Uhjemlede regionale regler om uddannelsestilbud. Ulovlig skønsbegrænsning. Regelfastsættelse i cirkulære - eller bekendtgørelsesform.

Uhjemlede regionale regler om uddannelsestilbud. Ulovlig skønsbegrænsning. Regelfastsættelse i cirkulære - eller bekendtgørelsesform.

A klagede den 10. december 1990 over, at Arbejdsformidlingen i X by og Arbejdsmarkedsnævnet i X Amt i afgørelser af henholdsvis 17. september og 30. oktober 1990 havde afslået hendes ansøgning om at gennemføre en uddannelse som kosmetolog som et uddannelsestilbud (UTB).

Af sagen fremgik det, at A den 6. august 1990 påbegyndte en 13 måneders uddannelse som kosmetolog på Y Kosmetologskole. Forinden havde A senest den 10. oktober 1989 afsluttet et arbejdstilbud. Den 18. juli 1990 havde arbejdsformidlingen efter ansøgning bevilget A uddannelsesydelse til kosmetologuddannelsen. Da hun startede på kosmetologskolen, erfarede hun, at nogle af de andre studerende gennemførte uddannelsen som uddannelsestilbud. På den baggrund ansøgte A den 20. august 1990 arbejdsformidlingen om at få bevilget uddannelsen som uddannelsestilbud.

Arbejdsformidlingen i X by og senere - efter anke - Arbejdsmarkedsnævnet i X amt afslog A's ansøgning. Som begrundelse for afslaget henviste myndighederne

til, at der efter en særlig regionalt fastsat regel ikke kunne godkendes individuelle uddannelsestilbud til uddannelser over 26 ugers varighed. Arbejdsmarkedsnævnet formulerede dette på følgende måde

"I følge de retningslinier som Arbejdsformidlingen i (X by) skal godkende individuelle UTB-forløb udfra, skal der for et individuelt UTB-forløb være tale om, at uddannelsen skal være arbejdsmarkedsrettet og give større kompetence, og uddannelsen skal være af 13 til 26 ugers varighed.

Arbejdsmarkedsnævnet ser ingen grund til at ændre på den afgørelse, der er truffet af Arbejdsformidlingen i (X by), idet disse retningslinier som Arbejdsformidlingen i (X by) har fulgt, er udstukket af Arbejdsmarkedsnævnet."

Nævnet gjorde endvidere A opmærksom på, at dets afgørelse "(var) den endelige administrative afgørelse, der er således ikke mulighed for at anke sagen videre i det administrative system."

I en udtalelse af 7. februar 1991 til mig henviste arbejdsmarkedsnævnet som en yderligere begrundelse for sin afgørelse til, at et uddannelsestilbud ikke kunne godkendes, efter at uddannelsen var startet. En bestemmelse herom findes i indledningen til kapitel 4 i Arbejdsmarkedsstyrelsens cirkulære nr. 179 af 14. december 1989 om retningslinjer for den regionale administration af uddannelsestilbud (UTB).

I en skrivelse af 12. september 1991 anmodede jeg Arbejdsministeriet om en udtalelse om de generelle spørgsmål, som A's sag rejste. Jeg anmodede ministeriet om at afgive sin udtalelse efter forud indhentede erklæringer fra Arbejdsmarkedsstyrelsen og Arbejdsformidlingsregionen i X by.

I min skrivelse havde jeg forinden anført følgende om de regler, der i øvrigt havde betydning for A's sag

"Kapitel 3 i lov om arbejdstilbud til ledige (lovbekendtgørelse nr. 122 af 24. februar 1989 med senere ændring) indeholder nærmere regler om uddannelsesydelse og uddannelsestilbud til ledige over 25 år. De nærmere regler om uddannelsestilbud findes i lovens § 10, stk. 8-12.

I lovens § 10, stk. 9, er det bestemt, at ledige, som er under 50 år, og som har haft et arbejdstilbud efter § 1, stk. 1 eller stk. 3, efter 6 måneders ledighed har ret til at modtage et uddannelsestilbud med uddannelsesydelse, jf. § 9.

