IV. Egen drift-undersøgelse angående 100 principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse

Bilag 1

Bilag 1

Den Sociale Ankestyrelses udtalelse af 19. marts 1993 til Folketingets Ombudsmands foreløbige rapport om egen drift-undersøgelsen af 100 principielle sager.

"Folketingets Ombudsmand har den 17. december 1992 sendt Ankestyrelsen et udkast til rapporten om undersøgelsen af 100 principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse og anmodet om Ankestyrelsens bemærkninger hertil.

Ankestyrelsen skal indledningsvis fremhæve, at de undersøgte 100 sager er afgjort imellem 1. juni 1990 og 1. oktober 1991.

Ombudsmanden har i en del af sagerne fundet mangler først og fremmest med hensyn til procedurerne, når der optræder en partsrepræsentant og med hensyn til partshøring, idet manglerne dog ikke findes at have haft indflydelse på udfaldet af afgørelserne.

Ankestyrelsen er i alt væsentligt enig i, at der har været de ovennævnte mangler behandlet i afsnittene A og C og også i nogle af de øvrige punkter, som Ombudsmanden kritiserer, fx. tilfælde, hvor lovgrundlaget ikke er tilstrækkelig klart gengivet i afgørelsen - afsnit D. Tiden har imidlertid ikke stået stille i Ankestyrelsen efter den undersøgte periode - Den igangværende proces med forbedring af kvaliteten i afgørelserne og hele sagsbehandlingsproceduren er der blevet arbejdet med i nogen tid. Disse bestræbelser er blevet forstærket ved iværksættelsen af et organisationsudviklingsprojekt i eftersommeren 1991, som mundede ud i en handlingsplan og ændret struktur fra 1. juli 1992.

Hovedpunkterne i handlingsplanen er

1. Øget kvalitet. Der ligger i dette nærmere, udover at afgørelserne skal være rigtige, hvilket Ankestyrelsen altid har haft som et selvfølgeligt mål for sin virksomhed, at afgørelserne skal være velbegrundede, og at sagsbehandlingsprocedurerne tilrettelægges, således at forvaltningslovens regler om partshøring, aktindsigt m.v. overholdes.

2. Sideløbende hermed skal ved bedst mulig udnyttelse af edb og specialisering ske en nedsættelse af sagsbehandlingstiden fra gennemsnitlig ca. 6 måneder i 1992 til gennemsnitlig 3 måneder i 1996.

Handlingsplanens kvalitetsforbedringskrav sikres bl.a. gennemført ved etablering af en årlig kvalitetskontrol i forhold til fastlagte målepunkter for gennemførelsen af målsætningen om øget kvalitet. Kvalitetskontrollen indgår også som et led i den fristyrelseskontrakt, som ankestyrelsen har indgået med Socialministeriet og Finansministeriet, og som trådte i kraft 1. januar 1993.

I kvalitetskontrollen indgår bl.a. følgende målepunkter

- At afgørelsen er klart formuleret og velbegrundet.

- At væsentlige anbringender fra klagerens side gengives i afgørelsen, og at der også heri tages stilling til anbringender, der er relevante for afgørelsen.

- At lovgrundlaget for en afgørelse er citeret/vedlagt (I modsætning til lov- og paragrafhenvisning, som ofte vil betyde, at modtageren ikke umiddelbart kan forholde sig til afgørelsen, men forudsætter henvendelse på bibliotek eller til rådgivere).

- At sagsbehandlingstiden er kortest mulig - og ikke uden fyldestgørende grund overstiger den udmeldte sagsbehandlingstid, som er fastsat som mål på det givne tidspunkt.

- At klageren underrettes, hvis sagsbehandlingstiden overstiger den i bekræftelsesskrivelsen angivne forventede behandlingstid med oplysning om årsag hertil, og om hvornår sagen kan forventes afgjort.

Der vil sideløbende blive foretaget stikprøveundersøgelser af praksis og af afgørelsens udformning, herunder lixtalsmåling.

Gennem synliggørelse af målepunkter for kvaliteten har de enkelte sagsbehandlere desuden fået et redskab til selv at kontrollere, at kvalitetsmålene bliver holdt.

Udover disse generelle bemærkninger kommenteres de enkelte afsnit i den foreløbige rapport nedenfor.

Ad pkt. A. Partsrepræsentation.

Ombudsmandens bemærkninger

I rapporten undersøges dels, om der er problemer for så vidt angår repræsentationsforholdets retsvirkning, dels om Ankestyrelsen i tilstrækkelig grad sikrer sig dokumentation for forholdets etablering.

Spørgsmålet om repræsentationsforholdets retsvirkning giver anledning til generel kritik af Ankestyrelsens praksis. Efter Ombudsmandens opfattelse har Ankestyrelsen i ingen af de undersøgte sager fuldt ud anerkendt repræsentationsforholdet, idet Ankestyrelsen på trods af repræsentationsforholdet i en række sager har stilet korrespondance til parten (sagerne 6, 15, 18, 44), og i andre sager har sendt brevene til parten med kopi til repræsentanten. Ombudsmanden finder dette uheldigt, da det kan give anledning til usikkerhed imellem part og repræsentant om, hvem der skal gøre eventuelle partsbeføjelser gældende, herunder f.eks. afgive partsindlæg.

Vedrørende spørgsmålet om dokumentation har Ombudsmanden ved gennemgangen fundet en enkelt sag, hvor der burde være krævet dokumentation og en, hvor der kunne være krævet det. Dette giver ikke anledning til generelle bemærkninger, men opmærksomheden henledes på betydningen af, at fuldmagtsforholdet kontrolleres, hvis der er konkrete omstændigheder, der skaber tvivl om forholdet.

Ankestyrelsens bemærkninger

Indledningsvis skal det præciseres, at Ankestyrelsen hidtil har fulgt den praksis, at sagens korrespondance stiles til parten med kopi til repræsentanten. Dette ses også at være sket i samtlige de af Ombudsmanden under pkt. II A) 2) nævnte sager, dog undtagen sag 6, hvor hverken part eller repræsentant fik meddelelse. Her skete en ekspeditionsfejl, se nedenfor ad pkt. D (Begrundelse).

Baggrunden for Ankestyrelsens hidtidige praksis er, at man har fundet det væsentligt at sikre, at borgeren, (som i det helt overvejende antal sager er den, som har klaget til Ankestyrelsen) til enhver tid kan følge med i sagens udvikling.

Ankestyrelsen er dog enig i, at den anvendte fremgangsmåde formelt set er ukorrekt, og at den i enkelte situationer vil kunne skabe tvivl om udøvelsen af partsbeføjelserne. Dette har dog, som det også bemærkes i rapporten, ikke været tilfældet i nogen af de undersøgte sager.

Ankestyrelsen vil udarbejde retningslinier, der sikrer, at al korrespondance under sagens behandling fremover stiles til repræsentanten med kopi til parten, med mindre der er omstændigheder, der tyder på, at der er begrænsninger i repræsentationsforholdet.

For så vidt angår selve afgørelsen, finder Ankestyrelsen det fortsat mest naturligt, at denne formuleres som en skrivelse til parten og stiles direkte til denne med kopi til repræsentanten. Der ses heller ikke at være hensyn, der taler imod denne fremgangsmåde.

Ankestyrelsen er desuden enig i, at man bør være opmærksom på, at der i visse situationer skal ske kontrol af, om grundlaget for fuldmagtsforholdet er i orden. Dette fremgår allerede af Ankestyrelsens kontormeddelelse nr. 3/87 (vedlagt), der vil blive yderligere præciseret.

Ad pkt. B. Aktindsigt.

Ombudsmandens bemærkninger

Kun i 2 af de undersøgte sager er der begæret aktindsigt, hvorfor der efter Ombudsmanden opfattelse ikke er grundlag for generelle bemærkninger.

Den ene af de 2 sager (sag 57) er efter Ombudsmandens opfattelse behandlet i strid med forvaltningslovens § 7, idet Ankestyrelsen behandlede en kommunes anmodning om aktindsigt i sagen som en begæring om partsaktindsigt.

Ankestyrelsen orienterede kommunen om, at akterne var sendt retur til amtsankenævnet og henviste kommunen til at rette henvendelse dertil.

Ombudsmanden finder, at anmodningen burde have været behandlet efter forvaltningslovens § 31 om myndigheders indbyrdes krav på at få udleveret oplysninger.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen finder, jf. nedenfor ad pkt. C (Partshøring), at det må være korrekt at betragte henvendelsen som en anmodning om partsaktindsigt, da det var kommunen, der havde klaget til ankestyrelsen i den pågældende sag, men erkender, at det ikke i så henseende er nok at henvise til den myndighed, der har akterne. Ankestyrelsen vil udarbejde interne retningslinier, der sikrer opmærksomhed på den korrekte fremgangsmåde ved henvendelser om aktindsigt.

Ad pkt. C. Partshøring.

Ombudsmandens bemærkninger

I rapporten gøres der først rede for Ombudsmandens opfattelse af partshøringsreglernes indhold i forhold til Ankestyrelsen, herunder officialprincippets betydning for pligten til at høre modparten i anledning af klagen.

Ombudsmanden nævner endvidere den tradition indenfor socialretten, hvorefter amtsankenævnenes (nu de sociale ankenævns) afgørelser kan påklages ikke alene af den borger, sagen vedrører, men også af den kommune, der har truffet afgørelsen i 1. instans. Ombudsmanden finder herefter, at det må antages, at pligten til at forelægge sagens oplysninger til udtalelse ikke alene gælder i forhold til den private part, men at kommunen i denne relation må betragtes som part i sagen, og at dette formentlig gælder hvad enten kommunen rent faktisk har udnyttet sin klageadgang eller ej. Det tilføjes dog, at spørgsmålet må betragtes som retligt uafklaret, hvorfor Ombudsmanden ved sin bedømmelse af de undersøgte sager har lagt til grund, at kommunerne ikke er direkte omfattet af forvaltningslovens § 19, stk. 1.

På grundlag af de anførte synspunkter tager Ombudsmanden stilling til, om der i Ankestyrelsen høres i overensstemmelse hermed.

Det sammenfattes i rapporten, at Ankestyrelsens sagsbehandling næppe overholder partshøringsforpligtelserne, idet det anføres, at klagen i de fleste tilfælde ikke sendes til høring hos modparten, og at Ankestyrelsen ikke forelægger nye faktiske oplysninger eller ude fra kommende retlige vurderinger af den konkrete sag. Det henstilles, at Ankestyrelsen ændrer sagsbehandlingsrutinerne.

Ombudsmanden tilføjer dog, at der i de fleste af de undersøgte sager rent faktisk ikke har foreligget nye retlige eller faktiske oplysninger og dermed heller ikke pligt til partshøring.

Ankestyrelsens bemærkninger

Indledningsvis skal der henvises til Ankestyrelsens handlingsplan, hvor et af elementerne til en kvalitetsforbedring netop vedrører partshøring.

Vedlagte kontormeddelelse nr. 2/1993 er en udmøntning af den gradvise udvidelse af partshøringsprocedurerne, som er indeholdt i handlingsplanen og indebærer partshøring i videre omfang, end det, der direkte kan udledes af forvaltningslovens § 19.

Ankestyrelsen har således udvidet partshøringen, idet speciallægeerklæringer, der er indhentet af Ankestyrelsen, altid forelægges for parten, uanset om betingelserne i § 19 direkte er opfyldt.

Herudover skal Ankestyrelsen med hensyn til det rejste spørgsmål om kommunernes partsstatus i klagesager over amtsankenævnenes afgørelser anføre, at Ankestyrelsen ikke finder, at kommunernes klageadgang i sager om borgernes rettigheder og pligter efter sociallovgivningen medfører partsstatus udover de tilfælde, hvor kommunen faktisk benytter klageadgangen, jf. kommenteret forvaltningslov ved John Vogter side 63-64.

Ankestyrelsen er opmærksom på, at Ombudsmanden samtidig med fremsendelsen af den foreløbige rapport til Ankestyrelsen har underrettet socialministeren om sine bemærkninger vedrørende kommunernes partsstatus i sagerne, og Ankestyrelsen vil tage spørgsmålet op med ministeriet i lyset af ovenstående og Ombudsmandens henstilling til Socialministeriet i skrivelse af 24. januar 1991 om at tage initiativ til, at der tilvejebringes en lovgivningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet om kommunernes klageret i sociale sager.

Vedrørende de af Ombudsmanden gennemgåede enkelte typer af oplysninger bemærkes følgende.

a. Partsindlæg.

Ankestyrelsens praksis har varieret efter sagstype, men reglen er nu, at den anden part får meddelelse om, at der er klaget med en opfordring til at udtale sig, samt kopi af anken vedlagt, jf. kontormeddelelse nr. 2/1993.

b. Nye oplysninger.

Der henvises til kontormeddelelse nr. 2/1993 for så vidt angår Ankestyrelsens nuværende ordning.

Derudover bemærkes følgende vedrørende de 3 sager, Ombudsmanden hæfter sig ved.

Sag 8: Ankestyrelsen har, jf. kontormeddelelse nr. 2/1993, indført en generel regel om, at speciallægeerklæringer, som indhentes af Ankestyrelsen, altid sendes til partshøring. (Uanset om de konkret ville være omfattet af pligten efter forvaltningslovens § 19, eller ej).

Sag 53: Det er efter Ankestyrelsens opfattelse at strække officialprincippet ganske langt, hvis der heraf skulle kunne udledes en pligt til at forelægge de omhandlede erklæringer for kommunen.

I forvaltningsret af Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, 3. udgave, anføres det om officialprincippets rækkevidde s. 111, at det kun kan kræves, at en sag oplyses og undersøges så langt, som det er nødvendigt for at træffe en forsvarlig afgørelse.

I sag 53 havde Ankestyrelsens psykiatriske konsulent vurderet den indhentede psykologiske erklæring og udtalelsen fra institutionen på grundlag af den nævnte erklæring og havde på grundlag heraf og de øvrige oplysninger i sagen fundet sagen fuldt forsvarligt belyst i henseende til drengens psykiske handicap. Ankestyrelsen fandt på grundlag heraf at have det fornødne forsvarligt oplyste grundlag til at træffe afgørelse.

Ankestyrelsen finder ikke, at en forelæggelse for kommunen af de indhentede oplysninger i det konkrete tilfælde var nødvendig for en forsvarlig oplysning af sagen.

Det vil naturligvis altid afhænge af en konkret vurdering, om høring af kommunen om indhentede oplysninger - hvor kommunen ikke har partsstatus i kraft af klage - er nødvendig af hensyn til sagens oplysning, og Ankestyrelsen vil også i fremtiden foretage en sådan konkret vurdering.

Sag 65: Der var efter Ankestyrelsens opfattelse næppe tale om en lovbestemt pligt til at forelægge disse oplysninger, idet der var tale om "autentiske" oplysninger som beskrevet i Justitsministeriets vejledning om forvaltningslovens pkt. 112 og forvaltningsloven med kommentarer 1. udgave, s. 194. Ankestyrelsen har forstået denne fortolkning af forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, således, at det i disse situationer er ubetænkeligt at undlade at partshøre, idet oplysningerne ikke kan bringes i tvivl.

c. Udtalelser om retlige spørgsmål.

Ankestyrelsen er enig i, at disse udtalelser skal forelægges, når de udtaler sig om den konkrete sag, og der sker nu partshøring efter retningslinierne i kontormeddelelse nr. 2/1993.

Ad pkt. D. Begrundelse (side 378).

Ombudsmandens bemærkninger

Ankestyrelsen har, som anført af Ombudsmanden, begrundet hovedparten af de undersøgte sager i overensstemmelse med begrundelseskravet i ankestyrelseslovens § 10 og forvaltningslovens §§ 22 og 24. I 26 sager fandt Ombudsmanden imidlertid, at begrundelserne var mangelfulde. Dette giver dog ikke Ombudsmanden anledning til generelle betænkeligheder, da det i de fleste tilfælde var tale om, at manglerne begrænsede sig til enkelte elementer i begrundelserne. Men Ombudsmanden gør opmærksom på, at der i de undersøgte sager er tale om principielle afgørelser, hvor det er særligt vigtigt, at begrundelserne er formulerede med omhu og, at alle relevante synspunkter for afgørelsen kommer frem i den afsluttende skrivelse.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen er enig i, at det ikke mindst i de principielle afgørelser er vigtigt, at der findes en fyldestgørende begrundelse af hensyn til den vejledende funktion disse afgørelser har. Dette skal også ses på baggrund af, at Ankestyrelsen fra 1. januar 1992 har fået tillagt en helt central rolle som praksiskoordinerende myndighed. Ankestyrelsen har desuden været meget opmærksom på dette i forbindelse med iværksættelsen af organisationsudviklingsprojektet.

Den udarbejdede handlingsplan indebærer f.eks., at der er sket en styrkelse af det faglige niveau gennem en specialisering af de enkelte enheder. Det betyder bl.a., at de principielle sager altid behandles af en enhed, som er specialist på netop det lovområde, sagen drejer sig om.

Som tidligere nævnt har Ankestyrelsen allerede i nogen tid arbejdet på at forbedre begrundelserne, hvilket gælder for alle sagskategorier, som styrelsen behandler, og såvel for principielle som for ikke-principielle. For nogle af de forhold, der af ombudsmanden er påpeget som mangelfulde, gælder det således, at der allerede er indført ændrede fremgangsmåder, jf. nedenfor.

Dette arbejde fortsættes i organisationsudviklingsprojektet, hvor der er lagt særlig vægt på kvalitetsforbedring. Heri ligger bl.a., at en afgørelse altid skal være velbegrundet, og at modtageren uden besvær skal kunne forstå, hvorfor afgørelsen har fået det indhold, den har.

Ombudsmandens kommentarer til Ankestyrelsens begrundelsespraksis giver i øvrigt Ankestyrelsen anledning til følgende bemærkninger

For så vidt angår kravet om henvisning til retsregler er arbejdet i Ankestyrelsen, som anført i rapporten, tilrettelagt således, at det gennem brug af standardkoncepter sikres, at der henvises til de relevante paragraffer i loven og bekendtgørelser. Ombudsmanden har desuden konstateret, at der i afgørelserne hyppigt henvises til cirkulærer og vejledninger. Ankestyrelsens arbejdsgange synes således i orden, og de understøttes nu af kvalitetsmålingsprojektet, hvori citering eller vedlæggelse af relevant lovgrundlag indgår som et målepunkt. Herved skærpes opmærksomheden overfor vigtigheden af korrekt og fyldestgørende henvisning til lovgrundlag mv.

For så vidt angår mangelfuld begrundelse som følge af, at sagsfremstillingen delvis er erstattet af en henvisning til nævnets afgørelse, uden at afgørelsen er vedlagt, kan det oplyses, at denne fremgangsmåde nu er forladt. Det er nu Ankestyrelsens praksis, at afgørelserne udformes, således at de kan stå alene.

Ombudsmanden har fundet et stort antal sager mangelfuldt begrundede, fordi der manglede henvisning til/gengivelse af praksis eller henvisning til cirkulærer og vejledninger.

Ankestyrelsen er enig i, at afgørelserne i mange af de nævnte tilfælde kunne være forbedrede gennem en henvisning til praksis, vejledende udtalelser og lign. Ankestyrelsen vil arbejde på forbedringer på dette punkt i forbindelse med de generelle bestræbelser på en højnelse af kvaliteten.

For så vidt angår henvisning til praksis kan det oplyses, at der i det igangværende arbejde med standardbegrundelser vil blive taget højde for, at der i størst muligt omfang henvises til praksis, således som den bl.a. er kommet til udtryk i Sociale Meddelelser.

Det anføres endelig, at det i fast ombudsmandspraksis er antaget, at der i begrundelsen skal tages stilling til anbringender fra parten, hvis parten har tillagt dem væsentlig vægt, og de er relevante.

Ankestyrelsen kan tilslutte sig dette som målsætning og kan oplyse, at det i kvalitetsmålingsprojektet tillægges endog stor betydning, om der i afgørelsen findes en sådan stillingtagen til partens anbringender.

Ombudsmanden nævner en enkelt sag 6, under overskriften undladt begrundelse. Ankestyrelsen kan ikke tilslutte sig, at afgørelsen ikke er begrundet. Afgørelsen var stilet til X Kommune, der havde påklaget Amtsankenævnets afgørelse om kontanthjælp til en ung pige, og Ankestyrelsen finder, at begrundelsen fuldt ud opfylder forvaltningslovens krav.

Derimod må det naturligvis erkendes at være en fejl, som også nævnt ovenfor under bemærkningerne til pkt. A, at hverken den unge pige eller hendes repræsentant fik tilsendt afgørelsen - også selv om afgørelsen næppe kunne have større praktisk betydning for hende, da den vedrørte en periode, før hun fyldte 18 år, og da der ikke skulle ske tilbagebetaling af modtagne ydelser.

Ad pkt. E. Vedr. tavshedspligt (s. 385).

Ombudsmandens bemærkninger vedrørende videregivelse af oplysninger

Ombudsmanden har fundet, at der i 2 tilfælde uberettiget er videresendt akter til henholdsvis speciallæge og Sundhedsministeriet.

Ankestyrelsens bemærkninger

Vedr. videresendelse af akter til speciallæge kan det generelt anføres, at det i mange tilfælde er nødvendigt for speciallægen at have mulighed for at gennemlæse alle oplysninger i sagen såsom tidligere undersøgelser/udskrivningskort, arbejdsforhold mv. I disse tilfælde finder Ankestyrelsen, at der er tale om nødvendig videregivelse som et led i sagsbehandlingen, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 4. Der er imidlertid også undersøgelser hos speciallæge, hvor det ikke er nødvendigt at fremsende alle akter. Under alle omstændigheder må der altid foretages en afvejning af hvilke akter, der skal medsendes til speciallægen, og Ankestyrelsen har indskærpet over for alle sagsbehandlere, at en sådan selektiv afvejning skal finde sted, jf. vedlagte kontormeddelelse nr. 3/92.

Ombudsmandens bemærkninger vedrørende indhentelse af oplysninger

Ombudsmanden har endvidere fundet, at der i et antal sager burde have været indhentet udtrykkeligt samtykke inden indhentelse af nye oplysninger.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen fremsender ved modtagelsen af en sag en bekræftelse til pågældende klager/partsrepræsentant. Det fremgår bl.a. af blanketten, at Ankestyrelsen vil indhente nye oplysninger, hvis det bliver nødvendigt, medmindre pågældende har noget imod det. Dette var sket i alle de undersøgte sager.

Ankestyrelsen finder, at dette stiltiende samtykke er i overensstemmelse med forvaltningslovens § 29 og bemærkningerne hertil sammenholdt med ankestyrelseslovens § 8, der giver Ankestyrelsen ret til at "afkræve andre, der har kendskab til forholdene, oplysninger, der må anses for nødvendige for sagens behandling og afgørelse".

Ankestyrelsen skal herom nærmere henvise til de drøftelser, vi har haft med Ombudsmanden på møde den 12. marts 1991 og til Ombudsmandens bemærkninger s. 124-26 i Rapport om egen drift-projekt angående undersøgelse af 105 erhvervssygdomssager fra Arbejdsskadestyrelsen, hvor det om Arbejdsskadestyrelsens tilsvarende praksis anføres

"Under hensyn til, at styrelsen har krav på de pågældende oplysninger i henhold til arbejdsskadeforsikringslovens § 20 og derfor kunne indhente dem, uden samtykke fra skadelidte, finder jeg ikke at kunne kritisere denne fremgangsmåde."

Ankestyrelsen finder, at de oplysninger, som der var tale om i de sager, som er trukket frem i den foreløbige rapport om 100 principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse, var omfattet af ankestyrelseslovens § 8, og at udtrykkeligt særskilt samtykke til indhentelsen derfor ikke var nødvendigt.

Ankestyrelsen finder på denne baggrund ikke anledning til at ændre praksis på dette område.

Ad F. Vedr. behandlingstid (s. 390).

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden anfører, at hovedparten (89) af sagerne er ekspederet inden for 1 år. Det bemærkes, at der i en del sager har været tale om en forlængelse af sagsbehandlingstiden, men at dette har beroet på grunde, som Ankestyrelsen ikke har været ansvarlig for. Desuden er der tale om 6 sager med meget lang sagsbehandlingstid, hvor Ombudsmanden ikke finder der foreligger forhold, der kan begrunde længden af sagsbehandlingstiden. Ombudsmanden anfører, at klageren bør have en forklaring om grunden når sagsbehandlingstiden trækker ud.

Ankestyrelsens bemærkninger

Som et led i omstruktureringen i Ankestyrelsen sammenholdt med overgangen til fristyrelse har Ankestyrelsen sat sig som mål at nedbringe den gennemsnitlige sagsbehandlingstid fra 6 mdr. i 1993 til 3 mdr. i 1996.

Endvidere har Ankestyrelsen iværksat procedurer, der dels skal sikre, at sagsbehandlingstiden gradvis nedsættes, dels sikre at der i tilfælde, hvor den i bekræftelsen anførte sagsbehandlingstid overskrides, sker meddelelse til parten om overskridelsen og baggrunden for denne.

Ad pkt. G. Afgørelsens indhold.

Ombudsmanden er i sin egen drift undersøgelse af 100 principielle sager, også gået ind i en vurdering af afgørelsernes indhold.

6 afgørelser er indholdsmæssigt fundet mangelfulde. Disse er i den rækkefølge, hvori de behandles i rapporten.: sag 9 (s. 397), sag 35 (s. 404), sag 60 (s. 406), sag 13 (s. 427), sag 54 (s. 428), sag 28 (s. 432).

Ad sag 9, (s. 397).

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at det er uholdbart, at Ankestyrelsen i afgørelsen har henvist til, at Y Kommune kunne ændre den lagte behandlingsplan. Ombudsmanden henviser herved bl.a. til, at Ankestyrelsen i en anden sag SM O-65-1986 har antaget, at en kommune bliver refusionspligtig for udgifter til et institutionsophold, som en anden kommune har iværksat, men som den første kommune ud fra sociale og pædagogiske synspunkter burde have afholdt.

Ankestyrelsens bemærkninger

I afgørelsen i sag 9 blev der lagt vægt på, at X Kommune ikke havde medvirket til sønnens flytning og på, at Y Kommune havde haft tilstrækkelig tid til eventuelt at ændre den lagte behandlingsplan.

Det bemærkes, at der i sagen ikke findes nogen oplysning, der taler for, som antaget af Ombudsmanden ved omtale af samme sag under pkt. H (s. 435), at moderens flytning skyldes forhold i X Kommune. Flytningen synes først og fremmest at være begrundet i, at moderen havde sit arbejde i Y Kommune.

Ankestyrelsen finder ikke, at sag SM 0-65-86, som der er henvist til i rapporten, er parallel til den nu aktuelle sag. I SM 0-65-86 var der tale om, at indehaveren af forældremyndigheden var afgået ved døden, hvorfor kommunen burde havde iværksat nogle foranstaltninger for barnet.

I sag 9 var moderen uden medvirken fra X Kommune selv flyttet til Y Kommune, som så var blevet handle- og betalingskommune for hende og sønnen.

Problemstillingen synes mere at ligne den i SM 0-89-85 omhandlede. I denne sag fandtes A kommune, der havde iværksat hjælpeforanstaltninger overfor en 16-årig pige, fortsat at være refusionspligtig, efter at pigen på eget initiativ havde taget ophold i B kommune. Ankestyrelsen lagde vægt på, at A kommune burde have fortsat de iværksatte hjælpeforanstaltninger overfor pigen indtil hendes 18. år.

Da der set i sammenhæng med afgørelsen i SM 0-89-85 kan rejses tvivl om rigtigheden af sagens udfald, vil SM 0-40-90, hvormed afgørelsen i sag 9 blev offentliggjort, blive kaldt tilbage.

Ankestyrelsen vil antage en lignende sag, der kan fastslå retstilstanden.

Ad sag 35, (s. 404).

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at anden del af afgørelsen - at ægteparrets indrettelse på at kunne opretholde kontanthjælp, selv om de ved deres lange fravær fra landet savnede tilknytning til arbejdsmarkedet, måtte føre til, at kontanthjælpen blev opretholdt - strider imod det almindelige krav om, at tildeling af sociale ydelser forudsætter hjemmel i lov.

Ankestyrelsens bemærkninger

Det blev ved afgørelsen lagt til grund, at ansøgeren i efteråret 1989 måtte siges at have været i god tro, da udbetalingen af kontanthjælp ved flere tidligere lejligheder, hvor han havde været på ferie i Tyrkiet, hver gang var blevet genoptaget. Kommunen havde således ikke tidligere stillet spørgsmålstegn ved, om de lange fravær var forenelige med rådighedsforpligtelsen.

Ankestyrelsen fandt derfor ikke, at der var grundlag for - uden at have advaret om det på forhånd - at lade familiens forsørgelsesgrundlag bortfalde ved den aktuelle henvendelse.

Derimod fulgte det af afgørelsens første del, at kommunen ville kunne bringe fremtidige udbetalinger af kontanthjælp til ophør, hvis familien én gang til tog på ferie i Tyrkiet.

Ankestyrelsen finder derfor, at afgørelsen må fastholdes.

Ad sag 60, (s. 406).

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder, at det er uholdbart, at Ankestyrelsen har anvendt et fiktivt reduktionsbeløb i den foreliggende sag.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen fandt i sin afgørelse, at hjælpen til et ægtepar, hvoraf den ene er studerende, skulle beregnes efter de sædvanlige regler for ægtepar, men således at der ved beregningen skete fradrag for den del af familiens forsørgelsesbehov, som den studerende ægtefælle måtte påtage sig.

I den konkrete situation fandt Ankestyrelsen, at mandens forsørgelsespligt passende ville kunne fastsættes til 3.965 kr. svarende til det af kommunen anvendte vejledende minimumsbeløb, som relaterede sig til den SU-støtte, manden ville have kunnet modtage, såfremt han ikke af formelle grunde havde været afskåret fra at modtage SU-støtte.

Retligt er situationen den, at det af § 40, stk. 3, fremgår, at der ikke kan ydes hjælp til personer, der er under uddannelse, samtidig med , at det af § 40, stk. 4, fremgår, at reglen i stk. 3 ikke er til hinder for, at der ydes hjælp til en person, hvis ægtefælle er under uddannelse, at det af § 37, stk. 2, 1. punktum, fremgår, at kontanthjælpens grundydelse for ægtepar udgør det dobbelte af grundydelse for enlige, og at det af § 6 fremgår, at enhver mand og kvinde overfor det offentlige er forpligtet til at forsørge sig selv, sin ægtefælle og sine børn under 18 år.

Der er ikke fastsat regler for, hvordan hjælpen til en ægtefælle til en studerende konkret skal beregnes, og disse situationer må således siges at ligge i et ulovbestemt område.

Ankestyrelsen har i en tidligere afgørelse, offentliggjort i SM 0-9-90, som Ombudsmanden også henviser til, fundet, at udmålingen skal foretages som et ægtepar, det vil sige med dobbelt grundbeløb, men at der kan foretages fradrag svarende til det, som den studerende ægtefælle burde bidrage til forsørgelsen med - i den konkrete sag et beløb svarende til, hvad han kunne få som statsgaranteret studielån.

Med hensyn til problemstillingen i sag 60 finder Ankestyrelsen, at der - ligesom i den omtalte sag - ud fra forsørgelsesbetragtningen må ske et fradrag i den hjælp, der er beregnet ud fra en ægtefælletakst, og i denne forbindelse findes et niveau svarende til SU-støtte at være passende i den konkret sag, uanset at den studerende på grund af ung alder endnu ikke var berettiget til denne støtte.

Ankestyrelsen finder på denne baggrund, at afgørelsen må fastholdes.

Ad sag 13, (s. 427).

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden finder Ankestyrelsens afgørelse for korrekt i sit udfald, men baseret på urigtige præmisser.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen må medgive, at præmisserne er mangelfulde og vil udsende en ny SM om sagen.

Ad sag 54, (s. 428).

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden indleder sine bemærkninger med, at det ikke klart fremgår af afgørelsen, hvorfor ikke alle afdragene, men kun 150 kr. månedlig skulle eftergives med tilbagevirkende kraft fra 1. juli 1987.

Ombudsmanden finder at Ankestyrelsens afgørelse, hvorefter anmodningen om eftergivelse ikke skulle imødekommes med tilbagevirkende kraft, f.s.v.a. det månedlige beløb på 50 kr., som ansøgeren havde erlagt siden 1985, bygger på en ikke overbevisende antagelse om, at ansøgeren havde betalingsevne for så vidt angår dette beløb.

Ombudsmanden bemærker i den forbindelse, at Ankestyrelsen ikke ses at have undersøgt om A's økonomiske forhold havde ændret sig siden 1985 eller om ansøgeren havde fået orientering om eftergivelsesmulighederne.

Ankestyrelsens bemærkninger

Til det sidste bemærkes, at det klart fremgår af sagen, at ansøger ikke var blevet orienteret af kommunen om mulighederne for eftergivelse, men at han havde fået dette at vide af en bekendt, hvilket fik ham til at ansøge om eftergivelse.

Med hensyn til de øvrige spørgsmål bemærkes

Ved Ankestyrelsens afgørelse forelå oplysninger, journalark for perioden 15. juli 1993 til 24. november 1989, ifølge hvilke fastsættelsen af afdraget til 50 kr. pr. måned fra den 1. december 1985, dels skete på grundlag af en økonomisk vurdering og dels efter aftale med ansøgeren. Ankestyrelsen indhentede herudover i forbindelse med sagens behandling en række oplysninger omkring de nærmere omstændigheder i forbindelse med forhøjelsen af afdragsbeløbet fra 50 til 200 kr., idet dette spørgsmål ikke fandtes tilstrækkeligt oplyst i de foreliggende journalakter.

Herved blev Ankestyrelsen blandt andet opmærksom på, at forhøjelsen af beløbet fra 50 til 200 kr. var sket uden ansøgerens vidende.

Ankestyrelsen fandt ikke grundlag for at kritisere, at kommunen ikke på et tidligere tidspunkt, d.v.s. pr. 1 juli 1987 overvejede eftergivelse af gælden, eller overvejede at orientere ansøgeren om muligheden herfor. Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at ansøgeren ikke på noget tidspunkt undervejs i tilbagebetalingsforløbet med henvisning til ændrede økonomiske forhold havde anmodet om nedsættelse eller eftergivelse.

Det fremgik af sagen, at ansøgeren havde haft uændrede økonomiske forhold i hele perioden siden 1985, og der var heller ikke, hverken fra ansøger selv eller advokaten oplysninger om, at ansøger p.g.a. ændrede økonomiske forhold havde haft manglende betalingsevne.

Derimod fandt Ankestyrelsen, som det fremgår af afgørelsen, at kommunen ikke havde været berettiget til at foretage den ensidige forhøjelse af afdragene fra 50 kr. til 200 kr. om måneden, uden at der har været foretaget en aktuel vurdering af ansøgerens betalingsevne og uden at have drøftet dette med ansøgeren.

Det principielle spørgsmål i sagen var, om der altid skal ske eftergivelse med tilbagevirkende kraft i denne type sager, hvor ansøgeren løbende har afdraget på gælden.

Det vil sige, har kommunerne altid pligt til at gå tilbage i tiden for at vurdere, hvornår en eventuel manglende tilbagebetalingsevne har været til stede.

Bestemmelsen om eftergivelse i lovens § 21 blev indsat i forbindelse med revision af restancebestemmelserne. Bestemmelsen blev indsat med henblik på at lette administrationen i de "udsigtsløse" tilfælde, fordi loven ikke indeholder en særskilt forældelsesbestemmelse. Kommunen skal derfor fremover i højere grad selv være opmærksom på behovet for eftergivelse, forstået på den måde, at der ikke skal holdes liv i en håbløs restance, hvor der ikke er udsigt til at få en tilbagebetalingsordning i stand.

Hensigten med lovændringen har derimod ikke været, at kommunen skulle tage eftergivelsesspørgsmålet op i sager, hvor der finder løbende indbetaling sted. Der skal endvidere fortsat finde et skøn sted i forbindelse med vurderingen af, om ansøgeren har betalingsevne. Og det ses ikke af loven eller forarbejderne at kunne udledes, at kommunen skal foretage dette skøn med tilbagevirkende kraft, hvilket formentlig også ville medføre ganske betydelige administrative problemer for kommunerne.

På denne baggrund fandt Ankestyrelsen ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte det skøn, kommunen havde foretaget over ansøgerens betalingsevne i forbindelse med tilbagebetaling af de 50 kr. pr. måned, og altså herunder heller ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens skøn, hvorefter eftergivelse først skulle ske fra ansøgningen herom.

Dette er i øvrigt i overensstemmelse med de almindelige principper inden for det sociale område, hvorefter en ansøgt ydelse som hovedregel først bevilges fra ansøgningen.

Ankestyrelsen var altså af den opfattelse, at der skulle noget ganske særligt til, fx. at ansøgerens manglende betalingsevne måtte være helt åbenbar for kommunen, hvis en ansøgning om eftergivelse skulle imødekommes med tilbagevirkende kraft. Dette fandt Ankestyrelsen ikke var tilfældet i den foreliggende sag.

Ankestyrelsen finder således heller ikke, at kommunen ved ikke at have oplyst ansøgeren om muligheden for eftergivelse, har tilsidesat sin forpligtelse efter bistandsloven til at yde rådgivning og vejledning.

Til sidst bemærkes, at Ombudsmanden synes at overfortolke Ankestyrelsens afgørelse, når det lægges til grund, at Ankestyrelsen har fundet, at betingelserne for eftergivelse var opfyldt 1. juli 1987.

Ankestyrelsen fandt, jf. de ovenfor anførte betragtninger, herunder om tilbagevirkende kraft, at betingelsen for tilbagebetaling pr. 1. juli 1987 kun var opfyldt for så vidt angik beløbet på 150 kr.

Ankestyrelsen fandt således ikke, at der forelå sådanne ganske særlige forhold, at der var grundlag for at ændre kommunens afgørelse om, at der ikke skulle ske tilbagebetaling af en del af de erlagte afdrag, svarende til 50 kr. månedlig.

Ankestyrelsen må således fastholde den trufne afgørelse.

Ad sag 28, (s. 432).

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden mener, at afgørelsen er tvivlsom i to henseender

1. Der synes ikke at være holdepunkter for at antage, at de beløb den pågældende kommune udbetalte, ikke af kommunen var udbetalt som pension.

2. Det er ikke holdbart, når Ankestyrelsen bemærker, at spørgsmålet, om modregning evt. kunne ske i henhold til de almindelige ulovbestemte regler om modregning, henhører under domstolene.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ad 1. Hertil bemærkes, at Ombudsmanden synes at lægge vægt på, hvad kommunen i udbetalingsøjeblikket havde opfattelsen af.

Dette er efter Ankestyrelsens opfattelse ikke et afgørende kriterium for at anse det udbetalte som pension, når man skal vurdere anvendelsen af pensionslovens § 47. Her må det afgørende være, hvad beløbene "teknisk" er.

De kommunale sagsbehandlere måtte nødvendigvis være af den opfattelse, at det var pension, de udbetalte, ellers havde de jo ikke udbetalt beløbet. Som også anført af Socialstyrelsen i en vejledende udtalelse af 22. januar 1990 var der tale om en ren bedragerisituation, hvor fejludbetalingen ikke knytter sig til en faktisk pensionsret.

