aktindsigt i ministeriets sag j. nr. ... i medfør af lovens § 4, stk. 1, 2. punktum.

Arbejdsministeriet har ikke fundet grundlag for at give meroffentlighed i den foreliggende sag. Der er herved bl.a. lagt vægt på afvejningen af hensynet til (A's) ønske om aktindsigt og den administrative belastning en imødekommelse heraf ville indebære, samt en vurdering af præcedensvirkningen på Arbejdsministeriets område, der er præget af et tæt og omfattende samarbejde med en lang række organisationer m.v. på arbejdsmarkedet.

..."

Arbejdsministeriets udtalelse blev forelagt A. I skrivelse af 5. maj 1992 meddelte A herefter bl.a. følgende

"...

Arbejdsministeriets henvisning til den kommenterede offentlighedslov rejser spørgsmålet om, hvorvidt sætningen "må derfor kunne afslås" skal fortolkes som "skal afslås". Eller med andre ord, om loven er minimums- eller maksimumsbestemmelser.

Arbejdsministeriet anfører, at det vil være en administrativ belastning at imødekomme begæringen om aktindsigt uden i øvrigt at redegøre for, hvori den administrative belastning består. Det skyldes måske, at den administrative belastning i praksis vil være til at overse. Det eneste der kræves er, at sagen forsynes med en påtegning om, at der ønskes aktindsigt, hvorefter det er en forholdsvis enkel sag at tage en kopi af nye dokumenter i sagen. Under alle omstændigheder må det være en mindre administrativ belastning at forsyne sagen med en påtegning, end det vil være at arkivere indtil flere begæringer om aktindsigt om måneden. Det bliver nemlig konsekvensen af Arbejdsministeriets praksis, at der løbende må fremsendes begæringer om aktindsigt.

Arbejdsministeriet har endvidere vurderet præcedensvirkningen, uden at Arbejdsministeriet dog har fundet anledning til nærmere at redegøre for sine overvejelser, formentlig fordi Arbejdsministeriet ikke i praksis kan sandsynliggøre, at en imødekommelse af begæringen om aktindsigt skulle medføre et ikke administrerbart antal begæringer om aktindsigt. Da Arbejdsministeriet ikke nævner, at man tidligere har modtaget en begæring om løbende aktindsigt, kan det vel med rimelighed antages, at dette er den første henvendelse af sin art, hvorfor det også af den grund er vanskeligt at forestille sig, at Arbejdsministeriet, såfremt man imødekom begæringen, ville modtage et større antal tilsvarende henvendelser.

Det forekommer endvidere selvmodsigende, at der henvises til Arbejdsministeriets tætte og omfattende samarbejde med organisationer på arbejdsmarkedet, da det netop burde være baggrunden for at se stort på en - eventuel - administrativ belastning. Det tætte og omfattende samarbejde kunne altså være begrundelse for at give meroffentlighed - og ikke til at afslå den.

..."

A's skrivelse blev forelagt ministeriet. I en udtalelse af 2. juli 1992 meddelte ministeriet herefter bl.a. følgende

"Under henvisning til Folketingets Ombudsmands skrivelse af 13. maj 1992 skal Arbejdsministeriet oplyse, at den administrative belastning ved at imødekomme (A's) begæring om løbende aktindsigt består i, at ministeriet, hver gang der indgår et nyt dokument i sagen, skal foretage en vurdering af, hvorvidt der skal gives aktindsigt i dokumentet. Ekspeditionerne vil således ikke blot kunne ske i henhold til en generel påtegning.

Efter Arbejdsministeriets opfattelse må baggrunden for, at myndigheder ikke har pligt til at give løbende aktindsigt bl.a. være en erkendelse fra lovgivers side om, at dette ville kunne medføre en urimelig administrativ belastning.

Hertil kommer, at de administrative konsekvenser af imødekommelse af begæring om løbende aktindsigt på Arbejdsministeriets område skal vurderes i forhold til, at Arbejdsministeriets område er præget af et tæt og omfattende samarbejde med en lang række organisationer m.v. på arbejdsmarkedet.

Arbejdsmarkedets organisationer er således som oftest inddraget i Arbejdsministeriets sager. Dette gælder for departementet navnlig hovedorganisationerne, men på decentrale niveauer i Arbejdsministeriet er der også kontakter til fagforeningerne og disses lokale afdelinger og sikkerhedsrepræsentanter m.v. Såfremt det blev kendt, at Arbejdsministeriet imødekommer begæringer om løbende aktindsigt, må det forventes, at en lang række organisationer, fagforeninger, afdelinger, tillidsrepræsentanter og sikkerhedsrepræsentanter m.v. vil anmode om løbende aktindsigt for at være sikre på, at de er i besiddelse af bedst mulige informationer til brug, dels i forhold til Arbejdsministeriets system, dels internt indenfor organisationen. Dette ville medføre en betragtelig øget administrativ byrde for Arbejdsministeriet, ligesom det vil kunne få konsekvenser for samarbejdet med arbejdsmarkedets organisationer.