I § 10, stk. 10, er det bestemt, at Arbejdsformidlingen giver uddannelsestilbud efter stk. 8 og 9, og uddannelsens art og længde fastlægges ud fra den lediges forudsætninger og ønsker og ud fra arbejdsmarkedets behov. Arbejdsministeren fastsætter ifølge bestemmelsen de nærmere regler om ret til uddannelsestilbud efter stk. 8 og 9 og kan herunder bestemme, at administrationen af de fastsatte regler skal varetages i et samarbejde mellem Arbejdsformidlingen og Arbejdsmarkedsnævnet.

Under henvisning til bemyndigelsen i lovens § 10, stk. 10, har arbejdsministeren udfærdiget bekendtgørelse nr. 403 af 30. maj 1989 om arbejdstilbud m.v. Med hensyn til uddannelsestilbud efter 1. arbejdstilbud er det i bekendtgørelsens § 32, stk. 4, bestemt, at disse uddannelsestilbud er af "mindst 3 måneders og op til 1 år og 6 måneders varighed. Perioden kan forlænges op til 2 år, hvis uddannelsens varighed nødvendiggør dette".

I cirkulære nr. 103 af 6. juli 1989 har Arbejdsministeriet fastsat bestemmelser om den regionale administration af uddannelsestilbud (UTB). Cirkulærets § 5 indeholder følgende bestemmelse om prioritering

"Inden for en udmeldt økonomisk rammebevilling til regionen og centralt fastsatte afregningstakster fordeles pengene i henhold til den fastlagte planlægning, idet der sker refusion til uddannelsesinstitutionerne. Til brug for prioriteringen kan der - på baggrund af centrale retningslinjer herfor - fastsættes nærmere kriterier og vejledende regler for oprettelse af nye undervisningshold, uddannelsens længde og de lediges valg af uddannelse."

Yderligere har Arbejdsmarkedsstyrelsen efter bemyndigelse fra arbejdsministeren i cirkulære nr. 179 af 14. december 1989 fastsat retningslinjer for den regionale administration af uddannelsestilbud (UTB). I cirkulærets kapitel 4, 2. afsnit, er det anført, at de fleste uddannelsestilbud, der tilbydes de ledige, vil have en varighed på mellem 3 og 6 måneder, men at der er mulighed for, at et uddannelsestilbud kan være af længere varighed. Uddannelsestilbud efter 1. arbejdstilbud kan have en varighed på op til 2 år.

Fra Arbejdsmarkedsnævnet for (X) Amt har jeg modtaget et eksemplar af de særlige regionalt fastsatte regler for Arbejdsformidlingsregion (X). Reglerne er efter det oplyste ikke offentliggjort nogen steder, men anvendes internt af arbejdsformidlingsmyndighederne i regionen. I reglernes s. 3 er det bestemt, at varigheden af "et individuelt UTB skal være mellem 13 og 26 uger, idet almindelige UTB-forløb er fastlagt til at opfylde denne tidsnorm".

I skrivelsen præsenterede jeg de nævnte generelle spørgsmål på følgende måde

"1) Den regionale regelfastsættelse

Som det fremgår af det foranstående, indebærer den regionalt fastsatte regel en væsentlig begrænsning af varigheden af et uddannelsestilbud i forhold til den bestemmelse, som findes i § 32, stk. 4, i Arbejdsministeriets bekendtgørelse.

På den baggrund anmoder jeg Arbejdsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt ministeriets lovbestemte beføjelse til regelfastsættelse på området helt eller delvis er blevet delegeret til de regionale arbejdsformidlingsmyndigheder. I givet fald anmoder jeg om at modtage nærmere oplysninger om omfanget af en sådan delegation, herunder hvorvidt delegationen omfatter adgang til for de regionale myndigheder at fastsætte regler, der fraviger bestemmelser, som er fastsat i Arbejdsministeriets bekendtgørelse, jf. eksemplet i den konkrete sag.