§ 4, stk. 5 og § 7 i bekendtgørelsen havde følgende ordlyd

"§ 4, stk. 5.: Bortfald eller nedsættelse af betalingen får virkning fra begyndelsen af den måned, der følger efter datoen for ansøgningen, eller ved nyoptagelse fra datoen for optagelse i institution."

"§ 7 : Det påhviler lederen af en daginstitution at give forældrene vejledning om mulighederne for bortfald eller nedsættelse af betaling. En meddelelse om reglerne herfor skal opslås i institutionen og efter anmodning udleveres til forældrene."

I sag 26 var spørgsmålet om et ægtepar kunne få nedsat forældrebetalingen for deres datters ophold i dagpleje med virkning fra 1. maj 1988, uanset at ægteparret først indgav ansøgning herom til kommunen den 15. februar 1989. Afgørende for dette spørgsmål var, om ægteparret havde fået behørig vejledning om indholdet af fripladsreglerne. Det fandt ankestyrelsen havde været tilfældet, og ægteparret fik derfor ikke medhold. Det var oplyst, at ægteparret havde fået udleveret en pjece med oplysninger om mulighederne for friplads og et ansøgningsskema. Ægteparret havde ikke været opmærksomme på, at det er den skattepligtige indtægt og ikke bruttoindtægten, der er afgørende for friplads, og havde derfor først indgivet ansøgning, da de blev klar over dette forhold. I lighed med det sociale ankenævn fandt Den Sociale Ankestyrelse, at ægteparret selv burde have søgt information om, under hvilke økonomiske betingelser, der kunne ydes friplads, og afslog derfor at yde hjælp med tilbagevirkende kraft.

Afgørelsen bygger på den utvivlsomt korrekte opfattelse, at tildeling af friplads med tilbagevirkende kraft kunne komme på tale såfremt kommunen havde tilsidesat sin vejledningspligt. Dette fandtes som sagt ikke at være tilfældet og denne konkrete bevisvurdering, finder jeg ikke af kunne anfægte.

14) Bistandslovens § 83.

Bestemmelsens første stykke har følgende indhold

"§ 83. Kommunalbestyrelsen træffer bestemmelse om optagelse i et plejehjem eller en beskyttet bolig."

Sag 91 handlede om en kvinde H, der i 1985 blev optaget på X plejehjem. I 1990 blev hun af kommunen tilbudt at flytte til Y plejehjem, som lå i anbringelseskommunen. H fik et prøveophold på tre uger på Y plejehjem. Derpå ønskede hendes familie, heriblandt hendes ægtefælle, at hun blev flyttet tilbage til X plejehjem. Kommunen afslog under henvisning til, at H selv ønskede at blive på Y plejehjem. Den 2. maj 1991 beskikkede statsamtet en ad hoc værge for H med henblik på at afgøre, hvor H skulle opholde sig. Værgen mente, at H skulle være på X plejehjem.

I mellemtiden var sagen indbragt for det pågældende amtsankenævn, som uanset værgens tilkendegivelse ikke fandt grundlag for at antage, at optagelsen på Y plejehjem var sket tvangsmæssigt. Nævnet lagde vægt på, at H havde indvilget i optagelse på Y plejehjem samt på, at ingen i øvrigt ved optagelsen havde gjort gældende eller udtrykt tvivl med hensyn til H's evne til at forstå indholdet af sine erklæringer. At en ad hoc værge senere havde fragået H's samtykke var efter nævnets opfattelse uden betydning for afgørelsen. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, at betingelserne i § 83, stk. 2, for flytning var opfyldt. Ankestyrelsens afgørelse blev formuleret således

"Ankestyrelsen finder ikke, at kravet om flytning af Deres ægtefælle fra plejehjemmet "(X)" i (X) Kommune kan støttes på forhold, der kan sidestilles med en af de i lejelovens kapitel 13 nævnte opsigelsesgrunde.

Betingelserne i henhold til bistandslovens § 83, stk. 2 er således ikke opfyldt.

Ankestyrelsen har herved lagt til grund, at (Y) Kommunes ønske om at udnytte ledig kapacitet på egne plejehjem gennem hjemtagelse af ældre fra "udenbys" plejehjem, ikke kan anses for en så vægtig grund, at kommunen har været berettiget til at flytte Deres ægtefælle til (Y) Plejehjem uden samtykke.

Ankestyrelsen finder heller ikke, at der har foreligget fornødent samtykke til at flytte Deres ægtefælle til (Y) Plejehjem.

Ankestyrelsen ændrer således amtsankenævnets afgørelse.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at Deres ægtefælle ud fra en lægelig bedømmelse må anses for at have været ude af stand til at tage stilling til spørgsmålet om flytningen fra "(X)".

Ankestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at De alene har været indforstået med et 3-ugers prøveophold for Deres ægtefælle på (Y) Plejehjem, men at der ikke efterfølgende har foreligget samtykke til flytningen.

Den af statsamtet beskikkede ad hoc værge har heller ikke efterfølgende givet samtykke til flytningen.

Det tilføjes, at da Deres ægtefælle nu har opholdt sig på (Y) Plejehjem i en længere periode, finder Ankestyrelsen, at en flytning fra plejehjemmet må forudsætte, at der foreligger samtykke fra ad hoc værgen."

Ved min bedømmelse af sagen må jeg lægge til grund, at H som antaget af Den Sociale Ankestyrelse - og statsamtet i forbindelse med beskikkelsen af ad hoc værge - selv var ude af stand til at tage stilling til spørgsmålet om at flytte hende til Y. Jeg er enig med Den Sociale Ankestyrelse i, at det herefter ikke kunne antages, at have foreligget et gyldigt samtykke. Det kan efter min mening heller ikke give anledning til bemærkninger, at ankestyrelsen ikke fandt, at kommunens ønske om at erstatte egen ledig kapacitet kunne legitimere en flytning uden samtykke.

Ankestyrelsens henvisning til M's indforståethed med et tre-ugers prøveophold er derimod mindre klar.

Henvisningen efterlader det indtryk, at M kunne give et sådant samtykke på H's vegne. Det kan imidlertid ikke ses, om ankestyrelsen fandt, at der var tale om uanmodet forretningsførelse, som kunne støttes på § 13 i lov om ægteskabets retsvirkninger (lovbekendtgørelse nr. 698 af 15. september 1986), som har følgende ordlyd

"§ 13. Er en ægtefælle, medens samlivet består, ved fraværelse eller sygdom forhindret i at varetage sine anliggender, kan den anden ægtefælle, for så vidt ingen anden har bemyndigelse hertil, foretage, hvad der ikke uden ulempe kan opsættes, derunder oppebære indtægter og, hvor det for familiens underhold er uomgængeligt nødvendigt, foretage afhændelser eller pantsættelser. Fast ejendom kan dog i intet tilfælde afhændes eller pantsættes uden overøvrighedens samtykke."

Hvis det retlige grundlag må antages at have været § 13 i retsvirkningsloven, kan det rejse tvivl om, hvorvidt bestemmelsen rækker så vidt som til at bestemme, at ægtefællen kan træffe beslutning om, at den anden ægtefælle skal på plejehjem eller som her flytte fra et plejehjem til et andet. Dertil kommer, at det under alle omstændigheder må anses for tvivlsomt, om betingelsen "ikke uden ulempe kan opsættes" var opfyldt.

Ankestyrelsen har yderligere henvist til, at ad hoc værgen ikke havde opretholdt samtykke til flytningen. Også denne bemærkning kan give anledning til retlig usikkerhed.

Det retlige grundlag for ad hoc værgebeskikkelse er myndighedslovens § 59 (lovbekendtgørelse nr. 443 af 3. oktober 1985). Bestemmelsen har følgende indhold

"§ 59. Er nogen ved sygdom eller fraværelse midlertidig forhindret i at varetage sine anliggender, kan der i fornødent fald beskikkes en værge til, så længe tilstanden består, at varetage hans anliggender i nærmere angivet omfang. Forinden beskikkelsen sker, skal den pågældendes samtykke så vidt muligt indhentes."

Som det ses, forudsætter bestemmelsen, at den tilstand, der hindrer pågældende i at varetage sine opgaver er "midlertidige". M's helbredstilstand var stationær, i hvert fald var der ikke holdepunkter for at antage, at hun skulle blive så meget bedre, at hun ville kunne disponere på egen hånd. Der var således ikke grundlag for at beskikke en ad hoc værge. Derimod er det tænkeligt, at hun kunne være blevet umyndiggjort i henhold til § 2 i myndighedslovens, og at umyndiggørelsen kunne være gjort personlig, jf. § 46 i myndighedsloven. I så fald ville retten have beskikket en fast værge til at handle på H's vegne. På denne baggrund kunne det således gøres gældende, at ad hoc værgens tilkendegivelse i sagen for så vidt var uden retlig betydning og ankestyrelsens henvisning hertil misvisende. Henvisningen må imidlertid ses i sammenhæng med, at statsamtet havde beskikket en ad hoc værge, og at det derfor kunne være vanskeligt for Den Sociale Ankestyrelse at anfægte beskikkelsens lovlighed. Desuden er jeg bekendt med, at ad hoc værgebeskikkelse benyttes i et ikke uvæsentligt omfang uden for § 59's direkte anvendelsesområde, og at Justitsministeriet har nedsat et udvalg med den opgave at foretage en fuldstændig revision og modernisering af myndighedslovens regler om umyndiggørelse, lavværgemål og beskikkelse af værger i særlige tilfælde, jf. nærmere Folketingets Ombudsmands Beretning for 1988, s. 109 ff. Indtil der er sket en afklaring af den bestående retlige usikkerhed med hensyn til anvendelsen af ad hoc værger, finder jeg ikke, det kan bebrejdes Den Sociale Ankestyrelse, at ad hoc værgens samtykke var nødvendigt for at flytte H tilbage til X plejehjem, samt at ad hoc værgens nægtelse af opretholde H's eget samtykke til flytningen til Y plejehjem måtte tillægges retlig betydning.

15) Bistandslovens § 84.

a) Bestemmelsens indhold

"Når en person, der modtager pension efter den sociale pensionslovgivning, optages i et plejehjem, udbetales af pensionen et beløb til personlige fornødenheder, medens resten af pensionen benyttes til betaling for opholdet. Beløbet til personlige fornødenheder udgør 7.452 kr. årlig.... Har pensionisten indtægter ud over pensionen, benyttes 60 pct. heraf som yderligere betaling for opholdet. Den samlede betaling kan dog ikke overstige et beløb, der fastsættes af socialministeren."

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

Bestemmelsen i § 84 dannede baggrund for sag 40, der omhandlede A, der boede på plejehjem. I perioden 1987-1990 havde X Kommune indeholdt A-skat af det beløb, A havde fået udbetalt til personlige fornødenheder. Amtsankenævnet ændrede denne afgørelse og pålagde X Kommune at efterbetale til A de beløb, der i perioden var indeholdt som A-skat. Nævnet lagde herved til grund, at § 84 må forstås således, at den sikrer beboerne ret til at få det fulde lommepengebeløb udbetalt. Amtsankenævnet fandt, at skatten måtte indeholdes i den del af pensionen, der skulle medgå til betaling for opholdet. Den Sociale Ankestyrelse var ikke enig med nævnet i, at der kunne ske indeholdelse i betalingsdelen og henviste til, at pensionen var inddraget i forbindelse med A's optagelse på plejehjem. § 84 indeholdt efter Ankestyrelsens mening ikke en sådan beskyttelse af beløbet til personlige fornødenheder, som antaget af nævnet.

De retlige holdepunkter i sagen var usikre. Det afgjorte spørgsmål må derfor kategoriseres som tvivlsomt. Den af ankestyrelsen valgte løsning stemte for så vidt bedre end nævnets afgørelse med ordlyden. Dertil kom, at kommunerne ifølge oplysninger, som ankestyrelsen indhentede under sagen, i praksis fulgte den forståelse af § 84, som Den Sociale Ankestyrelse lagde til grund, en forståelse som Socialministeriet i øvrigt tidligere i et svar på et spørgsmål fra et Folketingsmedlem også havde tilsluttet sig. Under drøftelserne i ankestyrelsen blev der endvidere lagt vægt på, at der var tale om et teknisk spørgsmål i forhold til pensionister med andre indtægter end pensionen, og at det udelukkende var et spørgsmål, om skatten skulle trækkes i lommepengebeløbet eller i pensionen. Plejehjemsbeboeren ville altid få et beløb svarende til det fulde lommepengebeløb udbetalt. Ankestyrelsens afgørelse byggede således på overbevisende juridiske argumenter.

16) Bistandslovens § 118, stk. 1.

Bestemmelsen har følgende indhold

”§ 118. Ved optagelse i de i § 112, stk. 2, nævnte særlige plejehjem, der er bestemt til længerevarende ophold, finder betalingsreglerne for almindelige plejehjem tilsvarende anvendelse. For personer under 60 år på særlige plejehjem for yngre, udgør beløbet til personlige fornødenheder dog 19.800 kr. årligt. Beløbet pristalsreguleres efter de regler, der gælder for regulering af pensionen."

Bestemmelsen kan i følge § 84, stk. 1, anvendes i visse andre tilfælde

"§ 84. Når en person, der modtager pension efter den sociale pensionslovgivning, optages i et plejehjem, udbetales af pensionen et beløb til personlige fornødenheder, medens resten af pensionen benyttes til betaling for opholdet. Beløbet til personlige fornødenheder udgør 7.452 kr. årlig. For pensionister under 60 år ydes et tillæg svarende til 20 pct. af dette beløb. Når forholdene i det enkelte tilfælde taler derfor, kan der dog efter retningslinier udarbejdet af socialministeren ydes en pensionist under 60 år et beløb af den størrelse, der er angivet i § 118, stk. 1, 2. og 3. pkt., til personlige fornødenheder.

..."

Sag 45 drejede sig om en 47-årig pensionist A, der var optaget på et sygehjem i X Kommune. A var psykisk handicappet. Amtsankenævnet pålagde kommunen at udbetale det forhøjede lommepengebeløb i henhold til § 118, stk. 1, 2. pkt., til A. Den Sociale Ankestyrelse anså ikke institutionen for beregnet for fysisk handicappede og fandt derfor, at der ikke var hjemmel for at udbetale det forhøjede beløb i henhold til § 118, stk. 1, 2. pkt. Heller ikke § 84 kunne anvendes.

Ankestyrelsen lagde ved sin afgørelse vægt på, at Socialministeriet i cirkulære af 17. december 1986 om institutioner under amtskommunerne for personer med vidtgående fysiske og psykiske handicap, pkt. 51, havde fastsat følgende

" Pkt. 51. Særlige plejehjem for yngre (fysisk handicappede) er bestemt for personer mellem 18-45 år (på ansøgningstidspunktet), der på grund af et fysisk handicap er ude af stand til at klare sig under andre boligformer med den bistand som i øvrigt kan stilles til rådighed."

Det kan ikke umiddelbart ses af § 118, hvad der skal forstås ved "særlige plejehjem for yngre". Socialstyrelsens afgrænsning i pkt. 51 i vejledningen kan næppe anfægtes, om end den er udtryk for en noget håndfast fortolkning af udtrykket. Ankestyrelsen overvejede imidlertid, ifølge referatet fra ankemødet, også muligheden for at yde det høje lommepengebeløb i henhold til § 84, d.v.s vurderede, om "forholdene i det enkelte tilfælde" talte for en forhøjelse. Afgørende for, at ankestyrelsen ikke ydede hjælp efter § 84 var, at socialstyrelsen i vejledning af 18. august 1988, pkt. 57, havde fastlagt dens anvendelsesområde således

"57. Til personer i særlige plejehjem for yngre fysisk handicappede, jf. bistandslovens § 112, stk. 2, ydes et særligt beløb til personlige fornødenheder. Dette særlige beløb kan også udbetales til personer under 60 år i almindelige plejehjem, når forholdene i det enkelte tilfælde taler herfor.

De forhold, der kan begrunde udbetaling af det højere beløb, er, at der skal være tale om fysisk handicappede pensionister under 45 år på ansøgningstidspunktet, som f.eks. ud fra pladshensyn, tilknytning til familie o.l. i nærheden eller af andre personlige årsager er optaget i almindeligt plejehjem i stedet for i plejehjem for yngre.

..."

Afgrænsningen af de særlige forhold, der kunne begrunde en forhøjet lommepengeudbetaling, var således væsentligt snævrere end ordlyden i § 84 lægger op til.

Den af Socialstyrelsen anlagte og af ankestyrelsen tiltrådte fortolkning, hvorefter psykiske handicappede falder uden for bestemmelserne i § 118 og § 84 har støtte i forarbejderne, men fremgår ikke af ordlyden. Afgørelsen må derfor betegnes som en korrekt løsning af et retligt tvivlsomt spørgsmål.

17) Dagpengeloven.

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

I sag 16 havde en ansat i en privat virksomhed sygemeldt sig den 2. maj 1988. Senere afleverede hun en lægeattest, som ukorrekt angav første sygedag til 4. maj 1988, og at hun var sygemeldt for kortere tid. Kommunen ville kun anerkende, at vedkommende var dagpengeberettiget i perioden 2. maj til 15. maj 1988, mens virksomheden mente, at perioden måtte regnes helt frem til 18. maj 1988 (4. maj og 14 dage frem). Ankestyrelsen tiltrådte kommunens (og amtsankenævnets) afgørelse med følgende begrundelse

"En lægeerklæring om uarbejdsdygtighed af kortere varighed anses sædvanligvis for fyldestgørende dokumentation for uarbejdsdygtighed i indtil 14 dage fra første sygedag.

Ankestyrelsen har lagt vægt på, at alene arbejdsgiveren har mulighed for at konstatere uoverensstemmelser mellem sikredes faktiske første sygefraværsdag og den på lægeerklæringen angivne 1. sygedag, og at gribe ind med henblik på at få afklaret eventuelle uoverensstemmelser.

Under hensyn hertil - samt at lægeerklæringen i øvrigt fremtræder på en måde, der kan give anledning til tvivl om dens gyldighed - finder Ankestyrelsen ikke, at ... har ret til refusion for perioden 16. maj - 18. maj 1988.

..."

Ankestyrelsens vurdering af sagens bevisligheder kan ikke give anledning til bemærkninger.

Heller ikke udfaldet og bedømmelsen af sag 42 giver anledning til tvivl. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, at H havde krav på udbetaling af sygedagpenge fra 1. marts 1988. H havde siden 1980 hjulpet sin mand i dennes smørrebrødsforretning. 1986 og 1987 var hun ikke registreret ligningsmæssigt som medarbejder i forretningen, fordi forretningen ikke gav overskud. I november 1987 indgav H ansøgning om social pension p.g.a. helbredsmæssige problemer, som gjorde, at hun ikke længere kunne hjælpe i forretningen.

Den 1. marts 1988 ophørte H med sin selvstændige virksomhed og anmodede om arbejdsløshedsdagpenge fra arbejdsløshedskassen. Kassen afslog under henvisning til, at H ikke stod til rådighed for arbejdsmarkedet. Den 27. oktober 1988 indgav H ansøgning om sygedagpenge med 1. marts 1988 som første fraværsdato.

Da H ikke havde været regnet som medhjælpende ægtefælle i virksomheden, og da denne ikke havde givet overskud fandt ankestyrelsen, at der ikke forelå dagpengegivende indtægter H's sygedagpenge kunne beregnes efter, jf. dagpengelovens § 1. Ankestyrelsen mente heller ikke, at der kunne regnes med en anden (fiktiv) indkomst, f.eks. arbejdsløshedspenge, der kunne være kommet til udbetaling, såfremt betingelserne for at få arbejdsløshedsunderstøttelse havde været opfyldt.

Sag 7 drejede sig om anvendelse af § 33 i dagpengeloven samt om § 37 i bistandsloven i forbindelse med en faders barselsorlov.

§ 7, stk. 2, bestemte, at bl.a. daginstitutionsbetaling kan "inddrives efter reglerne for inddrivelse af personlige skatter". Henvisningen gjaldt kildeskattelovens § 73. I følge denne bestemmelses stk. 4, gjaldt retten til at indeholde skat i løn ikke "ventepenge, pensioner og lignende understøttelse ...". Allerede ordlyden udelukkede, at der skete tilbageholdelse i kontanthjælp. Dertil kom, at der, da Den Sociale Ankestyrelse traf sin afgørelse, med virkning fra et senere tidspunkt end den undersøgte sag var indføjet hjemmel i bistandslovens § 49, stk. 2, til at tilbageholde daginstitutionsbetaling i den fremtidige kontanthjælp. Bestemmelsen ville være overflødig, hvis § 7, stk. 2, allerede indeholdt hjemmel herfor.

H) Den Sociale Ankestyrelses vurderingsgrundlag.

1) Ankestyrelsens arbejdsmetode.

Til brug ved sagernes forelæggelse til ankemøde udarbejdes i ankestyrelsens sekretariat et oplæg med kopier af sagens vigtigste dokumenter, referatbemærkninger samt kopi af de lovbestemmelser, vejledninger, tidligere afgjorte principielle sager, forarbejdsbemærkninger, som efter sagsbehandlerens og ankechefens mening er relevante for sagens afgørelse.

Ud fra ordensmæssige synspunkter er denne måde at præsentere sagens grundlag på fortræffelig. I selve metoden, som synes helt fast indarbejdet, er der indbygget en sikkerhed for, at det relevante faktiske og retlige materiale bliver inddraget i sagens afgørelse.

Det forhold, at der er tale om en fast rutine, giver imidlertid også holdepunkter for at antage, at materiale, der ikke bliver forelagt på den beskrevne måde, ikke har været inddraget, medmindre det kan ses af den afsluttende skrivelse, referatark eller lignende.

For de fleste af de undersøgte sager gælder, at oplysningerne i mødeoplægget har været både dækkende og tilstrækkeligt til, at der kunne træffes en forsvarlig afgørelse.

Den korrekte og dækkende juridiske vurdering af det foreliggende problem har i flere af de undersøgte sager forudsat, at der blev inddraget retlige faktorer, som oplysningerne i oplægget til ankemødet ikke giver grundlag for at medtage i overvejelserne.

Nedenfor er fremdraget eksempler på sager, hvor det har kunnet konstateres, at retligt relevante oplysninger ikke har været forelagt i forbindelse sagens behandling i ankemødet. Det er et gennemgående træk, at de oplysninger, der er udeladt, vedrører retskildefaktorer, der er beskrevet andre steder end i den sociale lovgivning, f.eks, om indholdet af formueretlige grundsætninger, personretlig lovgivning og generelle forvaltningsretlige principper.

I visse sager havde det endvidere været nærliggende, om ankestyrelsen havde tilvejebragt yderligere oplysninger om den sociale lovgivning.

Der kunne medtages flere end de nedenfor beskrevne sager. Gennemgangen er således ikke udtømmende, men tjener mest til illustration af en konstateret tendens til indsnævring af ankestyrelsens vurderingsgrundlag.

2) Sager, der er afgjort på et for snævert retligt grundlag.

Ankestyrelsen skulle i sag 8 tage stilling til, rækkevidden af hjælpemiddelbekendtgørelsens § 34 samt bilag 4 og 5 til bekendtgørelsen, hvori indikationerne for hjælp til brilleglas er fastsat. Sagens problem var, om de optiske styrkeværdier, der var fastsat i bestemmelserne, gik på styrken i brilleglassene eller på øjnenes styrke. Til afklaring af dette fortolkningsspørgsmål indhentede ankestyrelsen en udtalelse fra Socialministeriet, som samtidig sendte en udtalelse fra en anden sag afgivet af Statens Øjenklinik. Baggrunden for, at sagen blev optaget til realitetsbehandling, var, at jeg i en skrivelse til Den Sociale Ankestyrelse havde gjort opmærksom på, at en omformulering af bekendtgørelsen kunne give anledning til tvivl om den rette forståelse af bekendtgørelsen. Det havde efter min mening været nærliggende om Den Sociale Ankestyrelse - udover høringen af Socialministeriet - havde rekvireret Socialministeriets sag om hjælpemiddelbekendtgørelsen.

Ankestyrelsen nåede i sag 9 til det resultat, at en kommune Y, hvortil H var flyttet med sin stærkt handicappede 17 årige søn, måtte være betalingskommune for sønnen. H var flyttet fra X Kommune uden dennes medvirken. Sønnen havde boet hjemme i mange år, men var af X Kommune blevet visiteret til institutionsanbringelse, ligesom der var lagt en behandlingsplan for ham. Denne afgørelse ændrede X Kommune af besparelsesmæssige grunde. Y Kommune besluttede, efter af H var flyttet dertil, at realisere den afgørelse X Kommune havde tilbagekaldt. Den Sociale Ankestyrelse burde have været opmærksom på, at X Kommunes afgørelse kunne være i strid med den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om tilbagekaldelse af begunstigende afgørelser, og at Y Kommune af denne grund ikke var så frit stillet med hensyn til sin afgørelse, som ankestyrelsen havde lagt til grund og tillagt afgørende vægt.

I sag 12 forelå spørgsmålet, om to børn havde erhvervet selvstændig ophold som følge af, at de i 5 år havde opholdt sig hos faderen, der ikke havde forældremyndigheden, jf. § 10, stk. 3, i bistandsloven. Til brug for ankemødet blev forelagt § 10 i bistandsloven og pkt. 19 i Socialministeriets cirkulære nr. 140 af 15. august 1975 samt to SM-afgørelser, hvori der var blevet taget stilling til beslægtede situationer. Endvidere blev et antal afgørelser fra Ankestyrelsens visdomsbog forelagt. Spørgsmålet om, hvor børnene havde ophold, var afgørende for hvilken kommune, der skulle betale udgifterne ved, at der blev ydet hjælp til børnene i henhold til bistandsloven. En beslægtet problemstilling kan opstå i forhold til lov om børns retsstilling. Efter denne lovs § 13 er forældrene forpligtede til at forsørge deres børn. Opfyldes forpligtelsen ikke, kan statsamtet pålægge forældrene at udrede bidrag til barnets underhold. Retten til at kræve bidrag fastsat har "den, der afholder udgifterne ved barnets forsørgelse, såfremt den pågældende ... lovligt har barnet i pleje", jf. § 18, stk. 2. Udtrykket "lovlig pleje" fortolkes i praksis meget bredt; det afgørende er, om forældremyndighedsindehaveren udtrykkeligt eller stiltiende er indforstået med opholdet eller, hvis der er tale om større børn, barnets eget ønske. Det er nærliggende at søge at samordne praksis vedrørende børnelovens § 18, stk. 2, og praksis omkring § 10, stk. 3, i bistandsloven. Det havde været naturligt, om ankestyrelsen havde inddraget oplysninger om praksis vedrørende retten til at kræve bidrag fastsat i forbindelse med afgørelsen af sag 12.

I sag 13 forelå det præjudicielle spørgsmål, om en delvis betaling af flere bidragsforpligtelser skulle afskrives forlods på de fordringer, som ikke var særligt sikret eller om betalingen skulle fordeles forholdsmæssigt på de enkelte fordringer, jf. foran s. 427.

Ved afgørelsen af dette spørgsmål inddrog ankestyrelsen en udtalelse fra Socialstyrelsen samt SM-afgørelser vedrørende inddrivelse af bidrag, kopi af de relevante sider af den kommenterede udgave af lov om inddrivelse af underholdsbidrag, børnetilskudslovens § 11 samt Justitsministeriets cirkulære af 29. november 1978 om inddrivelse af bidrag. Den formueretlige litteratur og domspraksis om delvis opfyldelse af flere skyldforhold blev derimod ikke taget i betragtning. Afgørelsen blev truffet ud fra en urigtig retsopfattelse, hvilket kunne være undgået, hvis de relevante retlige oplysninger havde foreligget.

I sag 28 påberåbte X Kommune to retsgrundlag til støtte for, at kommunen kunne modregne et krav på tilbagebetaling af uberettiget udbetalt socialpension. For det første mente kommunen, at modregningen var hjemlet i § 47, stk. 2, i lov om social pension. Ankestyrelsen antog - med urette (s. 433) - at der ikke var hjemmel i § 47, stk. 2, til modregning i den foreliggende situation. Subsidiært gjorde X Kommune gældende, at modregningen kunne ske efter de almindelige modregningsregler. Dette sidste spørgsmål afstod ankestyrelsen helt fra at tage stilling til med en bemærkning om, at dette spørgsmål henhørte under domstolene. Som anført side 433 må denne afvisning anses for uberettiget. Samtidig er den udtryk for tendensen til at ankestyrelsen begrænser det retlige bedømmelsesgrundlag til socialretlige faktorer.

Sag 35 indeholdt et grundlæggende forvaltningsretligt spørgsmål: Kan en klients indrettelse på at få hjælp skabe et retskrav på hjælp, hvortil der ikke er hjemmel i loven, jf. s. 404. Det mente ankestyrelsen. Ved ankemødet forelå en række SM-afgørelser, som alle handlede om anvendelsen af den dagældende bistandslovs § 38 og den nugældende § 40 i forhold til udlændinge. Pkt. 17 i Socialministeriets vejledning af 17. februar 1989, lovteksten, lovforslagsbemærkningerne til § 40 samt en udtalelse fra Socialministeriet om danskundervisning som betingelse for hjælp i henhold til bistandslovens § 37. Det forvaltningsretlige spørgsmål, om en begunstigende afgørelse kan træffes, selv om den ikke har hjemmel i lov, blev ifølge det foreliggende materiale ikke undergivet overvejelse. Som anført s. 404-405 må afgørelsen anses for at stride mod kravet om, at også begunstigende afgørelser skal have lovhjemmel.

Sag 86 angik en kompliceret tvist mellem to kommuner om betalingsforpligtelsen over for en svært handicappet klient. Det relevante sagsforløb strakte sig over 26-27 år, og klienten havde skiftet institution mange gange. Det er for så vidt forståeligt, at ankestyrelsen overså nogle relevante retlige problemstillinger, jf. s. 396. Havde ankestyrelsen inddraget almindelige kompetenceovervejelser fra den forvaltningsretlige litteratur og praksis, havde det formentlig givet en bedre baggrund for at afgrænse de retlige problemer, især spørgsmålet om den retlige betydning af et refusionstilsagn samt betydningen af, at en række udgifter var blevet besluttet af en kommune, der ifølge ankestyrelsen selv ikke havde den stedlige kompetence i sagen. Ankestyrelsens bedømmelse skete imidlertid alene på grundlag af lovtekster, de relevante cirkulærebestemmelser, SM-afgørelser samt afgørelser fra ankestyrelsens visdomsbog.

Sag 91 vedrørte flytning af en plejehjemsbeboer fra et plejehjem til et andet. Beboeren havde, da ankestyrelsen traf afgørelse, fået beskikket en ad hoc værge, idet det blev lagt til grund, at hun ikke evnede at forstå indholdet af et eventuelt samtykke til flytningen. Sagen rejste såvel forvaltningsretlige, personretlige som familieretlige problemer. De forvaltningsretlige spørgsmål blev vurderet af ankestyrelsen, som imidlertid ikke indgik på en nærmere vurdering af, om der overhovedet var hjemmel i myndighedslovens § 59 til at beskikke en ad hoc værge, og uden nærmere undersøgelser af den familieretlige lovgivning lagde ankestyrelsen til grund, at en tilkendegivelse fra ægtefællen havde retlig gyldighed.

Om mine bemærkninger vedrørende ankestyrelsens retlige bedømmelsesgrundlag har Den Sociale Ankestyrelse i udtalelsen af 19. marts 1993 anført følgende

"...

Ankestyrelsen er klageinstans for administrative afgørelser i det omfang det fastsættes i lovgivningen, jf. § 1 i lov om Den Sociale Ankestyrelse. Ankestyrelsen er sidste klageinstans i sager efter den sociale lovgivning, og Ankestyrelsens kompetence er fastlagt i de enkelte sociale love og love på andre ministerområder, der benytter Ankestyrelsen som klageinstans. Ankestyrelsens hovedområde er således det sociale område.

Ankestyrelsen er enig med Ombudsmanden i, at det i visse sager kan være nødvendigt at afklare problemstillinger med hensyn til regler uden for Ankestyrelsens område, inden der kan tages stilling til det eller de socialretlige spørgsmål. I sådanne tilfælde må Ankestyrelsen afklare de præjudicielle spørgsmål, evt. ved høring af de relevante myndigheder, og derefter tage stilling til de socialretlige spørgsmål.

Hvis der i grundlaget for en sag indgår afgørelser om forhold udenfor det sociale område truffet af vedkommende kompetente myndighed eller af domstolene, finder Ankestyrelsen som udgangspunkt, at Ankestyrelsen må kunne lægge en sådan afgørelse til grund.

Dette gælder efter Ankestyrelsens opfattelse fx. statsamtets beskikkelse af en ad hoc værge i sag 91. Ankestyrelsen fandt ikke - og finder fortsat ikke - at Ankestyrelsen i sådanne tilfælde bør gå ind i en efterprøvelse af en anden myndigheds afgørelse indenfor dens kompetenceområde udenfor det sociale område, medmindre der i den konkrete sag er forhold, der tyder på, at afgørelsen er urigtig.

I andre typer af sager kan der tages stilling til de socialretlige spørgsmål uafhængigt af eventuelle problemstillinger inden for andre retlige områder.

Ankestyrelsen finder i disse tilfælde, at det normalt må være rigtigst og bedst stemmende med de forudsætninger, der ligger bag afgrænsningen af Ankestyrelsens virksomhed i lovgivningen, at begrænse afgørelsen til de socialretlige spørgsmål og henvise andre spørgsmål til den relevante anden myndighed eller til domstolene.

Dette gælder efter Ankestyrelsens opfattelse som udgangspunkt fx. spørgsmålet om, hvorvidt en refusionspligt for en kommune overfor en anden kommune består efter andre regler end bistandslovens § 11 i "opholdskommunesager".

..."

Jeg skal først bemærke, at jeg er enig med Den Sociale Ankestyrelse i, at for så vidt andre offentlige myndigheder rent faktisk har truffet afgørelse om forhold, der er præjudicielle i forhold til den afgørelse Den Sociale Ankestyrelse skal tage stilling til, er ankestyrelsen som hovedregel berettiget til at lægge afgørelsen til grund. For så vidt er mine foreløbige bemærkninger om sag 91 repræsentative for det spørgsmål, der er behandlet i afsnit H.

Mine bemærkninger har hovedsageligt taget sigte på de tilfælde, hvor den konkrete afgørelse ikke kan træffes alene på grundlag af den sociale lovgivning - herunder ulovbestemte socialretlige principper. I visse tilfælde f.eks. i sag 9 og sag 35 beroede afgørelsen også på almindelige ulovbestemte forvaltningsretlige synspunkter. I andre, som eksempelvis sag 28, må afgørelsen træffes på grundlag af almene formueretlige synspunkter. Det kan også vise sig relevant ved bedømmelsen af en sag at vurdere, om den påklagede afgørelse strider mod det almindelige forvaltningsretlige officialprincip, eller om der eventuelt er sket en tilsidesættelse af forvaltningslovens partsbeskyttelsesregler. Den almindelige forvaltningsretlige tilbagekaldelseslære, de generelle forvaltningsretlige krav vedrørende udøvelse af administrativt skøn samt de forvaltningsretlige grundsætninger om forvaltningsafgørelsers ugyldighed er andre almene retlige betragtninger, som Den Sociale Ankestyrelse efter min mening, hvis de er relevante for bedømmelsen af den enkelte afgørelse, har pligt til at inddrage.

Det er imidlertid efter min mening rigtigst, om Den Sociale Ankestyrelse herudover ved vurderingen af de enkelte sager er opmærksom på det samspil, der er mellem det socialretlige grundlag og andre retsområder f.eks. familie- og personretten.

Jeg er enig med Den Sociale Ankestyrelse i, at den endelige afklaring af indholdet af lovbestemmelser eller retsgrundsætninger fra sådanne tilstødende områder henhører under de myndigheder, som er sagligt kompetente til at træffe afgørelse i henhold til den pågældende lovgivning. Det udelukker imidlertid ikke, at Den Sociale Ankestyrelse efter omstændighederne inddrager praksis fra beslægtede områder, jf. mine bemærkninger s. 394-395 om sag 12. I andre tilfælde kan sådanne samspilsproblemer eventuelt afklares ved, at Den Sociale Ankestyrelse indhenter udtalelse fra den kompetente myndighed til brug for sin afgørelse.

Afslutningsvis skal jeg pege på, at også inddragelse af traktatmæssige forpligtelser efter omstændighederne kan være relevant for bedømmelsen af konkrete sager. Som eksempel henvises til, at Højesteret i dommen Ugeskrift for Retsvæsenet 1989.928 H ved bedømmelsen af en tvangsfjernelsessag henviste til artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som på daværende tidspunkt endnu ikke var inkorporeret i dansk ret.

Jeg skal yderligere henvise til artikel 177 i Traktaten om det europæiske økonomiske fællesskab, hvorefter danske domstole har ret og efter omstændighederne pligt til, at forelægge spørgsmål om EF-rettens rækkevidde for EF-domstolen til præjudiel afgørelse. Det bemærkes herved, at Den Sociale Ankestyrelse i den EF-retlige teori anses for en domstol, jf. Claus Gulmann og Karsten Hagel Sørensen, EF-ret, 1989, side 231.

Det kan således konstateres, at Den Sociale Ankestyrelse i ikke ubetydeligt omfang er forpligtet til ved vurderinger af de enkelte sager, at inddrage retsregler og retlige betragtninger, som ikke traditionelt henregnes til socialretten. Dertil kommer, at inddragelse af synspunkter fra andre retsområder end det snævre socialretlige i mange tilfælde vil være hensigtsmæssigt for at opnå konsekvens og sammenhæng i retssystemet som helhed.

Jeg finder derfor, at kunne fastholde mine foreløbige udtalelser om ankestyrelsens retlige bedømmelsesgrundlag. Herudover finder jeg, at burde henstille til Den Sociale Ankestyrelse at drage omsorg for, at alle retligt relevante synspunkter bliver inddraget i forbindelse med afgørelsen af konkrete sager.

I) Den Sociale Ankestyrelses kompetence.

1) Sager af principiel betydning.

Betingelsen for, at ankestyrelsen har kunnet optage de undersøgte sager til behandling, har været, at sagen "skønnes at være af principiel betydning", jf. eksempelvis § 15, stk. 4, i bistandsloven.

Ifølge forarbejderne til bestemmelsen har en sag principiel betydning, "hvis den rejser spørgsmål om den rigtige anvendelse af en lovregel, eller hvis afgørelsen skønnes at få betydning for praksis på det pågældende område", jf. Folketingstidende 1982/83, tillæg A, sp. 2421.

Udtrykket "principiel betydning" er ikke præcist, men peger klart på, at en sag for at kunne anses for principiel må indeholde et aspekt, hvis afgørelse har betydning ikke alene for den konkrete sag, men også for andre sager. Det er desuden klart, at Den Sociale Ankestyrelse ikke kan optage sager, hvis et generelt spørgsmål allerede må anses for afklaret ved tidligere afgørelser.

Den mindre præcise afgrænsning af ankestyrelsens kompetence til at optage sager til behandling som tredje instans taler for at tillægge ankestyrelsen en vis margin ved skønnet over, om sagen er principiel. Dertil kommer, at ankestyrelsens stillingtagen hertil ifølge § 6, stk. 6, i lov om den sociale ankestyrelse skal foreligge inden 14 dage fra sagens modtagelse i ankestyrelsen. Denne frist er meget kort og vurderingen af, om en sag er principiel, må derfor ske, uden at der er tid til at foretage mere indgående undersøgelser af sagens faktiske eller retlige omstændigheder, herunder af, om sagen dækker over et i praksis ofte forekommende tvivlsspørgsmål.