..."

A modtog kopi af Arbejdsministeriets udtalelse.

Efter min gennemgang udtalte jeg i en skrivelse til A følgende

"Sagen rejser for det første spørgsmålet, om Branchesikkerhedsrådet for Jernindustrien er en forvaltningsmyndighed med den følge, at anmodning fra rådet om aktindsigt skal bedømmes efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 31. Bestemmelsen er sålydende

"I det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive en oplysning, skal myndigheden på begæring af en anden forvaltningsmyndighed videregive oplysningen, hvis den er af betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden skal træffe.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder dog ikke anvendelse, hvis videregivelsen påfører myndigheden et merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få oplysningerne."

Forvaltningsloven afgrænser ikke nærmere, hvilke myndigheder der kan karakteriseres som forvaltningsmyndigheder. Lovens § 1, stk. 1, er sålydende

"Loven gælder for alle dele af den offentlige forvaltning."

Af bemærkningerne til lovens § 1, stk. 1, (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 113) fremgår bl.a. følgende

"Bestemmelserne i § 1 fastlægger, hvilke myndigheders sagsbehandling der skal være undergivet forvaltningslovens regler. I overensstemmelse med offentlighedsudvalgets indstilling i betænkningen side 337 foreslås denne afgrænsning i stk. 1 foretaget på samme måde som i forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen. Der kan derfor med hensyn til det nærmere indhold af bestemmelserne henvises til bemærkningerne til § 1 i forslaget til lov om offentlighed i forvaltningen.

..."

I bemærkningerne til § 1 i lov om offentlighed i forvaltningen (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 201 ff.) er bl.a. anført følgende

"Efter stk. 1 omfatter loven som udgangspunkt hele den offentlige forvaltning.

...

Ved fastlæggelsen af, hvilke myndigheder og institutioner der skal henregnes til "den offentlige forvaltning", skal der lægges vægt på en bedømmelse af institutionernes organisatoriske placering, og kun i tilfælde, hvor denne kan give anledning til tvivl, tillige på, hvilke funktioner institutionen udøver...

Med hensyn til den nærmere afgrænsning af, hvilke myndigheder, institutioner m.v. der må henregnes til den offentlige forvaltning, henvises i øvrigt til beskrivelsen af gældende ret i betænkningen side 86 ff.

..."

Betænkning nr. 857/1978 gennemgår s. 86 ff. gældende ret efter lov nr. 280/1970. Omfattet af loven var

"... alle typer af forvaltningsmyndigheder ikke alene inden for stat og kommune, men også de såkaldte særlige forvaltningsenheder, der har karakter af selvstændige retssubjekter, f.eks. Danmarks Nationalbank, Danmarks Radio ..."

Under den nærmere afgrænsning fremhæves (s. 89)

"Justitsministeriet har endvidere ved flere lejligheder givet udtryk for den opfattelse, at den ovenfor citerede motivudtalelse vedrørende selskaber tillige må antages at indebære, at institutioner, foreninger m.v., der er oprettet på privat initiativ og på privatretligt retsgrundlag, som udgangspunkt ikke kan anses for omfattet af loven, selv om de varetager anliggender, der materielt kan henregnes til den offentlige forvaltning.

Som ovenfor side 86 nævnt må særlige forvaltningsenheder med selvstændig retssubjektivitet derimod antages at være omfattet af loven. Hermed sigtes navnlig til institutioner m.v., der er oprettet ved det offentliges foranstaltning eller overgået til det offentlige ved eller i henhold til lov.

Den nærmere fastlæggelse af lovens rækkevidde i forhold til privat oprettede institutioner, foreninger m.v. giver anledning til betydelig tvivl. Dette hænger navnlig sammen med, at de nævnte private institutioner, foreninger m.v. i vidt omfang modtager tilskud fra det offentlige til deres virksomhed. Modtagelsen af tilskud fra det offentlige kan vel ikke i sig selv antages at medføre, at institutionen må anses for omfattet af loven, jfr. således udtrykkeligt F.T. 1969/70 tillæg A spalte 586. Men i almindelighed er det en betingelse for at opnå sådant tilskud, at virksomheden indordnes under mere eller mindre intensiv regulering, tilsyn og kontrol fra det offentliges side. Det offentliges indflydelse kan herigennem antage et sådant omfang, at den private rådighed i realiteten er bragt til ophør.