I givet fald anmoder jeg endvidere om oplysning om, hvilke regionale myndigheder delegationen er foretaget til, og om, hvorvidt disse myndigheder indgår i sædvanligt administrativt hierarki i forhold til arbejdsministeren. Endvidere udbeder jeg mig en nærmere redegørelse for retsgrundlaget for delegationen. Jeg henviser i den forbindelse til, at loven alene tillægger arbejdsministeren beføjelse til at fastsætte nærmere regler (§ 10, stk. 10, 2. pkt.) og til de begrænsninger, der følger af de almindelige ulovbestemte regler om delegation, jf. f.eks. Bent Christensen Forvaltningsret, Forvaltningens opgaver og organisation 1987, 3. del, Organisationsmagten, s. 123 ff (især s. 140 ff). I den forbindelse bemærker jeg, at en delegation af regelfastsættelse til regionale myndigheder - med baggrund i den deraf afledede mulighed for forskellige regelgrundlag regionerne imellem - må forudsætte en særlig sikker hjemmel, uanset om de pågældende regionale myndigheder indgår i det sædvanlige administrative hierarki under ministeren.

2) Reglernes indhold

Endvidere anmoder jeg ministeriet om en udtalelse om, hvorvidt den begrænsning af den maksimale varighed af et uddannelsestilbud, som den regionale regel indeholder, fuldt ud er i overensstemmelse med lovens forudsætninger om udøvelse af et konkret skøn i de enkelte sager om uddannelsestilbud, jf. navnlig bestemmelsen i lovens § 10, stk. 10, 1. pkt.

3) Reglernes form

I Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter, pkt. 4 og 6, er anført følgende om anvendelse af bekendtgørelses- henholdsvis cirkulæreform

"...

Bekendtgørelsesformen skal således anvendes, hvis reglerne skal normere retsstillingen mellem borgere indbyrdes eller pålægge borgere pligter over for det offentlige. Endvidere bør bekendtgørelse også anvendes, hvis reglerne går ud på at tillægge borgerne rettigheder over for det offentlige.

...

Cirkulæreformen anvendes for generelle tjenestebefalinger, dvs. bindende generelle forskrifter, der alene retter sig til myndigheder. Cirkulærer og cirkulæreskrivelser må ikke indeholde forskrifter, der direkte normerer borgernes retsstilling.

..."

Den konkrete sag viser, at såvel de regionalt fastsatte bestemmelser fra Arbejdsformidlingsregion (X) som Arbejdsmarkedsstyrelsens cirkulære af 14. december 1989 indeholder bestemmelser, som selvstændigt normerer retsstillingen for de personer, som søger om uddannelsestilbud. På den baggrund anmoder jeg ministeriet om en udtalelse om, hvorvidt ministeriet er indstillet på at søge formen for disse regler ændret, så de udsendes og offentliggøres i bekendtgørelsesform."

I et brev af 25. september 1991 - som jeg først den 19. januar 1993 modtog fra Arbejdsministeriet - skrev regionschef B, AF-region (X), følgende til Arbejdsmarkedsstyrelsen

"De har ved skrivelse af den 20. september 1991, jfr. journalnr. ..., anmodet om yderligere kommentarer til afslag på individuelt UTB til (A) ...

Sagen er for regionen af principiel karakter, idet der som beskrevet i sagens akter er tale om en uddannelse af 13 måneders varighed, med ringe beskæftigelsesmuligheder kombineret med at regionen vil pålægges en betaling på 36.000 kr. af UTB-bevillingen.

Problemerne i regionen med at finde de nødvendige ressourcer til UTB-indsatsen, har medført, at der i (X)-regionen blev indført visse begrænsninger for UTB-indsatsen. Således blev det blandt andet besluttet at begrænse længden af individuelle UTB til 13-26 uger. Denne specielle regel har ramt (A) - og afslaget på UTB er begrundet med uddannelsens længde.