Ved gennemgangen af, om de undersøgte sager må antages at have været principielle, har jeg derfor lagt til grund, at udtrykket "principiel betydning" skal forstås bredt og har samtidig lagt til grund, at ankebestemmelsen ikke udgør en begrænsning for ankestyrelsens prøvelse af de sager, der bliver optaget til realitetsbehandling. Ankestyrelsen kan således foretage en fuldstændig efterprøvelse af de optagne sager. Den afsluttende afgørelse kan således træffes på et andet grundlag end det, der gav anledning til sagens optagelse. Den omstændighed, at sagen ændrer karakter, er således ikke ensbetydende med, at sagen ikke ved sagens start havde principiel betydning.

Om den generelle fortolkning af udtrykket "principiel" har Den Sociale Ankestyrelse i udtalelsen af 19. marts 1993 gjort følgende bemærkninger

"...

Ankestyrelsens fortolkning af udtrykket "principiel" har udviklet sig fra begyndelsen, det vil sige fra ankebegrænsningens indførelse i 1983, fra en ret snæver fortolkning i en stadig videre retning, hvilket betyder at Ankestyrelsen nu helt kan tilslutte sig Ombudsmandens brede forståelse af begrebet "principiel betydning". Ankestyrelsen skal yderligere pege på, at det med den øgede udlægning af afgørelseskompetence til kommunerne, bliver tilsvarende vigtigt, at Ankestyrelsen kan koordinere praksis på landsplan gennem optagelse af sager til principiel behandling med en "rummelig" forståelse af begrebet "principiel".

..."

2) Undersøgelsens resultater.

91 af de undersøgte sager må efter de under 1) beskrevne retningslinier anses for at have været af principiel betydning, da beslutningen om at optage dem til realitetsbehandling blev truffet. I 3 sager - sag 12, sag 86 og sag 21 - tog Den Sociale Ankestyrelse ikke stilling til det principielle spørgsmål, som havde givet anledning til, at sagen blev rejst, selv om sagen ikke ændrede karakter undervejs, og der således var anledning til at forholde sig til spørgsmålet.

Sag 12 drejede sig om fastlæggelse af to børns opholdskommune. Børnene havde boet i 5 år hos deres far, som ikke havde del i forældremyndigheden over dem. De havde imidlertid haft forbindelse med moderen og var, da Den Sociale Ankestyrelse traf afgørelse, flyttet ind hos hende. Det principielle problem var, hvilken betydning det meget lange ophold hos faderen burde tillægges for vurderingen af, om børnene havde fået selvstændigt ophold. Den Sociale Ankestyrelses afgørelse blev udformet således

”AFGØRELSE

Ankestyrelsen finder, (Y) Kommune må betragtes som opholdskommune for ... .

Ankestyrelsen har lagt vægt på, at moderen, der siden 6. juni 1990 har haft bopæl i (Y) Kommune, er indehaver af forældremyndigheden over ... .

Desuden har styrelsen lagt vægt på, at forbindelsen mellem ... og moderen har været opretholdt under opholdet hos den biologiske fader i (Z) Kommune, og at ... af den grund ikke kan anses for at have erhvervet selvstændig opholdskommune efter bistandslovens § 10, stk. 3.

Ankestyrelsen tiltræder således Amtsankenævnets afgørelse."

Det lange opholds betydning blev, som det ses, kun indirekte afgjort derved, at det af udfaldet kan ses, at det ikke var langvarigt nok til at skabe selvstændigt ophold. Hvor langvarigt et ophold, der skal til for at skabe ophold, og hvilken karakter opholdet skal have, tages der ikke stilling til.

I sag 86, som er refereret indgående side 396, forelå også en tvist mellem flere kommuner om betalingsforpligtelsen over for en meget ressourcekrævende klient. Sagen rummede adskillige retlige tvivlsspørgsmål, bl.a. om retsvirkningen af et betalingstilsagn samt betydningen af, at en stedlig inkompetent kommune havde truffet afgørelse om hjælpeforanstaltninger. Disse to problemer forholdt ankestyrelsen sig ikke til. Det må dog samtidig medgives ankestyrelsen, at sagen var usædvanligt indviklet og vanskelig at bedømme på grundlag af de upræcise og uklare regler i bistandslovens §§ 10 og 11.

I sag 21 havde amtsankenævnet afslået at yde hjælp i henhold til § 48, til kursusdeltagelse under henvisning til, at der ikke var tale om en "absolut nødvendig merudgift". Ankestyrelsen optog sagen til realitetsbehandling for at få præciseret, at § 48 taler om "nødvendig" og ikke "absolut nødvendig" udgift. I den endelige afgørelse stadfæstede ankestyrelsen amtsankenævnets afgørelse med henvisning til, at udgiften ikke var "nødvendig", men uden at komme nærmere ind på sagens principielle problem.

For 9 sagers vedkommende kan der rejses berettiget tvivl om, hvorvidt ankestyrelsen havde holdepunkter for at betragte sagen som principiel.

Sag 16 omhandlede refusion af sygedagpenge til en arbejdsgiver. Arbejdsgiveren havde udbetalt dagpenge på grundlag af en lægeerklæring, som indeholdt fejl, samt i øvrigt fremtrådte på en måde, der kunne give anledning til tvivl om dens rigtighed. Arbejdsgiveren havde i klagen gjort gældende, "at en lægeerklærings angivelse af kortere varighed med start den 4. maj 1988 under ingen omstændigheder kan gøres til genstand for en vurdering endskønt dette øjensynligt beror på lægens forsømmelighed ved udfærdigelsen af lægeerklæringen". Dette standpunkt var åbenbart uholdbart og krævede ingen afklaring i ankestyrelsen, som da også i den afsluttende skrivelse undlod at lægge erklæringen til grund.

Hovedproblemet i sag 26 var, om et forældrepar havde fået fornøden vejledning om muligheden for at ansøge om friplads til deres barn, der blev passet i daginstitution, samt om manglende vejledning måtte føre til, at parret blev tildelt friplads med tilbagevirkende kraft. Der var på daværende tidspunkt ikke tvivl om, at manglende overholdelse af vejledningspligten kan medføre, at der ydes hjælp med tilbagevirkende kraft. Ankestyrelsen oplyste da også i den afsluttende skrivelse, at sagen havde været optaget til "afklaring af om kommunen kan siges at have opfyldt sin vejledningspligt". Afklaringen heraf beroede på en konkret vurdering af sagens oplysninger og beroede således ikke på generelle synspunkter. Ankestyrelsen sluttede sagen med at "tiltræde amtsankenævnets afgørelse med den givne begrundelse", dvs. uden at udtale sig om det generelle spørgsmål.

Klageren påberåbte sig i sag 42, at hun var berettiget til sygedagpenge, selv om hun ikke havde haft dagpengegivende indtægt. I stedet skulle kommunen anvende en fiktiv indtægt svarende til størrelsen af de arbejdsløshedsdagpenge, hun ville have fået udbetalt, hvis hun havde opfyldt betingelserne for at få arbejdsløshedsdagpenge. Dette anbringende måtte kræve et ret sikkert retsgrundlag for at blive anerkendt, og et sådant grundlag forelå ikke. Noget behov for at få en sådan retsopfattelse afklaret forelå heller ikke. Ankestyrelsen henviste i sin afgørelse da også blot til, at en sådan fiktiv indtægt ikke kunne anses for dagpengegivende erhvervsindtægt.

Ankestyrelsen optog sag 43 til afklaring af, om bidfunktionsbehandling er et hjælpemiddel, hvortil der kan ydes hjælp i henhold til bistandslovens § 58. Dette spørgsmål var imidlertid allerede afklaret tidligere. Sagen endte med, at ankestyrelsen tiltrådte, at der var blevet meddelt afslag på hjælp og henviste til, at den bidskinne, der var tale om at benytte "efter praksis betragtes som et behandlingsredskab og ikke som et hjælpemiddel".

I sag 46 havde X Kommune afslået en ansøgning i henhold til bistandslovens § 48 til anskaffelse af et computeranlæg med tegneprogram, tekstbehandling, farveskærm og printer til en 9 årig dreng, der havde ukoordinerede bevægelser. Anlægget skulle kompensere for drengens vanskeligheder ved skrivning og regning samt fremme en positiv udvikling. Sagen blev optaget, da det ikke kunne anses "for helt oplagt, at computerudstyr af denne art kan betragtes som en nødvendig merudgift ved forsørgelse". Ankestyrelsen havde tidligere afvist at anerkende anskaffelse af farvefjernsyn til lettelse af handicappede børns tilværelse som omfattet af § 48. Det forekommer overordentligt tvivlsomt, om der herefter var behov for en stillingtagen til computerudstyr. Dertil kommer, at afgørelsen under alle omstændigheder i høj grad måtte bero på en vurdering af drengens behov og anlæggets karakter. Sagen afsluttedes med netop en sådan konkret bedømmelse af sagen.

Social pension kan ifølge lov om social pension § 33 tidligst udbetales fra den 1. i måneden efter, at der er ansøgt om pension. I sag 55 var stridspunktet fra hvilket tidspunkt ansøgning om pension var indgivet. Revaliderings- og pensionsnævnet havde afslået at anerkende et "forslag om socialmedicinsk behandling" fra ansøgerens læge til socialforvaltningen i ansøgerens opholdskommune, som en ansøgning om pension. Den Sociale Ankestyrelse antog sagen til afklaring af, om den pågældende henvendelse kunne betragtes som en egentlig pensionsansøgning. Bedømmelsen af spørgsmålet måtte nødvendigvis blive meget konkret, og det er vanskeligt at se, at afgørelsen - som gik ud på ikke at anerkende henvendelsen som en ansøgning - kunne få praksisdannende betydning. Se i øvrigt bemærkningerne foran s. 432 om FOB 1990.246.

Amtsankenævnet havde i sag 57 pålagt X Kommune at yde A hjælp til ortopædisk fodindlæg i henhold til bistandslovens § 58. X Kommune påklagede afgørelsen, og ankestyrelsen afviste i første omgang at antage sagen til behandling. Kommunen henvendte sig på ny og vedlagde en skrivelse fra Kommunernes Landsforening til kommunen. I skrivelsen anførtes bl.a.

"...

Efter den bekendtgørelse om hjælpemidler, der var gældende indtil 1. juli 1988, kunne der ved svære grader af hulfod bevilges ortopædiske fodindlæg.

Ved forarbejderne til den bekendtgørelse, der trådte i kraft den 1. juli 1988 udarbejdede landsforeningen med bistand fra overlæge (O), ortopædkirurgisk afdeling, (H) hospital, forslag til regelsæt for bevilling af ortopædiske fodindlæg.

Det var på forhånd af Socialministeriet tilkendegivet, at det hidtidige bilags punkt 6 om andre foddeformiteter af samme sværhedsgrad, ikke måtte udgå.

Landsforeningens forslag indeholdt derfor også et punkt 6, men nu med et antal diagnoser, som sagkyndige fandt, dækkede øvrige foddeformiteter af samme sværhedsgrad.

Inden landsforeningens forslag blev afleveret til Socialstyrelsen, lod overlæge (O) forslaget vurdere i Dansk Ortopædisk Selskab.

Da man derfra ikke havde bemærkninger, blev det afleveret til Socialstyrelsen, der uændret optog forslaget i Socialstyrelsens vejledning, hvortil der er henvist i bekendtgørelsen.

Ved drøftelse med Socialstyrelsen om forslaget gjorde landsforeningen gældende, at skulle svær hulfod bibeholdes, måtte landsforeningen forudsætte, at der blev defineret en højde og bredde på hulfoden, således at det var muligt at administrere af ortopæderne og kommunerne.

De involverede speciallæger, Sundhedsstyrelsens daværende konsulent på området og overlæge (O) var enige om, at det var ubetænkeligt at lade hulfod udgå, da ortopædiske fodindlægs afhjælpnings omfang var særdeles beskedent.

Den konkrete sag har jeg den 30. august d.a. drøftet med overlæge (O). Han har på kommunens attestationsblanket noteret sin vurdering - ikke berettiget.

Landsforeningen skal på denne baggrund anbefale, at kommunen anker afgørelsen, idet amtsankenævnets afgørelse er i strid med det gældende diagnosesæt, der kan udløse bevilling på fodindlæg, og idet landsforeningen desværre har erfaring for, at sådanne afgørelser hurtigt spredes til områdets speciallæger, der bruger afgørelsen overfor områdets andre kommuner, der med rette har villet give afslag på lignende ansøgninger. Afgørelsen har derfor en væsentlig afsmittende virkning, der medfører øgede unødvendige udgifter for kommunerne.

..."

Ankestyrelsen kontaktede telefonisk Socialstyrelsen, som gav udtryk for, at kommunen havde ret i, at en diagnose, som den foreliggende "funktionel stivhed og skævstilling af storetåen" ikke ville berettige til fodindlæg. Herefter blev sagen optaget til behandling med henblik på afgrænsning af anvendelsesområdet for § 12 i bekendtgørelsen vedrørende ortopædiske hjælpemidler. Ankestyrelsen stadfæstede amtsankenævnets afgørelse med følgende begrundelse

”AFGØRELSE

Ankestyrelsen finder ud fra en lægelig vurdering, at svært fikserede hulfødder har en tilsvarende sværhedsgrad som de fodlidelser der er nævnt i Socialstyrelsens vejledning af 14. juni 1988. Ankestyrelsen finder derfor, at svært fikserede hulfødder er omfattet af Socialministeriets bekendtgørelse af 10. juni 1988 og at der til personer med disse lidelser kan ydes hjælp til ortopædiske fodindlæg i henhold til bistandslovens § 58 under forudsætning af at de almindelige bestemmelser i bekendtgørelsens § 1 er opfyldt.

Vedrørende det konkrete tilfælde finder ankestyrelsen, at der bør ydes ... hjælp til ortopædiske fodindlæg.

Ankestyrelsen har lagt vægt på det oplyste om, at ... lider af svært fikserede hulfødder.

..."

Fra sagens start til dens afslutning i ankestyrelsen handlede den alene om, hvorvidt klientens fodlidelse var af samme sværhedsgrad som de lidelser, Socialstyrelsen havde omtalt i en vejledning af 14. juli 1988. Afgørelsen måtte nødvendigvis være og var, som det ses, helt konkret. Ankestyrelsen havde også selv vurderet sagen som uprincipiel og optog den alene på grund af Kommunernes Landsforenings henvendelse og Socialstyrelsens telefoniske udtalelse. Disse henvendelser kunne efter min mening ikke begrunde, at sagen blev anset for principiel. Realindholdet i udtalelsen fra styrelsen og landsforeningen var, at disse instanser mente, at amtsankenævnets afgørelse var urigtig. Selve det forhold, at afgørelsen eventuelt var urigtig bevirkede imidlertid ikke at sagen blev principiel. Hertil måtte yderligere kræves, at ankestyrelsens bedømmelse af sagen kunne medvirke til at præcisere indholdet af den relevante regel.

Sagen rejser imidlertid også det retssikkerhedsmæssigt set centrale spørgsmål, hvilken betydning en udtalelse fra en interesseorganisation bør tillægges ved vurderingen af, om en sag er principiel. Selve det forhold, at en organisation udtrykker ønske om, at ankestyrelsen behandler en sag må ikke tillægges afgørende vægt. Ankestyrelsen er naturligvis ikke afskåret fra at tage hensyn til indholdet i sådanne henvendelser og må være berettiget til at lade oplysninger i sådanne henvendelser om praksis samt den indeholdte argumentation indgå i vurderingen af sagens karakter. Da henvendelser af den nævnte karakter har samme funktion som partsindlæg, må ankestyrelsen være særligt omhyggelig med at kontrollere informationens rigtighed og med at underkaste argumentationen en kritisk og selvstændig vurdering. I sag 57 havde det været nærliggende, om ankestyrelsen havde rekvireret dels sagen om den pågældende bekendtgørelse dels sagen om Socialstyrelsens vejledning om bekendtgørelsen. Dernæst burde ankestyrelsen have foretaget en selvstændig prøvelse af, om sagen på denne baggrund kunne antages at give anledning til afgørelse af generelle problemer.

I udtalelsen af 19. marts 1993 har Den Sociale Ankestyrelse om baggrunden for, at sag 57 blev optaget til behandling, oplyst følgende

"...

Særligt med hensyn til Ombudsmandens bemærkninger om sag 57 skal Ankestyrelsen bemærke, at der ikke - som man kunne få indtryk af ud fra Ombudsmandens omtale af sagen side 141-144 - er tale om, at en organisation (Kommunernes Landsforening) henvendte sig til Ankestyrelsen om den konkrete sag, men om, at den kommune, som havde anmodet om principiel behandling vedlagde en udtalelse fra Kommunernes Landsforening om foreningens bidrag ved forarbejdet til en ny bekendtgørelse om hjælpemidler efter bistandslovens § 58.

Ankestyrelsen besluttede på grundlag heraf og efter udtalelse fra Socialstyrelsen om fortolkningen af den nye bekendtgørelse at optage sagen til principiel behandling, da der skønnedes at være tvivl om anvendelsen af de nye regler. Der var således ikke tale om, at Ankestyrelsen gav efter for et ønske fra en organisation, men om, at en sag, der ved første forelæggelse ikke syntes at række ud over en helt konkret problemstilling, viste sig at kunne antages til afklaring af fortolkningstvivl med hensyn til nye regler."

Hertil skal jeg bemærke, at Kommunernes Landsforenings skrivelse ikke begrænsede sig til en redegørelse for landsforeningens bidrag til hjælpemiddelbekendtgørelsen, men at landsforeningen derudover indgik på en vurdering af den konkrete sag samt i fortsættelse heraf anbefalede, at sagen blev anket, da den efter landsforeningens opfattelse måtte anses for uberettiget.

Set i dette lys, finder jeg at kunne opretholde mine bemærkninger om sagens egnethed til at belyse et principielt retssikkerhedsmæssigt problem.

Sag 61 drejede sig ligesom sag 57 om hjælp til fodindlæg og beroede ligesom denne sag på en konkret lægelig vurdering af lidelsernes sværhed. Baggrunden for, at sagen blev optaget, var den samme som i sag 57. Ankestyrelsen tiltrådte, at der blev udbetalt hjælp.

Der er i praksis ikke tvivl om, at der i henhold til § 48 i bistandsloven kan ydes hjælp til udskiftning af møbler og andet inventar for at afhjælpe støvallergi. Sag 69 drejede sig om, hvorvidt der burde ydes hjælp til en sådan støvsanering til en dreng, der led af støvallergi. Ankestyrelsen fandt "det ikke tilstrækkeligt godtgjort, at en egentlig støvsanering var påkrævet af hensyn til barnets husstøvmideallergi". Den videre begrundelse begrænsede sig på samme måde til oplysningerne i den konkrete sag og giver ingen synderlig vejledning for afgørelsen af andre sager om hjælp til allergikere.

I sag 79 forelå spørgsmålet, om forældremyndighedens indehaver stadig havde "barnet hos sig", hvilket er betingelsen for at få børnetilskud, jf. § 3 i børnetilskudsloven. I den konkrete sag boede sønnen på grund af pladsmangel i et værelse i nærheden af moderens bopæl. Moderen holdt ham med kost og betalte for værelset. Amtsankenævnet havde afgjort, at betingelsen for at få børnetilskud ikke var opfyldt. Denne afgørelse fandt ankestyrelsen - med rette - var urigtig. Sagen ses ikke at rumme principielle aspekter, hvorved bemærkes, at det forhold, at afgørelsen betragtedes som urigtig, ikke i sig selv gør sagen principiel. Af referatarket ses, at den vejledende SM-afgørelse på området var fra 1977, og at en ny afgørelse var tiltrængt. Betragtningen er for så vidt holdbar - forudsat at sagen var egnet til at belyse den generelle fortolkning af § 3 i børnetilskudsloven. Sagen var som anført oplagt og derfor ikke egnet til at afklare det relevante udtryk "har barnet hos sig".

3) Sammenfatning.

Som det ses, kan der i langt hovedparten af de undersøgte sager ikke rettes indvending imod ankestyrelsens vurdering af sagen som værende principiel.

I 9 sager foreligger der tvivl om, hvorvidt denne grundbetingelse for at behandle sagen var opfyldt. Som anført under 1) må det ved bedømmelsen af ankestyrelsens beslutninger om at realitetsbehandle sagerne tages i betragtning, at udtrykket "principiel betydning" ikke er entydigt, at beslutningen skal træffes inden for en meget kort behandlingsfrist, samt at afgørelsen bl.a. som følge af denne frist må afgøres på det foreliggende grundlag.

Det tilføjes, at de undersøgte sager formentlig giver et noget ufuldstændigt billede af ankestyrelsens anvendelse af begrebet "principiel betydning", idet undersøgelsen kun har omfattet sager, der har været optaget til behandling. Et mere dækkende indtryk af praksis forudsætter tillige en gennemgang af afviste sager. Med henblik herpå har jeg besluttet at indlede en særskilt undersøgelse af ankestyrelsens anvendelse af klagebegrænsningsreglerne og har til brug herfor udbedt mig 150 fortløbende sager, der har været afvist som værende uden principiel betydning. Denne nye undersøgelse vil således omfatte såvel de i denne rapport behandlede sager som de nye 150 afviste sager.

III. Sammenfatning og konklusion.

A) Forvaltningsprocessuelle spørgsmål.

Undersøgelsen har omfattet en række forvaltningsprocessuelle spørgsmål. Hovedresultatet af denne del af undersøgelsen er følgende

1) Repræsentation.

Det har vist sig, at i de sager, hvor parten var repræsenteret af en anden person havde ankestyrelsen ikke indrettet sig fuldt ud på, at partsbeføjelserne i sagen var blevet overladt til en repræsentant. Den Sociale Ankestyrelse har oplyst, at den hidtidige praksis vil blive ændret, dog således at den afsluttende skrivelse fortsat vil blive stilet til parten selv og ikke til dennes repræsentant.

Jeg har taget til efterretning, at ankestyrelsen har ændret sin fremgangsmåde. Samtidig har jeg peget på, at ankestyrelsen ikke i alle tilfælde vil være berettiget til at stile den endelige afgørelse til parten selv.

2) Partshøring.

Gennemgangen af sagerne viser endvidere, at Den Sociale Ankestyrelse ikke havde tilrettelagt sagsbehandlingen på en måde, der skabte sikkerhed for en overholdelse af partshøringsforpligtelserne i forvaltningslovens § 19. Den manglende indretning herpå viste sig både ved, at klagen ikke altid blev sendt til høring hos modparten samt ved, at det ikke i et eneste tilfælde var konstateret, at nye faktiske oplysninger eller udefra kommende retlige vurderinger af den konkrete sag var blevet forelagt den part, som disse oplysninger var til ugunst for.

Denne manglende tilrettelæggelse af en procedure, der sikrer en nøje overholdelse af § 19, stk. 1, m.v., har jeg fundet beklagelig.

Da ankestyrelsen har oplyst, at den allerede har ændret sine sagsbehandlingsrutiner således, at det sikres, at der foretages partshøring i overensstemmelse med de nævnte regler, finder jeg ikke grundlag for at foretage videre. Jeg har udbedt mig underretning om de skridt til yderligere ændring af ankestyrelsens sagsbehandling, ankestyrelsen har oplyst, vil blive foretaget.

3) Begrundelsespligt.

De fleste af de undersøgte afgørelser indeholdt en begrundelse som foreskrevet i ankestyrelseslovens § 10 samt forvaltningslovens §§ 22 og 24.

I en enkelt sag fik klienten ikke besked om den trufne afgørelse og dermed heller ikke en forklaring på, at amtsankenævnets afgørelse var blevet ændret til skade for klienten.

I 26 af sagerne var begrundelsen ufyldestgørende, enten fordi retsgrundlaget var angivet upræcist, sagsfremstillingen ufuldstændig, henvisning til hovedhensyn eller bemærkninger om relevante partsanbringender udeladt, eller fordi der ikke blev henvist til relevant administrativ praksis.

De påpegede begrundelsesfejl giver ikke anledning til generelle betænkeligheder, idet hovedparten af fejlene har drejet sig om enkelte elementer i begrundelsen. Fejlene og deres antal må dog ses i sammenhæng med, at der er tale om principielle afgørelser, dvs. afgørelser, der forudsættes at være praksisdannende. Afgørelserne skal ikke alene kunne læses og forstås af sagens parter, men bliver også i et vist omfang offentliggjort som SM-udtalelser. Det er derfor særligt vigtigt, at begrundelsen for afgørelsen formuleres med omhu, og navnlig, at alle relevante synspunkter for afgørelsen kommer frem i den afsluttende skrivelse.

Den Sociale Ankestyrelse har meddelt mig, at på alle de punkter, hvor der er peget på afvigelser af generel karakter fra begrundelsespligten, har ankestyrelsen enten ændret eller er i færd med at forberede ændringer i praksis.

Herefter har jeg ikke fundet det påkrævet at foretage videre vedrørende dette spørgsmål.

4) Tavshedspligt.

Af de undersøgte 100 sager forelå uberettiget videregivelse fra Den Sociale Ankestyrelse i to sager og indhentelse af rent private oplysninger uden ansøgerens samtykke i 8 sager.

Efter min mening giver undersøgelsens resultater ikke anledning til, at der foretages yderligere vedrørende ankestyrelsens praksis med hensyn til videregivelse af oplysninger.

Derimod anser jeg det for bedst stemmende med folketingets forudsætninger i forbindelse med vedtagelsen af §§ 28 og 29 i forvaltningsloven, at ankestyrelsens praksis med hensyn til indhentelse af rent private oplysninger om klienters forhold ændres, jf. ovenfor s. 389.

5) Behandlingstid.

Ca. 1/3 af de undersøgte sager blev afsluttet i løbet af 6 måneder. Alle sager på nær 11 blev færdigekspederet inden et år. Af de 11 sager, som var under ekspedition i mere end 1 år, skyldtes den lange behandlingstid i de 5 af sagerne forhold, som Den Sociale Ankestyrelse ikke var ansvarlig for. I de 6 resterende sager ses der ikke at foreligge forhold i sagen, der kunne begrunde en så lang behandlingstid.

Den Sociale Ankestyrelse har oplyst, at der er iværksat en procedure med henblik på, at reducere sagsbehandlingen fra gennemsnitlig 6 måneder i 1993 til 3 måneder samt på at sikre, at parten får meddelelse om, at behandlingstiden trækker længere ud end forventelig samt om årsagen hertil.

Jeg har taget det meddelte til efterretning og foretager ikke videre vedrørende dette spørgsmål.

6) Konklusion.

Som det ses, har der vist sig at være generelle afvigelser fra sagsbehandlingskravene på en række punkter. Alle de påviste afvigelser er enten blevet ændret eller er i færd med at blive ændret, og der har derfor ikke været behov for, at jeg på baggrund af undersøgelsen har afgivet henstilling om omlægning i sagsbehandlingsrutinerne.

På et enkelt punkt - vedrørende Den Sociale Ankestyrelses indhentelse af rent private oplysninger om enkeltpersoners forhold - har det dog været påkrævet at henstille en praksisændring.

De påviste tilsidesættelser af de generelle sagsbehandlingsregler har i alle tilfælde drejet sig om enkelte led i processen. Der har således ikke været tale om mere generelle undladelser af at efterleve sagsbehandlingsreglerne. Dertil kommer, at nogle af afvigelserne har beroet på usikkerhed med hensyn til det retlige indhold af sagsbehandlingskravene.

Den Sociale Ankestyrelses efterlevelse af sagsbehandlingskravene må på denne baggrund betegnes som tilfredsstillende og giver ikke anledning til generelle betænkeligheder med hensyn til ankestyrelsens sagsbehandling som sådan.

Da stort set alle de påviste generelle fejl nu er blevet eller må forventes at blive rettet, finder jeg ikke grundlag for at foretage mig yderligere vedrørende ankestyrelsens tilrettelæggelse af sagsbehandlingen i sager som de undersøgte.

B) Ankestyrelsens retsanvendelse.

Alle sagerne er blevet gennemgået med henblik på at vurdere, om afgørelserne er blevet afgjort rigtigt, samt desuden med henblik på at belyse Den Sociale Ankestyrelses retsanvendelse mere generelt.

Afgørelserne er med hensyn til rigtighed opdelt i 4 kategorier

1 ° ) Afgørelser, der i henseende til såvel præmisser som konklusion utvivlsomt må anses for korrekte, (utvivlsomt korrekte afgørelser).

2 ° ) Afgørelser, hvor resultatet for så vidt kunne have været et andet. Der er tale om sager, hvor det foreliggende retlige grundlag er vagt, upræcist eller ufuldstændigt, og hvor flere forskellige resultater således er mulige inden for de givne retlige rammer, (retligt tvivlsomme afgørelser).

3 ° ) Afgørelser, hvor ankestyrelsen for så vidt kunne have argumenteret mere overbevisende for det resultat, man er nået frem til, men hvor resultatet dog i sig selv må anses for juridisk holdbart, (begrundelsesmæssigt tvivlsomme afgørelser).

4 ° ) Mangelfulde afgørelser.

De tre første kategorier af sager må betegnes som ikke-kritisable afgørelser, mens den sidste kategori må henregnes til kritisable afgørelser.

Af de undersøgte 100 afgørelser er 6 afgørelser blevet anset for retligt mangelfulde. I tre af sagerne har Den Sociale Ankestyrelse trukket den offentliggjorte meddelelse om afgørelsen tilbage. I to af sagerne har jeg henstillet, at sagen genoptages til fornyet behandling. I den sidste sag har jeg ikke fundet det påkrævet, udover den fremsatte kritik, at afgive henstilling til Den Sociale Ankestyrelse om en ændring af afgørelsen.

Der er ikke i forbindelse med undersøgelsen fundet en større andel kritisable afgørelser, end hvad der gælder generelt i forbindelse med ombudsmandens undersøgelser af myndighedsafgørelser.

Denne del af undersøgelsens resultater giver således ikke holdepunkter for at udtale generel kritik af ankestyrelsens retsanvendelse.

Antallet af mangelfulde afgørelser skal dog sammenholdes med, at yderligere et antal sager har kunnet betegnes som begrundelsesmæssigt tvivlsomme afgørelser.

Kendetegnende for såvel de kritisable afgørelser som de begrundelsesmæssigt tvivlsomme afgørelser er, at ankestyrelsen har bedømt sagerne på et ganske snævert retligt grundlag. Denne tendens i ankestyrelsens retsanvendelse er efter min mening uheldig, og jeg har derfor henstillet til ankestyrelsen at drage omsorg for, at alle retligt relevante synspunkter bliver inddraget i forbindelse med afgørelsen af konkrete sager.

C) Ankestyrelsens kompetence.

Ankestyrelsens kompetence i langt hovedparten af de undersøgte sager har der ikke kunnet rettes indvending imod, ej heller ankestyrelsens vurdering af sagerne som værende principielle.

I 9 sager foreligger der tvivl om, hvorvidt denne grundbetingelse for at behandle sagen var opfyldt. Som anført under 1) må det ved bedømmelsen af ankestyrelsens beslutninger om at realitetsbehandle sagerne tages i betragtning, at udtrykket "principiel betydning" ikke er entydigt, at beslutningen skal træffes inden for en meget kort behandlingsfrist, samt at afgørelsen bl.a. som følge af denne frist må afgøres på det foreliggende grundlag.

Det tilføjes, at de undersøgte sager formentlig giver et noget ufuldstændigt billede af ankestyrelsens anvendelse af begrebet "principiel betydning", idet undersøgelsen kun har omfattet sager, der har været optaget til behandling. Et mere dækkende indtryk af praksis forudsætter tillige en gennemgang af afviste sager. Med henblik herpå har jeg besluttet at indlede en særskilt undersøgelse af ankestyrelsens anvendelse af klagebegrænsningsreglerne og har til brug herfor udbedt mig 150 fortløbende sager, der har været afvist som værende uden principiel betydning. Denne nye undersøgelse vil således omfatte såvel de i denne rapport behandlede sager som de nye 150 afviste sager.

Indtil denne nye undersøgelse er gennemført, finder jeg ikke holdepunkter for at drage almene konklusioner med hensyn til ankestyrelsens anvendelse af udtrykket "sager af principiel betydning".

§ 8. Tilskudsberettiget medicin , der ordineres på grund af en varig lidelse."

I sag 8 havde X Kommune givet afslag på at yde støtte til brilleglas, idet forskellen i brilleglasstyrke ikke oversteg den grænseværdi, der er fastsat i hjælpemiddelbekendtgørelsens § 16. Kommunen fandt endvidere ikke, at der kunne ydes hjælp i henhold til § 48 (se ovenfor s. 414). Sagen drejede sig bl.a. om forholdet mellem § 48 og § 58. Ankestyrelsen tog ved bedømmelsen af denne del af sagen udgangspunkt i pkt. 16 i Socialministeriets vejledning om § 48. Bestemmelsen har følgende indhold

"...

Der kan normalt ikke ydes hjælp til betaling af briller, idet sådan hjælp forudsættes afholdt efter lov om offentlig sygesikring eller efter § 58.

Hvis der som følge af handicappet hos børn og unge under 18 år er særlige merudgifter til briller, som ikke kan ydes efter sygesikringslovens regler kan merudgifterne dækkes efter § 48, stk. 1.

Eksempel: Et hyperaktivt barn, som ofte kommer til at ødelægge ting bl.a. briller."

I den konkrete sag var der tale om brilleglas af betydelig styrke til en dreng, hvis syn var blevet beskadiget ved en ulykke, da han var 5 år. I et notat om muligheden for at anvende § 48, henviste ankestyrelsens referent til, at der ikke var "tale om en mere almindelig synskorrektion hos et barn, men korrektion som skyldes et ulykkestilfælde, og at der er tale om et barn.

Når der henses til, at der er tale om et ulykkestilfælde og korrektioner, som skyldes ansøgerens alder, kan det overvejes at anvende § 48 som hjemmel til at dække ansøgerens udgifter til briller."

I referatet fra ankemødet foreslog en af ankecheferne, at afslaget blev stadfæstet på grundlag af følgende betragtning

"...

Vedrørende § 48 henviste han til punkt 16 i vejledningen om hjælp efter denne bestemmelse og det hertil anførte eksempel med et hyperaktivt barn samt til notater fra Ankestyrelsen.

Dette viste, at der skulle være tale om et stort forbrug af briller i modsætning til almindeligt forbrug.

Der var intet i sagen, der tydede på, at der forelå en situation med et specielt stort brilleforbrug."

I den afsluttende skrivelse henviste ankestyrelsen som begrundelse for afgørelsen til, "at der ikke er oplysninger om særlige merudgifter til briller."

Som sagen foreligger oplyst, finder jeg ikke at have holdepunkter for at antage, at den konkrete sag er blevet afgjort forkert. Ankestyrelsens fortolkning af § 48, hvorefter støtte til brilleglas, forudsætter, at der er et særligt stort brilleforbrug, er derimod tvivlsom. Umiddelbart har denne begrænsning ikke støtte i ordlyden af § 48, og den er ikke identisk med Socialministeriets tilkendegivelse i vejledningens pkt. 16, som taler om "merudgifter", der ikke kan ydes efter sygesikringsloven.

Ankestyrelsens retsopfattelse synes at være mere unuanceret end både den Socialministeriet gav udtryk for i pkt. 16 i vejledningen om § 48, og det en sammenlignende vurdering af § 58 og § 17 i sygesikringsloven ville føre til. Afgørelsen er begrundelsesmæssigt tvivlsom.

12)Bistandslovens § 66.

Bestemmelsen havde, på det tidspunkt da de af undersøgelsen omfattede sager blev afgjort, følgende indhold

"§ 66.Opholdssteder for børn og unge, herunder plejefamilier, skal være godkendt som egnede af den stedlige kommunalbestyrelse, hvis de modtager indtil 4 personer.

Stk. 2. Opholdssteder for børn og unge, der modtager flere end 4 personer, skal være godkendt som egnede af det stedlige amtsråd eller af anden offentlig myndighed efter reglerne herom. For anbringelse i døgninstitution for børn og unge gælder reglerne i §§ 96-100.

...

Stk. 4. Kommunalbestyrelsen fører med støtte fra amtskommunen løbende tilsyn med barnets forhold under dets ophold uden for hjemmet og træffer bestemmelse om ændret opholdssted, uddannelse, behandling m.v., så vidt muligt i samarbejde med forældremyndighedens indehaver.

Stk. 5. Kommunalbestyrelsen betaler for barnets ophold. Socialministeren kan fastsætte satser for ydelsen eller dele deraf.

Stk. 6. Forældrene og barnet betaler for døgnopholdet efter samme regler som ved anbringelse i døgninstitution efter § 96.

..."

Socialministeriet havde i bekendtgørelse nr. 861 af 11. december 1986 § 5, nr. 1, bestemt følgende

"§ 5. et sociale udvalg kan, selvom der efter de økonomiske forhold er grundlag for at pålægge betaling, meddele hel eller delvis fritagelse herfor i følgende tilfælde

1) når anbringelsen har et udpræget behandlingssigte.

..."

I sag 53 fandt ankestyrelsen, at et forældrepar til en dreng med betydelige adfærdsvanskeligheder ikke skulle betale for barnets ophold på to døgninstitutioner for psykisk handicappede børn/unge. Drengen fandtes ikke at tilhøre den klientgruppe, som institutionen var godkendt til og kommunen havde derfor ikke anset anbringelsen for at have behandlingsmæssigt sigte. Sagen var af ankestyrelsen optaget til afgørelse af om bekendtgørelsen § 5, nr. 1, skal fortolkes med udgangspunkt i institutionens art eller i barnets forhold. Den Sociale Ankestyrelse formulerede sin afgørelse på følgende måde

"Ankestyrelsen finder, at spørgsmålet om forældrebetaling som udgangspunkt må vurderes ud fra arten af den institution, hvor et barn har ophold, samt ud fra institutionens formål.

På dette grundlag og med henvisning til de nu foreliggende oplysninger om (sønnens) helbredsmæssige forhold finder Ankestyrelsen, at der ikke har været grundlag for at pålægge Dem at yde betaling for (sønnens) ophold på (institutionen) siden 1. januar 1989.

Ankestyrelsen ændrer således på dette punkt Amtsankenævnets afgørelse, og De vil høre nærmere fra nævnet og/eller (X) Kommune i den anledning.

For så vidt angår (sønnens) ophold på (institutionen) hjemvises betalingsspørgsmålet til fornyet vurdering i Amtsankenævnet på baggrund af de nye lægelige oplysninger og ovennævnte udgangspunkt."

Afgørelsens resultat er både rimelig og klart omfattet af ordlyden i § 5. Præmisserne er imidlertid formuleret på en sådan måde, at kriteriet "institutionens art og formål" indgår med større vægt ved afgørelsen af, om opholdet har behandlingsmæssigt sigte end bestemmelsens ordlyd lægger op til. Det synes bedre i overensstemmelse med § 5's ordlyd og det formodede formål med betalingsfritagelse i disse tilfælde, at opholdets formål undergives en konkret vurdering, hvori såvel barnets forhold som institutionens art og formål indgår i en helhedsvurdering.

13) Bistandslovens § 73.

a) Bestemmelsens indhold.

§ 25 i bistandsloven indeholder følgende bestemmelse

"Kommunalbestyrelsen træffer beslutning om tilbagebetaling,

når en person har undladt at give oplysninger som krævet i § 18 eller i øvrigt mod bedre vidende uberettiget har modtaget ydelser efter denne lov,

..."