Afgørelsen af, om en bestemt tilskudsinstitution omfattes af loven, kan som nævnt ikke træffes alene på grundlag af det offentlige tilskuds procentuelle størrelse. I de sager, justitsministeriet har haft forelagt med henblik på afgivelse af en vejledende udtalelse, har man derfor givet udtryk for, at afgørelsen må bero på en samlet vurdering, hvorunder der navnlig også må lægges vægt på, i hvilket omfang tilsynsmyndigheden efter de gældende regler kan øve indflydelse på institutionens daglige drift, f.eks. gennem repræsentation i bestyrelsen og lignende eller ved ansættelse af medarbejdere ved institutionen.

..."

Branchesikkerhedsråd skal i medfør af arbejdsmiljølovens § 14, stk. 1, godkendes af arbejdsministeren. Arbejdsministeren kan yde et godkendt branchesikkerhedsråd tilskud til konsulenttjeneste, jf. bestemmelsens stk. 2. I øvrigt er arbejdsministeren efter stk. 6 bemyndiget til at fastsætte nærmere regler om branchesikkerhedsrådenes opbygning, opgaver, funktioner og finansiering.

De nærmere regler om branchesikkerhedsrådene er fastsat i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 234 af 26. maj 1977 som ændret ved bekendtgørelse nr. 107 af 7. marts 1979 og bekendtgørelse nr. 317 af 27. juni 1980.

Branchesikkerhedsrådenes opbygning og sammensætning er reguleret i bekendtgørelsens § 3, der er sålydende

"Branchesikkerhedsråd består af repræsentanter for henholdsvis de ansatte, arbejdslederne og arbejdsgiverne.

Stk. 2. Repræsentanter og stedfortrædere udpeges af de mest repræsentative organisationer for de i stk. 1 nævnte grupper.

Stk. 3. Repræsentanter for det offentlige som arbejdsgiver udpeges af finansministeren efter samråd med Amtsrådsforeningen i Danmark, Kommunernes Landsforening samt Københavns og Frederiksberg kommuner.

Stk. 4. Branchesikkerhedsrådet vælger selv sin formand og næstformand blandt rådets medlemmer for en periode af 4 år. Kan enighed ikke opnås, udpeges formanden for den første halvdel af perioden af medlemmerne for arbejdsgiverne og arbejdslederne og næstformanden af medlemmerne for de ansatte. I den resterende del af perioden overtages formandshvervet af et medlem udpeget af de ansatte, og næstformanden udpeges af arbejdsgiverne og arbejdslederne.

Stk. 5. Branchesikkerhedsrådet fastsætter selv sin forretningsorden."

Konsulenttjenesten er reguleret i bekendtgørelsens kapitel 3 (§§ 5-11). § 5, § 6, stk. 2, § 8, stk. 1, og § 9 er sålydende

" § 5. Arbejdsministeren kan yde et branchesikkerhedsråd tilskud til branchesikkerhedskonsulenter, der enten knyttes direkte til rådet eller til en eller flere af de organisationer, der er repræsenteret gennem rådet. Ansøgning herom indsendes gennem direktoratet for arbejdstilsynet.

Resumé

A, der var arbejdstagerrepræsentant i Branchesikkerhedsrådet for Jernindustrien (BfJ), klagede over, at Arbejdsministeriet (AM) havde afslået hans begæring om løbende aktindsigt i AM's sag om elevatorsikkerhed.

Ombudsmanden udtalte, at BfJ efter hans opfattelse ikke er en offentlig forvaltningsmyndighed i forvaltningslovens forstand. Det kunne allerede derfor ikke give ombudsmanden anledning til bemærkninger, at AM havde behandlet A's henvendelse om aktindsigt efter reglerne i offentlighedsloven og ikke efter § 31 i forvaltningsloven. Under henvisning til bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 1, fandt ombudsmanden ikke grundlag for at kritisere, at AM havde afslået A's anmodning om løbende aktindsigt i ministeriets sag. Ombudsmanden bemærkede imidlertid, at der inden for rammerne af offentlighedslovens § 4, stk 1, 2. pkt., kan gives løbende aktindsigt, og anførte, at der efter hans opfattelse ved myndighedernes stillingtagen hertil i afgørelsessager bør tages hensyn til, om begæringen er fremsat af andre end parter i sagen, der måtte have en anerkendelsesværdig interesse i at blive gjort bekendt med beslutningsgrundlaget, inden der træffes afgørelse i sagen. En imødekommelse af dette hensyn kræver ikke nødvendigvis løbende aktindsigt, men blot at aktindsigt bliver givet, inden afgørelse bliver truffet. Ombudsmanden henviste i den forbindelse til baggrunden for partshøringsreglerne i forvaltningsloven. (J. nr. 1991-1912-039).