Regionalt har der dog været opmærksomhed omkring begrænsningen af individuelle UTB til højst 26 uger, idet denne begrænsning rammer UTB-berettigede, der ønsker at påbegynde individuelle UTB, uden økonomisk belastning for regionen, af mere end 26 ugers varighed. Det er derfor blevet besluttet, at individuelle UTB kan bevilges efter de retningslinier, der er udstukket i loven, at individuelle UTB kan have en varighed op til 2 år. Regionen har dog fortsat den klausul, at individuelle UTB, der medfører økonomisk belastning for regionen (UTB-bevillingen), ikke kan være længere end 26 uger. Der er således ikke regionalt sket ændringer, der kan medføre genvurdering af (A's) sagsforløb.

Det er afslutningsvis regionens opfattelse, at der er sket en forsvarlig vejledning af (A), idet hendes uddannelsesvalg var afklaret, og at den konkrete sagsbehandler ikke kunne tilbyde (A) individuelt UTB, men kun selvvalgt uddannelse med uddannelsesydelse."

Arbejdsmarkedsstyrelsen kommenterede de rejste generelle spørgsmål i et brev af 13. januar 1992 til Arbejdsministeriet, som jeg ligeledes modtog den 19. januar 1993. Styrelsen skrev bl.a. således

"...

Angående det 1. spørgsmål kan styrelsen oplyse, at arbejdsministeren med hjemmel i ATB-lovens § 6, stk. 1, og § 13 samt i § 8, stk. 3, i lov om arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring m.v. ved udstedelse af Arbejdsministeriets cirkulære af 6. juli 1989 om den regionale administration af uddannelsestilbud (UTB) har fastsat henholdsvis AF's og AMN'enes [arbejdsmarkedsnævnenes; min bemærkning] virksomhed i forbindelse med regionaliseringen af administrationen af UTB-ordningen.

I henhold til cirkulærets § 1 nedsættes i tilknytning til hvert af de regionale AMN et rådgivende UTB-udvalg. Udvalgets sammensætning fremgår af § 9, og udvalgets og AF-regionschefens ansvar (dvs. afgrænsning af den uddelegerede bemyndigelse i forbindelse med regionaliseringen af administrationen af UTB-ordningen) er fastsat i § 10, stk. 1. Efter denne bestemmelse forudsættes det, at AF-regionschefen følger udvalgets råd og indstillinger, medmindre disse råd og indstillinger efter AF-regionschefens vurdering fører til en administration, der

ligger uden for ATB-lovens rammer,

strider mod arbejdsministerens retningslinier, herunder retningslinier om uddannelsernes længde samt holdstørrelse og sammensætning, eller

i øvrigt går ud over de rammer, herunder bevillingsmæssige, der centralt er lagt for den regionale UTB-administration.

Cirkulæret indeholder endvidere på et overordnet plan de arbejdsopgaver, som de regionale arbejdsmarkedsmyndigheder har fået overdraget. Der kan eksempelvis nævnes § 5, der vedrører prioriteringen inden for den regionalt udmeldte økonomiske rammebevilling. Det fremgår bl.a., at til brug for prioriteringen kan der - på baggrund af centrale retningslinier herfor - fastsættes nærmere kriterier og vejledende regler for oprettelse af nye undervisningshold, uddannelsernes længde og de lediges valg af uddannelse.

Arbejdsmarkedsstyrelsens AF-cirkulære nr. 18/89 af 14. december 1989 om retningslinier for den regionale administration af uddannelsestilbud (UTB), der er udsendt af Arbejdsmarkedsstyrelsen efter bemyndigelse fra arbejdsministeren, supplerer og uddyber det af Arbejdsministeriet udsendte cirkulære af 6. juli 1989 for så vidt angår retningslinierne for og indholdet i de arbejdsopgaver, der er udlagt i forbindelse med regionaliseringen af administrationen af UTB-ordningen.

I AF-cirkulærets kapitel 2 er fastsat grænserne for den uddelegerede bemyndigelse via en henvisning til §§ 1 og 10 i Arbejdsministeriets cirkulære af 6. juli 1989.

I henhold til den regionalt udlagte administration af UTB-ordningen er Det regionale UTB-udvalg og AF-regionschefen bl.a. ansvarlig for, at uddannelseskapaciteten, dvs. udbuddet af UTB-kurser/pladser i AF-regionen holder sig inden for de fra centralt hold udmeldte økonomiske rammer og retningslinier, jf. AF-cirkulærets kapitel 4, punkt 8.