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

I sag 52 stadfæstede Den Sociale Ankestyrelse en afgørelse fra Det Sociale Ankenævn i Århus, hvorefter § 25 ikke omfattede et tilfælde, hvor en fysisk handicappet mand A i henhold til § 48, stk. 3, (se nedenfor, s. 414) havde fået en bevilling til at ansætte og afskedige medhjælp. A's daværende samlever disponerede på A's vegne over kontoen og benyttede uretmæssigt et beløb på ca. 51.000 kr. til andre formål. Kommunen mente, at A kunne gøres ansvarlig efter § 25, stk. 1, mens det sociale ankenævn og Den Sociale Ankestyrelse fandt, at et eventuelt ansvar for A måtte afgøres på grundlag af almindelige erstatningsregler. Afgørelsen er utvivlsomt korrekt.

Ifølge § 26, stk. 1, nr. 2, kan der træffes beslutning om tilbagebetaling, "når der må ydes en person hjælp, fordi den pågældende eller ægtefællen er indblandet i en kollektiv arbejdsstrid".

Den Sociale Ankestyrelse fandt i sag 27, at A, som var blevet sygemeldt dagen før etableringen af en arbejdsnedlæggelse på hans arbejdsplads, ikke kunne anses for indblandet i den kollektive arbejdsstrid, og at der således ikke kunne pålægges ham tilbagebetalingspligt. Ankestyrelsen lagde vægt på, at A var blevet sygemeldt før konflikten, at han - modsat de øvrige medarbejdere - ikke var blevet afskediget, samt at han ikke var omfattet af en voldgiftskendelse, hvorved arbejdsnedlæggelserne var blevet kendt overenskomststridige. Afgørelsens resultat og den anførte begrundelse giver ikke anledning til bemærkninger.

4) Bistandslovens §§ 37-41.

a) Reglernes indhold.

Bistandsloven indeholder i kapitel 9 regler om kontanthjælp. De første 4 bestemmelser - §§ 37-41 - vedrører løbende midlertidig kontanthjælp. Reglerne har følgende indhold

" § 37. Til en person, der på grund af ændringer i sine forhold er afskåret fra at skaffe det fornødne til sit eget eller familiens underhold, ydes der efter dette kapitel kontanthjælp, der består af en grundydelse, et boligtillæg og et børnetillæg, jf. dog stk. 2, 2. pkt.

Stk. 2. Grundydelsen udgør 2.579 kr. månedlig for enlige og det dobbelte for ægtepar. Til unge under 23 år, der ikke har forsørgelsespligt over for ægtefælle eller børn, ydes en samlet hjælp til underhold og boligudgifter svarende til stipendier for henholdsvis hjemmeboende og udeboende efter lov om Statens Uddannelsesstøtte, for hjemmeboende dog med et tillæg på 91 kr. månedlig. Til unge under 21 år, der i en sammenhængende periode på 12 måneder har haft månedlige indtægter, der overstiger stipendiesatsen for udeboende, ydes hjælp dog efter reglerne for personer over 23 år. Til unge over 21 år og under 23 år ydes hjælp tilsvarende efter reglerne for personer over 23 år, hvis de i en sammenhængende periode på 3 måneder har haft månedlige indtægter, der overstiger stipendiesatsen for udeboende. Unge gravide, der har passeret 12. svangerskabsuge, får også hjælp efter reglerne for personer over 23 år. Når der er ydet hjælp i en sammenhængende periode på 9 måneder, udgør grundydelsen efter 1. pkt. 2.269 kr. månedlig, medmindre det kan godtgøres, at pågældende i den nærmeste fremtid vil være i stand til at klare sig selv eller der er truffet beslutning om at yde hjælp efter § 43, stk. 1, jf. stk. 6.

Stk. 3. Boligtillægget ydes til dækning af enten husleje efter fradrag af tilskud efter boliglovgivningen eller terminsydelser vedrørende fast ejendom. Boligtillægget skal endvidere dække vand, varme, gas, elektricitet, ydelser vedrørende boligindskudslån og lignende løbende udgifter, der har tilknytning til boligen. For personer, der har fælles husførelse med andre end en ægtefælle, beregnes boligtillægget som udgangspunkt med lige andele til hver af parterne. Hvis de pågældende i fællesskab ejer en fast ejendom, beregnes tillægget dog forholdsmæssigt efter de tinglyste andele. Hvis boligudgiften efter en samlet bedømmelse af familiens størrelse og forhold i øvrigt skønnes at være for høj, og der kan fremskaffes en rimelig og billigere bolig, udgør udgifterne til denne grundlaget for boligtillægget. Der kan ikke ydes hjælp til den del af boligudgiften, der er påtaget med henblik på at få den dækket af kontanthjælp. De årlige udgifter omregnes til ét månedligt beløb, der ydes sammen med grundydelsen.

Stk. 4. Børnetillægget udgør et månedligt beløb svarende til 5/3 af normalbidraget for hvert barn under 18 år. Betaler ansøgeren underholdsbidrag til barnet, eller er bidraget på tidspunktet for hjælpens udbetaling udlagt forskudsvis af det offentlige, udgør børnetillægget samme beløb som det fastsatte bidrag, dog højst normalbidraget. Hvis personer, der har fælles husførelse med andre end en ægtefælle, har fælles børn, fradrages et beløb i børnetillægget svarende til normalbidraget, hvis kun den ene person modtager kontanthjælp. Der ydes ikke børnetillæg, hvis barnet er anbragt uden for hjemmet efter denne lov eller er i stand til at forsørge sig selv ved egne indtægter.

Stk. 5. Den samlede hjælp kan højst udgøre 90 pct. af den hidtidige indtægt. Dette gælder dog ikke, hvis den samlede hjælp udgør 4.916 kr. månedlig eller mindre. Hvis den samlede hjælp overstiger dette beløb, og 90 pct. af pågældendes hidtidige indtægter ligger under 4.916 kr., udgør hjælpen 4.916 kr. månedlig. Ved hidtidig indtægt forstås indtægten i den seneste kalendermåned. Hvis dette beløb i det enkelte tilfælde ikke er et rimeligt udtryk for ansøgerens indtjeningsevne, anvendes i stedet den gennemsnitlige indtægt i de seneste 3 kalendermåneder.

Stk. 6. Socialministeren kan fastsætte regler om hjælp til personer, der aftjener civil værnepligt eller værnepligt ved bistandsarbejde i udviklingslandene, og personer, der opholder sig i institutioner under kriminalforsorgen.

Stk. 7. De beløb, der er nævnt i stk. 2 og 5, reguleres én gang årligt den 1. juli med satsreguleringsprocenten, jf. lov om en satsreguleringsprocent. De særlige ydelser til unge under 23 år reguleres som stipendier efter lov om Statens Uddannelsesstøtte. Socialministeren bekendtgør størrelsen af de regulerede beløb.

§ 27 i forvaltningsloven indeholder en nærmere afgrænsning af, hvilke oplysninger der må anses for tavshedsbelagte. De øvrige bestemmelser i forvaltningslovens kapitel 8 regulerer myndighedernes anvendelse af fortrolige oplysninger.

Hovedprincippet er indeholdt i forvaltningslovens § 32, hvorefter den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.

I øvrigt sondrer loven mellem oplysninger om "enkeltpersoners rent private forhold" og "andre fortrolige oplysninger". Den første kategori af oplysninger må ifølge § 28, stk. 1, ikke videregives fra en forvaltningsmyndighed til en anden. Herfra gælder ifølge § 28, stk. 2, følgende undtagelser

"Stk. 2. Videregivelse af de i stk. 1 nævnte oplysninger kan dog ske, når

1) den, oplysningen angår, har givet samtykke,

2) det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives,

3) videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, eller

4) videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver."

I sager, der rejses ved ansøgning, må denne type oplysninger ifølge § 29 ikke "indhentes fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed". § 29, stk. 2, indeholder følgende bestemmelser

"Bestemmelsen i stk. 1, gælder ikke, hvis

ansøgeren har givet samtykke hertil

andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, eller

særlige hensyn til ansøgeren eller tredjemand klart overstiger hensynet til ansøgerens interesse i, at oplysningen ikke indhentes."

Denne bestemmelse gælder også ankestyrelsens behandling af ansøgningssager.

Andre fortrolige oplysninger kan ifølge §28, stk. 3, videregives til en anden forvaltningsmyndighed i samme udstrækning som efter stk. 2, samt herudover "når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe".

Endelig er det i § 31 bestemt, at i det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive en oplysning, skal myndigheden på begæring af en anden myndighed videregive oplysningen, hvis den er af betydning for den anden myndigheds virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden skal træffe. Denne videregivelsespligt gælder dog ikke, hvis videregivelsen påfører den afgivende myndighed et merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få oplysningerne, jf. § 31, stk. 2.

Forvaltningslovens videregivelsesregler omhandler alene udveksling af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder eller inden for en forvaltningsmyndighed. Uden for loven falder bl.a. offentlige forvaltningsmyndigheders udveksling af oplysninger med privatpersoner eller private virksomheder.

Forvaltningslovens videregivelse af fortrolige oplysninger i disse relationer må imidlertid bedømmes på grundlag af de almindelige principper i tavshedspligtsbestemmelserne i forvaltningslovens § 27 og i straffelovens § 152 eller specielle tavshedsforskrifter i den udstrækning, der foreligger sådanne. Herefter er det afgørende, om videregivelsen kan anses for "berettiget". Ved udfyldningen af denne retlige standard må forvaltningslovens kapitel 8 tillægges en vis normerende virkning.

Et hovedsigte med tavshedspligtsreglerne er, at oplysninger, som offentlige myndigheder bliver bekendt med som et led i varetagelsen af deres opgaver, ikke bliver røbet over for almenheden eller uvedkommende privatpersoner. I almindelighed er sådanne videregivelser derfor uberettigede. Hvor videregivelsen sker i forbindelse med, at private udfører opgaver af offentlig eller halvoffentlig karakter, er den mindre betænkelig. Er modtageren af oplysningerne desuden omfattet af tavshedspligtsregler, der er beslægtet med dem, der gælder for offentlige myndigheder, får situationen en betydelig lighed med de situationer, der er omfattet af forvaltningslovens § 28 og må efter omstændighederne kunne accepteres, såfremt forvaltningen ville være berettiget til at udlevere de samme oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed. Udlevering af fortrolige oplysninger til private vil således i almindelighed kun være lovlig, hvis den, oplysningerne vedrører, har givet samtykke hertil.

Spørgsmålet om videregivelse af oplysninger inden for den enkelte forvaltning er kun delvist reguleret i forvaltningsloven - jf. §§ 29 og 32. Sådanne videregivelser kan også være uberettigede og i strid med straffelovens § 152. Det er dog klart, at adgangen til denne form for videregivelse er forholdsvis vid, og at den som hovedregel må anses for berettiget, såfremt den, der modtager oplysningerne, har en klar og saglig interesse heri.

2) Undersøgelsens resultater.

a) Videregivelse af fortrolige oplysninger.

I sag 8 indhentede Den Sociale Ankestyrelse en udtalelse fra en øjenlæge om det forhold, at hjælpemiddelbekendtgørelsen var udvidet til også at omfatte "forskellig optisk styrke på øjnene", betød, at ankestyrelsen burde ændre sin praksis, hvorefter hjælp til brilleglas hidtil var blevet ydet på grundlag af styrken i de briller, der udskrives recept til. Vedlagt høringsskrivelsen fulgte en kopi af ankestyrelsens sag, dvs. sagens akter samlet i kopi med henblik på forelæggelse i ankemøde. Denne videregivelse må anses for intern, idet den pågældende øjenlæge samtidig var ankestyrelsens lægekonsulent og i denne egenskab en del af ankestyrelsens egen organisation. Ankestyrelsen forelagde imidlertid også sagen for en privat øjenlæge med henblik på undersøgelse af den pågældende klient. I denne forbindelse vedlagde ankestyrelsen også sagens akter. Denne videregivelse skete uden samtykke fra klienten og ville ikke have været hjemlet i § 28, stk. 2, i øvrigt, såfremt den var sket til en anden offentlig forvaltningsmyndighed. På denne baggrund må det endvidere anses for uberettiget, at samtlige akter blev videregivet til en privatpraktiserende øjenlæge.

Problemet i sag 14 var, om en klient, der havde fået en hjerneblødning, kunne få økonomisk hjælp til ophold på "Center for Hjerneskadede", der er en selvejende institution. Den Sociale Ankestyrelse anmodede Sundhedsministeriet om en udtalelse om, hvorvidt der ville kunne ydes hjælp til den ansøgte behandling efter lov om sygehusvæsenet. Vedlagt henvendelsen fulgte amtsankenævnets afgørelse i den foreliggende sag samt en anden af ankestyrelsens sager, hvori ankestyrelsen havde brevvekslet med Sundhedsministeriet. Ankestyrelsens spørgsmål vedrørte centrets behandlingsformer generelt og deres effekt og angik ikke centrets mulighed for at behandle den pågældende klient. Sundhedsstyrelsen, hvortil Sundhedsministeriet videresendte henvendelsen, gav i overensstemmelse hermed i svaret generelle oplysninger om effekten på kort og lang sigt af den type behandling, der udførtes på centret. Videregivelsen af akterne i en anden konkret sag og amtsankenævnets afgørelse i den sag, der var baggrunden for spørgsmålet, var således ikke nødvendig for Den Sociale Ankestyrelses behandling af sagen. Dermed var videregivelsen ikke hjemlet i § 28, stk. 2, nr. 4. Da heller ikke de øvrige betingelser var opfyldt, må videregivelsen anses for at være i strid med § 28, stk. 1, i forvaltningsloven.

I udtalelsen af 19. marts 1993 har Den Sociale Ankestyrelse anført følgende

"...

Vedr. videresendelse af akter til speciallæge kan det generelt anføres, at det i mange tilfælde er nødvendigt for speciallægen at have mulighed for at gennemlæse alle oplysninger i sagen såsom tidligere undersøgelser/udskrivningskort, arbejdsforhold mv. I disse tilfælde finder Ankestyrelsen, at der er tale om nødvendig videregivelse som et led i sagsbehandlingen, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 4. Der er imidlertid også undersøgelser hos speciallæge, hvor det ikke er nødvendigt at fremsende alle akter. Under alle omstændigheder må der altid foretages en afvejning af hvilke akter, der skal medsendes til speciallægen, og Ankestyrelsen har indskærpet over for alle sagsbehandlere, at en sådan selektiv afvejning skal finde sted, jf. vedlagte kontormeddelelse nr. 3/92.

..."

I den nævnte kontormeddelelse nr. 3/92 står bl.a.

"...

3. Medsendelse af sagens akter ved indhentelse af speciallægeerklæringer.

Ifølge § 28, stk. 2, nr. 4, kan videregivelse af oplysninger ske uden skriftlig samtykke, når videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling.

Ankestyrelsen kan ud fra en fortolkning af denne bestemmelse, herunder efter en fastlæggelse af, hvad der skal forstås ved "nødvendigt led i sagsbehandlingen" medsende akter i forbindelse med indhentelse af speciallægeerklæringer.

Ved fortolkningen af ordet "nødvendigt", må man se på, hvad der er nødvendigt set ud fra en lægelig bedømmelse af sagen. D.v.s. at man ikke automatisk, som det som hovedregel er sket hidtil, kan oversende sagen en bloc til speciallægen (med både lægelige og ikke-lægelige akter).

Med hensyn til oversendelse af lægelige akter, må man også her indskrænke sig til at medsende akter, der er lægeligt relevante/nødvendige. D.v.s. at f.eks. "nemhedshensynet" over for speciallægen ved at modtage alle lægelige akter, ikke er nok. Grænsen for hvad der kan betragtes som lægeligt relevant/nødvendigt kan fortolkes forholdsvis bredt. Når blot ikke alene de nævnte "nemhedshensyn" taler for medsendelse af akterne.

..."

Jeg forstår ankestyrelsens bemærkninger således, at ankestyrelsen er enig i de synspunkter, jeg har gjort gældende, og jeg har derfor ikke fundet anledning til at foretage yderligere vedrørende dette spørgsmål.

Jeg har samtidig taget til efterretning, at ankestyrelsen har indskærpet over for alle sagsbehandlere, at der inden fremsendelse af sagsakter til speciallæge skal finde en selektiv afvejning sted af hvilke oplysninger, der er nødvendige for speciallægens udfærdigelse af erklæring.

b) Indhentelse af rent private oplysninger.

Den Sociale Ankestyrelse kan ifølge § 8 i lov om den sociale ankestyrelse i forbindelse med sagsbehandlingen indhente oplysninger fra "andre, der har kendskab til forholdene". § 8, stk. 1, har følgende ordlyd

"§ 8. Ankestyrelsen kan pålægge den person, hvis forhold den påklagede afgørelse vedrører, at medvirke til sagens oplysning, herunder ved at lade sig undersøge af en læge og om fornødent, eventuelt ved indlæggelse, at lade sig undergive observation og behandling. Ankestyrelsen kan endvidere afkræve andre, der har kendskab til forholdene, oplysninger, der må anses for nødvendige for sagens behandling og afgørelse. Ankestyrelsen kan herunder indhente sygehusjournaler eller udskrifter heraf. Ankestyrelsen kan forlange optaget retsligt forhør i overensstemmelse med retsplejelovens § 1018."

I den udstrækning ankestyrelsen i henhold til denne bestemmelse har krav på oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, andre dele af ankestyrelsen eller privatpersoner, kan alle kategorier af fortrolige oplysninger indhentes af ankestyrelsen, uden at den pågældendes samtykke er indhentet, jf. forvaltningslovens § 29, stk. 2, nr. 2.

Ankestyrelsen er således ikke retligt forpligtet til i disse tilfælde at indhente samtykke. I forbindelse med Folketingets behandling af forvaltningsloven blev det dog understreget, at samtykke normalt bør søges indhentet også i de tilfælde, hvor der foreligger oplysningspligt, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 108f, samt pkt. 189 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, 1986.

Samtykke til videregivelse efter § 28, stk. 2, nr. 1, skal være skriftligt og konkretiseret, jf. § 28, stk. 4. Der er ikke formkrav til samtykke i henhold til § 29, stk. 2, nr. 1, men det må i hvert fald kræves, at det skal være udtrykkeligt.

Der kan dog efter min opfattelse ikke i de tilfælde, hvor samtykket ikke er en retlig nødvendighed for indhentelse af oplysningerne, stilles de samme formkrav, som gælder i forhold til samtykke, der afgives i henhold til forvaltningslovens § 28, stk. 2, nr. 1 og § 29, stk. 2, nr. 1.

I sag 7 indhentede Den Sociale Ankestyrelse telefonisk oplysninger fra X Kommune om, hvilken hjælp et ægtepar havde modtaget i henhold til sygedagpengeloven og bistandsloven, samt om arbejdsindtægten. Oplysningerne var nødvendige til afgørelse af, om der kunne udbetales barselsdagpenge eller kontanthjælp til ægtemanden. Efter min mening havde det været mest korrekt, om ankestyrelsen inden indhentelse af oplysningerne om sociale ydelser havde fået samtykke fra ægteparret, evt. telefonisk.

I sag 8 indhentede Den Sociale Ankestyrelse en erklæring fra en øjenlæge. Ansøgeren blev i den anledning anmodet om at give møde til undersøgelsen. De indhentede oplysninger stammede således fra undersøgelsen af ansøgeren. Ansøgerens fremmøde til undersøgelsen måtte således under disse omstændigheder sidestilles med samtykke til indhentelsen.

Sag 12 vedrørte spørgsmålet om, hvem af X og Y kommuner der var betalingskommune vedrørende udgifterne til en 16-årig drengs efterskoleophold. Y Kommune havde indbragt sagen for Den Sociale Ankestyrelse, som derpå telefonisk rekvirerede akterne fra X Kommune.

Det må efter min mening antages, at situationen ikke var omfattet af § 29, idet sagen både i amtsankenævnet og i Den Sociale Ankestyrelse drejede sig om at fordele ansvaret for udgifterne til hjælpen og ikke om imødekommelse af en hjælpeansøgning. Herefter kan det ikke kritiseres, at indhentelsen af akter fra X Kommune skete uden klientens samtykke.

Sag 15, som omhandlede hjælp i henhold til bistandslovens § 58 til en mundprotese, blev forelagt for Den Sociale Ankestyrelses tandlægekonsulent. Konsulenten rekvirerede journalen i forbindelse med, at klienten på Rigshospitalet var blevet opereret for en cyste. Den Sociale Ankestyrelse sendte inden indhentelsen klienten besked om, at det ville være nødvendigt at rekvirere de nævnte oplysninger. Det havde været bedst stemmende med princippet i § 29, stk. 1, i forvaltningsloven, hvis ankestyrelsen udtrykkeligt havde bedt om hendes samtykke hertil.

I sag 24 havde H indgivet ansøgning om hjælp til, at hun kunne ledsage sin mand M til Berlin, hvor han skulle have foretaget hjertetransplantation. Ankestyrelsen indhentede oplysninger fra Ålborg sygehus om, i hvilket omfang sygehusvæsenet havde ydet hjælp til M under opholdet. Ankestyrelsen burde have forsøgt at få H's samtykke, inden oplysningerne blev rekvireret.

I forbindelse med afgørelsen i sag 29 af, om der skulle udbetales et personligt tillæg til A's pension til dækning af udgifterne til alkoholbehandling, bad ankestyrelsen X Kommune om at sende lægeakterne i A's pensionssag. Kommunen svarede, at akterne ville blive udleveret, når der forelå en samtykkeerklæring fra A. Da A herefter samtykkede i udleveringen blev akterne tilsendt ankestyrelsen. Ankestyrelsen burde inden anmodningen om udlån af akterne have bedt A om samtykke hertil.

Det centrale spørgsmål i sag 35 var, om et tyrkisk ægtepar, som gennem en lang periode hvert år havde opholdt sig flere måneder i Tyrkiet, fortsat opfyldte betingelsen i bistandslovens § 40 om at have udnyttet deres arbejdsmuligheder, samt om der var givet ægteparret fornøden vejledning om, at kontanthjælpen ville blive bragt til ophør, hvis ikke denne betingelse var opfyldt. For at belyse vejledningspørgsmålet nærmere indhentede ankestyrelsen telefonisk oplysninger fra X Kommune. Inden denne indhentelse af oplysninger burde ægteparret være blevet bedt om samtykke.

Heller ikke i sagerne 53, 87 og 88 havde ankestyrelsen indhentet samtykke fra ansøgeren, inden ankestyrelsen indhentede rent private oplysninger om ansøgeren til brug for sagen.

Ankestyrelsen har i skrivelsen af 19. marts 1993 gjort følgende gældende

"...

Ankestyrelsen fremsender ved modtagelsen af en sag en bekræftelse til pågældende klager/partsrepræsentant. Det fremgår bl.a. af blanketten, at Ankestyrelsen vil indhente nye oplysninger, hvis det bliver nødvendigt, medmindre pågældende har noget imod det. Dette var sket i alle de undersøgte sager.

Ankestyrelsen finder, at dette stiltiende samtykke er i overensstemmelse med forvaltningslovens § 29 og bemærkningerne hertil sammenholdt med ankestyrelseslovens § 8, der giver Ankestyrelsen ret til at "afkræve andre, der har kendskab til forholdene, oplysninger, der må anses for nødvendige for sagens behandling og afgørelse".

Ankestyrelsen skal herom nærmere henvise til de drøftelser, vi har haft med Ombudsmanden på møde den 12. marts 1991 og til Ombudsmandens bemærkninger s. 124-26 i Rapport om egen drift-projekt angående undersøgelse af 105 erhvervssygdomssager fra Arbejdsskadestyrelsen, hvor det om Arbejdsskadestyrelsens tilsvarende praksis anføres

"Under hensyn til, at styrelsen har krav på de pågældende oplysninger i henhold til arbejdsskadeforsikringslovens § 20 og derfor kunne indhente dem, uden samtykke fra skadelidte, finder jeg ikke at kunne kritisere denne fremgangsmåde."

Ankestyrelsen finder, at de oplysninger, som der var tale om i de sager, som er trukket frem i den foreløbige rapport om 100 principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse, var omfattet af ankestyrelseslovens § 8, og at udtrykkeligt særskilt samtykke til indhentelsen derfor ikke var nødvendigt.

Ankestyrelsen finder på denne baggrund ikke anledning til at ændre praksis på dette område.

..."

Jeg skal først bemærke, at der ikke mellem mig og Den Sociale Ankestyrelse er principiel uenighed om, at indhentelse af oplysninger er hjemlet i ankestyrelseslovens § 8, og at der som følge heraf ikke kan stilles samme formelle krav til klientens samtykke, som må antages i øvrigt at gælde ved indhentelse (og videregivelse) af oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold.

Ankestyrelsen har påberåbt sig, at meddelelsen i standard-bekræftelsesskrivelsen om, at ankestyrelsen vil indhente nye oplysninger, medmindre pågældende har noget imod det, indeholder en sådan opfordring til pågældende om at reagere, at dennes passivitet må sidestilles med et samtykke.

Heri er jeg ikke enig. Dette beror på, at den anvendte blanket ikke angiver, hvilke oplysningstyper, der eventuelt kan blive tale om at indhente. Dertil kommer, at blanketten heller ikke opfordrer pågældende til at gøre indsigelse imod en eventuel indhentelse af oplysninger eller fastsætter en frist, inden for hvilken en sådan indsigelse skal fremsættes.

Det bemærkes, at den blanket, Arbejdsskadestyrelsen anvendte i erhvervssygdomssager, og hvortil ankestyrelsen har henvist, netop indeholdt en opfordring til skadelidte om at reagere, hvis ikke man anerkendte, at de pågældende oplysninger blev indhentet, jf. FOB 1990.469, 1. spalte.

Jeg finder derfor fortsat, at indhentelse af oplysninger i de nævnte sager er sket i strid med princippet i § 29 i forvaltningsloven. Jeg har henstillet til ankestyrelsen, at praksis ændres i overensstemmelse med det ovenfor anførte.

3) Sammenfatning.

Af de undersøgte 100 sager forelå uberettiget videregivelse fra Den Sociale Ankestyrelse i to sager og indhentelse af rent private oplysninger uden ansøgerens samtykke i 8 sager.

Efter min mening giver undersøgelsens resultater ikke anledning til, at der foretages yderligere vedrørende ankestyrelsens praksis om videregivelse af oplysninger.

Derimod anser jeg det for bedst stemmende med folketingets forudsætninger i forbindelse med vedtagelsen af §§ 28 og 29 i forvaltningsloven, at ankestyrelsens praksis med hensyn til indhentelse af rent private oplysninger om klienters forhold ændres, jf. ovenfor side 389.

F) Behandlingstid.

1) Normer for Behandlingstid.

Det er ikke muligt at angive en bestemt acceptabel tidsramme, inden for hvilken en sag bør være færdigekspederet. Der findes ikke generelle lovregler om sagsbehandlingstid i de sager, ankestyrelsen behandler som principielle. Derimod er det bestemt, at ankestyrelsens afgørelse af, om en sag, der er afgjort af et socialt ankenævn, kan optages til behandling, skal foreligge inden 14 dage fra sagens modtagelse, jf. lov om den sociale ankestyrelse § 6, stk. 6, 2. pkt.

Ifølge forretningsordenen for Den Sociale Ankestyrelse (bekendtgørelse nr. 119 af 28. marts 1985 med senere ændringer) § 4, sendes en bekræftelse til klageren på, at sagen er optaget til behandling samt, den hvis forhold afgørelsen i øvrigt vedrører, med angivelse af den forventede sagsbehandlingstid.

Fastlæggelsen af, hvad der er en passende sagsbehandlingstid, må bero på en konkret vurdering af den enkeltes sags karakter sammenholdt med myndighedens ressourcer. En relativt kort sagsbehandlingstid vil således efter omstændighederne kunne anses for uacceptabel, ligesom omvendt de konkrete forhold i den enkelte sag kan medføre, at en lang behandlingstid må accepteres.

I vurderingen af sagsbehandlingstiden i mine tidligere tilsvarende undersøgelser tog jeg udgangspunkt i en tidsnorm på 4-5 måneder som udtryk for, hvad der på det undersøgte område kunne anses for en normal behandlingstid. I de tidligere undersøgelser anvendte jeg normen til at udskille nogle sager til individuel bedømmelse, idet jeg bemærkede, at også behandlingstider under normen efter en konkret vurdering ville kunne give anledning til kritik.

Efter min vurdering må det tillægges vægt, at sagerne ofte er komplicerede, og at det ofte vil være påkrævet at indhente supplerende oplysninger af faktuel og især af retlig karakter. I så godt som alle sagerne vil det rejste juridiske problem kræve en intern forbehandling, som efter omstændighederne kan være tidskrævende. Ankestyrelsen arbejder selv med 6 måneders behandlingstid som norm for en rimelig behandlingstid. Denne behandlingstid kan på den anførte baggrund accepteres som udtryk for den behandlingstidsramme, der som udgangspunkt kan anerkendes som rimelig.

Hvis en forvaltningsmyndighed ikke kan træffe afgørelse i sagen inden for en rimelig tid, bør myndigheden give parterne i sagen underretning om, hvad sagen beror på, og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med at kunne træffe afgørelse i sagen. Tilsvarende bør myndigheden underrette parterne, når behandlingen af den konkrete sag på grund af særlige omstændigheder trækker længere ud end sædvanligt, herunder i almindelighed besvare parternes eventuelle rykkerskrivelser, jf. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, 1986, pkt. 205-208. Ankestyrelsen skal desuden i kvitteringsskrivelsen angive den forventede behandlingstid. Dette sker ved, at ankestyrelsen oplyser, at den vil tilstræbe, at træffe afgørelse inden for ca. 6 måneder, jf. nedenfor.

2) Kvittering for sagens modtagelse.

Ankestyrelsen giver meddelelse om sagens optagelse til realitetsbehandling i en standardskrivelse, hvori indsættes individuelle bemærkninger for at markere sagens emne og parternes navne.

I sag 64 sendtes eksempelvis følgende brev til klienterne

"Social- og Sundhedsforvaltningen i (X Kommune) har klaget over Amtsankenævnets afgørelse af 3. september 1990, hvorefter De er berettiget til kontanthjælp efter bistandsloven under forudsætning af, at De opfylder rådighedsforpligtelsen efter lovens § 40.

Efter loven kan Amtsankenævnets afgørelse ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Ankestyrelsen kan dog behandle en sag, hvis Ankestyrelsen skønner, at den er af principiel betydning.

Ankestyrelsen har anset Deres sag for at være af principiel betydning og vil derfor behandle sagen.

Der kan - afhængig af sagens art - blive behov for at indhente yderligere oplysninger, f. eks. om Deres indtægts- og arbejdsforhold. Hvis der indgår helbredsmæssige spørgsmål i sagen, kan det vise sig nødvendigt at bede om oplysninger herom fra læge eller hospital.

Ankestyrelsen vil skaffe disse oplysninger, medmindre De har indvendinger herimod.

Hvis der sker ændringer i forhold, som kan have betydning for sagen, eller hvis De i øvrigt har mere at sige om sagen inden den bliver afgjort, beder vi Dem skrive hertil.

Ankestyrelsen har mange sager til behandling. Det kan derfor ikke siges bestemt, hvornår sagen vil blive afgjort. Ankestyrelsen vil tilstræbe at træffe afgørelse i sagen inden for ca. 6 måneder. Afhængig af sagernes karakter kan der dog gå kortere eller længere tid.

De vil få skriftlig meddelelse, når der er truffet afgørelse i sagen.

..."

I 80 af de undersøgte sager fik parterne underretning om sagens antagelse som principiel inden 14 dage fra ankestyrelsens modtagelse af sagen. Af de resterende 20 sager blev underretningen givet inden 20 dage fra ankestyrelsens modtagelse af sagen i 15 sager. Overskridelsen af 14-dages fristen har i disse sager været så beskeden, at jeg ikke har fundet det påkrævet at undersøge årsagerne til overskridelsen nærmere.

I 5 sager gik der mere end 20 dage, fra ankestyrelsen modtog klagen, og til der blev givet meddelelse til de berørte om sagens antagelse.

I sag 9 meddelte X Kommune 5. september 1989 telefonisk ankestyrelsen, at kommunen agtede at påklage en nævnsafgørelse af 7. august 1989. Kommunen indsendte klage i skrivelse af 16. oktober 1989, og klagen blev modtaget 17. oktober 1989 i Den Sociale Ankestyrelse. Meddelelsen om, at sagen var blevet antaget blev tilsendt de to berørte kommuner den 24. november 1989, dvs. ca. 5 uger efter klagens modtagelse. Den lange behandlingstid beroede på, at det var nødvendigt at indhente akter fra de to involverede kommuner for at afgøre, om sagen var principiel. Akterne blev først modtaget den 8. november 1989. Beslutningen om sagens antagelse blev først truffet den 24. november 1989, dvs. efter yderligere 14 dages forløb. Denne yderligere forsinkelse ses ikke at være nødvendiggjort af sagens karakter.

I sag 14 indgav X Kommune klage i skrivelse af 12. oktober 1989, og ankestyrelsen modtog klagen den 18. oktober 1989. Meddelelse om sagens antagelse blev sendt den 21. november 1989, dvs. ca. 34 dage efter klagens modtagelse. Af sagen ses, at det for afgørelsen af, om sagen var principiel, var af betydning at sammenholde den med en tidligere ankestyrelsessag (sag 0-30-88), og at det tog 13 dage at skaffe akterne i denne sag til veje. Den lange ekspeditionstid beroede således tilsyneladende delvis på interne forhold i Den Sociale Ankestyrelse.

I sag 27 modtog ankestyrelsen klagen den 1. marts 1990 og sendte meddelelse om antagelsen den 23. marts 1990, dvs. efter 22 dages forløb. Det ses ikke af sagens akter, hvad forklaringen på denne fristoverskridelse har været. Derimod kan det ses, at selve resolutionen om optagelse af sagen blev truffet den 15. marts 1990, dvs. netop ved fristens udløb, så det må formodes at forsinkelsen beroede på kontortekniske forhold.

Meddelelse om sagens optagelse blev i sag 54 givet den 21. september 1990, selv om klagen blev modtaget i ankestyrelsen den 3. august 1990, det vil sige, der medgik over 6 uger til afklaringen af, om sagen var principiel. Klagen blev indgivet direkte til Den Sociale Ankestyrelse af klientens advokat, og den pågældende kommune sendte først akterne den 13. september 1990. Kommunen blev dog først anmodet om udlån af akterne ved brev af 17. august 1990. En del af behandlingstiden beroede således på kommunens forhold. Der medgik dog i hvert fald 20 dage til sagens ekspedition i ankestyrelsen, hvilket er klart længere tid end forudsat i loven.

I sag 67 medgik der 23 dage fra klagens modtagelse, til meddelelse om klagens antagelse blev meddelt. Overskridelsen af optagelsesfristen beroede for 7 dages vedkommende på, at klagen blev indgivet direkte til ankestyrelsen, og at akterne derfor måtte rekvireres i amtsankenævnet.

3) Den samlede ekspeditionstid.

a) Behandlingstid under 6 måneder.

Som anført ovenfor arbejder ankestyrelsen selv med en 6 måneders frist som norm for behandlingen af sager. Af de undersøgte 100 sager blev 33 afsluttet inden for 6 måneder efter sagens modtagelse i ankestyrelsen.

Disse sager giver ikke anledning til bemærkninger.

b) Behandlingstid på mellem 6 og 12 måneder.

Af de øvrige 67 sager, hvor sagsbehandlingstiden var længere end 6 måneder, blev de 56 behandlet inden 12 måneder fra sagens start i ankestyrelsen. Selv om en behandlingstid på mellem 6 og 12 måneder for klienterne må forekomme urimelig lang, har jeg ikke fundet det påkrævet med en nærmere undersøgelse af årsagen til, at sagerne trak ud. Der er tale om sager med principielle problemer, og afklaringen af disse problemer kan meget vel trække ud og begrunde en længere behandlingstid end for mere almindelige sager. I de sager, hvor kommunen har klaget, har varigheden af ankestyrelsens behandling typisk været uden (eller dog af forholdsvis beskeden) betydning for en social klient, idet ankestyrelsen følger den faste praksis, at en omgørelse til skade for den private part ikke fremkalder tilbagebetalingspligt for så vidt angår allerede udbetalt hjælp. I disse sager er betænkelighederne ved, at sagerne trækker ud, derfor mindre væsentlige. På baggrund af disse forhold har jeg ikke fundet det nødvendigt at foretage en konkret vurdering af, om behandlingstiden i de enkelte sager har været acceptabel.

c) Behandlingstid på mere end 12 måneder.

I sagerne 1, 2, 3, 4, 6, 7, 11, 13, 14, 16 og 17 var behandlingstiden i ankestyrelsen 12 måneder eller mere.

Sagerne 1, 2, 3 og 4 drejede sig alle om omberegning af hjælp ydet i henhold til den dagældende § 42 i bistandsloven, når det viste sig, at der som følge af manglende ændring af forskudsregistrering opstod restskat hos klienten. Alle 4 sager blev optaget til realitetsbehandling i marts og april 1988 og blev afsluttet samtidigt ved skrivelser af 19. juni 1990, dvs. for alle fire sagers vedkommende efter mere end 2 års forløb.

Folketingets ombudsmand forelagde i februar 1988 to spørgsmål af betydning for sagerne for Socialministeriet. Socialministeriet svarede ombudsmanden 16. marts 1990 og sendte 20. marts 1990 underretning om ministeriets udtalelse til Den Sociale Ankestyrelse. Forinden havde Socialministeriet brevvekslet med Skatteministeriet, Københavns kommune, Kommunernes Landsforening og Frederiksberg kommune om sagen. Det fremgik af de 4 sager, at ankestyrelsens stillingtagen til de konkrete sager i perioden marts 1988 til marts 1990 var stillet i bero på Socialministeriets afklaring af de spørgsmål, ombudsmanden havde forelagt.

De generelle spørgsmål, der blev forelagt for Socialministeriet, havde efter min mening en så tæt forbindelse med de principielle spørgsmål, der blev rejst i de 4 sager, at det ikke kan give mig grundlag for kritik, at ankestyrelsen stillede sagernes behandling i bero. Da sagerne i ca. 2 år beroede på Socialministeriets afklaring af de generelle spørgsmål, kan ankestyrelsens samlede behandlingstid i sagerne ikke give mig grundlag for kritik. Derimod finder jeg, at ankestyrelsen i forhold til klagerne i den afsluttende skrivelse burde have givet en forklaring på, at sagen var trukket for længe ud.

Sag 6 blev rejst 10. januar 1990, antaget den 18. januar 1990 og afsluttet ved skrivelse af 11. oktober 1991, dvs. efter 1 år og 9 måneders ekspeditionstid. Sagens principielle problem var, om en 16½-årig pige havde fået selvstændig bopæl og dermed var berettiget til at modtage økonomisk hjælp uafhængig af sine forældres forhold. Ankestyrelsen indhentede ikke supplerende oplysninger til brug for sin behandling af sagen, og der ses ikke i øvrigt i sagen at foreligge forhold, der kunne begrunde en så lang behandlingstid som den foreliggende.

Sag 7 blev rejst den 9. februar 1989, optaget til realitetsbehandling 27. februar 1989 og afsluttet ved skrivelse af 7. februar 1991, altså en behandlingstid på ca. 2 år. Sagen drejede sig om, hvorvidt faderens ret til barselsdagpenge er afhængig af, at begge forældre har dagpengegivende indtægt på det tidspunkt, da orloven påbegyndes. Den Sociale Ankestyrelse indhentede 18. november 1989 telefonisk supplerende oplysninger fra kommunen, men foretog ikke derudover sagsoplysningsskridt. En gennemgang af akterne giver ingen forklaring på den lange behandlingstid.

Sag 14 drejede sig om hjælp til behandling på et selvejende center for hjerneskadede. Det principielle problem vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt centrets behandlingsmetoder havde effekt, og om behandlingen kunne antages at være et relevant alternativ eller supplement til behandling i det offentlige sundhedsvæsen. Sagen blev indbragt 18. oktober 1989 og ankestyrelsens afgørelse forelå den 10. maj 1991, dvs. efter mere end 1½ års forløb. Sagen blev af ankestyrelsen den 31. august 1990 sendt til udtalelse i Sundhedsministeriet. Ministeriet videresendte sagen til Sundhedsstyrelsen, der afgav udtalelse den 12. februar 1991. Forinden havde sagen været kædet sammen med en anden sag i Den Sociale Ankestyrelse om behandling på samme center. Denne sag blev forelagt for Sundhedsministeriet den 5. april 1990, som i juni 1990 havde drøftet sagen med Den Sociale Ankestyrelse. I knap halvdelen af behandlingstiden beroede sagen på generelle udtalelser fra Sundhedsministeriet og Sundhedsstyrelsen. Den øvrige del af behandlingstiden ses ikke at have beroet på udtalelser, undersøgelser eller andre forhold, der kunne begrunde, at sagen trak ud.

Sag 16 blev rejst den 26. oktober 1989, og afgørelsen blev truffet ca. 14 måneder senere. Sagen handlede om refusion af sygedagpenge til en virksomhed og beroede på en vurdering af, hvilken betydning en lægeerklæring om sygefravær kunne tillægges. Ankestyrelsen indhentede i anledning af klagen en udtalelse fra amtsankenævnet. Udtalelsen forelå den 27. februar 1990. Fra denne dag og indtil den 21. december 1990 beroede sagen alene på Den Sociale Ankestyrelse. Der ses ikke i sagen forhold, der kan begrunde denne behandlingstid.

d) Sammenfatning.

Ca. 1/3 af de undersøgte sager blev afsluttet i løbet af 6 måneder. Alle sager på nær 11 blev færdigekspederet inden et år. Af de 11 sager, som var under ekspedition i mere end 1 år, skyldtes den lange behandlingstid i de 5 af sagerne forhold, som Den Sociale Ankestyrelse ikke var ansvarlig for. I de 6 resterende sager ses der ikke at foreligge forhold i sagen, der kunne begrunde en så lang behandlingstid.

I skrivelse af 19. marts 1993 har Den Sociale Ankestyrelse gjort følgende bemærkninger til undersøgelsens resultater vedrørende behandlingstid

"Som et led i omstruktureringen i Ankestyrelsen sammenholdt med overgangen til fristyrelse har Ankestyrelsen sat sig som mål at nedbringe den gennemsnitlige sagsbehandlingstid fra 6 mdr. i 1993 til 3 mdr. i 1996.

Endvidere har Ankestyrelsen iværksat procedurer, der dels skal sikre, at sagsbehandlingstiden gradvis nedsættes, dels sikre at der i tilfælde, hvor den i bekræftelsen anførte sagsbehandlingstid overskrides, sker meddelelse til parten om overskridelsen og baggrunden for denne."

Jeg har noteret mig, at ankestyrelsen nu har iværksat procedurer med henblik på dels at reducere sagsbehandlingstiden til en rimelig længde, dels på at sikre, at parten får meddelelse om, at behandlingstiden trækker længere ud end forventelig samt om årsagen hertil.

Jeg tager det meddelte til efterretning og finder herefter ikke grundlag for at foretage videre vedrørende dette spørgsmål.

G) Afgørelsernes indhold.

1) Systematik.

Alle de undersøgte sager omfatter spørgsmål, som af Den Sociale Ankestyrelse er blevet anset for principielle. I et betragteligt antal af sagerne har det principielle aspekt af sagen været at få afklaret en i praksis opstået tvivl om den rette forståelse af en bestemmelse i den sociale lovgivning. Ganske mange af sagerne har således drejet sig om problemer, hvor de relevante retskildefaktorer (lovtekst, forarbejder, praksis, analogislutninger mv.) ikke har givet klart svar, altså tilfælde som objektivt set har måttet anses for tvivlsomme. Det har endvidere vist sig, at problemerne har været koncentreret omkring nogle af de praktisk set særligt væsentlige bestemmelser i den sociale lovgivning, som oftest i lov om social bistand.

I det følgende er afgørelserne systematiseret efter, hvilke bestemmelser den pågældende sag (især) har drejet sig om. Indenfor de enkelte bestemmelser er sagerne opdelt i henholdsvis sager, der ikke giver anledning til kritik, og sager, som er mangelfulde. Gruppen af ikke-kritisable afgørelser dækker over følgende tre tilfældegrupper

Afgørelser, der i henseende til såvel præmisser som konklusion utvivlsomt må anses for korrekte, (utvivlsomt korrekte afgørelser).

Afgørelser, hvor resultatet for så vidt kunne have været et andet. Der er tale om sager, hvor det foreliggende retlige grundlag er vagt, upræcist eller ufuldstændigt, og hvor flere forskellige resultater således er mulige inden for de givne retlige rammer, (retligt tvivlsomme afgørelser).

Afgørelser, hvor ankestyrelsen for så vidt kunne have argumenteret mere overbevisende for det resultat, man er nået frem til, men hvor resultatet dog i sig selv må anses for juridisk holdbart, (begrundelsesmæssigt tvivlsomme afgørelser).

I forbindelse med gennemgangen af de ikke-kritisable afgørelser anføres det, om der efter min opfattelse er tale om utvivlsomt korrekte afgørelser, retligt tvivlsomme afgørelser eller begrundelsesmæssigt tvivlsomme afgørelser.

2) Bistandslovens §§ 10 og 11.

a) Reglernes indhold.

Sagerne 9, 12, 23, 67, 78, 81 og 86 angik alle spørgsmålet om, hvilken kommune der er betalingspligtig vedrørende udgifter i henhold til bistandsloven i forhold til klienter, der er flyttet fra en opholdskommune til institutions- eller plejelignende ophold i en anden kommune. Dette spørgsmål er reguleret af bestemmelserne i bistandslovens §§ 10 og 11, som indeholder følgende bestemmelser

" § 10. Pligten til at yde bistand påhviler kommunalbestyrelsen i opholdskommunen.

Stk. 2. Ægtefæller anses for at have opholdskommune, hvor den fælles bopæl er, så længe samlivet består.

Stk. 3. Et barn, der lever sammen med begge forældre, anses at have opholdskommune, hvor forældrene bor. Lever barnet kun sammen med den ene af forældrene, har det opholdskommune, hvor denne bor. Lever forældre, der har fælles forældremyndighed, ikke sammen, og opholder barnet sig lige meget hos begge forældre, har barnet dog med hensyn til foranstaltninger efter §§ 48, stk. 1 og 2, nr. 1 og 2, 58, 64, 69, 91 og 95 a opholdskommune, hvor det er tilmeldt folkeregisteret. Et barn, der ikke lever sammen med nogen af forældrene, har selvstændig opholdskommune.

Stk. 4. Øjeblikkelig bistand til en person, der befinder sig uden for opholdskommunen efter stk. 2 eller stk. 3, ydes af den stedlige kommunalbestyrelse."

" § 11. Opholdskommunen kan kræve sin del af udgifterne til bistand refunderet af en tidligere opholdskommune,

når pågældende ved medvirken fra en anden kommune eller offentlig myndighed er anbragt i institution eller pleje i kommunen,

når pågældendes ophold i kommunen skyldes indkaldelse til aftjening af værnepligt eller indlæggelse i sygehus og lignende behandlingsinstitution."

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

Sag 67 drejede sig om en dreng, A, der var født i 1981. A 's forældre boede i X Kommune, der i 1986 anbragte ham i familiepleje i Y Kommune. Sidst på året 1987 flyttede forældrene til Z Kommune, som herefter var opholdskommune (handlekommune), jf. § 10, stk. 3. X Kommune var i medfør af § 11, nr. 1, betalingskommune. I juni 1989 traf Z Kommune beslutning om at visitere A til optagelse på døgninstitution. I december 1989 blev han anbragt endeligt på institution i Æ Kommune. Da visitationen til døgninstitution blev besluttet af Z Kommune uden forudgående kontakt til X Kommune, var det efter fast praksis i Den Sociale Ankestyrelse klart, at dennes betalingsforpligtelse skulle ophøre. Sagen blev optaget til afklaring af, fra hvilket tidspunkt pligten ophørte. Den Sociale Ankestyrelse afgjorde, at pligten ophørte fra juni 1989, dvs. tidspunktet for visitationen og ikke som påberåbt af Z Kommune fra den faktiske anbringelse på institution.

En 17 år og 5 måneder gammel dreng, A, flyttede i sag 78 fra X Kommune, hvor han havde boet hos sin mor, der havde forældremyndigheden over ham, til Y Kommune. A flyttede på eget værelse i Y Kommune 1. september 1990. De første 3 uger havde han arbejde og forsørgede sig selv. Den 20. september ophørte hans beskæftigelse, og spørgsmålet var, om han havde erhvervet selvstændigt ophold i Y Kommune, jf. § 10, stk. 3. Dette antog Den Sociale Ankestyrelse ikke var tilfældet. Styrelsen henviste herved til, at moderen fortsat havde forsørgerpligt, at flytningen var sket med økonomisk bistand fra hende, samt at A kun i en ganske kort periode havde haft selvstændig bolig og forsørget sig selv.

X Kommune, der ligger langt fra København, gav i sag 81 støtte i henhold til den dagældende bistandslovs § 42 til, at den svagsynede A kunne gennemføre psykologistudiet ved Københavns Universitet. A flyttede i 1985 som et led i revalideringsplanen til Y Kommune i et værelseslejemål af midlertidig karakter. I 1990 flyttede hun med sine forældres hjælp til en lejlighed i Z Kommune. Denne flytning fritog ikke X Kommune for betalingsforpligtelsen, da den måtte anses for sket som et led i den forud lagte revalideringsplan, og da bopælen blev fastholdt ved uddannelsesstedet, jf. bistandslovens § 11, nr. 1.

I sag 12 havde moderen, H, forældremyndigheden over A og B, der i 1990 var henholdsvis 16 og 15 år. H boede i nogen tid i X Kommune og flyttede i juni 1990 til Y Kommune. Børnenes far, som ikke havde del i forældremyndigheden, boede i Z Kommune. Fra 1985 til 1990 boede A og B med H's samtykke hos ham. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, at A - for hvem der var tvivl om, hvilken kommune der skulle betale for hans efterskoleophold - havde erhvervet selvstændigt ophold i Z Kommune, og lagde herved afgørende vægt på, at A hele tiden havde haft forbindelse med H, samt på, at A i efteråret 1990 flyttede ind hos H. Herefter blev Y Kommune anset for opholds- og betalingskommune.

Resultatet og begrundelsen herfor må anses for holdbart. Taget i betragtning, at der var tale om en principiel afgrænsning af, hvornår børn og unge erhverver selvstændigt ophold, havde det dog været nærliggende for ankestyrelsen at tage udtrykkelig stilling til, hvilken betydning det lange ophold hos faderen og formålet med dette ophold burde tillægges. Det kunne ligeledes have været overvejet, at inddrage statsamternes og Civilretsdirektoratets praksis vedrørende fastsættelse af børnebidrag i tilsvarende situationer til brug for sagens bedømmelse, jf. Graversen m.fl.: "Familieret", 3. udg., 1990, s. 99-101, og de dér anførte henvisninger, saml. side 134.

Sag 23 angik en psykisk udviklingshæmmet mand, A, som boede hos sin søster i X Kommune. X Kommune medvirkede til, at han i april 1983 begyndte på et dagcenter i Y Kommune. Dagcenteret, som oprindelig var selvejende, men som i 1980 blev overført til Y Kommune, hjalp ham i august 1983 til optagelse i et bokollektiv i Y Kommune. Sagen blev optaget af Den Sociale Ankestyrelse til afklaring af, om henholdsvis dagcenteret og bokollektivet var omfattet af myndigheds- og institutionsbegrebet i bistandslovens § 11, nr. 1. Ankestyrelsen anså bokollektivet for en institution i § 11's forstand. Om dagcenterets og bokollektivets organisatoriske tilhørsforhold anførte ankestyrelsen følgende

"...

Vedrørende ("Z") er oplyst, at institutionen blev oprettet i 1975 som en selvejende institution i et samarbejde mellem Forsorgscentret (Æ) og Evnesvages Vel.

Personalet på institutionen, der bestod af dagcenter og et boligkollektiv med 9 pladser, var en leder og 2 ansatte fra (Y) Kommune samt personaleudlån fra (Ø) og (Æ). Visitationen foregik meget frit, således at det var lederen, der havde visitationskompetencen.

Institutionen blev overført til (Y) Kommune i 1980 i henhold til bistandslovens § 68 og 74 i forbindelse med særforsorgens udlægning. Indtil 1984/1985 kørte institutionen videre som hidtil, men på dette tidspunkt blev den helt overtaget af (Y) Kommune. I august 1988 flyttede institutionen, og dagcentret flyttede til en anden adresse.

..."

Ankestyrelsen konkluderede herefter på følgende måde

"Ankestyrelsen finder, at (X Kommune) er forpligtet til at refundere udgiften til bistand til A i forbindelse med dennes ophold på boligkollektivet ("Z").

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at dagcentret ("Z") er en offentlig myndighed omfattet af bistandslovens § 11, at boligkollektivet er omfattet af institutionsbegrebet i lovens § 11 og at dagcentret har medvirket til pågældendes flytning til boligkollektivet.

Ankestyrelsen finder ikke, at der i bistandslovens § 11, stk. 1, eller i Socialministeriets cirkulære nr. 140 af 15. august 1975, senest ændret ved vejledning nr. 22 af 30. juni 1983, pkt. 20 stilles krav om, at den offentlige myndighed, der har været medvirkende ved en anbringelse i henhold til § 11, stk. 1, skal være en behandlingsinstitution."

Der er for så vidt ikke tvivl om, at dagcenteret var en offentlig myndighed, og heller ikke om, at den "medvirkede" til opholdet i bokollektivet på den måde, som er forudsat i § 11, nr. 1. Derimod kan der rejses berettiget tvivl om, hvorvidt en institution under Y Kommune ved at hjælpe en klient til optagelse i en anden institution under Y Kommune kan udvirke, at X Kommune pålægges en betalingsforpligtelse i forbindelse med opholdet. Det kommer herved i betragtning, at formålet med § 11, nr. 1, er, at beskytte kommuner med behandlingsinstitutioner imod de økonomiske følger af andre myndigheders (især andre kommuners) beslutninger om at anbringe klienter på institutionen.

Sagens udfald kan dog næppe betragtes som urigtigt, idet det, som sagen forelå oplyst for Den Sociale Ankestyrelse, kunne gøres gældende, at X Kommune selv havde medvirket til anbringelsen i dagcenteret, og at den videre anbringelse i bokollektivet tids- og behandlingsmæssigt måtte anses for en naturlig videreførelse af dagcenteropholdet. Det må i denne forbindelse erindres, at A først ved optagelsen i bokollektivet skiftede opholdskommune, idet et ophold i dagcenteret ikke var tilstrækkeligt i så henseende.

Sag 86 vedrørte betalingsforpligtelsen for en mand, A, der var født i 1955. A var psykotisk samt led desuden af stumhed. Indtil 1962 opholdt A sig hos forældrene i X Kommune. I 1962 optoges han på børnehjem i Y Kommune. I 1969 flyttede forældrene til Afrika, mens A forblev på institutionen. Under et ferieophold i Danmark i 1970 henvendte forældrene sig til Y Kommune, som i en skrivelse af 16. juli 1970 meddelte børnehjemmet, at Y Kommune fremtidigt var opholds- og betalingskommune. Den 1. august 1972 vendte forældrene hjem og bosatte sig i Z Kommune. Den 1. september 1975 flyttede A i egen lejlighed i Z Kommune. Y Kommune gav den 19. november 1975 refusionstilsagn til Z Kommune, indtil videre til den 1. april 1976. I marts 1976 blev A optaget på institution i Æ Kommune. Z Kommune anbefalede, at A blev optaget på institutionen mod refusionstilsagn fra Y Kommune. Den 5. marts 1976 ansøgte A om pension, og den 5. juli 1976 blev han tilkendt mellemste invalidepension med virkning fra 1. april 1976. Den 23. april 1976 meddelte Y Kommune, at den fortsat betragtede sig som opholdskommune, samt godkendte, at A blev anbragt på en behandlingsinstitution i Æ Kommune. I 1986 blev A med tilslutning fra Y Kommune udskrevet til familiepleje i Ø Kommune.

Den Sociale Ankestyrelse fandt, at A fra den 5. marts 1976 - dvs. tidspunktet for indgivelse af ansøgning om invalidepension - havde erhvervet selvstændigt ophold i Z Kommune, og at denne kommune derfor var betalingspligtig fra dette tidspunkt. Ankestyrelsen lagde vægt på, at A på dette tidspunkt boede i selvstændig bolig uden at få hjælp i henhold til lov om børne- og ungdomsforsorg eller bistandsloven. At Y Kommune på grund af en retsvildfarelse havde givet refusionstilsagn, kunne ikke fritage Z Kommune for betalingsforpligtelsen. Overgangen i 1986 til institutionsophold - som altså blev besluttet af Y Kommune - til familiepleje i Ø Kommune fritog heller ikke Z Kommune for betalingsforpligtelsen.

Endelig fandt Den Sociale Ankestyrelse, at A i tiden fra 1969 til 5. marts 1976 havde selvstændigt ophold i Y Kommune, og at denne kommune derfor var betalingspligtig for denne periode.

For at antage, at A havde erhvervet selvstændigt ophold fra den 5. marts 1976 i Z Kommune, og at denne derfor var betalingskommune, talte hans selvstændige bolig og forsørgelsesgrundlag. Imod talte, at Y Kommune rent faktisk havde afgivet refusionstilsagn, og at det i praksis accepteres, at forpligtelsen og beføjelsen i henhold til §§ 10 og 11 kan delegeres fra kommune til kommune, jf. herved Jon Andersen: Juristen, 1991, s. 227-229, og de dér anførte henvisninger.

Det forhold, at det måtte anses for usikkert, om A havde erhvervet selvstændigt ophold i Z Kommune, og at Y Kommune derfor muligvis havde afgivet refusionstilsagnet på grundlag af en fejlagtig opfattelse af sagens retlige og faktiske forhold, kan efter min mening ikke uden videre føre til, at der bortses fra tilsagnet. Det må i denne forbindelse tages i betragtning, at kommunen har en selvstændig forpligtelse til inden afgivelsen af retlige tilkendegivelser at sørge for, at sagen var forsvarligt oplyst, samt dens retlige aspekter belyst. Der har - så vidt ses af sagens oplysninger - ikke på noget tidspunkt hersket uklarhed med hensyn til sagens faktiske forløb. § 10, stk. 3, i bistandsloven er en videreførelse af tilsvarende bestemmelser, bl.a. i børne- og ungdomsforsorgslovens § 6, og der har således heller ikke været retlig uvished med hensyn til, indholdet af reglerne om betalingspligt.

Afgørelsen af betalingsspørgsmålet forudsatte med andre ord en stillingtagen til, om et sådant tilsagn har en selvstændig retsvirkning, samt i bekræftende fald om det var virkningsløst på grund af retlig og/eller faktisk vildfarelse. Den Sociale Ankestyrelse lagde i sagen uden nærmere undersøgelse til grund, at der forelå en relevant retsvildfarelse hos Y Kommune uden at ovennævnte spørgsmål blev overvejet nærmere.

Heller ikke afgørelsen om at fastholde Z Kommunes forpligtelse, uanset etableringen i 1986 af A i familiepleje, kan uden videre tiltrædes. Afgørelsen blev truffet af Y Kommune, som på dette tidspunkt under ingen omstændigheder var handlekommune, idet A på dette tidspunkt havde ophold i Æ Kommune. Der kan rejses berettiget tvivl om, hvorvidt refusionspligten i henhold til § 11 dækker udgifter, der er besluttet eller udsprunget af en afgørelse, der er truffet af en stedlig inkompetent kommune.

Ankestyrelsens antog som anført, at A havde erhvervet selvstændigt ophold i Y Kommune i perioden 1969-1976. For så vidt angår den del af perioden (1969-1972), da forældrene var i Afrika, giver denne opfattelse ikke anledning til bemærkninger. Det kunne dog være overvejet, om ikke A, som i 1972 var fyldt 17 år og således fortsat under forældremyndighed i kraft af § 10, stk. 3, måtte anses for at have samme opholdskommune som dem, dvs. i Z Kommune.

Sammenfattende kan det konstateres, at sagen rummede en del flere retlige tvivlsspørgsmål end dem, der er kommet til udtryk i ankestyrelsens afgørelse, og at det ikke kan afvises, at en nærmere undersøgelse - især af refusionstilsagnets selvstændige retlige betydning - kunne have givet sagen et andet udfald. På den anden side må det erkendes, at sagen havde et usædvanligt kompliceret forløb, og at bestemmelserne i §§ 10 og 11, således som disse anvendes i praksis, ikke giver præcis vejledning med henblik på løsning af de påpegede problemer.

c) Mangelfuld afgørelse.

Sag 9 drejede sig om en stærkt invalideret ung mand A, født den 19. maj 1971. X Kommunes socialudvalg traf den 18. april 1988 afgørelse om, at A efter endt skolegang skulle optages på institution. I skrivelse af 12. september 1988 meddelte X Kommune institutionen, at optagelsesbeslutningen var blevet ændret af besparelsesmæssige grunde. Den 1. oktober 1988 - dvs. mens A endnu var under forældremyndighed - flyttede A's mor fra X Kommune til Y Kommune. Y Kommune, som herefter i medfør af § 10, stk. 3, var opholds- og handlekommune, meddelte den 9. januar 1989 X Kommune, at Y Kommune havde bevilget A optagelse på den samme institution, som X Kommune i juni 1988 havde visiteret A til. X Kommune afslog at give refusionstilsagn.

Den Sociale Ankestyrelse fandt, at Y Kommune ikke kunne kræve refusion for udgifterne til A. Herved lagde ankestyrelsen vægt på, at X Kommune ikke havde medvirket til A's flytning til Y Kommune, samt på, at Y Kommune havde haft tilstrækkelig tid til eventuelt at ændre den lagte handlingsplan.

Afgørelsen skal ses i sammenhæng med, at X Kommune havde truffet afgørelse i juni 1988 om A's optagelse på en bestemt institution, og at der ikke i sagen er oplyst andre grunde til, at beslutningen blev ændret, end besparelsesmæssige hensyn. Det må derfor lægges til grund, at den første afgørelse var gyldig, samt at den byggede på en erkendelse af et pædagogisk og behandlingsmæssigt behov for, at A blev optaget på institution. Dertil kom, at optagelsen også stemte overens med en af X Kommune forud lagt behandlingsplan. Under disse omstændigheder må det anses for sandsynligt, at X Kommune i forhold til A's mor var forpligtet til at realisere institutionsopholdet for A samt følgelig, at Y Kommune efter moderens flytning dertil var forpligtet til at opretholde beslutningen. På denne baggrund må det anses for uholdbart, at Den Sociale Ankestyrelse henviste til, at Y Kommune kunne ændre den lagte behandlingsplan. Endelig kan der henvises til, at Den Sociale Ankestyrelse tidligere - i sag SM 0-65-1986 - har antaget, at en kommune bliver refusionspligtig for udgifter til et institutionsophold, som en anden kommune har iværksat, men som den første kommune ud fra sociale og pædagogiske synspunkter burde have afholdt. I den her foreliggende sag mente X Kommune selv, at A havde behov for institutionsopholdet.

Om afgørelsen i sag 9 har Den Sociale Ankestyrelse i skrivelse af 19. marts 1993 udtalt sig på følgende måde

"...

Ankestyrelsen finder ikke, at sag SM 0-65-86, som der er henvist til i rapporten, er parallel til den nu aktuelle sag. I SM 0-65-86 var der tale om, at indehaveren af forældremyndigheden var afgået ved døden, hvorfor kommunen burde havde iværksat nogle foranstaltninger for barnet.

I sag 9 var moderen uden medvirken fra (X) Kommune selv flyttet til (Y) Kommune, som så var blevet handle- og betalingskommune for hende og sønnen.

Problemstillingen synes mere at ligne den i SM 0-89-85 omhandlede. I denne sag fandtes A kommune, der havde iværksat hjælpeforanstaltninger overfor en 16-årig pige, fortsat at være refusionspligtig, efter at pigen på eget initiativ havde taget ophold i B kommune. Ankestyrelsen lagde vægt på, at A kommune burde have fortsat de iværksatte hjælpeforanstaltninger overfor pigen indtil hendes 18. år.

Da der set i sammenhæng med afgørelsen i SM 0-89-85 kan rejses tvivl om rigtigheden af sagens udfald, vil SM 0-40-90, hvormed afgørelsen i sag 9 blev offentliggjort, blive kaldt tilbage.

Ankestyrelsen vil antage en lignende sag, der kan fastslå retstilstanden."

Det er fortsat min opfattelse, at afgørelsen i sag 9 af de af mig anførte grunde må anses for urigtig. Dertil kommer, som påpeget af Den Sociale Ankestyrelse, at afgørelsen harmonerer mindre godt med afgørelsen i SM 0-89-85.

Da Den Sociale Ankestyrelse har oplyst, at SM-meddelelsen om sag 9 nu vil blive kaldt tilbage, finder jeg ikke grundlag for at foretage yderligere i sagen.

3) Bistandslovens §§ 25 og 26.

§ 33, stk. 1, i dagpengeloven har følgende indhold

"§ 33. En kvinde er under fravær fra arbejdet på grund af graviditet og barsel berettiget til dagpenge fra det tidspunkt, hvor der skønnes at være 4 uger til fødslen. Efter fødslen kan der ydes dagpenge i tilsammen indtil 24 uger under fravær fra arbejdet til barnets forældre, heraf indtil 10 uger til faderen. Dagpenge til faderen kan ydes efter den 14. uge efter fødslen og er betinget af, at begge forældre har dagpengegivende indtægt. Dagpenge kan kun ydes til én af forældrene ad gangen."

F og M, som boede sammen uden at være gift fik i 1987 et barn. Moderen M havde barselsorlov. Fra den 2. november 1987 og 4 uger frem havde faderen, F, barselsorlov. X Kommune afslog at yde ham barselsdagpenge under henvisning til, at han ikke havde haft dagpengegivende indtægt i hele perioden op til orloven - men først fra den 9. november 1987. Den Sociale Ankestyrelse tiltrådte afgørelsen, idet ankestyrelsen tilsluttede sig følgende fortolkning af § 33 i sikringsstyrelsens vejledning af 30. januar 1987 II om dagpenge fra det sociale udvalg pkt. 88

"...

Dagpenge efter den 14. uge kan kun ydes til en af forældrene ad gangen. Fordelingen af dagpengeretten bestemmer forældrene. Faderens dagpengeret efter denne bestemmelse er betinget af, at begge forældre har dagpengegivende indtægt på det tidspunkt, hvor faderen påbegynder sin forældreorlov. Det forudsættes tillige, at denne betingelse er opfyldt i hele den periode, hvori der ydes barselsdagpenge.

..."

Fortolkningen var rimelig set i forhold til bestemmelsens formål, som er, at sikre mulighed for, at begge forældre på skift er sammen med barnet i tiden efter fødslen. Hensynet til, at der føres en effektiv kontrol med, at der ikke sker omgåelser, taler også for denne i forhold til lovtekstens indskrænkende fortolkning. Objektivt set var der tale om et tvivlsomt retsspørgsmål, idet der hverken i lovteksten eller dens forarbejder var anvisning på, hvorledes vendingen skulle forstås. Ankestyrelsens afgørelse kan efter min mening ikke anfægtes.

Det giver heller ikke anledning til bemærkninger, at Den Sociale Ankestyrelse fandt, at det forhold, at F passede sit barn og derfor ikke oppebar en indtægt, var en sådan ændring i hans situation (en social begivenhed), at F var berettiget til hjælp i henhold til bistandslovens § 37. Ligeledes giver det ikke anledning til bemærkninger, at ankestyrelsen fandt, at F opfyldte rådighedsforpligtelsen i den dagældende § 38, jf. s. 399.

18) Børnetilskudsloven

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

Sag 10 angik et ægtepar, M og H, der havde to fællesbørn P og D. I 1986 blev parret skilt. M og H havde fælles forældremyndighed over P og D, men P boede hos M og D hos H. M og H blev pålagt at betale gensidige børnebidrag svarende til normalbidraget med et tillæg på 50%. Parterne var enige om ikke at betale bidragene til hinanden. 1. november 1987 flyttede P på eget værelse, på et tidspunkt, da hun var 17 år og gik i gymnasiet. Samtidig opstod der uoverensstemmelser mellem M og H, og H fik udlagt normalbidraget til D forskudsvis af X Kommune. Herefter fik M af Y Kommune udlagt normalbidraget til P. Y Kommune afkrævede gennem X Kommune H det udlagte beløb samt de yderligere 50% i tillæg.

Denne afgørelse påklagede H til amtsankenævnet, som gav hende medhold i, at hun ikke skyldte M bidrag, idet hun, efter at P flyttede hjemmefra, havde betalt bidragene direkte til datteren.

Afgørelsen byggede på § 18 og § 19 i børnetilskudsloven, som havde følgende ordlyd

"§ 18. Når et bidrag udbetales forskudsvis, indtræder det offentlige i retten til at indkræve bidraget.

..."

"§ 19. Det offentlige skal søge hele det beløb, der ved resolutionen efter lov om børns retsstilling skal betales, inddrevet hos den bidragsskyldige. Hvis det beløb, der inddrives, overstiger det forskudsvis udbetalte bidrag, udbetales det overskydende beløb til den, der er berettiget til at indkræve bidrag."

X Kommune nægtede at inddrive 50%-tillægget hos H. Denne afgørelse tiltrådte amtsankenævnet i en ny afgørelse, hvori nævnet lagde den tidligere afgørelse om, at H havde betalt bidraget direkte til P til grund. M påklagede den sidste afgørelse til Den Sociale Ankestyrelse og gjorde gældende, at H ikke havde opfyldt sin forsørgelsespligt overfor P samt anførte, at den første afgørelse fra amtsankenævnet på dette punkt var ukorrekt. Han fremhævede i den forbindelse, at amtsankenævnet ikke havde betragtet ham som part i den første sag, og at han derfor ikke havde haft lejlighed til at gøre sine synspunkter gældende eller fremkomme med oplysninger til belysning af dette spørgsmål. Den Sociale Ankestyrelse traf følgende afgørelse

"Ankestyrelsen finder, at De har haft en sådan retlig interesse i udfaldet af sagen mellem Deres tidligere ægtefælle og (Y) Kommune, at De burde have været betragtet som part i sagen.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at afgørelsen ikke alene vedrørte spørgsmålet om inddrivelse af det forskudsvis udlagte beløb, men også inddrivelse af den del af børnebidraget, der ikke kunne forskudsvis udlægges af det offentlige, d.v.s. 50%-tillægget. Der henvises herved til børnetilskudslovens § 19.

Ankestyrelsen finder i øvrigt, at amtsankenævnet og kommunen ikke har været berettiget til at nægte at inddrive den del af bidraget, der ikke kan udlægges forskudsvis af det offentlige, d.v.s. 50%-tillægget.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at Deres tidligere ægtefælle ikke med frigørende virkning har kunnet udbetale bidraget til andre end Dem, der ifølge bidragsresolutionen er den berettigede.

Amtsankenævnet anmodes derfor om, at pålægge kommunen at inddrive 50%-tillægget.

..."

Afgørelsen er for så vidt angår begge de undersøgte spørgsmål utvivlsomt korrekt både i indhold og begrundelse.

Efter børnetilskudslovens § 18, stk. 3, indtrådte det sociale udvalg, når børnebidrag var udbetalt forskudsvis, for et beløb, der svarede til det skyldige bidrag i den bidragsforpligtedes ret til "overskydende skat med godtgørelse samt renter samt tilbagebetaling efter kildeskattelovens § 55". I sag 44 afgjorde Den Sociale Ankestyrelse, at bestemmelsen ikke giver kommunen ret til at indtræde i udbetaling af for meget indbetalt moms. Ankestyrelsen afviste således at anvende § 18, stk. 3, analogt på overskydende moms. Denne fortolkning er velbegrundet, dels fordi formuleringen i § 18, stk. 3, har en udtømmende karakter, dels fordi overskydende moms og overskydende skat er væsentligt forskellige indtægtstyper.

Sag 79 drejede sig om H, der boede i en to-værelses lejlighed med en 17 årig søn. Sønnen flyttede på grund af pladsmangel til et værelse i nærheden. Han kom hver dag i H's lejlighed og fik mad hos moderen, der også betalte hans værelsesleje.

Den Sociale Ankestyrelse fandt - i modsætning til X Kommune og amtsankenævnet - at H fortsat havde "barnet hos sig" og derfor fortsat var berettiget til ekstra børnetilskud, jf. § 3 i børnetilskudsloven. Resultatet er klart korrekt.

Ifølge § 35, stk. 1, nr. 4, i børnetilskudsloven er det en betingelse for, at der kan udbetales børnetilskud, at barnet ikke "jævnligt forsørges af offentlige midler". Denne betingelse fandt Den Sociale Ankestyrelse ikke opfyldt i sag 49, idet barnet, en 17-årig pige, gik på en produktionsskole med bistand fra socialforvaltningen på 3.500 kr. månedlig samt godtgørelse på 91,80 kr. pr. dag. Endvidere blev pigens transportudgifter mellem forældrenes hjem og skolen betalt af kommunen. Heller ikke denne afgørelse giver anledning til kommentarer.

b) Mangelfulde afgørelser.

Sag 13 rejste i tilslutning til reglerne om forskudsvis udbetaling af børnebidrag i børnetilskudsloven et spørgsmål, som måtte afgøres på grundlag af almindelige formueretlige principper. M var blevet pålagt at betale normalbidrag med tillæg af 300 kr. månedlig til en datter samt 900 kr. månedlig til sin tidligere hustru H. I en periode betalte M 1.400 kr. månedlig, mens bidragsforpligtelsen var på ca. 320 kr. mere. I løbet af 13 måneder betalte M 4.160 kr. for lidt i bidrag. Ifølge børnetilskudsloven havde H ret til at få ikke betalte forfaldne normalbidrag til barnet udbetalt af X Kommune, som herefter kunne indtræde i H's ret mod M. Amtsankenævnet fandt ikke, at X Kommune havde været berettiget til at udlægge normalbidraget fuldt ud, men kun forskellen mellem normalbidraget og den andel af den samlede betaling, som måtte henregnes til normalbidraget. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at H kunne afskrive de indbetalte beløb forlods på de ikke særligt sikrede krav - tillægget til normalbidraget og hustrubidraget - og derfor, at X Kommune havde været berettiget til at udlægge forskellen mellem normalbidraget og det, der var til rest af de samlede indbetalinger, når den øvrige gæld var dækket.

Sagen rejste således det almindelige formueretlige spørgsmål om fordelingen af delvise betalinger i flere skyldforhold. Det må antages, at frivillig delbetaling, når debitor har flere gældsposter i forhold til kreditor, afskrives forholdsmæssigt på de forskellige poster. Herfra må dog gøres undtagelse, hvis en af parterne har tilkendegivet på hvilken fordring beløbet ønskes afskrevet, eller hvis parternes interesser tilsiger en anden løsning end den forholdsmæssige fordeling. I den situation, der forelå i sag 13, var det klart, at det var i H's interesse, at betalingen blev afskrevet forlods på ægtefællebidraget og tillægsdelen af børnebidraget, idet normalbidraget var sikret på en kautionslignende måde gennem retten til forskudsvis udbetaling fra kommunen. Under hensyn hertil, og til, at der ikke ses at foreligge beskyttelsesværdige interesser hos M i at afskrivningen skete forholdsmæssigt på de enkelte poster, kan Den Sociale Ankestyrelses afgørelse tiltrædes, jf. hermed A. Grathe, pengefordringer, side 74 og den dér anførte litteratur og praksis.

Ankestyrelsens afgørelse støttedes imidlertid på § 15, stk. 3, i Justitsministeriets cirkulære af 29. november 1978 om inddrivelse af bidrag. Bestemmelsen har følgende indhold

" Stk. 3. I tilfælde, hvor der i forvejen er givet pålæg om tilbageholdelse i løn m.v. til dækning af bidrag, som er udbetalt forskudsvis af det offentlige eller bidrag, der i øvrigt tilkommer det offentlige, eller anden betaling, der er fastsat i medfør af bistandslovgivningen, viger sådanne pålæg for pålæg om tilbageholdelse for private krav på underholdsbidrag. Det beløb, der nu skal tilbageholdes, fastsættes derfor uden hensyntagen til disse pålæg. Arbejdsgiveren underrettes om det samlede beløb, der herefter skal tilbageholdes."

Bestemmelsen vedrører et helt andet spørgsmål end det, der forelå til afgørelse i sag 13, nemlig spørgsmålet om i hvilken rækkefølge krav, der inddrives af kommunale myndigheder, skal inddrives ved løntilbageholdelsespålæg. Reglen prioriterer inddrivelse af underholdskrav højere end beløb, der tilfalder offentlige kasser. Af referatet fra ankestyrelsens møde om sag 13 ses, at ankestyrelsen opfattede bestemmelsen i § 15, stk. 3, som et generelt princip om, at privatretlige krav går forud for offentlige krav.

Det er åbenbart, at § 15, stk. 3, ikke giver holdepunkt for at opstille en sådan generel regel, og at lovgivningen i øvrigt på en række punkter stiller offentlige krav bedre i inddrivelsesmæssig henseende end private krav. Desuden var problemstillingen i sag 13 som anført en anden, nemlig et spørgsmål om at afklare i hvilken udstrækning de frivillige betalinger fra M kunne afskrives på normalbidraget.

Ankestyrelsens afgørelse byggede således på en uberettiget antagelse om indholdet af gældende ret. Ankestyrelsens afgørelse må dog, som anført, anses for korrekt i sit udfald, uanset at afgørelsen var baseret på urigtige præmisser.

Det tilføjes, at det ikke er uden praktisk betydning at få præciseret retsstillingen, idet ankestyrelsens opfattelse kan føre til ukorrekte resultater, f.eks. i tilfælde, hvor en delbetaling ifølge tilkendegivelse fra debitor udtrykkeligt er sket til opfyldelse af en bestemt fordring.

Den Sociale Ankestyrelse har i udtalelsen af 19. marts 1993 oplyst, at ankestyrelsen er enig i, at præmisserne for afgørelsen er mangelfulde, og at der derfor vil blive udsendt en ny SM om sagen.

Også sag 54 vedrørte et ikke fuldstændigt lovreguleret problem. Baggrunden for afgørelsen var § 21 i lov om børnetilskud, som har følgende indhold

"§ 21. Forskudsvis udbetalte bidrag, som ikke er tilbagebetalt af den bidragsskyldige, skal eftergives, når der ikke i det sidste år forskudsvis er udbetalt bidrag og den bidragsskyldige ikke ville kunne betale det skyldige beløb uden at komme til at mangle, hvad der må anses for nødvendigt til eget eller familiens underhold."