Det følger heraf, at arbejdsministerens lovbestemte beføjelse til regelfastsættelse hverken helt eller delvis er uddelegeret til de regionale arbejdsmarkedsmyndigheder. Regionalt udstedte interne retningslinier skal - for at være gyldige - have den fornødne hjemmel i enten fastsatte regler i ATB-loven/ATB-bekendtgørelsen eller i de tjenestebefalinger, der i øvrigt er udstedt af centraladministrationen.

...

For så vidt angår det 2. spørgsmål skal styrelsen indledningsvis bemærke, at de af AMN-(X) internt fastsatte retningslinier for godkendelse af individuelle UTB, herunder de efterfølgende modificerede retningslinier, ikke er i overensstemmelse med UTB-ordningens regelsæt.

Styrelsen er derudover enig med Ombudsmanden i, at selv om de regionale arbejdsmarkedsmyndigheder havde haft hjemmel i UTB-regelsættet til at fastsætte sådanne (indskrænkende) regler for godkendelse af individuelle UTB, så er den valgte fremgangsmåde, dvs. udsendelsen af interne retningslinier til den regionale og lokale AF, ud fra almindelige forvaltningsretlige principper ikke bindende i forhold til de borgere som reglerne reelt retter sig mod. Forvaltningsakter - forpligtende såvel som berettigende - der retter sig mod borgerne, skal fremgå af lov eller bekendtgørelse (udstedt med hjemmel i en lov), der er kundgjort.

..."

I sit brev antog styrelsen om baggrunden for de regionalt fastsatte regler, "at de økonomiske overslag har været en medvirkende faktor til, at de regionale arbejdsmarkedsmyndigheder i AF-region (X) har fastsat en særlig begrænsning for godkendelse af individuelle UTB. En begrænsning, der dog er uforenelig med ATB-bekendtgørelsen."

Om den konkrete sag anførte Arbejdsmarkedsstyrelsen bl.a. følgende

"Godkendelse/afslag på en ledigs ønske om deltagelse i et bestemt UTB-kursus eller anmodning om et individuelt UTB skal således altid bero på en konkret vurdering af den lediges ønsker og forudsætninger samt arbejdsmarkedets behov.

Styrelsen skal i denne forbindelse henvise til den seneste høring af AF-regionen i denne sag, jf. regionens skrivelse af 25. september 1991. I denne udtalelse anføres, at sagen for AF-regionen er af principiel karakter, da der er tale om en uddannelse af 13 måneders varighed med ringe beskæftigelsesmuligheder. Regionen har nu på baggrund af en konkret vurdering i forhold til det ansøgte skønnet, at der på det regionale arbejdsmarked ikke er behov for at uddanne ledige inden for dette erhvervsområde, da beskæftigelsesmuligheder for uddannede kosmetologer regionalt er ringe. Denne skønsmæssige afgørelse er i overensstemmelse med såvel formelle som materielle regler, jf. eksempelvis ATB-lovens § 10, stk. 10, 1. pkt."

Arbejdsmarkedsstyrelsen anførte desuden følgende om klagereglerne på området

"I AF-cirkulærets kapitel 9 er angivet klagereglerne. Klager over eksempelvis UTB og UDY følger reglerne i kapitel 24 i ATB-bekendtgørelsen. Det vil sige, at afgørelser truffet af AF vedrørende UTB/UDY kan påklages til Arbejdsmarkedsstyrelsen. Undtaget herfra er dog § 8, stk. 3, i ATB-bekendtgørelsen, der kan ankes til AMN. Klagers anke af 11. oktober 1990 skulle således være behandlet af styrelsen.

Selv om det ikke eksplicit fremgår af Ombudsmandens skrivelse af 12. september 1991, må styrelsen opfatte henvendelsen således, at Ombudsmanden af egen drift har valgt at tage sagen under behandling, selv om rekursadgangen formelt set ikke er udnyttet grundet årsager, der ikke kan tilskrives klagers forhold."