Bestemmelsen afløste den tidligere lovs § 31, hvor ordet "skal" var erstattet af ordet "kan". Ifølge lovforarbejderne ønskedes det ved lovændringen "præciseret", "at der skal ske eftergivelse af bidragsgæld, når betingelserne er opfyldt".

Herefter finder jeg ikke at burde foretage videre vedrørende denne afgørelse.

Sag 54 drejede sig om A, der fra 1. marts 1983 fik tilkendt social pension. Han var bidragspligtig over for et barn, der var født den 5. juni 1966. Fra 1. marts 1983 til barnet den 5. juni 1984 fyldte 18 år, blev bidraget betalt som særligt børnetilskud. For tiden indtil 31. marts 1983 havde A en bidragsrestance på 41.913 kr. Moderen havde fået beløbene udlagt af kommunen, som derfor var indtrådt i kravet mod A. I begyndelsen af 1987, inden eftergivelsesreglerne blev ændret fra "kan" til "skal", begyndte kommunen at tilbageholde 200 kr. månedligt af hans pension til dækning af restancen. I 1989 bad A om eftergivelse af restancen, som på daværende tidspunkt var nedbragt til 36.446,35 kr. Kommunen fandt efter en gennemgang af A's økonomiske forhold grundlag for at eftergive restancen. Derimod afslog kommunen at tillægge eftergivelsen virkning fra 1. juli 1987. Det var denne del af afgørelsen, Den Sociale Ankestyrelse fik forelagt. Ankestyrelsen modtog i forbindelse med sin behandling af sagen oplysning om, at A allerede fra 1. august 1985 havde indgået en aftale med kommunen om tilbageholdelse af 50 kr. månedligt i pensionen. Dette beløb blev fra 1. januar 1987 forhøjet til 200 kr. pr. måned. Denne sidste forhøjelse var ikke aftalt med A, men blev ensidigt fastsat af kommunen. Den Sociale Ankestyrelse traf herefter følgende afgørelse

"Ankestyrelsen finder, at det sociale udvalgs pligt til at eftergive forskudsvis udbetalte bidrag indtræder, når det er konstateret, at betingelserne herfor er opfyldt, det vil sige, når der ikke i det sidste år forskudsvis er udbetalt bidrag, og den bidragsskyldige ikke ville kunne betale det skyldige beløb uden at komme til at mangle, hvad der må anses for nødvendigt til eget eller familiens underhold.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at det er en forudsætning for udøvelsen af skønnet over den bidragsskyldiges betalingsevne, at der foreligger et kendskab til pågældendes aktuelle økonomiske forhold.

Ankestyrelsen finder således, at der ikke i lovens § 21 kan udledes en pligt for kommunerne til i alle tilfælde at tage sager om inddrivelse op til overvejelse med henblik på eftergivelse, ligesom der ej heller kan udledes en ret til eftergivelse med tilbagevirkende kraft i tilfælde, hvor en bidragsskyldig har indgået en frivillig aftale om afdrag på bidragsgæld, uanset om den bidragsskyldige på et tidligere tidspunkt end ansøgningen måtte have opfyldt betingelserne for eftergivelse.

Ankestyrelsen finder dog, at der for Deres vedkommende skal ske eftergivelse af 150 kr. pr. måned fra lovens ikrafttræden 1. juli 1987.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på,

- at kommunen ensidigt forhøjede afdraget fra 50 til 200 kr., samt

- at forhøjelsen skete efter vedtagelsen af lovændringen og umiddelbart efter udsendelse af Sikringsstyrelsens vejledning af 18. december 1986, hvilket burde have tilskyndet kommunen til at tage Deres sag op ved lovens ikrafttræden den 1. juli 1987.

Ankestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at betalingen er sket ved tilbageholdelse i Deres pension, hvorfor kommunen har haft kendskab til Deres økonomiske forhold, som var uændrede i hele perioden.

Ankestyrelsen ændrer således den af (X) Kommunes Socialdirektorat trufne afgørelse."

Ankestyrelsen lagde ved afgørelsen til grund, at betingelserne for eftergivelse var opfyldt 1. juli 1987. Det fremgår ikke klart af afgørelsen, hvorfor ikke alle afdragene, men kun 150 kr. månedlig, skulle eftergives. Af referatet fra ankemødet ses, at det afgørende i denne forbindelse var, at der havde foreligget en flere år gammel aftale med A om betaling af 50 kr., og at kommunen derfor "havde en berettiget forventning om, at klageren havde betalingsevne for så vidt angår dette beløb". Dette synspunkt virker ikke overbevisende. Eftergivelse er ikke betinget af, at der indgives ansøgning herom. Af princippet i forvaltningslovens § 7 samt i bistandslovens § 28 følger desuden, at en kommune efter omstændighederne har pligt til på eget initiativ at vejlede borgerne om deres rettigheder. A havde siden 1983 været pensionist, og aftalen om betaling af 50 kr. blev indgået efter, han fik tilkendt pension. Allerede på daværende tidspunkt burde kommunen have overvejet, om A opfyldte eftergivelsesbetingelserne, som efter de dagældende regler i det væsentligste svarede til den nugældende § 21. I hvert fald burde kommunen dengang have givet A vejledning om eftergivelsesmulighederne. Ankestyrelsen ses ikke at have undersøgt, om A's økonomiske forhold havde ændret sig siden 1985, eller, om A havde fået orientering om eftergivelsesmulighederne.

Det forekommer derfor uholdbart, at ankestyrelsen reducerede eftergivelsesbeløbet uden at have undersøgt baggrunden for den foreliggende aftale nærmere. Den Sociale Ankestyrelse savnede således holdepunkt for at betragte kommunens forventning om, at A kunne betale 50 kr. månedlig, for berettiget.

Om denne sag har Den Sociale Ankestyrelse i udtalelsen af 19. marts 1993 gjort følgende uddybende bemærkninger

"...

Til det sidste bemærkes, at det klart fremgår af sagen, at ansøger ikke var blevet orienteret af kommunen om mulighederne for eftergivelse, men at han havde fået dette at vide af en bekendt, hvilket fik ham til at ansøge om eftergivelse.

Med hensyn til de øvrige spørgsmål bemærkes

Ved Ankestyrelsens afgørelse forelå oplysninger, journalark for perioden 15. juli 1983 til 24. november 1989, ifølge hvilke fastsættelsen af afdraget til 50 kr. pr. måned fra den 1. december 1985, dels skete på grundlag af en økonomisk vurdering og dels efter aftale med ansøgeren. Ankestyrelsen indhentede herudover i forbindelse med sagens behandling en række oplysninger omkring de nærmere omstændigheder i forbindelse med forhøjelsen af afdragsbeløbet fra 50 til 200 kr., idet dette spørgsmål ikke fandtes tilstrækkeligt oplyst i de foreliggende journalakter. Herved blev Ankestyrelsen blandt andet opmærksom på, at forhøjelsen af beløbet fra 50 til 200 kr. var sket uden ansøgerens vidende.

Ankestyrelsen fandt ikke grundlag for at kritisere, at kommunen ikke på et tidligere tidspunkt, d.v.s. pr. 1. juli 1987 overvejede eftergivelse af gælden, eller overvejede at orientere ansøgeren om muligheden herfor. Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at ansøgeren ikke på noget tidspunkt undervejs i tilbagebetalingsforløbet med henvisning til ændrede økonomiske forhold havde anmodet om nedsættelse eller eftergivelse.

Det fremgik af sagen, at ansøgeren havde haft uændrede økonomiske forhold i hele perioden siden 1985, og der var heller ikke, hverken fra ansøger selv eller advokaten oplysninger om, at ansøger p.g.a. ændrede økonomiske forhold havde haft manglende betalingsevne.

Derimod fandt Ankestyrelsen, som det fremgår af afgørelsen, at kommunen ikke havde været berettiget til at foretage den ensidige forhøjelse af afdragene fra 50 kr. til 200 kr. om måneden, uden at der har været foretaget en aktuel vurdering af ansøgerens betalingsevne og uden at have drøftet dette med ansøgeren.

Det principielle spørgsmål i sagen var, om der altid skal ske eftergivelse med tilbagevirkende kraft i denne type sager, hvor ansøgeren løbende har afdraget på gælden.

Det vil sige, har kommunerne altid pligt til at gå tilbage i tiden for at vurdere, hvornår en eventuel manglende tilbagebetalingsevne har været til stede.

Bestemmelsen om eftergivelse i lovens § 21 blev indsat i forbindelse med revision af restancebestemmelserne. Bestemmelsen blev indsat med henblik på at lette administrationen i de "udsigtsløse" tilfælde, fordi loven ikke indeholder en særskilt forældelsesbestemmelse. Kommunen skal derfor fremover i højere grad selv være opmærksom på behovet for eftergivelse, forstået på den måde, at der ikke skal holdes liv i en håbløs restance, hvor der ikke er udsigt til at få en tilbagebetalingsordning i stand.

Hensigten med lovændringen har derimod ikke været, at kommunen skulle tage eftergivelsesspørgsmålet op i sager, hvor der finder løbende indbetaling sted. Der skal endvidere fortsat finde et skøn sted i forbindelse med vurderingen af, om ansøgeren har betalingsevne. Og det ses ikke af loven eller forarbejderne at kunne udledes, at kommunen skal foretage dette skøn med tilbagevirkende kraft, hvilket formentlig også ville medføre ganske betydelige administrative problemer for kommunerne.

På denne baggrund fandt Ankestyrelsen ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte det skøn, kommunen havde foretaget over ansøgerens betalingsevne i forbindelse med tilbagebetaling af de 50 kr. pr. måned, og altså herunder heller ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens skøn, hvorefter eftergivelse først skulle ske fra ansøgningen herom.

Dette er i øvrigt i overensstemmelse med de almindelige principper inden for det sociale område, hvorefter en ansøgt ydelse som hovedregel først bevilges fra ansøgningen.

Ankestyrelsen var altså af den opfattelse, at der skulle noget særligt til, fx. at ansøgerens manglende betalingsevne måtte være ganske helt åbenbar for kommunen, hvis en ansøgning om eftergivelse skulle imødekommes med tilbagevirkende kraft. Dette fandt Ankestyrelsen ikke var tilfældet i den foreliggende sag.

Ankestyrelsen finder således heller ikke, at kommunen ved ikke at have oplyst ansøgeren om muligheden for eftergivelse, har tilsidesat sin forpligtelse efter bistandsloven til at yde rådgivning og vejledning.

Til sidst bemærkes, at Ombudsmanden synes at overfortolke Ankestyrelsens afgørelse, når det lægges til grund, at Ankestyrelsen har fundet, at betingelserne for eftergivelse var opfyldt 1. juli 1987.

Ankestyrelsen fandt, jf. de ovenfor anførte betragtninger, herunder om tilbagevirkende kraft, at betingelsen for tilbagebetaling pr. 1. juli 1987 kun var opfyldt for så vidt angik beløbet på 150 kr.

Ankestyrelsen fandt således ikke, at der forelå sådanne ganske særlige forhold, at der var grundlag for at ændre kommunens afgørelse om, at der ikke skulle ske tilbagebetaling af en del af de erlagte afdrag, svarende til 50 kr. månedlig.

Ankestyrelsen må således fastholde den trufne afgørelse.

..."

Kommunen meddelte A eftergivelse i 1989 som følge af, at hans økonomiske forhold på daværende tidspunkt berettigede dertil. Det fremgår videre, at A ikke i forbindelse med betalingsaftalen i 1985 fik vejledning om den allerede dengang eksisterende eftergivelsesmulighed, og at kommunen heller ikke ved den ensidige forhøjelse i 1987 af afdragsbeløbet orienterede ham herom. Endelig må det lægges til grund, at A's økonomiske forhold var uændrede i hele den omhandlede periode, dvs. fra 1985-1989.

Det er efter min mening utvivlsomt, at A's økonomiske forhold i hele den undersøgte periode, dvs. siden den 1. juli 1987 var således, at han var berettiget til eftergivelse af hele restancen. Det står endvidere klart, at Den Sociale Ankestyrelse vurderede situationen således, at kommunen burde have taget A's sag op til fornyet vurdering i forbindelse med, at lovændringen fra 1987 trådte i kraft, dvs. den 1. juli 1987. Det er efter min opfattelse uholdbart at tillægge det betydning for afgørelsen af, om og i hvilken udstrækning eftergivelsen burde tillægges tilbagevirkende kraft, at A havde foretaget løbende indbetalinger som et led i afdragsaftalen fra 1985 om betaling af 50 kr. månedlig. Denne aftale var indgået, uden at A var orienteret om eftergivelsesmuligheden. A indbetalte i øvrigt også beløb i henhold til den afdragsordning på 200 kr. månedlig, som kommunen fastsatte pr. 1. januar 1987. Det forhold, at A rent faktisk foretog indbetalinger, kan desuden efter min mening ikke tages som udtryk for, at han havde den fornødne betalingsevne, idet det må antages, at indbetalingerne gik ud over andre dele af hans budget. Der ses i øvrigt ikke i den foreliggende sag at foreligge sådanne administrative problemer, som kunne tale imod, at eftergivelsesafgørelsen blev tillagt tilbagevirkende kraft. I denne forbindelse skal jeg henvise til, at Den Sociale Ankestyrelse i forvejen tillagde afgørelsen tilbagevirkende kraft, for så vidt angik 150 kr. månedlig samt til, at kommunen efter ankestyrelsens mening burde have undgået, at sagen opstod ved allerede i 1987 at have taget sagen op til vurdering.

Jeg finder således at måtte opretholde min vurdering af denne afgørelse. Jeg henstiller, at Den Sociale Ankestyrelse genoptager sagen til fornyet behandling på grundlag af det, jeg har anført, og at der meddeles A en ny afgørelse.

19) Den sociale pensionslov.

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

Ifølge § 17, stk. 1, kan der til pensionister, hvis økonomiske forhold "er særligt vanskelige", ydes et personligt tillæg til pensionen. Denne bestemmelse fandt Den Sociale Ankestyrelse i sag 29 indeholder hjemmel for, at der ydes hjælp til behandling for alkoholmisbrug i institutioner udenfor det offentlige behandlingssystem. I den konkrete sag fandt ankestyrelsen ikke, at der havde været grundlag for at yde hjælp til en sådan behandling, da behandlingsmulighederne indenfor det etablerede behandlingssystem ikke kunne anses for udtømt. Såvel præmisserne som udfaldet ligger indenfor § 17's brede og mindre præcist optrukne ramme.

Ret til fuld pension for personer over 67 år er ifølge pensionslovens § 5, stk. 1, betinget af 40 års fast bopæl i Danmark. Er betingelsen ikke opfyldt, fastsættes pensionen efter forholdet mellem bopælstiden og 40 år. Sag 32 drejede sig om, hvorvidt 25 års ophold i Grønland kunne medtages ved beregning af bopælstiden. Det fandt ankestyrelsen var tilfældet, da bopælstiden var tilbagelagt før Grønlands udtræden af EF. Resultatet fulgte dels af pensionsloven dels af Rådets forordning nr. 1408/71 om sociale sikringsordninger for vandrende arbejdstagere inden for EF. Afgørelsen virker juridisk uangribelig.

Pensionsloven indeholder i § 33, stk. 1 en bestemmelse, om at pension udbetales fra den 1. i måneden, efter at lovens betingelser er opfyldt, dog tidligst fra den "1. i måneden efter, at der er ansøgt om pension".

I sag 55 var spørgsmålet, om det kunne anerkendes, at der var indgivet ansøgning fra A allerede 6. juni 1988 og ikke som fastsat af revalideringsnævnet 20. december 1988. Den 6. juni 1988 modtog socialforvaltningen et "forslag om socialmedicinsk sagsbehandling" fra A's sygesikringslæge. Baggrunden for forslaget var en konsultation, som A efter en sygdom havde haft med lægen. Under konsultationen, hævdede A, var de blevet enige om, at lægen skulle søge pension for A. Den Sociale Ankestyrelse fandt efter en nøje gennemgang af sagens faktiske forhold ikke, at lægens henvendelse kunne betragtes som en pensionsansøgning. Denne vurdering kan jeg ikke kritisere.

Sag 50 vedrørte samme problem og blev afgjort på samme måde som sag 55.

I tilslutning til omtalen af sagerne 55 og 50 skal jeg henlede opmærksomheden på, at jeg tidligere har givet udtryk for, at fastsættelsen af ansøgningstidspunktet i sager om social pension efter min opfattelse må anses for en integreret del af pensionsafgørelsen. Det følger af denne opfattelse, at kompetencen til at fastsætte tidspunktet henhører under Revaliderings- og pensionsnævnet, og at fastsættelsen kan påklages uden begrænsning til Den Sociale Ankestyrelse i forbindelse med påklage af selve pensionsafgørelsen, jf. FOB 1990.246.

Ifølge § 35, stk. 1, i lov om social pension, udbetales der straks efter, at en person har ansøgt om pensionforskud på pensionen, "hvis det skønnes sandsynligt, at ansøgeren får tilkendt pension". Stk. 2 indeholder følgende regel

" Stk. 2. Hvis ansøgeren ikke får ret til pension eller til en pension så stor som det udbetalte forskud, konteres beløbet eller det overskydende beløb som hjælp uden tilbagebetalingspligt efter bistandsloven. Beløbet kan dog kræves tilbagebetalt, hvis ansøgeren har givet åbenbart urigtige oplysninger om sine økonomiske og personlige forhold."

I sag 48 havde A ansøgt om højeste pension den 1. marts 1989. I den første tid efter ansøgningen fik hun kontanthjælp. I september og oktober 1989 fik hun forskud på højeste førtidspension. I oktober tilkendte revaliderings- og pensionsnævnet hende mellemste førtidspension fra 1. marts 1989. I efterbetalingsbeløbet fratrak kommunen både den kontanthjælp A havde modtaget og hele det forskud, hun havde fået i september og oktober på pensionen. Amtsankenævnet fandt, at den del af forskudsbeløbet, der oversteg mellemste førtidspension (erhvervsudygtighedsbeløbet) skulle omkonteres til ikke tilbagebetalingspligtig kontanthjælp. Den Sociale Ankestyrelse ændrede ankenævnets afgørelse og stadfæstede kommunens afgørelse. Ankestyrelsens afgørelse byggede på følgende fortolkning af § 35, stk. 2

"Ankestyrelsen finder, at der efter bestemmelsen i § 35, stk. 2, i lov om social pension kan ske afkortning i den tilkendte pension for september og oktober måneder 1989, hvor der er udbetalt forskud på højeste pension.

Ankestyrelsen finder endvidere, at der efter denne bestemmelse ligeledes kan ske afkortning i den resterende del af den tilkendte pension (invaliditetsbeløbet) for ansøgningsperioden fra 1. marts 1989 for den del af det udbetalte forskud (erhvervsudygtighedsbeløbet), for hvilket der ikke er sket afkortning i den tilkendte pension for september og oktober 1989.

Ankestyrelsen finder, at det udbetalte forskud på pension må betragtes som et foreløbigt udbetalt á contobeløb, og at bestemmelsen i pensionslovens § 35, stk. 2, på denne baggrund giver hjemmel til at foretage afkortning ubundet af de forskellige formål med ydelsesbestanddelene og ubundet af periodespørgsmål.

..."

Sagens retlige problem er ikke løst entydigt i lovteksten, og i den forstand var der tale om et tvivlsomt tilfælde. Ankestyrelsens resultat er dog dækket af bestemmelsens ordlyd og harmonerer med Sikringsstyrelsens vejledning til pensionsloven. Desuden stemmer fortolkningen med, at § 35, stk. 2's formål alene er at hindre, at der opstår en tilbagebetalingssituation - ikke at sikre modtageren dobbeltforsørgelse.

b) Mangelfulde afgørelser.

En 42 årig førtidspensionist havde i sag 28 rejst meget rundt i landet og henvendt sig til forskellig kommuner og oplyst, at han manglede penge, og, at han havde beløb tilgode i pension. Han havde til bekræftelse af historien oplyst et telefonnummer, hvortil kommunerne kunne ringe til og kontrollere historien. På dette nummer sad hans kammerat og bekræftede hans oplysninger.

På denne måde havde A svigagtigt fået udbetalt ca. 350.000 kr. i løbet af mindre end et år. A blev i maj 1989 frifundet for straf af lægelige grunde og undergivet psykiatrisk behandling. Ved samme lejlighed tog retten kommunernes påstande om erstatning til følge.

I august 1988 anmodede Y Kommune, som havde udbetalt 23.314 kr. til A, X Kommune, hvor A havde bopæl, og som derfor stod for udbetalingen af pensionen, om at tilbageholde tilbagebetalingsbeløbet til dækning af kommunens tab. Y Kommune henviste til § 42 i pensionsloven, hvorefter en pensionist har tilbagebetalingspligt "hvis han har tilsidesat sin oplysningspligt eller i øvrigt mod bedre vidende uberettiget har modtaget pension". Y Kommune mente herefter, at der kunne modregnes i A's pension i henhold til § 47, stk. 2, der indeholder følgende regel

"Krav på for meget udbetalt pension og boligstøtte kan modregnes i pensionen."

Den Sociale Ankestyrelse gav X Kommune medhold i, at der ikke kunne modregnes i pensionen. Den Sociale Ankestyrelse formulerede sin afgørelse således

"Ankestyrelsen finder, at der med hjemmel i lov om social pension § 47, stk. 2, kan ske modregning mellem to kommuner, såfremt der er tale om krav på beløb udbetalt som pension.

I foreliggende sag finder Ankestyrelsen, at det beløb, (Y) Kommune ønsker at inddrive ved modregning, ikke er et beløb udbetalt efter lov om social pension, hvorfor modregning ikke kan ske efter pensionslovens regler.

Ankestyrelsen stadfæster således Amtsankenævnets afgørelse af 14. februar 1990.

Spørgsmål om, hvorvidt der efter de almindelige modregningsregler kan ske modregning henhører under domstolene."

Afgørelsen er tvivlsom i to henseender: For det første ses der ikke i sagen at være holdepunkter for at antage, at de beløb Y Kommune udbetalte, ikke af kommunen var udbetalt som pension. A's bedrageri byggede netop på, at han var pensionist, og at han havde pension til gode.

Heller ikke ankestyrelsens bemærkning om, at spørgsmålet om, hvorvidt modregningen eventuelt kunne ske i henhold til de almindelige ulovbestemte regler om modregning, henhører under domstolene, var efter min opfattelse holdbar. Det forhold, at et retligt problem ikke kan løses på grundlag af skrevne regler inden for socialretten, bevirker ikke, at det falder uden for ankestyrelsens kompetence.

Hvis inddragelse af almindelige uskrevne retsprincipper er påkrævet for at få afklaret lovligheden af en afgørelse, der i øvrigt efter lovgivningen kan påklages til Den Sociale Ankestyrelse, er denne efter min mening forpligtet til at lægge de ulovbestemte retsgrundsætninger til grund. I den konkrete sag var spørgsmålet, om der kunne ske en reduktion af A's løbende pension, dvs. en afgørelse om A's ret til ydelser efter loven. Ifølge pensionslovens § 50 er sådanne afgørelser omfattet af klageadgangen til Den Sociale Ankestyrelse - blot sagen skønnes at have principiel betydning. Herefter kan ankestyrelsen efter min mening afgøre alle spørgsmål om retten til ydelser - også selvom spørgsmålet må afgøres på grundlag af almindelige formueretlige grundsætninger. I øvrigt har jeg bemærket, at Den Sociale Ankestyrelse i andre sager ikke har anset sig afskåret fra at bedømme forelagte sager på grundlag af almindelig formueretlige synspunkter, jf. eksempelvis sag 13 og sag 44 (omtalt s. 427 og 434). Den sidste vedrørte oven i købet modregning.

Den Sociale Ankestyrelse har i skrivelsen af 19. marts 1993 vurderet baggrunden for afgørelsen på følgende måde

"...

Ad 1. Hertil bemærkes, at Ombudsmanden synes at lægge vægt på, hvad kommunen i udbetalingsøjeblikket havde opfattelsen af.

Dette er efter Ankestyrelsens opfattelse ikke et afgørende kriterium for at anse det udbetalte som pension, når man skal vurdere anvendelsen af pensionslovens § 47. Her må det afgørende være, hvad beløbene "teknisk" er.

De kommunale sagsbehandlere måtte nødvendigvis være af den opfattelse, at det var pension, de udbetalte, ellers havde de jo ikke udbetalt beløbet. Som også anført af Socialstyrelsen i en vejledende udtalelse af 22. januar 1990 var der tale om en ren bedragerisituation, hvor fejludbetalingen ikke knytter sig til en faktisk pensionsret.

§ 38. I den beregnede, samlede kontanthjælp, jf. § 37, fradrages pågældendes og ægtefællens indtægter, jf. dog stk. 5 og 7. Forinden nedsættes indtægterne dog med de nødvendige udgifter til arbejdsredskaber og -beklædning samt til transport i forbindelse med erhvervelse af indtægterne. Feriegodtgørelse efter ferielovgivningen skal fradrages i kontanthjælpen, når ferien holdes, og der kan kun foretages fradrag svarende til kontanthjælpen for det antal dage, som feriegodtgørelsen er bestemt til at dække.

Stk. 2. Fradrag i hjælpen efter stk. 1 og begrænsning af hjælpen efter § 37, stk. 5, medfører en forholdsmæssig nedsættelse af de beløb, der skal tilbagebetales efter § 25, stk. 1.

Stk. 3. Invaliditetsydelse og invaliditetsbeløb efter lov om social pension skal ikke fradrages. Det samme gælder erstatninger for varigt mén, indtægter, der hidrører herfra, og godtgørelse for ikke-økonomisk skade.

Stk. 4. Der foretages ikke fradrag i kontanthjælpen for ydelser fra godkendte sociale fonde, stiftelser, foreninger m.v., der er fritaget for beskatning hos modtageren, jf. ligningslovens § 7, litra z. Der foretages heller ikke fradrag for værdien af kost m.v. under midlertidig indlæggelse på sygehus eller lignende behandlingsinstitution eller for offentlig støtte til højskoleophold. Hvis sygehusopholdet bliver af mere end 6 måneders varighed, kan der foretages fradrag i grundydelsen svarende til den besparelse, der er en følge af indlæggelsen.

Stk. 5. Personer, der har modtaget kontanthjælp i en sammenhængende periode på 3 måneder eller derover, kan have arbejdsindtægter på indtil 1.000 kr. pr. måned efter skattetræk, uden at der sker fradrag i kontanthjælpen, dog maksimalt 6.000 kr. Denne mulighed for fradragsfri indtægter er begrænset til i alt 6 sammenhængende måneder. Det fradragsfri beløb kan optjenes pr. voksen kontanthjælpsmodtager i husstanden.

Stk. 6. Forslag til revision af ordningen i stk. 5 skal fremsættes for Folketinget inden udgangen af 1991.

Stk. 7 Ved beregningen af hjælpen ses der bort fra halvdelen af den godtgørelse, som udbetales deltagere i produktionsskoler efter lov om produktionsskoler, vejledningskurser efter lov om ungdomsvejledning og visse uddannelsesforanstaltninger og erhvervsmæssige introduktionskurser for unge efter lov om arbejdsmarkedsuddannelser.

Stk. 8. Ved beregningen af hjælpen ses der bort fra indtægter hos børnene. Indtægter fra bidrag til børnenes underhold efter lov om børns retsstilling og særlige børnetilskud efter børnetilskudsloven fradrages i børnetillægget efter § 37, stk. 4.

§ 39. Ydelse af hjælp forudsætter, at hverken den, der søger hjælpen, eller ægtefællen er i besiddelse af formue, hvoraf det økonomiske behov kan dækkes. Der skal dog ses bort fra formue, der er nødvendig for bevarelse eller opnåelse af en nødvendig boligstandard, eller som bør bevares af hensyn til pågældendes og familiens erhvervs- eller uddannelsesmuligheder.

Stk. 2. Der skal endvidere ses bort fra erstatning, som udbetales som kompensation for varigt mén og godtgørelse for ikke-økonomisk skade samt ydelser fra godkendte sociale fonde, stiftelser, foreninger m.v., der er fritaget for beskatning hos modtageren, jf. ligningslovens § 7, litra z.

§ 40. Ydelse af hjælp forudsætter, at såvel den, der søger hjælpen, som ægtefællen har udnyttet sine arbejdsmuligheder. Dette kan f.eks. anses for godtgjort,

når den pågældende ikke har et rimeligt tilbud om arbejde eller deltagelse i beskæftigelsesfremmende foranstaltninger

når det er attesteret af en læge, at pågældende er uarbejdsdygtig på grund af sygdom, eller at en fortsættelse af det hidtidige arbejde vil medføre risiko for forringelse af pågældendes helbred,

når pågældende ikke kan påtage sig indtægtsgivende arbejde af hensyn til en uddannelse eller omskoling, der er begyndt eller fortsat efter tilskyndelse fra kommunalbestyrelsen, jf. § 43.

når en forsørger ikke kan påtage sig indtægtsgivende arbejde på grund af pasning af børn og kommunalbestyrelsen ikke kan anvise anden pasningsmulighed, eller

når den ene ægtefælle er afskåret fra indtægtsgivende arbejde af en af de årsager, der er nævnt under nr. 1-3, og den anden ægtefælle i længere tid ikke har haft sådant arbejde, navnlig af hensyn til børnenes pasning.

Stk. 2. Den, som nægter at medvirke til udvikling og produktion af krigsmateriel, fortaber ikke herved retten til hjælp.

Stk. 3. Der kan ikke ydes hjælp til personer, der er under uddannelse eller er berettiget til ungdomsydelse efter afsnit III A. Socialministeren fastsætter dog nærmere regler om, at der i særlige tilfælde kan ydes hjælp til personer under uddannelse.

Stk. 4. Reglerne i stk. 1 og stk. 3, 1. pkt., er ikke til hinder for, at der ydes hjælp til en person, hvis ægtefælle er under uddannelse.

§ 41. Kommunalbestyrelsen skal, når der ydes hjælp efter § 37, vurdere, om der er grund til at iværksætte særlige hjælpeforanstaltninger med henblik på, at modtageren igen bliver i stand til at klare sig selv.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal i øvrigt senest 3 måneder efter hjælpens påbegyndelse tage den pågældendes og familiens forhold op til bedømmelse af, om der er grundlag for at yde andre former for bistand end løbende økonomisk hjælp, herunder rådgivning om afvikling eller nedbringelse af faste udgifter, som pågældende ikke kan forventes at blive i stand til at afholde fremtidig.

Stk. 3. Hvis hjælpen er begrundet i sygebehandling eller erhvervsmæssige foranstaltninger, er det en betingelse, at lægens eller kommunalbestyrelsens anvisninger følges."

Reglerne er systematiseret således, at § 37, stk. 1 og 6, § 39 og § 40 især regulerer de betingelser, der skal være opfyldt, for at en borger kan få tildelt kontanthjælp. De øvrige bestemmelser angår i hovedsagen spørgsmålet om, hvorledes tildelt hjælp udmåles. § 41 pålægger kommunalbestyrelsen en særlig opfølgningsforpligtelse i forhold til hjælpsmodtageren.

I øvrigt må bestemmelserne sammenholdes med lovens § 1 og § 6, som opstiller generelle bestemmelser om tildeling og udmåling af ydelser i henhold til bistandsloven, herunder også for hjælp i henhold til § 37.

Bestemmelserne har følgende ordlyd

" § 1. Det offentlige er forpligtet til efter reglerne i denne lov at yde bistand til enhver, der opholder sig her i landet, og som af hensyn til sine egne eller sin families forhold har brug for rådgivning, økonomisk eller praktisk hjælp, støtte til udvikling eller genoprettelse af erhvervsevnen eller for pleje, særlig behandling eller opdragelsesmæssig støtte."

" § 6. Enhver mand og kvinde er over for det offentlige forpligtet til at forsørge sig selv, sin ægtefælle og sine børn under 18 år.

Stk. 2. Forsørgelsespligten over for en ægtefælle ophører ved separation eller skilsmisse.

Stk. 3. Forsørgelsespligten over for et barn ophører,

1) hvis barnet selv får forsørgelsespligt over for en ægtefælle eller et barn,

2) hvis der må ydes en datter hjælp i forbindelse med svangerskab."

Bestemmelserne er jævnligt blevet revideret og har ikke i hele den undersøgte periode haft samme indhold. Ved gennemgangen af de enkelte sager bliver der gjort opmærksom på det, såfremt de relevante bestemmelser havde et andet indhold end fra de ovenfor citerede bestemmelser. I alt 23 af de undersøgte sager vedrørte anvendelsen af en eller flere af ovennævnte bestemmelser.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

18 af sagerne har kunnet kategoriseres som retligt set uproblematiske afgørelser. Sagerne er for illustrationens skyld refereret kort med særligt henblik på det principielle aspekt, som har givet anledning til ankestyrelsens optagelse af sagen til behandling.

X Kommune beregnede i sag 18 hjælpen til en 37-årig polsk kvinde A, der var gift med en dansk mand, på grundlag af hendes hidtidige indtægt i Polen, hvilket svarede til ca. 909 danske kroner månedligt. A gjorde gældende, at hendes polske indkomst burde konverteres til danske forhold. Det var oplyst, at A i Polen havde arbejdet fast som sygeplejerske og siden som læge. Resultatet af afgørelsen blev, at A og hendes mand fik tilkendt grænsebeløbet, 10.400 kr., i henhold til § 37, stk. 5. Resultatet er i overensstemmelse med bestemmelsens ordlyd, og der ses som anført af Den Sociale Ankestyrelse i skrivelsen ikke "efter bistandsloven (at være) mulighed for at fastsætte en hidtidig udenlandsk indkomst til en fiktiv indtægt i Danmark".

I sag 19 statuerede Den Sociale Ankestyrelse i modsætning til kommunen og amtsankenævnet, at A ikke stod til rådighed for arbejdsmarkedet i en periode, hvor han og familien holdt ferie og var bortrejst fra hjemmet.

Sag 20 blev afgjort på grundlag af den dagældende bestemmelse i bistandslovens § 40, stk. 3, som var enslydende med den nugældende § 40, stk. 4 (citeret ovenfor). Sagen drejede sig om en 25-årig dansk kvinde H, som var gift med en 41-årig udlænding M. Ægteparret, som havde et barn, flyttede i 1988 fra Jylland til X Kommune uden for København. Indtil 1. september 1989 fik ægteparret kontanthjælp i henhold til § 37. Fra marts 1989 var M's rådighed for arbejdsmarkedet begrænset, idet han deltog i sprogkursus 15 timer ugentligt. Den 1. september 1989 begyndte H at studere psykologi ved Københavns Universitet. Herefter afslog X Kommune at yde fortsat hjælp til M i henhold til § 37. Amtsankenævnet stadfæstede afgørelsen og anførte, at § 40, stk. 3, ikke i tilfælde som det foreliggende gav mulighed for at yde M hjælp. Denne fortolkning, fandt Den Sociale Ankestyrelse hverken havde støtte i lovteksten eller i forarbejderne til bestemmelsen og ankestyrelsen ændrede derfor afgørelsen.

I sag 22 var det afgørende, hvorledes udtrykket "arbejdsindtægt" i § 38, stk. 5, skal forstås. Bestemmelsen åbner mulighed for, at kontanthjælpsmodtagere kan have arbejdsindtægter på op til 1.000 kr. månedlig, uden at der sker fradrag i kontanthjælpen. Bestemmelsen blev indføjet i 1989. Formålet med bestemmelsen er ifølge bemærkningerne til lovforslaget at "skabe en motivation for kontanthjælpsmodtagere, der har været ledige i nogen tid, til selv at skaffe sig arbejde og komme i gang igen" (Folketingstidende 1988/89, tillæg A, spalte 1925). Sag 22 vedrørte en kontanthjælpsmodtager, A, som af kommunen var blevet anbragt i beskyttet beskæftigelse på en revalideringsinstitution. Under opholdet modtog han timeløn på 22 kr. Derudover fik han supplerende kontanthjælp. I pkt. 12 a i vejledning af 17. februar 1989 om ændring af vejledning om kontanthjælp efter bistandsloven havde Socialministeriet understreget, at fritagelsen for fradrag i § 38, stk. 5, gælder "egentlig arbejdsindtægt." Den Sociale Ankestyrelse fandt - i klar overensstemmelse med forarbejdsbemærkningerne og vejledningen - at A's indtægt ved den beskyttede beskæftigelse ikke kunne betragtes som arbejdsindtægt i den forstand, § 38, stk. 5, anvendte begrebet.

I sag 31 havde A, der modtog bistandshjælp, afvist at deltage i beskæftigelsesarbejde 3 timer om dagen under henvisning til, at han udelukkende ville påtage sig lønarbejde, såfremt det aflønnedes med minimum 200 kr. pr. time. Ankestyrelsen fandt ikke, at A havde haft rimelig grund til at afvise deltagelse i kommunens beskæftigelsesprojekt og stadfæstede derfor en afgørelse om, at A ikke havde været berettiget til hjælp i henhold til § 37, jf. § 40.

A var 31 år og havde modtaget kontanthjælp i flere år. I juli 1989 blev han ansat på en offentlig revalideringsvirksomhed med løntilskud i henhold til den dagældende § 42 (se side 407). Formålet med ansættelsen var arbejdsoptræning. A's fremmøde på virksomheden blev i løbet af kort tid meget uregelmæssigt, og han søgte om hjælp i henhold til § 37 i en periode, hvor arbejdstilbudet stadig stod åbent for ham. Den Sociale Ankestyrelse fandt (sag 38) ligesom amtsankenævnet - men modsat kommunen - at et revalideringstilbud i henhold til § 42 ikke kan sidestilles med et arbejdstilbud i henhold til § 40. Kommunen kunne derfor ikke afslå at yde kontanthjælp. I stedet burde revalideringsforanstaltningen være bragt til ophør, og A burde have fået et egentligt arbejdstilbud. Havde han nægtet at tage dette, kunne kontanthjælpen være bragt til ophør, så længe tilbudet stod åbent. Sag 56 drejede sig om samme problem og blev løst på samme måde som sag 38.

Sag 41 drejede sig også om forståelsen af § 40. Den Sociale Ankestyrelse fastslog, at et arbejdstilbud kun udelukkede en klient fra kontanthjælp, så længe tilbudet stod åbent. Et ubegrundet afslag på at tage arbejde, som derpå tilbydes en anden, kan eventuelt bevirke, at kontanthjælpen gøres tilbagebetalingspligtig i henhold til § 26, stk. 1, nr. 1. Det blev endvidere fastslået, at bestemmelsen i § 40 også gælder jobs som led i beskæftigelsesfremmende foranstaltninger. Resultatet følger af ordlyden i § 40 - "har et rimeligt tilbud" og "beskæftigelsesfremmende foranstaltning" - af sammenhængen mellem § 40 og § 26, stk. 1, nr. 1, samt er direkte anført i bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1988/89, tillæg A, spalte 1927).

Det principielle spørgsmål, der blev rejst i sag 59, vedrørte beregning af boligtillæg i henhold til § 37, stk. 3. Hjælpsmodtageren A havde en månedlig nettoboligudgift på ca. 2.700 kr. A havde oparbejdet en huslejerestance på ca. 18.500 kr. for de foregående måneder, og kommunen havde under henvisning hertil afslået at yde boligtillæg. Den Sociale Ankestyrelse fandt ligesom amtsankenævnet, at hverken § 37 eller forarbejderne gav grundlag for at antage, at udbetaling af boligtillæg forudsætter, at tidligere forfaldne boligudgifter er betalt.

Sag 72 rejste det samme problem som i sag 59. Klienten ansøgte blot om hjælp til terminen vedrørende en ejerbolig. Det forhold, at klienten ikke havde betalt de to sidste terminer, at huset var sat til salg, samt at ægtefællen var flyttet, kunne ikke begrunde, at der ikke blev ydet den fulde terminsudgift.

Sag 63 drejede sig også om beregning af boligtillæg. A blev arbejdsløs i foråret 1990 og modtog de sidste lønudbetalinger den 30. april 1990 og den 7. maj 1990 for henholdsvis en måned og for syv dage. Den 13. juni 1990 anmodede A om kontanthjælp, bl.a. til husleje og elregning, der var forfaldet den 1. juni 1990. Amtsankenævnet fandt A berettiget til en forholdsmæssig andel af den samlede månedlige kontanthjælp inklusive boligtillæg, hvilket betød, at A ville være berettiget til 1.814 kr. i boligtillæg. Den Sociale Ankestyrelse tiltrådte afgørelsen med følgende begrundelse

"De årlige boligudgifter omregnes til et beløb, der ydes sammen med grundydelsen, jf. bistandslovens § 37, stk. 3.

Det er således ikke boligudgiftens forfaldsdato, der er afgørende for, om udgiften medregnes i boligtillægget.

Ankestyrelsen finder derfor, at der skal udbetales Dem forholdsmæssigt boligtillæg for juni måned 1990 og derefter fuldt boligtillæg for de følgende måneder.

Ankestyrelsen tiltræder således denne del af Amtsankenævnets afgørelse.

..."

Problemstillingen forelå også i sag 51. Den Sociale Ankestyrelse fastslog som i sag 63, at de årlige boligudgifter skal omregnes til et beløb, der ydes sammen med grundydelsen, og at det ikke er boligudgiftens forfaldsdato, der er afgørende for, om den medregnes i boligtillægget.

I sag 64 blev et syrisk ægtepar familiesammenført med deres herboende datter og svigersøn, som afgav en garantierklæring, hvorved de påtog sig den fulde forsørgelse af dem under deres ophold. Datteren og hendes mands økonomiske forhold ændrede sig på en sådan måde, at garantierklæringen ifølge fast praksis (i Socialministeriet) blev sat ud af kraft. Spørgsmålet var herefter, om denne ændring kunne antages at udgøre en sådan ændring i forældrenes forhold som omtalt i bistandslovens § 37, stk. 1, og som kunne udløse kontanthjælp. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at dette var tilfældet.

Sag 66 vedrørte afgrænsningen af begrebet "indtægter" i § 38, stk. 1. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at kørselsgodtgørelse og diæter skal medregnes som indtægt ved beregningen af kontanthjælp. Dette var tilfældet, selv om skattevæsenet anerkendte, at der skulle ske visse fradrag ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst. Det skattemæssige fradrag tog højde for ekstra forplejningsudgift. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, at fradraget var relevant ved kontanthjælpsberegningen, da grundydelsen netop tager sigte på at dække udgifter til kost. Dette fortolkningsresultat giver ikke anledning til bemærkninger.

A havde i sag 74 modtaget kontanthjælp i flere år afbrudt af en arbejdsprøvningsperiode fra oktober 1989 til juni 1990. Derpå fik han på ny kontanthjælp. Den 11. juli, 20. juli og 30. august 1990 bevilgede kommunen ham hjælp i henhold til § 46 (se s. 411) til dækning af enkeltudgifter, som A havde fået kontanthjælp til og derfor burde have betalt. Den 30. august 1990 besluttede kommunen at sætte A under administration i henhold til § 49 (se s. 417), således at den del af hjælpen, der dækkede faste udgifter, blev udbetalt direkte til kreditor. Grundydelsen ville A selv få udbetalt. Den 3. september 1990 anmodede A om en ny grundydelse, idet han et par dage forinden havde tabt sin pung med ca. 2.200 kr. Den Sociale Ankestyrelse tiltrådte, at kommunen afslog ansøgningen.

Sag 78 angik en 17-årig dreng A, der flyttede hjemmefra på grund af problemer med en stedfar. A havde arbejde ved flytningen, men blev 14 dage efter flytningen arbejdsløs. Den Sociale Ankestyrelse tiltrådte, at kommunen ikke havde anset, at A havde erhvervet selvstændigt ophold, og afslog hans ansøgning om hjælp i henhold til § 37 med henvisning til, at moderen fortsat havde forsørgelsespligt over for ham, jf. bistandslovens § 6.

Sag 6 drejede sig om en tilsvarende problemstilling.

I sag 95 fandt Den Sociale Ankestyrelse, at A var berettiget til at få udbetalt børnetillæg i henhold til § 37, stk. 4, til en 17-årig søn, som opholdt sig på gymnasium i Tyskland. Ankestyrelsen henviste til, at A havde forsørgelsespligt, samt til, at han bidrog til udgifterne ved sønnens ophold.

I sag 93 afslog X Kommune i juni 1989 at yde supplerende hjælp i henhold til § 37 til M's hustrus indtægt. M kom hertil i november 1988 fra Tyrkiet. H var flyttet hertil ligeledes fra Tyrkiet i 1986. Det fremgik, at M havde haft arbejde i Tyrkiet, at han havde måttet opgive dette arbejde i forbindelse med flytningen, samt at han var indstillet på at påtage sig arbejde i Danmark. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at M opfyldte betingelserne for at få hjælp, og at det var uden betydning for vurderingen af, om han stod til rådighed for arbejdsmarkedet, at han først kunne få arbejdstilladelse fra den 31. august 1990. Sagen blev derfor hjemvist til kommunen, idet kommunens afslag i januar 1989 på dette punkt havde bygget på en urigtig retsopfattelse.

Sag 24 angik en kvinde H, der ønskede at ledsage sin mand M under dennes indlæggelse på et hospital i Berlin med henblik på foretagelse af en hjertetransplantation. Kommunen afslog at yde hende hjælp (i henhold til § 37 og eventuelt §§ 46 og 46 a ) under henvisning til § 1. Den Sociale Ankestyrelse var enig med kommunen i, at § 1 forudsætter, at hjælp i henhold til loven kun kan ydes til opfyldelse af behov her i landet. Bestemmelsen "er dog ikke til hinder for, at der ydes kontanthjælp efter bistandsloven under kortvarige udlandsophold, i det omfang opholdet er lægeligt indiceret." Herefter blev sagen hjemvist til ny behandling i kommunen.

Ankestyrelsens redegørelse for muligheden for at yde støtte til ophold i udlandet bygger på en forholdsvis restriktiv fortolkning af § 1. Jeg har tidligere - i FOB 1990.232 - givet udtryk for, at forstå bestemmelsen om ophold "som en forudsætning om, at ansøgeren "opholder sig her i landet" på det tidspunkt, hvor behovet for hjælp opstår, og ansøgning herom indgives til de sociale myndigheder. Om hjælpen eventuelt skal bruges i forbindelse med et kortere ophold i udlandet, er efter denne forståelse af bestemmelsen uden betydning". (s. 235, 2. spalte). Ankestyrelsens afgørelse af sag 24 hvilede således på en for restriktiv fortolkning af § 1. I den konkrete sag fik dette forhold, som det ses, ikke betydning for sagens udfald.

Denne afgørelse var således begrundelsesmæssigt tvivlsom.

Udmålingsbestemmelserne i § 37 bygger på tre faste elementer: grundydelse, boligtillæg samt børnetillæg, jf. stk. 2, 3 og 4. Samtidig sætter stk. 5 en maksimumsgrænse for den samlede hjælps størrelse, det såkaldte grænsebeløb. Der er ikke i lovteksten taget stilling til, hvorledes en reduktion af hjælpen i henhold til stk. 5 skal fordeles på de enkelte poster, hvis klienters hjælpebehov overstiger dagpengemaksimum. Dette spørgsmål forelå i sag 33. En 47-årig mand A var i forbindelse med skilsmisse blevet pålagt at betale normalbidrag til seks børn. Han modtog kontanthjælp med 2.400 kr. månedlig i grundydelse og 963 kr. i boligtillæg. Børnetillæggene blev beregnet til 3.786 kr., hvilket bragte den samlede hjælp op på 7.149 kr. Grænsebeløbet var på 5.200 kr., og der skulle således foretages en reduktion af de enkelte dele af hjælpen. Kommunen foretog en forholdsmæssig reduktion, hvilket bevirkede, at det beløb, der blev udbetalt som grundydelse og boligtillæg, tilsammen udgjorde 2.446 kr. Amtsankenævnet og Den Sociale Ankestyrelse ændrede afgørelsen, således at det tiltrådtes, at der blev foretaget en forholdsmæssig reduktion, "men således at der dog levnes ham et beløb til dækning af hans boligudgifter og underhold, svarende til boligtillægget og den nedsatte grundydelse af den dagældende bistandslovs § 37, stk. 2, 5. pkt." (den nugældende lovs § 37, stk. 2, 6. pkt.). Resultatet kan ikke udlæses af lovteksten. Det harmonerer imidlertid godt med regler i inddrivelseslovgivningen om trangsbeneficium, at reduktionen gennemføres således, at der sikres hjælpsmodtageren en minimumsforsørgelse. Det forekommer ligeledes velbegrundet, at den reducerede takst i stk. 2, 5. pkt., blev anvendt som udtryk for det mindstemål af forsørgelse, der bør tilkomme hjælpsmodtagere. Det må samtidig konstateres, at der var tale om en ret fri retsdannelse, og at kommunen havde støtte for den rene forholdsmæssige reduktion i en tidligere afgørelse SM 0-68-87. Denne afgørelse relaterede sig imidlertid til § 37, som den var formuleret indtil 1989. Dengang baseredes udmålingen ikke på faste ydelser, og der var desuden mulighed for at forhøje den maksimale hjælp, hvis pågældende havde meget store forsørgerbyrder.

Afgørelsen af reduktionsproblemet måtte således nødvendigvis baseres på tankegange fra andre dele af retssystemet - fuldbyrdelsesretten - samt på antagelser om det samlede formål med udmålingsreglerne i § 37, stk. 2 og stk. 5. Efter sin karakter var sagens problem således retligt tvivlsomt. Sagens udfald må anses for korrekt, og den anførte argumentation forekommer overbevisende rigtig.

Ifølge § 37, stk. 2, 6. pkt. (i den indtil 1989 gældende formulering, 5. pkt.) nedsættes kontanthjælpen, "når der er ydet hjælp i en sammenhængende periode på 9 måneder". I sag 58 havde kommunen nedsat hjælpen i henhold til bestemmelsen i forhold til en i 1986 indrejst udlænding M, da denne havde modtaget hjælp i 9 måneder. M's hustru H kom til landet senere end M og havde endnu ikke modtaget hjælp i 9 måneder, da hjælpen blev reduceret i forhold til M. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at udmåling af grundydelse til ægtepar ikke kan ydes efter forskellige bestemmelser, og at en reduktion tidligst ville kunne ske fra det tidspunkt, da også H havde modtaget hjælp i 9 måneder.

Bestemmelsens lovtekst har ikke forholdt sig til spørgsmålet. Hensynet bag bestemmelsen, som må antages at være besparelser for de offentlige kasser, motivation for klienter til ikke at forblive for længe på kontanthjælp samt hensynet til klienternes indrettelse på et lavere forsørgelsesniveau, giver heller ingen klare anvisninger på, hvorledes dette tekniske udmålingsproblem bør løses. Den valgte løsning virker hensynsfuld og hænger godt sammen med, at den høje grundydelse anvendes i praksis, hvis to klienter på henholdsvis høj og lav grundydelse gifter sig. Resultatet er desuden lettere at administrere end en ordning, hvor der udmåles ydelser til ægtefæller efter forskellige regler. Af referatet fra ankemødet ses, at navnlig de to sidste betragtninger blev tillagt vægt ved afgørelsen. Der forelå med andre ord en juridisk uvished, som blev løst på en retligt set uangribelig måde. Situationens åbenhed illustreres ved, at det modsatte resultat, at ægtefællerne bedømtes hver for sig, også kunne have været valgt. Til støtte herfor kunne anføres, dels at hjælpen tildeles den enkelte ansøger, dels hensynet til den offentlige økonomi.

De to sidste afgørelser - sag 33 og sag 58 var således retligt tvivlsomme.

c) Mangelfulde afgørelser.

Sag 35 angik rækkevidden af rådighedsforpligtelsen i bistandslovens § 40. Hjælpsmodtageren A var en 57-årig mand, som i 1970 kom til Danmark fra Tyrkiet. Siden 1975 havde han været arbejdsløs, og fra 1984 havde han modtaget kontanthjælp. Han og familien tog hvert år i en længere periode (3-4 måneder) ophold i Tyrkiet. Hvert år havde kommunen genoptaget udbetalingen af kontanthjælp efter parrets tilbagekomst til Danmark. Ankestyrelsen fandt, at familiens gennem mange år foretagne langvarige rejser til Tyrkiet havde vanskeliggjort integreringen i det danske samfund og forhindret en tilknytning til arbejdsmarkedet. Herefter opfyldte ægteparret ikke betingelserne i § 40 for at få kontanthjælp. Alligevel mente Den Sociale Ankestyrelse ikke, at det havde været berettiget af kommunen at standse udbetalingen af hjælp i november 1989. Som begrundelse henviste Den Sociale Ankestyrelse til følgende

"Under hensyn til, at Social- og Sundhedsforvaltningen i (X) Kommune ved tidligere tilbagekomster fra Tyrkiet har genoptaget udbetalingen af kontanthjælp til Dem og Deres ægtefælle og til, at det ikke findes tilstrækkelig godtgjort, at De er blevet oplyst om, at udbetalingen af kontanthjælp ville blive bragt til ophør, såfremt De og Deres ægtefælle på ny rejste til Tyrkiet i en længere periode, finder Ankestyrelsen imidlertid, at social- og sundhedsforvaltningen ikke har været berettiget til at standse udbetalingen af Deres og Deres ægtefælles kontanthjælp i november 1989."

Den første del af afgørelsen - at ægteparret ikke stod til rådighed for arbejdsmarkedet - må anses for rigtig. Den anden del af afgørelsen - at ægteparrets indrettelse på at kunne opretholde kontanthjælp, selv om de ved deres lange fravær fra landet savnede tilknytning til arbejdsmarkedet, måtte føre til, at kontanthjælpen blev opretholdt, strider imod det almindelige krav om, at tildeling af sociale ydelser forudsætter hjemmel i lov. Når ankestyrelsen først konstaterede, at betingelserne i § 40 for udbetaling af hjælp ikke var opfyldt, krævede det særlige retlige holdepunkter for at antage, at kommunen alligevel havde pligt til at udbetale hjælp. Domstolene og ombudsmanden har fastslået, at indrettelseshensynet efter omstændighederne kan føre til, at en allerede truffet afgørelse, der må anses for at være i strid med loven, ikke kan annulleres. Denne praksis tager særligt sigte på tilfælde, hvor en annullation betyder, at en borger skal tilbagebetale en ydelse. Den foreliggende sag gjaldt imidlertid spørgsmålet, om kommunen kunne standse fremtidige udbetalinger, ikke om tidligere med urette udbetalte ydelser kunne kræves tilbagebetalt. Det forekommer overordentligt tvivlsomt - og i hvert fald ikke særligt argumenteret i sag 35 - at indrettelseshensynet skulle kunne tillægges den virkning, at en ulovlig udbetaling skal opretholdes, også for fremtiden.

Den Sociale Ankestyrelse har i udtalelsen af 19. marts 1993 fastholdt afgørelsen af sag 35. Ankestyrelsen har herved henvist til følgende

"Det blev ved afgørelsen lagt til grund, at ansøgeren i efteråret 1989 måtte siges at have været i god tro, da udbetalingen af kontanthjælp ved flere tidligere lejligheder, hvor han havde været på ferie i Tyrkiet, hver gang var blevet genoptaget. Kommunen havde således ikke tidligere stillet spørgsmålstegn ved, om de lange fravær var forenelige med rådighedsforpligtelsen.

Ankestyrelsen fandt derfor ikke, at der var grundlag for - uden at have advaret om det på forhånd - at lade familiens forsørgelsesgrundlag bortfalde ved den aktuelle henvendelse.

Derimod fulgte det af afgørelsens første del, at kommunen ville kunne bringe fremtidige udbetalinger af kontanthjælp til ophør, hvis familien én gang til tog på ferie i Tyrkiet.

Ankestyrelsen finder derfor, at afgørelsen må fastholdes."

Der er enighed mellem Den Sociale Ankestyrelse og mig om sagens faktiske forløb samt om, at kommunens vurdering, hvorefter ægteparret ikke kunne anses for at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, er korrekt. Derimod er der uenighed om den retlige konsekvens af ægteparrets gode tro med hensyn til genoptagelsen af kontanthjælpsudbetalingen ved ægteparrets tilbagekomst fra Tyrkiet og den deraf følgende indrettelse på at kunne opretholde deres forsørgelsesgrundlag. Jeg finder fortsat ikke, at indrettelseshensynet kan tillægges en sådan vægt, at det kunne begrunde, at kommunen blev pålagt at udbetale hjælp, uanset at lovens betingelser for udbetaling af hjælp ikke var opfyldt. Det forekommer i særdeleshed betænkeligt, at ankestyrelsens afgørelse i realiteten indebar, at hjælpen i princippet kunne fortsætte tidsubegrænset, medmindre ægteparret på ny tog på ferie til Tyrkiet. Såfremt ægteparret opretholdt deres hidtidige rejsevaner skulle hjælpen således opretholdes - på ulovbestemt grundlag - i ca. et år.

Afgørelsen må efter min mening fortsat anses for retlig mangelfuld.

Sag 60 drejede sig om M, som var født den 5. august 1973, og som kom fra Tyrkiet. I 1989 giftede han sig i Tyrkiet med en tyrkisk kvinde H, som kom til Danmark i december 1989. Da M først den 5. august 1991 blev 18 år, var han på tidspunktet for Den Sociale Ankestyrelses afgørelse (december 1990) ikke berettiget til SU. Fra den 1. juli 1990 fik H kontanthjælp i henhold til § 37, og sagen drejede sig om udmålingen af denne hjælp. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at hjælpen måtte beregnes under hensyn til, at M som studerende ifølge § 40, stk. 2, (dagældende § 38, stk. 2) ikke var berettiget til at modtage kontanthjælp i henhold til § 37 samt til, at M i medfør af § 6 havde forsørgelsespligt over for H. Af disse principper udledte Den Sociale Ankestyrelse, at beregningen måtte ske som almindelig beregning af hjælp til et ægtepar, men med reduktion af et fiktivt beløb svarende til den indtægt, M som forsørgelsespligtig burde oppebære. Det fiktive beløb fastsattes til den SU-støtte, M ville have været berettiget til, såfremt han havde opfyldt aldersbetingelserne for at modtage SU. Ved afgørelsen lagde Den Sociale Ankestyrelse vægt på, at ankestyrelsen tidligere - i SM 0-9-90 - har bestemt, at ved udmåling af kontanthjælp til ægtepar, hvoraf den ene er studerende, skal der ske fradrag for ikke udnyttede lånemuligheder i SU. Den afsluttende skrivelse til M indeholdt ingen nærmere argumentation for, at der kunne foretages fratræk for en indtægt, som M ikke havde mulighed for at opnå. Ankestyrelsen anførte blot følgende

"Ankestyrelsen finder, at hjælpen til et ægtepar, hvoraf den ene er studerende, skal beregnes efter de sædvanlige regler for ægtepar, men således at der ved beregningen sker fradrag for den del af familiens forsørgelsesbehov, som den studerende ægtefælle må påtage sig.

I Deres situation finder Ankestyrelsen, at Deres forsørgelsespligt passende vil kunne fastsættes til 3.965 kr. svarende til det af (X) Kommune anvendte vejledende minimumsbeløb, som relaterer sig til den SU-støtte, De ville have kunnet modtage, såfremt De ikke af formelle grund havde været afskåret fra at modtage SU-støtte."

Heller ikke referatet fra det pågældende ankemøde indeholder en nærmere omtale af spørgsmålet.

Det må efter min mening anses for uholdbart, at Den Sociale Ankestyrelse anvendte et fiktivt reduktionsbeløb i det foreliggende tilfælde. I forvejen forekommer retsopfattelsen i SM O-9-90 at være overordentlig tvivlsom i forhold til lovteksten, men har dog en vis støtte i § 6. Denne bestemmelse kan dog ikke give holdepunkter for at antage, at fradraget kan udstrækkes til at gælde indtægter, som den pågældende retligt set er afskåret fra at oppebære. Resultatet kunne heller ikke støttes på, at ansøgeren ikke havde udnyttet sin arbejdskraft, idet beregningsmåden forudsætter, at der ved beregningen af hjælp til H kunne tages hensyn til M's behov. Endelig ville det stride mod både princippet i § 6 og almindelige lighedsbetragtninger, såfremt der ved udmålingen helt blev bortset fra M's forhold, og der i stedet blev foretaget udmåling til H, som om hun var enlig. M's unge alder betød, at sagen generelt faldt uden for den harmonisering, der er forsøgt foretaget mellem kontanthjælpsreglerne og SU. Det er kritisabelt, at Den Sociale Ankestyrelse, uden at der ses at være retlige holdepunkter herfor, valgte at sidestille tilfældet med de i lovgivningen forudsatte situationer. Afgørelsen kan i øvrigt sammenholdes med sag 18 (s. 401), hvori ankestyrelsen som afgørende argument henviste til, "at der ikke i bistandsloven var mulighed for at fastsætte en hidtidig udenlandsk indkomst til en fiktiv indtægt i Danmark".

Den Sociale Ankestyrelse har i udtalelsen af 19. marts 1993 fastholdt afgørelsen og i den forbindelse anført følgende

"...

Ankestyrelsen fandt i sin afgørelse, at hjælpen til et ægtepar, hvoraf den ene er studerende, skulle beregnes efter de sædvanlige regler for ægtepar, men således at der ved beregningen skete fradrag for den del af familiens forsørgelsesbehov, som den studerende ægtefælle måtte påtage sig.

I den konkrete situation fandt Ankestyrelsen, at mandens forsørgelsespligt passende ville kunne fastsættes til 3.965 kr. svarende til det af kommunen anvendte vejledende minimumsbeløb, som relaterede sig til den SU-støtte, manden ville have kunnet modtage, såfremt han ikke af formelle grunde havde været afskåret fra at modtage SU-støtte. Retligt er situationen den, at det af § 40, stk. 3, fremgår, at der ikke kan ydes hjælp til personer, der er under uddannelse, samtidig med , at det af § 40, stk. 4, fremgår, at reglen i stk. 3 ikke er til hinder for, at der ydes hjælp til en person, hvis ægtefælle er under uddannelse, at det af § 37, stk. 2, 1. punktum, fremgår, at kontanthjælpens grundydelse for ægtepar udgør det dobbelte af grundydelse for enlige, og at det af § 6 fremgår, at enhver mand og kvinde overfor det offentlige er forpligtet til at forsørge sig selv, sin ægtefælle og sine børn under 18 år.

Der er ikke fastsat regler for, hvordan hjælpen til en ægtefælle til en studerende konkret skal beregnes, og disse situationer må således siges at ligge i et ulovbestemt område.

Ankestyrelsen har i en tidligere afgørelse, offentliggjort i SM 0-9-90, som Ombudsmanden også henviser til, fundet, at udmålingen skal foretages som et ægtepar, det vil sige med dobbelt grundbeløb, men at der kan foretages fradrag svarende til det, som den studerende ægtefælle burde bidrage til forsørgelsen med - i den konkrete sag et beløb svarende til, hvad han kunne få som statsgaranteret studielån.

Med hensyn til problemstillingen i sag 60 finder Ankestyrelsen, at der - ligesom i den omtalte sag - ud fra forsørgelsesbetragtningen må ske et fradrag i den hjælp, der er beregnet ud fra en ægtefælletakst, og i denne forbindelse findes et niveau svarende til SU-støtte at være passende i den konkrete sag, uanset at den studerende på grund af ung alder endnu ikke var berettiget til denne støtte.

Ankestyrelsen finder på denne baggrund, at afgørelsen må fastholdes.

..."

Ankestyrelsens bemærkninger giver mig ikke anledning til en ændret bedømmelse af afgørelsen i sag 60. Jeg forstår Den Sociale Ankestyrelses supplerende bemærkninger således, at ankestyrelsen som retligt grundlag for reduktionen af kontanthjælpen har støttet sig dels på bistandslovens § 6 dels på ankestyrelsens praksis vedrørende personer, som er berettigede til at modtage SU.

Det er som allerede anført efter min mening uholdbart at sidestille personer, som retligt er afskåret fra at modtage SU, med personer, der kan oppebære denne ydelse. Afgørelsen må derfor anses for retlig mangelfuld. Jeg henstiller derfor, at Den Sociale Ankestyrelse genoptager sagen til fornyet behandling på grundlag af mine ovenstående bemærkninger.

5) Bistandslovens § 42/§ 43.

a) Reglernes indhold.

Bestemmelser om hjælp til revalidering og uddannelse var indtil 1. oktober 1990 indeholdt i § 42. Bestemmelsen havde følgende indhold

" § 42. Når det må anses for påkrævet af hensyn til en persons mulighed for fremtidig at klare sig selv og sørge for sin familie, kan der ydes pågældende hjælp til uddannelse og erhvervsmæssig optræning eller omskoling i det omfang, der ikke kan ydes tilskud hertil af Statens Uddannelsesstøtte eller efter andre regler uden for den sociale lovgivning.

Stk. 2. Når der er truffet beslutning efter stk. 1, beregnes hjælpen efter reglerne i § 37. Dog udgør grundydelsen til unge under 23 år altid 2.579 kr. månedlig. Bestemmelserne i § 37, stk. 2, 4. pkt. og stk. 5, finder ikke anvendelse. Ud over grundydelsen, boligtillæg og børnetillæg kan der ydes hjælp til de særlige udgifter, der er en følge af uddannelsen eller handicappet.

Stk. 3. Ved optræning eller oplæring på det almindelige arbejdsmarked kan hjælpen ydes som løn eller løntilskud, der fastsættes uanset stk. 2.

Stk. 4. Socialministeren fastsætter regler for, hvornår hjælpen til den uddannelsessøgende og dennes familie ydes som lån.

Stk. 5. Lån ydet efter stk. 4 tilbagebetales ved en tilbagebetalingsordning, der fastsættes af det sociale udvalg efter forhandling med låntageren. Lånet, der er rentefrit, skal normalt være afdraget over en tiårig periode. De enkelte afdrag fastsættes således, at pågældende kan udrede disse uden at komme til at mangle, hvad der må anses for nødvendigt til eget eller familiens underhold.

Stk. 6. Inddrivelse af forfaldne, ikke betalte afdrag sker efter reglerne for inddrivelse af personlige skatter.

Stk. 7. Hvis låntageren i en periode på 5 år ikke har haft økonomisk mulighed for at tilbagebetale på lånet, bortfalder den resterende del af tilbagebetalingskravet.

Stk. 8. Hvis det skønnes rimeligt ud fra den pågældendes økonomiske forhold, kan der ydes hjælp til anskaffelse af værktøj og arbejdsmaskiner, når det er af afgørende betydning for en person med nedsat erhvervsevne.

Stk. 9. Der kan ydes hjælp til iværksættelse af selvstændig virksomhed, herunder anskaffelse af et motorkøretøj, der indgår som et sædvanligt led i den pågældende virksomhed. Hjælpen kan ydes som lån, når det findes rimeligt under hensyn til pågældendes fremtidige erhvervsmuligheder.

Stk. 10. Afgørelse om hjælp efter stk. 9 træffes af revaliderings og pensionsnævnet efter indstilling fra det sociale udvalg. Afgørelse om henstand med tilbagebetaling eller eftergivelse af lån ydet efter stk. 9 træffes af det sociale udvalg."

Fra den 1. oktober 1990 overførtes reglerne til §§ 43-45, som har følgende formulering

" § 43. Når det må anses for påkrævet af hensyn til en persons mulighed for fremtidig at klare sig selv og sørge for sin familie, ydes der hjælp til uddannelse og erhvervsmæssig optræning eller omskoling, i det omfang der ikke ydes hjælp hertil efter reglerne i anden lovgivning.

Stk. 2. Når der er iværksat en revalidering i overensstemmelse med en forud fastlagt erhvervsplan, udbetales der en fast revalideringsydelse, der udgør 10.387 kr. månedligt. For personer under 23 år udgør den faste revalideringsydelse halvdelen af beløbet i første punktum, medmindre der foreligger særlige forhold. Ud over den faste revalideringsydelse kan der ydes hjælp til de særlige udgifter, der følger af uddannelsen eller handicappet.

Stk. 3. Socialministeren fastsætter regler for, hvornår en erhvervsplan kan berettige til hjælp efter stk. 2, og for, hvornår unge under 23 år kan opnå revalideringsydelse efter stk. 2, 1. pkt.

Stk. 4. Den faste revalideringsydelse efter stk. 2 udbetales, til erhvervsplanen er gennemført. Ydes den faste revalideringsydelse til uddannelse, udbetales ydelsen i en periode, der svarer til den normerede uddannelsestid. Den faste revalideringsydelse kan dog højst udbetales for en periode af 5 år. Kommunalbestyrelsen kan forlænge støtteperioden, hvis der foreligger særlige grunde herfor. Socialministeren fastsætter regler herom.

Stk. 5. Ret til den faste revalideringsydelse er betinget af, at erhvervsplanen følges. Udførelse af andet arbejde i en revalideringsperiode, herunder arbejde uden for normal arbejdstid, kan kun ske i kortvarige perioder med beskæftigelse, der kan anses for relevant eller forenelig med revalideringens gennemførelse. Socialministeren fastsætter regler om, i hvilket omfang arbejdsindtægter medfører fradrag i revalideringsydelsen.

Stk. 6. Der kan ydes hjælp til de særlige udgifter, der følger af en uddannelse eller en anden aktivitet, som er nødvendig eller hensigtsmæssig for at kunne tilrettelægge og iværksætte en revalidering i overensstemmelse med en fastlagt erhvervsplan, samt til dækning af udgifter, der følger af et handicap.

Stk. 7. Personer med nedsat erhvervsevne, jf. stk. 1, som under uddannelse, erhvervsmæssig optræning eller omskoling modtager hjælp efter anden lovgivning til dækning af deres leveomkostninger, kan få særskilt hjælp til de særlige udgifter, der følger af uddannelsen eller handicappet.

Stk. 8. Ved optræning eller oplæring på det almindelige arbejdsmarked kan hjælpen ydes som løn eller løntilskud, der fastsættes uanset stk. 2, 1. og 2. pkt. Herudover kan der ydes hjælp til nødvendige uddannelsesudgifter og handicapbetingede udgifter.

Stk. 9. Der kan ydes særskilt hjælp til anskaffelse af værktøj og arbejdsredskaber, hvis det er af afgørende betydning for en person med nedsat erhvervsevne og hjælpen skønnes rimelig i forhold til den pågældendes økonomiske situation. Der kan endvidere ydes hjælp til kortvarige kurser, der er nødvendige for at opnå eller fastholde et bestemt arbejde.

Stk. 10. Under samme betingelser som i stk. 9, 1. pkt., kan der ydes hjælp til iværksættelse af selvstændig virksomhed, herunder anskaffelse af et motorkøretøj, der indgår som sædvanligt led i den pågældende virksomhed.

Stk. 11. Hjælp efter stk. 9, 1. pkt., og stk. 10 kan ydes som lån, når det findes rimeligt under hensyn til den pågældendes fremtidige erhvervsmuligheder. Socialministeren fastsætter nærmere regler herom."

" § 44. Afgørelse om hjælp efter § 43, stk. 10, træffes af revaliderings- og pensionsnævnet efter indstilling fra kommunalbestyrelsen. Afgørelse om henstand med tilbagebetaling eller eftergivelse af lån ydet efter § 43, stk. 9, 1. pkt. og stk. 10, træffes af kommunalbestyrelsen.

Stk. 2. Inddrivelse af forfaldne, ikke betalte afdrag på lån ydet efter § 43, stk. 9, 1. pkt., og stk. 10, samt efter de hidtidige regler i § 42, stk. 4, 7 og 8, sker efter de regler, der er nævnt i § 7, stk. 2.

Stk. 3. Den faste revalideringsydelse, der er nævnt i § 43, stk. 2, reguleres en gang årligt den 1. juli med satsreguleringsprocenten, jf. lov om en satsreguleringsprocent. Socialministeren bekendtgør størrelsen af det regulerede beløb."

" § 45. Kommunalbestyrelsen skal påse, at modtagerne af den faste revalideringsydelse overholder den fastlagte erhvervsplan, og mindst hvert halve år indhente oplysning om revalideringens forløb."

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

11 af de undersøgte sager vedrørte revaliderings- og uddannelseshjælp. Ingen af sagerne gav anledning til bemærkninger, for så vidt angår sagens udfald og de anvendte præmisser.

Kontanthjælp i henhold til § 42 var skattefri, men modtagelse af hjælpen reducerede den pågældende modtagers personfradrag. Hvis ikke den pågældendes skattekort blev ændret, straks efter hjælpsmodtagelsen blev påbegyndt, kunne der siden hen opstå en restskat, og spørgsmålet er i sådanne tilfælde, om restskatten skal dækkes i henhold til bistandsloven. Folketingets Ombudsmand har tidligere (FOB 1987, s. 181) udtalt sig om spørgsmålet og peget på, at der efter omstændighederne kan være pligt til i de tilfælde, hvor hjælpsmodtageren ikke længere modtager kontanthjælp, at omberegne § 42-hjælpen. Ombudsmanden anførte bl.a.

"...

6. I de tilfælde, hvor det ligger klart, at socialforvaltningen har forsømt at tage højde for skattemæssige forhold i forbindelse med udmåling af kontanthjælp, f.eks. ved manglende vejledning til hjælpsmodtagerne, og hvor der som følge af manglende ændring af forskudsregistreringen opstår en restskat, er det efter min opfattelse ikke rimeligt, at der ikke foretages en omberegning af kontanthjælp. Jeg henviser til, at der i disse tilfælde foreligger en fejl fra forvaltningens side i form af en tilsidesættelse af en henstilling fra Socialministeriet om at yde vejledning, jf. nu vejledning om kontanthjælp efter bistandsloven, punkt 33. Det forekommer i øvrigt at være et noget tilfældigt kriterium at lægge vægt på, om den pågældende netop på forfaldstidspunktet for restskatten modtager kontanthjælp. I den forbindelse henviser jeg til, at forfaldstidspunktet er afhængigt af restskattens størrelse. Større restskatter forfalder i 3 rater med en måneds mellemrum. Mindre restskatter indregnes i den løbende forskudsskat."

I sag 4 havde A i 1987 taget studentereksamen og fået hjælp hertil efter § 42. I 1986 fik han en restskat på ca. 5.000 kr. som følge af, at der ikke var sket forskudsregistrering af SU-indtægt samt § 42-hjælpens indflydelse på personfradraget. A var først i november 1986 blevet vejledt af kommunen om, at forskudsregistrering havde været nødvendig. Ankestyrelsen fandt i overensstemmelse med ombudsmandens ovenfor citerede udtalelse, at der burde ske en omberegning af § 42-hjælpen for 1986, "for så vidt angår den del af restskatten, der kan henføres til den udbetalte kontanthjælp".

Sagerne 1, 2 og 3 drejede sig om samme spørgsmål og blev afgjort på grundlag af samme retsopfattelse.

I sag 82 fik A i 1988 støtte i henhold til den dagældende § 42 til en 3-årig pædagoguddannelse og fik et månedligt beløb på 5.839 kr. samt hjælp til uddannelsesudgifter (bøger og transport). Efter ikrafttrædelsen den 1. oktober 1990 af de nye regler i § 43 afslog kommunen at dække A's udgifter til bøger og transport. Disse udgifter, som kunne udgøre op til 1.125 kr. månedlig, fandt kommunen, at A kunne afholde af den nyindførte faste bruttorevalideringsydelse på ca. 10.387 kr. Kommunen påberåbte sig videre, at der i § 43, stk. 2, sidste pkt., står "kan ydes" og ikke "skal ydes". Ankenævnet ændrede kommunens afgørelse. Den Sociale Ankestyrelse stadfæstede amtsankenævnets afgørelse med følgende begrundelse

"Ankestyrelsen finder ikke, at den nugældende lovtekst eller forarbejderne til denne giver grundlag for at antage, at ydelse af hjælp til de særlige udgifter, der følger af uddannelsen eller handicappet, skal bero på en økonomisk behovsvurdering. Spørgsmålet om, hvorvidt den ansøgte hjælp kan ydes, må således alene bero på en vurdering af det ansøgtes rimelighed og/eller nødvendighed.

Ankestyrelsen tiltræder på denne baggrund Amtsankenævnets afgørelse af 7. december 1990."

Ankestyrelsens afgørelse stemmer både med ordlyden og formålet med bestemmelsen.

Sag 88 vedrørte også anvendelsen af de nye regler i § 43. H havde været i beskæftigelse siden 1965, først som syerske, siden som ketlerske. Den 23. januar 1989 blev hun sygemeldt på grund af nedslidning og muskelinfiltrationer i nakke og skuldre. Kommunen fandt, at A opfyldte de helbredsmæssige betingelser for revalidering og anså en udarbejdet revalideringsplan, hvorefter H skulle følge 2 års hf-undervisning og derpå påbegynde lærerseminarium, for relevant. Kommunen afslog alligevel at yde bruttorevalideringshjælp med henvisning til, at H kunne klare sig for stipendier og løn. Dette resultat var kommunen kommet til ved at foretage en beregning af, om H ville kunne have fået § 37-hjælp. Da H's mand M tjente ca. 300.000 kr. årligt, var sådan hjælp udelukket. Ligesom amtsankenævnet fandt Den Sociale Ankestyrelse dette afslag for uberettiget og begge afgørelser stemmer med indholdet af og formålet med § 43.

I § 43, stk. 5, 2. pkt., er det bestemt, at en revalidend i revalideringsperioden kan påtage sig beskæftigelse ved siden af revalideringsforanstaltningerne. Socialministeren har i medfør af stk. 5, 3. pkt., fastsat nærmere regler herfor i kapitel 4 i bekendtgørelse nr. 517 af 2. juli 1990.

I sag 89 fik A, som hidtil havde drevet selvstændig virksomhed som automekaniker, støtte til uddannelse som maskintekniker. Kommunen stillede som betingelse for § 43-hjælp, at A afmeldte sin virksomhed fra momsregistrering. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at A i lighed med andre revalidender burde have adgang til at udnytte muligheden for at skaffe sig supplerende arbejdsindtægt inden for rammerne af § 43 og bekendtgørelsen. Ankestyrelsen fandt endvidere ikke, at belastningen ved at udføre arbejde i begrænset omfang i A's tidligere virksomhed medførte yderligere forringelse af hans helbred eller på andre måder påvirkede revalideringsforløbet skadeligt. Ankestyrelsens afgørelse ligger klart inden for lovens rammer.