Arbejdsmarkedsstyrelsen konkluderede følgende

"På baggrund af nærværende sag finder styrelsen, at det over for AF-region (X) bør tilkendegives, at de regionalt fastsatte interne regler for godkendelse af individuelle UTB er uforenelig med UTB-regelsættet, og at de derfor skal ophæves. Endvidere finder styrelsen, at det bør indskærpes over for de regionale arbejdsmarkedsmyndigheder, at afgørelser om afgivelse af UTB, herunder individuelt UTB, altid skal træffes på baggrund af en konkret vurdering af den lediges ønsker og forudsætninger samt arbejdsmarkedets behov.

Styrelsen skal afslutningsvis anbefale, at ATB-bekendtgørelsen ændres, således at borgernes retsstilling på UTB-området tydeliggøres."

Arbejdsministeriet besvarede min skrivelse den 15. april 1992 og konkluderede,

- at der ikke på UTB-området var tale om delegation af ministerens lovbestemte beføjelse til regelfastsættelse,

- at den regelfastsættelse, der på området var foretaget af AF-region X, således måtte antages at være sket med baggrund i en retsvildfarelse,

- at det pligtmæssige skøn med disse regler - i uoverensstemmelse med UTB-regelsættet - reelt var afskåret,

- at disse regler - hvis de havde haft hjemmel i lov eller bekendtgørelse - burde have været udsendt i bekendtgørelsesform (og at den anvendte cirkulæreform i så fald ville have haft den konsekvens, at disse regler ikke havde været bindende i forhold til ansøgere), og endelig

- at ministeriet fandt Arbejdsmarkedsstyrelsens anvendelse af cirkulæreformen korrekt, idet styrelsens cirkulære af 14. december 1989 ikke indeholder bestemmelser, der selvstændigt regulerer borgerens retsstilling.

Ministeriet oplyste afslutningsvis, at ministeriet "overfor AF-regionerne generelt vil indskærpe, at man ikke anvender interne regler, der afskærer den skønsmæssige afvejning." Ministeriet anførte endvidere, at "det specielt overfor AF (X) (er) tilkendegivet, at de regionalt fastsatte regler ikke er i overensstemmelse med UTB-regelsættet".

Det fremgik af materialet, som jeg modtog den 19. januar 1993 fra Arbejdsministeriet - sammen med udtalelserne fra AF-regionen og Arbejdsmarkedsstyrelsen - at Arbejdsmarkedsstyrelsen i en skrivelse af 22. maj 1992 til AF-region X havde anmodet regionen om, "at den interne regel om individuelle UTB's varighed ændres fra en fast til en vejledende regel, således at der i hvert enkelt tilfælde foretages et individuelt skøn. "

I skrivelsen havde styrelsen supplerende om den konkrete sag bemærket, at "klageren (blev) ikke oprindeligt orienteret om muligheden for at gennemføre uddannelsen som et individuelt UTB på grund af - som ministeriet ligeledes anfører - at den interne regel administreres som en fast regel , hvorved det pligtmæssige skøn om den lediges ønsker og forudsætninger samt arbejdsmarkedets behov udelades, og dette er ikke i overensstemmelse med UTB-regelsættet."

Det fremgik endelig af det nævnte materiale, at Arbejdsmarkedsstyrelsen samtidig med tilkendegivelsen over for AF-region X udsendte et cirkulære til arbejdsformidlingen som sådan med det samme indhold.

I et brev til A udtalte jeg herefter følgende

"Foranlediget af Arbejdsmarkedsstyrelsens bemærkninger om, at den konkrete sag kunne have været indbragt for styrelsen i medfør af Arbejdsministeriets ATB-bekendtgørelse, kapitel 24, skal jeg indledningsvis bemærke, at min stillingtagen i sagen alene vedrører de principielle spørgsmål, som er nævnt ovenfor, og ikke den konkrete afgørelse i Deres sag. Jeg henviser i den forbindelse til ombudsmandslovens § 6, stk. 3, som er sålydende

"Klage over afgørelser, der kan ændres af højere administrativ myndighed, kan ikke indgives til ombudsmanden, forinden den højere myndighed har truffet afgørelse i sagen. Den i stk. 2 nævnte frist regnes da fra denne myndigheds afgørelse."

Ved modtagelsen af Deres klage over arbejdsmarkedsnævnets afgørelse i skrivelsen af 30. oktober 1990 burde jeg have afvist at indlede en undersøgelse af klagen, da betingelsen om udnyttelse af muligheden for at klage til højere myndighed ikke var opfyldt. Når jeg ikke afviste at undersøge Deres klage over afgørelsen, skyldtes det, at arbejdsmarkedsnævnet i afgørelsen havde anført, at nævnets afgørelse var den endelige administrative afgørelse i sagen, hvilket var underbygget af, at nævnet ikke havde angivet nogle klagemuligheder, jf. forvaltningslovens § 25.

Da Arbejdsmarkedsstyrelsen heller ikke under det senere sagsforløb har taget stilling til de konkrete afgørelser fra arbejdsformidlingen og arbejdsmarkedsnævnet i skrivelser af henholdsvis 17. september og 30. oktober 1990, må jeg som nævnt undlade at udtale mig herom.

Som det fremgår af den foranstående sagsfremstilling, har såvel Arbejdsmarkedsstyrelsen som Arbejdsministeriet i anledning af min skrivelse af 12. september 1991 dog udtalt sig generelt om retsgrundlaget for de regionale arbejdsmarkedsmyndigheders afgørelser og herved underkendt disses retsopfattelse på væsentlige punkter. Jeg har derfor samtidig hermed meddelt Arbejdsministeriet og Arbejdsmarkedsstyrelsen, at jeg går ud fra, at myndighederne nu vil foranledige, at Deres sag bliver behandlet på ny.

Med henblik herpå har jeg samtidig hermed oversendt Deres klage af 10. december 1990 og Deres øvrige breve til mig til Arbejdsmarkedsstyrelsen sammen med sagens akter. Jeg beder Dem afvente resultatet af den fornyede behandling, før De tager stilling til, om der igen er grundlag for at indbringe sagen for mig.

Om myndighedernes besvarelse af de generelle spørgsmål, som jeg rejste i skrivelsen af 12. september 1991, skal jeg i øvrigt bemærke følgende

Vedrørende den regionale regelfastsættelse

Den opfattelse, som Arbejdsmarkedsstyrelsen og ministeriet har givet udtryk for, hvorefter den regionale regelfastsættelse i AF-region (X) er sket uden hjemmel, kan jeg tilslutte mig. Jeg finder dette forhold uheldigt og har gjort de regionale myndigheder bekendt med min opfattelse. Jeg har endvidere noteret mig, at Arbejdsmarkedsstyrelsen - på ministeriets foranledning - direkte over for regionen har tilkendegivet, at regelfastsættelsen er uhjemlet, og foretager på denne baggrund ikke videre vedrørende dette spørgsmål.

Vedrørende reglernes indhold

Jeg kan tilslutte mig Arbejdsmarkedsstyrelsens og ministeriets opfattelse, hvorefter den begrænsning af den maksimale varighed af et individuelt UTB, som den regionale regel indeholder, begrænser rammerne for det pligtmæssige skøn, der er fastsat i lovens § 10, stk. 10, jf. dagældende bekendtgørelses § 32, stk. 4. Jeg finder dette forhold kritisabelt og har gjort de regionale myndigheder bekendt med min opfattelse. Da Arbejdsmarkedsstyrelsen har gjort regionen opmærksom på forholdet, foretager jeg ikke videre vedrørende dette spørgsmål. Jeg bemærker i den forbindelse, at jeg ikke har taget stilling til indholdet af det cirkulære af 22. maj 1992 (AF 5/92), som styrelsen - med baggrund i Deres sag - har udsendt til arbejdsformidlingen som sådan.

Vedrørende reglernes form

I indledningen til kapitel 4 i Arbejdsmarkedsstyrelsens cirkulære nr. 179 af 14. december 1989 er som tidligere refereret bl.a. anført følgende

"Det skal understreges, at et påbegyndt eller gennemført uddannelsesforløb ikke efterfølgende kan godkendes som et UTB".

Arbejdsmarkedsstyrelsens og ministeriets generelle bemærkninger om, hvornår henholdsvis bekendtgørelses- og cirkulæreformen skal anvendes, giver mig ikke anledning til bemærkninger. Derimod kan jeg ikke være enig med ministeriet i, at Arbejdsmarkedsstyrelsens cirkulære af 14. december 1989 udelukkende er en tjenestebefaling og derfor ikke indeholder bestemmelser, der selvstændigt regulerer borgernes retsstilling. Jeg henviser herved - som i min skrivelse af 12. september 1991 - til den bestemmelse, som er citeret ovenfor, hvorefter et uddannelsestilbud ikke kan godkendes, efter at uddannelsen er startet. Jeg henviser tillige til, at Arbejdsmarkedsnævnet i (X) Amt som en yderligere begrundelse for afslaget til Dem har henvist hertil. Jeg har gjort Arbejdsmarkedsstyrelsen og ministeriet bekendt med min opfattelse.

På baggrund af det anførte har jeg henstillet til ministeriet at foranledige, at den nævnte regel bekendtgøres i overensstemmelse med de retningslinier, som er indeholdt i Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter.

..."

I skrivelse af 9. juli 1993 kommenterede Arbejdsministeriet min henstilling. Ministeriet anførte bl.a., at det var ministeriets opfattelse, at Arbejdsmarkedsstyrelsens cirkulære af 14. december 1989 ikke selvstændigt regulerer borgernes retsstilling og som sådan ikke forudsætter bekendtgørelse.

I mit svar til ministeriet fastholdt jeg den opfattelse, jeg havde givet udtryk for i min udtalelse i sagen. Da reglerne om UTB - efter at de afgørelser, der dannede grundlag for min udtalelse og henstilling var truffet - var ændret, foretog jeg imidlertid ikke videre i sagen.

Resumé

A klagede over, at Arbejdsformidlingen (AF) og senere Arbejdsmarkedsnævnet (AMN) havde afslået hendes ansøgning om at gennemføre en uddannelse til kosmetolog som et uddannelsestilbud (UTB). Myndighederne havde i afgørelsen henvist til et særlig regionalt fastsat regelsæt. Regelsættet var udstedt af nævnet, men ikke offentliggjort. Det var heri bl.a. bestemt, at varigheden af et individuelt UTB skulle være mellem 13 og 26 uger. Afslaget til A var begrundet i, at hendes uddannelse ikke opfyldte denne tidsnorm. Efter at A havde indbragt sagen for ombudsmanden, begrundede AMN i en udtalelse tillige afgørelsen med, at et UTB ikke kan godkendes, efter at uddannelsen er startet. Nævnet henviste herved til et cirkulære af 14. december 1989 udstedt af Arbejdsmarkedsstyrelsen (AMS).

Ombudsmanden var afskåret fra at tage stilling til myndighedernes afgørelser i den konkrete sag, da den administrative rekurs ikke var udnyttet. Vedrørende de generelle spørgsmål om regelfastsættelse mv., som sagen rejste, meddelte ombudsmanden, at han kunne tilslutte sig den opfattelse, som AMS og Arbejdsministeriet (AM) havde givet udtryk for, hvorefter den regionale regelfastsættelse var sket uden hjemmel. Ombudsmanden fandt dette forhold uheldigt. Ombudsmanden kunne endvidere tilslutte sig AMS' og AM's opfattelse, hvorefter den begrænsning af den maksimale varighed af et individuelt UTB, som den regionale regel indeholdt, begrænsede rammerne for det lovfastsatte pligtmæssige skøn. Ombudsmanden fandt dette kritisabelt. Ombudsmanden var imidlertid ikke enig med AM i, at AMS' cirkulære udelukkende var en tjenestebefaling og derfor ikke indeholdt bestemmelser, der selvstændigt regulerede borgernes retsstilling. Ombudsmanden henstillede, at AM foranledigede, at den nævnte regel blev udsendt i bekendtgørelsesform. (J. nr. 1990-1900-021).