Også sag 90 vedrørte en klient, som oprindeligt fik hjælp i henhold til § 42, og som derpå overgik til hjælp efter den nye bestemmelse i § 43. A bad i juni 1990 kommunen om økonomisk hjælp til uddannelse som teknisk assistent. Hun var optaget på teknisk skole og skulle starte den 31. juli 1990. Tidligere havde A været dagplejemor samt drevet en rulleforretning. A havde en medfødt rygdeformitet og led af slidgigt i skuldre og lænd og havde derfor måttet opgive sin hidtidige beskæftigelse. Kommunen erkendte, at A's valg af uddannelse til teknisk assistent ville tilgodese skånehensynet, som udsprang af hendes helbredsmæssige problem. A havde i 1988 og 1989 kun haft henholdsvis 6.000 og 25.000 kr. i skattepligtig indkomst. Kommunen mente derfor, at hun "vil kunne udnytte de almindelige uddannelsesordninger (SU) uden væsentlig indtægtsnedgang i forhold til Deres hidtidige indtægtsniveau". Både amtsankenævnet og Den Sociale Ankestyrelse fandt det uholdbart at støtte et afslag alene på en henvisning til hendes skattepligtige indkomst. Ansøgningen burde være bedømt ud fra en "samlet vurdering af ansøgerens personlige, herunder helbredsmæssige og erhvervsmæssige forhold". Ankestyrelsen fandt videre, at A ved starten af sin uddannelse var omfattet af personkredsen i den dagældende § 42, stk. 1. I medfør af § 3, stk. 1, i ændringsloven, hvorved § 43 blev indsat til afløsning af § 42, var A herefter berettiget til fortsat støtte efter § 43, stk. 2. Afgørelsen og begrundelsen herfor har sikker støtte i de påberåbte bestemmelser.

Sag 94 vedrørte samme problemstilling som i sag 90 og blev løst på samme måde som denne.

Sag 98 blev optaget til afklaring af rækkevidden i § 43, stk. 2, sidste punktum, om "de særlige udgifter, der følger af uddannelsen eller handicappet". A boede ca. 150 km fra København, hvor han gik på teknisk skole for at blive uddannet til bygningstekniker. A ønskede at få kilometergodtgørelse til kørsel fra bopæl til uddannelsessted i egen bil, mens kommunen havde bevilget ham et togkort. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, at der ved indførelsen af § 43 var sket en ændring af den tidligere ordning, hvorefter befordringsudgifter ydes uafhængigt af modtagerens økonomiske forhold. Ankestyrelsen var i øvrigt enig med kommunen i, at A havde fået dækning for nødvendige befordringsudgifter i forbindelse med uddannelsen. Ankestyrelsen fandt tillige, at der også efter de nye regler kan ydes hjælp til kørsel inden for lokalområdet. Det er klart, at med den brede beskrivelse i § 43, stk. 2, af betingelserne for hjælp beroede afgørelsen på et vist skøn, og at de retlige hensyn for skønnet ikke var overskredet med Den Sociale Ankestyrelses afgørelse.

I sag 100 rejstes spørgsmålet, om der kan ydes hjælp i henhold til § 43 til efg-uddannelse. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at der kan ydes hjælp til efg-uddannelse, "når der iværksættes en erhvervsmæssig revalidering, hvor uddannelsen indgår som led i en forud fastlagt erhvervsplan". Ankestyrelsen fandt endvidere ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens og amtsankenævnets vurdering, hvorefter den pågældende klager deltog i efg-undervisning som et led i en afklaring af, om han var egnet til at gennemføre en længerevarende boglig uddannelse, og at der således ikke var tale om egentlig revalidering, men blot om "forrevalidering". Heller ikke denne afgørelse kan anfægtes ud fra retlige synspunkter.

6) Bistandslovens § 46.

a) Bestemmelsens indhold.

Mens § 37 indeholder regler om løbende hjælp, giver § 46 hjemmel for, at kommunen dækker rimeligt begrundede enkeltudgifter.

§ 46 har følgende ordlyd

"Til en person, der kommer ud for ændringer i sine forhold, kan der særskilt eller i forbindelse med udbetalingen af kontanthjælpen ydes hjælp til dækning af rimeligt begrundede enkeltudgifter, såfremt pågældendes egen afholdelse af disse udgifter i afgørende grad ville vanskeliggøre pågældendes og familiens økonomiske muligheder for fremtidig at klare sig selv."

4 af de undersøgte sager blev afgjort på baggrund bl.a. af § 46. Ingen af afgørelserne giver anledning til kritik. Alle 4 afgørelser må betegnes som begrundelsesmæssigt tvivlsomme.

Sag 39 drejede sig om en ung kvinde A, som havde et 8-årigt barn hos sig, og som flyttede meget rundt. Hendes økonomi var meget anstrengt, og hun havde oparbejdet en gæld på ca. 94.000 kr., som hun afdrog med 1.500 kr. månedlig. A fik afslag fra kommunen på betaling i henhold til § 46 af hendes andel af boligindskud, i alt 47.500 kr. Efter afslaget optog hun og en samlever et privat lån, hvormed indskuddet blev betalt. Amtsankenævnet fandt, at det forhold, at A gennem et privat lån havde skaffet sig mulighed for at flytte ind i boligen, afskar hende fra hjælp. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, "at det forhold, at De efter afgørelsestidspunktet har fremskaffet beløbet ved et privat lån, er en omstændighed, der kan give grundlag at undlade at yde hjælp efter bistandsloven". A blev herefter anset for berettiget til indskuddet.

Den anvendte formulering skal ses i sammenhæng med, at sagen blev optaget på "det principielle spørgsmål om, hvorvidt efterfølgende omstændigheder kunne bevirke, at en person, der på ansøgningstidspunktet ansås for berettiget til hjælp, alligevel ikke kunne få denne udbetalt". Ankestyrelsens afgørelse og referatet fra det pågældende ankemøde vidner om, at ankestyrelsen holdt den mulighed åben, at efterfølgende begivenheder kan bevirke, at en ellers berettiget hjælp ikke kommer til udbetaling, men at betingelserne herfor blot ikke var opfyldt i den konkrete sag.

Der ses hverken i den forvaltningsretlige litteratur eller i ombudsmands- eller i domspraksis at være støtte for, at der skulle gælde et sådant almindeligt forbehold med henblik på efterfølgende omstændigheder. Derimod kan der i lovgivningen være taget stilling hertil, f.eks. i § 26, stk. 2, nr. 3, hvorefter hjælp kan gøres tilbagebetalingspligtig, "når der på det tidspunkt, da der søges hjælp på grund af økonomisk trang, foreligger forhold, der viser, at pågældende i løbet af kortere tid vil være i stand til at tilbagebetale hjælpen".

Som sagen blev tilrettelagt af Den Sociale Ankestyrelse, drejede den sig således om bortfald af retten til en ydelse på grund af efterfølgende omstændigheder. Et principielt andet problem foreligger, hvis der hersker tvivl om, hvorvidt en ansøger opfylder betingelserne for at få hjælp, og hvor oplysninger om efterfølgende begivenheder eller oplysninger, der tilvejebringes efter afgørelsen er truffet er egnet til at belyse spørgsmålet, f.eks. en efterfølgende afgørelse fra skattemyndighederne om ansøgerens skattepligtige indkomst på ansøgningstidspunktet. Dette spørgsmål drejer sig imidlertid dels om adgangen til for en rekursmyndighed at inddrage nye oplysninger i forhold til dem, der forelå, da underinstansen traf afgørelse, dels om adgangen til at tilbagekalde eller annullere begunstigende afgørelser, for så vidt disse er truffet på et urigtigt grundlag.

Udfaldet af sag 39 er åbenbart rigtigt. Ankestyrelsens afgrænsning af problemstillingen samt den anvendte formulering af begrundelsen for afgørelsen rejser imidlertid tvivl om, hvorvidt afgørelsen blev truffet ud fra en forkert retsopfattelse.

Sagerne 2, 3 og 4 drejede sig alle om personer, der modtog hjælp i henhold til den dagældende bestemmelse i bistandslovens § 42, og for hvem der året efter opstod en restskat, fordi klientens forskudsregistrering ikke var blevet ændret, jf. ovenfor side 409.

I alle tre sager blev det overvejet, om restskatten kunne dækkes i henhold til § 46. Ankestyrelsen fandt imidlertid ikke, at der i bistandslovens § 46 er hjemmel til at yde hjælp til betaling af restskat.

Af referatet fra ankenævnet fremgår, at ankestyrelsens indskrænkede fortolkning af § 46 støttede sig på pkt. 24 og 33 i Socialministeriets vejledning af 5. marts 1987 om kontanthjælp.

Pkt. 24 og 33 i vejledningen indeholder bl.a. følgende bestemmelser

Pkt. 33.

"...Der kan ikke ydes kontanthjælp til dækning af restskat, der er opstået som følge af nedsættelse af personfradraget i forbindelse med tidligere ydet kontanthjælp, jfr. foran under pkt. 24.

..."

Pkt. 24.

"...

Spørgsmålet om afvikling af gæld til det offentlige - f.eks. skatterestancer og bøder - falder uden for § 46 og må løses efter de regler, der i øvrigt findes om det pågældende gældsforhold. Med hensyn til tilbagebetalingskrav efter bistandsloven henvises til lovens § 27 og med hensyn til restancer på børnebidrag, der er udbetalt forskudsvis af det offentlige, henvises til børnetilskudslovens § 18."

Opfattelsen er tidligere blevet lagt til grund af Den Sociale Ankestyrelse bl.a. i SM 0-48-84. For så vidt angår restskat er synspunktet så vidt ses bl.a. det, at der er mulighed for efter skattelovgivningen (statsskattelovens § 37) at opnå hel eller delvis eftergivelse af restskat, hvis forholdene i ganske særlig grad taler for det, jf. FOB 1987.181 (183, 2. spalte).

Dette ræsonnement stemmer godt overens med, at hjælp i henhold til bistandslovens kap. 9 normalt må anses for subsidiær i forhold til andre hjælpemuligheder for ansøgerne. Synspunktet kan dog næppe føre videre end til at kræve, at restskat kun kan dækkes, såfremt ansøgeren forgæves har søgt om eftergivelse eller henstand hos skattemyndighederne. Derimod kan betragtningen næppe i sig selv give holdepunkt for en fortolkning, hvorefter restskat ikke er omfattet af udtrykket "rimeligt begrundet enkeltudgift" i § 46.

7) Bistandslovens § 46 a .

I bistandslovens § 46 a er der hjemmel til at dække udgifter til sygebehandling, som ikke kan dækkes i henhold til andre dele af lovgivningen. Bestemmelsen har følgende indhold

"§ 46 a. Der kan ydes hjælp til dækning af udgifter til sygebehandling, medicin, tandbehandling eller lignende, der ikke kan dækkes efter anden lovgivning, såfremt pågældende ikke selv har midler til at afholde udgifterne."

I sag 14 var A blevet ramt af en hjerneblødning. Følgevirkningerne var bl.a. højresidig lammelse og taleforstyrrelser. Amtsankenævnet pålagde X Kommune at yde økonomisk hjælp (ca. 195.000 kr.) i henhold til § 46 a til behandling på "Center for hjerneskadede". Behandlingen, som var anbefalet af lægelige udtalelser i sagen, kunne ikke dækkes via hospitalslovgivningen. Kommunen havde begrundet et afslag med, at behandlingen rettelig hørte under amtskommunens sygehusvæsen og ikke under den del af sygehusvæsenet, der ligger inden for kommunalt regi. Sundhedsstyrelsen havde udtalt, at behandling og genoptræning på "Center for hjerneskadede" indtil videre ikke kunne betragtes som en sygehusopgave. På denne baggrund fandt Den Sociale Ankestyrelse, at der ikke var grundlag for generelt at henføre behandlingen under det amtskommunale sygehusvæsen, og at kommunens begrundelse for et afslag derfor ikke kunne tiltrædes. Ankestyrelsen anførte videre

"...

Dette medfører dog ikke uden videre, at hjælp kan ydes efter bistandslovens § 46 a. Det må afhænge af en konkret vurdering i det enkelte tilfælde, hvori indgår at Sundhedsstyrelsen ikke endnu finder behandlingen tilstrækkeligt dokumenteret.

Det følger heraf, at der ved den konkrete vurdering skal stilles sådanne krav til behandlingen og resultatet heraf, at de opvejer den faglige tvivl, Sundhedsstyrelsen har givet udtryk for.

Disse skærpede krav er det dog ikke rimeligt at stille i dette tilfælde, da de ikke forelå ved Amtsankenævnets afgørelse.

..."

Afgørelsen må herefter antages at bygge på følgende retlige betragtninger: kravet om, at udgiften ikke skal kunne dækkes af anden lovgivning, var opfyldt. Om behandlingen var lægefagligt indikeret, anså ankestyrelsen for tvivlsomt, men denne tvivl måtte vige for A's, ved amtsankenævnets pålæg fremkaldte indrettelse på, at kunne få behandlingen. Denne argumentation og udfaldet kan ikke give anledning til kritik.

8) Bistandslovens § 47.

a) Bestemmelsens indhold.

Med henblik på at forebygge, at kommunerne hjælper økonomisk belastende klienter til at flytte til andre kommuner, er i § 47 indsat følgende bestemmelse

"§ 47. Der kan ydes en person, som ikke selv har midler dertil, hjælp til en flytning, som medfører forbedring af pågældendes eller familiens boligmæssige eller erhvervsmæssige forhold.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal, såfremt flytning sker til en anden kommune, indhente samtykke fra kommunalbestyrelsen i denne kommune, inden hjælpen ydes. Hvis denne fremgangsmåde ikke er fulgt, betragtes den kommune, der har ydet hjælpen, fortsat som opholdskommune, indtil pågældende i mindst 3 måneder har klaret sig uden bistand efter denne lov, dog længst i 2 år efter flytningen.

Stk. 3. Såfremt flytning sker til udlandet, er det en forudsætning for, at der kan ydes hjælp hertil, at pågældende er statsborger i eller har særlig tilknytning til vedkommende land, eller at der er sikret pågældende varige arbejdsmuligheder i landet."

Sagerne 85, 96 og 97 angik anvendelsen af § 47.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

X Kommune havde i sag 85 aftalt en frivillig administrationsordning med A, som var enlig mor med 3 børn. Kommunen administrerede bl.a. børnebidrag og børnetilskud for A. A søgte i august 1990 X Kommune om hjælp til flytning til Y Kommune og fik afslag under henvisning til, at der ikke var tale om en bolig- eller erhvervsmæssig forbedring. Derpå lejede A på egen hånd en bolig i Y Kommune og bad X Kommune anvise 500 kr. fra administrationskontoen til udlejer. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, at udbetalingen af beløbet kunne sidestilles med "ulovlig" flyttehjælp og derfor, at Y Kommune måtte anses for fremtidig opholdskommune. Afgørelsen giver ikke anledning til bemærkninger.

En 26-årig iransk flygtning blev i sag 97 pr. 1. september 1990 optaget på Odense Universitet til basisuddannelse i naturvidenskab, der forventedes at vare 3 år. I den anledning flyttede han fra den jyske kommune Y til X Kommune på Fyn, der afslog en anmodning fra Y Kommune om samtykke til at yde flyttehjælp. Den Sociale Ankestyrelse tiltrådte afslaget under henvisning til, "at påbegyndelse af et universitetsstudium (en 3-årig basisuddannelse) ikke kan anses at medføre en sikker og snarlig forbedring af ansøgerens erhvervsmæssige forhold som forudsat i bistandslovens § 47, stk. 1."

Denne vurdering kan ikke give anledning til bemærkninger.

Afgørelsen i sag 96 gik ud på, at X Kommune på Bornholm blev pålagt at være betalingskommune for udgifterne til A, som tog ophold på et forsorgshjem i Københavns Kommune. Baggrunden for flytningen var, at A var boligløs, og at X Kommune forgæves søgte at finde en bolig til ham. Derpå anviste kommunen ham til forsorgshjem. Da der ikke er forsorgshjem på Bornholm, blev han anvist til forsorgshjem i København. A ønskede imidlertid ikke at komme på forsorgshjem. I stedet meddelte han, at han ville besøge sin mor i København. X Kommune bevilgede en enkeltbillet og penge til fortæring, og A tog derpå til København. Opholdet blev af permanent karakter, og København måtte yde A forskellige sociale ydelser.

Af referatet fra ankemødet fremgik bl.a.

"...

B gjorde gældende, at fraflytningskommunen ved at give en enkeltbillet forsøgte at slippe af med en besværlig klient. Han mente, at forholdet reelt måtte betragtes som flyttehjælp og indstillede at afgørelsen blev ændret, og fraflytningskommunen blev forpligtet til at betale udgifterne i forbindelse med klienten i overensstemmelse med bistandslovens § 47, stk. 2.

Enighed om at ændre afgørelsen som foreslået."

Derpå traf ankestyrelsen følgende afgørelse

"Ankestyrelsen finder, at (X) Kommune ved at forsyne klienten med enkeltbillet til København har ydet hjælp til flytning, jf. bistandslovens § 47. Da samtykke ikke forinden er givet af Københavns Kommune, er X Kommune således forpligtet til at bære opholdskommunens udgifter ved klienten efter bestemmelsen i § 47, stk. 2."

Hjælpen var ikke umiddelbart omfattet af § 47, idet formålet ikke var optagelse på forsorgshjem, dvs. ophold på en institution, jf. bistandslovens § 11, nr. 2, men var ydet med henblik på et besøg hos moderen. Var institutionsopholdet blevet gennemført, ville X Kommune uden tidsbegrænsning have været betalingskommune for udgifterne til A, jf. bistandslovens § 11, nr. 2 (se side 394).

Den Sociale Ankestyrelse fandt det alligevel bevist, at hjælpen havde karakter af "ulovlig" flyttehjælp, dvs. reelt ydet med henblik på at yde A en boligmæssig eller erhvervsmæssig forbedring blot uden forinden at indhente samtykke fra Københavns Kommune. På baggrund af sagens oplysninger må det anses for tvivlsomt, om der var bevismæssigt grundlag for at statuere, at X Kommune havde haft en egentlig omgåelseshensigt, og at pålægget på denne baggrund var berettiget.

På den anden side virker resultatet ikke urimeligt, idet X Kommune havde planlagt en institutionsanbringelse i København, som ville være omfattet af refusionspligten, jf. § 11, nr. 2. Det forhold, at institutionsopholdet ikke blev realiseret, men at A i stedet fik almindelig bopæl i København, kan vanskeligt begrunde, at X Kommune blev helt fritaget for refusionspligt. Det er dog usikkert, om denne rimelighedsbetragtning i sig selv kunne bære afgørelsen, og synspunktet ses ikke at have været lagt til grund for ankestyrelsens afgørelse. Afgørelsen må således anses for begrundelsesmæssigt tvivlsom.

9) Bistandslovens § 48.

a) Bestemmelsens indhold.

Visse merudgifter ved, at fysisk og psykisk handicappede opholder sig i eget eller forældrenes hjem kan i medfør af § 48 kræves dækket som bistandshjælp.

Bestemmelsen har følgende indhold

"§ 48. Personer, der i hjemmet forsørger et barn under 18 år med et fysisk eller psykisk handicap, har ret til at få dækket de nødvendige merudgifter ved forsørgelsen, der er en følge af handicappet, såfremt disse overstiger 2.400 kr. i løbet af et kalenderår.

Stk. 2. Beløbsbegrænsningen i stk. 1 gælder dog ikke

1) Personer, der i hjemmet forsørger et barn med et vidtgående handicap.

2) Personer, der i hjemmet forsørger et barn med en kronisk lidelse.

3) Personer, der i hjemmet forsørger et handicappet barn, og som ikke selv har midler til at afholde merudgiften.

Stk. 3. Socialministeren fastsætter nærmere regler om tilskud til dækning af tabt arbejdsfortjeneste efter stk. 1.

Stk. 4. Personer med et vidtgående fysisk eller psykisk handicap, der har ophold i eget hjem, har ret til at få dækket de nødvendige merudgifter ved forsørgelsen, der er en følge af handicappet. Personer, som er døvblinde, har herudover ret til i fornødent omfang at få hjælp til en særlig kontaktperson. Socialministeren fastsætter regler om afgrænsningen af den personkreds, der har ret til bistand.

Stk. 5. Hjælpen efter stk. 1 og 4 er betinget af, at kommunalbestyrelsens anvisninger med hensyn til pasning m.v. følges."

Af undersøgelsens 100 sager vedrørte 11 anvendelsen af § 48 i bistandsloven.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

I sag 17 søgte ægteparret M og H om hjælp i henhold til § 48 til dækning af tabt arbejdsfortjeneste for både M og H, udgifter til pasning af et rask barn samt deres transportudgifter ved besøg på sygehuset i forbindelse med en 7-årig søns kræftlidelse. Kommunen bevilgede størsteparten af den ansøgte hjælp, men afslog at yde M dækning for udgiften til transport samt tabt arbejdsfortjeneste i forbindelse med kemoterapibehandling og operation af sønnen. Den Sociale Ankestyrelse traf følgende afgørelse

"Ankestyrelsen finder, at hjælp til dækning af tabt arbejdsfortjeneste og transportudgifter i forbindelse med ledsagelse af et handicappet barn til behandling eller under barnets indlæggelse på sygehus, hvor det er nødvendigt, at forældrene er til stede på grund af alvorlig sygdom hos barnet, kan ydes til begge forældre, når det af hensyn til barnet er nødvendigt, at begge forældre er til stede.

Ankestyrelsen er imidlertid enig med amtsankenævnet i, at det ikke kan pålægges Kommunalbestyrelsen i (X) Kommune at yde yderligere hjælp til dækning af Deres mands udgifter til tabt arbejdsfortjeneste og transport i forbindelse med (sønnens) indlæggelse til operation i april 1989 og den forudgående kemoterapi.

Ankestyrelsen har herved som nævnet lagt vægt på oplysningerne om indlæggelsesperiodernes omfang og varighed sammenholdt med den hjælp, der er ydet Dem til dækning af tabt arbejdsfortjeneste.

Ankestyrelsen tiltræder således denne del af amtsankenævnets afgørelse.

Ankestyrelsen finder derimod, at ekstraudgifterne til pasning af Deres datter ... i de perioder, hvor De har været fraværende fra hjemmet på grund af sønnens indlæggelser, er en nødvendig merudgift, som kan dækkes efter bistandslovens § 48.

Ankestyrelsen har derfor hjemvist sagen til (X) Kommune til beregning af hjælp til dækning af denne udgift."

Afgørelsen hviler på en korrekt fortolkning af § 48 samt en konkret anvendelse af bestemmelsens vage og elastiske ordlyd ("nødvendige merudgifter"), som ikke kan kritiseres.

I sag 21 fandt Den Sociale Ankestyrelse ikke, at udgifterne til to børns deltagelse i kursus for forældre med MBD-børn (Minimal Brain Damage) skulle dækkes i henhold til § 48, stk. 1. Kommunen havde bevilget forældrene hjælp til deres egen deltagelse samt udgifter til barnepige. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, at der var tale om en nødvendig merudgift.

Også sag 25 drejede sig om tabt arbejdsfortjeneste, opholds- og rejseudgifter i forbindelse med behandling af et sygt barn. Barnet skulle have en hjerteoperation i London. Moderen ville få alle ledsageudgifter dækket, ligesom udgifterne til en ledsagende sygeplejerske blev betalt. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at også faderens udgifter var omfattet af § 48 og henviste til, at der var tale om en alvorlig medfødt hjertelidelse og om et kompliceret behandlingsforløb, som gjorde det nødvendigt, at begge forældre var til stede.

Et computeranlæg med tegneprogram, tekstbehandling, farveskærm og printer blev i sag 46 ikke anset for en nødvendig merudgift til en 10-årig dreng, der var tetraleptiker (som bl.a. ytrer sig ved ukoordinerede bevægelser).

Sag 62 drejede sig om et par med 3 børn, hvoraf et var handicappet. Parret boede i storfamilie med yderligere 3 voksne og et barn. Kommunen bevilgede udgifterne til deltagelse i et kursus af relevans for behandlingen af barnet for 2 voksne, men fandt, at de 3 øvrige voksne selv måtte betale, hvis de ønskede at deltage. Den Sociale Ankestyrelse tiltrådte afgørelsen og lagde herved vægt på, at storfamiliens øvrige medlemmer ikke kunne anses for at have en sådan forpligtelse over for barnets forsørgelse, at der var grundlag for at dække den anførte udgiftspost.

På baggrund af en konkret delvist lægeligt begrundet vurdering fandt Den Sociale Ankestyrelse i sag 69 ikke grundlag for, at der blev ydet hjælp til en egentlig støvsanering (udskiftning af legetøj, bøger, møblement osv.) af hensyn til et barns husstøvallergi.

I sag 77 ansøgte A, der havde muskelsvind, om hjælp til udgifterne i forbindelse med en konference i Barcelona, hvortil hun blev sendt af Muskelsvindfonden. I tilslutning til konferencen ønskede A at holde 5 dages ferie, og til dette ophold søgte hun om økonomisk hjælp til dækning af 2 hjælperes opholdsudgifter. Den Sociale Ankestyrelse traf følgende afgørelse

"Ankestyrelsen ændrer Amtsankenævnets afgørelse meddelt Dem i skrivelse af 9. oktober 1990, således at (X) Kommune pålægges at yde den ansøgte støtte til betaling af Deres hjælperes opholdsudgifter ved Deres forlængede udenlandsrejse.

Ankestyrelsen har ved afgørelsen lagt vægt på, at der var tale om dækning af sandsynliggjorte merudgifter som følge af Deres handicap, og at § 48 ikke udelukker dækning af udgifter i udlandet. Ankestyrelsen har endvidere lagt særlig vægt på ligestillingssynspunktet, således at handicappede personer i videst muligt omfang ligestilles med andre personkredse i samfundet.

..."

I lighed med sag 77 angik sagerne 21, 25, 46, 62 og 69 alle den konkrete anvendelse af udtrykket "nødvendige merudgifter" i § 48, stk. 1 og stk. 3. I ingen af sagerne kunne de retlige grænser for udøvelsen af den i bestemmelsen indeholdte skønsmæssige beføjelse anses for overskredet.

Sag 87 vedrørte M og H, der havde tvillingedøtre, hvoraf den ene var multihandicappet. Denne pige var i behandlingsbørnehave, medens den anden datter var i normal vuggestue med støttepædagog. H fik dækket tabt arbejdsfortjeneste. Kommunen reducerede dog ydelsen med det beløb, som to halvdagspladser i dagpleje ville koste. Af referatet fra ankemødet fremgår, at det var ankestyrelsens opfattelse, at begge børn ville have fået vederlagsfrit ophold også i heltidspladser, hvis begge forældre havde fuldtidsarbejde. Herefter fandt Den Sociale Ankestyrelse reduktionen for uberettiget, idet pasningen reelt set ikke var en besparelse for M og H.

Efter en konkret vurdering fandt Den Sociale Ankestyrelse i sag 8, at udgiften til briller ikke kunne betragtes som "særlige merudgifter". Afgørelsen ligger klart inden for bestemmelsens vide retlige rammer.

Sagerne 34 og 37 vedrørte forholdet mellem § 48 og andre lovbestemmelser , som yder hjælp til dækning af behov hos handicappede.

Sag 34 vedrørte udgifter til anskaffelse af et blodsukkerapparat til en enlig mor med to sønner, hvoraf den ene havde sukkersyge. Kommunen gav hjælp til halvdelen af anskaffelsesudgifterne i henhold til § 58. Det skal bemærkes, at blodsukkerapparater blev optaget på hjælpemiddelbekendtgørelsen i juni 1988, og at § 9, stk. 2, i bekendtgørelsen alene hjemlede ansøgerne ret til at få halvdelen af udgifterne dækket. Amtsankenævnet pålagde kommunen at dække resten af udgifterne som hjælp i henhold til § 48, stk. 1. Denne afgørelse stadfæstede Den Sociale Ankestyrelse. Sagen rejste bl.a. spørgsmålet, om det forhold, at udgiften var omfattet af § 58 udelukkede hjælp i henhold til § 48.

Den Sociale Ankestyrelses afgørelse var formuleret således

"Ankestyrelsen finder, at den del af udgiften til blodsukkermåleapparatet, der ikke dækkes efter bistandslovens § 58, må anses for at være en nødvendig merudgift ved (H's) forsørgelse af sønnen i hjemmet.

Ved vurderingen af, om der er tale om en nødvendig udgift har man lagt vægt på, at blodsukkermåleapparat med virkning fra 1. juli 1988 er medtaget i hjælpemiddelbekendtgørelsen.

Ankestyrelsen finder således ikke, at det forhold, at der ydes delvis hjælp efter bistandslovens § 58, udelukker, at der også ydes hjælp efter bistandslovens § 48.

..."

Resultatet kan ikke kritiseres. Valget stod imellem at betragte § 58 som en specialregel, der fortrængte § 48 eller anse begge bestemmelser som specielle regler, som kan anvendes på samme faktiske forhold samtidig. For Den Sociale Ankestyrelse var det, som det ses, afgørende, at blodsukkermåleapparater var blevet medtaget i hjælpemiddelbekendtgørelsen, og at apparatets nytteværdi havde fået en objektiv begrundelse. Dermed lagde ankestyrelsen dels til grund, at reglerne supplerer hinanden, dels at netop det forhold, at § 58 kunne bruges støttede anvendelsen af § 48.

Sagen drejede sig således om en retlig tvivlssituation med et udfald, der må anses for hjemlet i § 48.

I sag 37 tiltrådte Den Sociale Ankestyrelse et afslag på, at der blev ydet hjælp i henhold til § 48, stk. 1, til dækning af forældrenes egenbetaling i forbindelse med, at et psykisk handicappet barn gik i friskole. Den Sociale Ankestyrelse anførte følgende

"Ankestyrelsen finder ikke, at der efter bistandslovens § 48 er mulighed for at yde hjælp til den omhandlede skolegang i friskole, idet egenbetalingen til en friskole ikke kan anses for at være en merudgift ved forsørgelsen.

Man skal i denne forbindelse henvise til, at folkeskolelovens § 19 indeholder regler, der skal sikre, at der til børn, der kræver særlig vidtgående hensyntagen eller støtte, gives specialundervisning ved Amtskommunens foranstaltning. Yderligere indeholder folkeskolelovens § 20 regler om, at en kommune kan indgå overenskomst med en privat skole om at henvise elever hertil.

Ankestyrelsen ændrer således Amtsankenævnets afgørelse.

..."

Sagen rejser ligesom i sag 34 spørgsmålet, om det forhold, at et behov - skolegang - kan dækkes i henhold til andre lovbestemmelser end § 48, udelukker, at denne finder anvendelse.

Resultatet er retligt set usikkert, dels fordi de nærmere retlige overvejelser bag fortolkningsvalget ikke fremgik af sagen, dels fordi resultatet ikke fuldt ud harmonerer med den retsopfattelse, der blev lagt til grund i sag 34. Det bemærkes herved, at det forhold, at den alternerende lovbestemmelse i folkeskolelovens § 19, stk. 2, er placeret uden for bistandsloven, samt at § 58 kun gav delvis dækning for hjælpebehovet i sag 34, ikke synes at kunne forklare, at de to sager fik forskelligt udfald.

Muligvis kan resultaterne begrundes i, at anbringelsen af barnet i friskole ikke gavnede fagpædagogisk. I så fald er forskellene støttet på en fortolkning af udtrykket "nødvendig", dvs. på en væsentlig mindre vidtgående antagelse med hensyn til udelukkelse af hjælp i henhold til § 48, stk. 1, end den, ankestyrelsen gav udtryk for i sag 37. Afgørelsen må betegnes som begrundelsesmæssigt tvivlsom.

10) Bistandslovens § 49.

I medfør af § 49 i bistandsloven kan socialforvaltningen - som en hjælpeforanstaltning over for klienterne - træffe bestemmelse om at administrere de ydelser, der udbetales som kontanthjælp. Bestemmelsen havde indtil 1. august 1991 følgende indhold

"§ 49. Hvis en person, der søger hjælp efter bestemmelserne i dette afsnit, ikke skønnes i stand til ved bistand fra den kommunale rådgivning at administrere kontante beløb, kan kommunalbestyrelsen undtagelsesvis beslutte, på hvilken måde hjælpen skal udbetales."

Sagerne 68, 70, 71 og 73 vedrørte alle X Kommunes beslutning om i kontanthjælpen, at fratrække beløb til dækning af forældrebetaling i forbindelse med hjælpemodtagerens børns ophold i daginstitutioner i X Kommune.

Kommunens afgørelser blev underkendt i alle sagerne. I sag 68 formulerede Den Sociale Ankestyrelse sin opfattelse således

"...

Ankestyrelsen finder, at bistandslovens § 49 kan anvendes til administration af kontanthjælp i forbindelse med udgifter til daginstitutionsbetaling, men at dette kun kan ske efter en individuel og konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde.

Ankestyrelsen finder endvidere, at det er en forudsætning for at bringe bestemmelsen i anvendelse, at der har været ydet forgæves bistand til på anden vis at bringe en kontanthjælpsmodtager til at anvende kontanthjælpen til det formål, hvortil den ydes.

Ankestyrelsen finder på baggrund af oplysningerne i sagen ikke, at det kan anses for godtgjort, at De er ude af stand til at administrere kontante beløb.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at kommunen efter det oplyste ikke i øvrigt fandt grundlag for at administrere Deres kontanthjælp, ligesom kommunen efter det oplyste ikke på anden vis, f.eks. gennem en frivillig aftale, har søgt at imødegå, at der opstod yderligere restancer med daginstitutionsbetalingen.

Ankestyrelsen tiltræder således Amtsankenævnets afgørelse."

Resultatet og begrundelsen herfor var, bedømt på grundlag af den dagældende regel i § 49, stk. 1, utvivlsomt rigtigt. Kommunen havde med sin afgørelse forfulgt et formål - kommunens egne økonomiske interesser - som den savnede dækning for i bestemmelsen.

Siden er der - ved lov nr. 404 af 6. juni 1991 - indsat følgende bestemmelse som stk. 2

"Stk. 2. Har en person, der modtager kontanthjælp efter § 37, undladt at betale for dagpleje, jf. § 64, stk. 3, eller daginstitution, jf. § 73, kan kommunalbestyrelsen tilbageholde den fremtidige månedlige betaling i den fremtidige kontanthjælp."

11) Bistandslovens § 58.

a) Bestemmelsens indhold.

Ifølge § 58 kan der ydes hjælp i følgende tilfælde

"§ 58. Til personer med invaliditet eller varig sygdoms- eller aldersbetinget svagelighed kan der ydes støtte til hjælpemidler, herunder merudgifter til særlige beklædningsgenstande, som

er nødvendige for at pågældende kan udøve et erhverv, eller

i væsentlig grad kan afhjælpe pågældendes lidelse eller

i væsentlig grad kan lette den daglige tilværelse i hjemmet.

Stk. 2. Socialministeren fastsætter regler om

afgrænsningen af de hjælpemidler, hvortil der kan ydes støtte, og adgangen til genanskaffelse,

hvornår støtte til et hjælpemiddel ydes som lån,

i hvilket omfang modtageren selv skal bære en del af udgiften til et hjælpemiddel,

hvorvidt der skal gælde særlige betingelser for støtte til visse hjælpemidler,

hvorvidt visse hjælpemidler kan udleveres fra en institution.

Stk. 3. Til personer, der er omfattet af stk. 1, kan der ydes støtte til erhvervelse af motorkøretøj. Støtten ydes som rentefri lån inden for en ramme på 92.000 kr. Socialministeren fastsætter regler om tilbagebetaling af lån, herunder om, at pligten til at tilbagebetale en del af lånet kan bortfalde. Den del af lånet, der skal tilbagebetales, forhøjes med 20 pct. af den del af indkomstgrundlaget, jf. stk. 4, der overstiger 108.000 kr.

Stk. 4. Indkomstgrundlaget, jf. stk. 3, består af personlig indkomst med tillæg af positiv kapitalindkomst, der anvendes til beregning af 6 pct.-indkomstskat efter personskattelovens § 8, før det deri nævnte bundfradrag. Reglerne i § 54, stk 4-9 finder tilsvarende anvendelse."

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

I henhold til § 58, stk. 2, har socialministeren fastsat nærmere regler bl.a. i bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 om ydelse af hjælpemidler. § 10 i bekendtgørelsen indeholder følgende bestemmelse

"§ 10. Tandproteser i tilfælde af funktionelt ødelæggende eller kosmetisk vansirede følger af

ulykkesbetingede skader på tyggeorganet (tænder, mund, kæber samt omgivende væv),

nødvendig lægelig eller tandlægelig behandling, som medfører skader på tyggeorganet, eller

medførte anomalier, der påvirker tyggeorganet."

I sag 5 fandt ankestyrelsen, at der ikke var hjemmel i bekendtgørelsens § 10 til at dække udgifterne ved tandbehandling for en kvinde, der havde fået strålebehandling og kemoterapi. Kvinden led af kræft i underlivet, og ankestyrelsen lagde vægt på, at kemoterapibehandling ikke giver varig skader i mundhulen, og at mundslimhinden ikke kan blive ødelagt ved strålebehandling udenfor hoved- og halsregionen. Den væsentligste årsag til kvindens proteseproblemer skyldtes efter ankestyrelsens opfattelse aldersforandringerne, og der var således ingen sammenhæng mellem kemoterapibehandlingen og behovet for en ændring af protesen. Sag 75 indeholdt samme problemstilling og blev afgjort på samme måde som sag 5.

Også sag 15 drejede sig om anvendelsen af § 10, nr. 2, i hjælpemiddelbekendtgørelsen. I denne sag afgjorde ankestyrelsen - på grundlag af samme fortolkning af § 10, nr. 2, som i sag 5 - at udgifterne til ny overmundsprotese skulle dækkes efter bistandslovens § 58. Ankestyrelsen lagde vægt på, at protesen var nødvendig efter operation af en cyste, der kunne sidestilles med behandlingen af godartede kræftsvulster.

Derimod fandt ankestyrelsen i sag 36 ikke, at der i § 10, nr. stk. 2, var hjemmel for at dække udgifterne til en tandprotese til erstatning for tænder, der var faldet ud på grund af paradentose. Ankestyrelsen henviste til, at behovet for behandling ikke var opstået som følge af en af de i bekendtgørelsen nævnte årsager.

Sagerne 5, 15 og 36 byggede alle på samme fortolkning af den relevante bestemmelse og blev behandlet på samme ankemøde. Alle afgørelserne ligger klart indenfor lovtekstens ordlyd.

Sag 11 vedrørte en 53-årig mand, der led af en hjertesygdom.

3 år tidligere havde han fået bevilget telefon samt betaling af telefonabonnement med henblik på hurtigt lægetilkald. 3 år senere fik han yderligere bevilget et nødkaldeanlæg. Anlægget var tilsluttet telefonnettet og et telefonabonnement var derfor nødvendigt.

Kommunen havde imidlertid inddraget bevillingen til dækning af telefonabonnementet. Grundlaget for afgørelsen var § 58, stk. 1, nr. 3, samt hjælpemiddelbekendtgørelsens § 18, der havde følgende ordlyd

"§ 18. Telefon til personer med varige lidelser, der medfører alvorlige og hyppige sygdomsanfald, og som kræver hurtig tilkaldelse af læge eller anden hjælp.

Stk. 2. Herudover kan der efter en samlet vurdering af ansøgerens helbredsmæssige og sociale forhold ydes hjælp til telefon, hvis det skønnes, at en sådan ydelse i væsentlig grad vil lette den daglige tilværelse i hjemmet og medvirke til længere forbliven i eget hjem.

Stk. 3. Der kan ydes hjælp til betaling af abonnementsafgift, men ikke til betaling af samtaler."

Ankestyrelsen fandt klienten berettiget til at modtage hjælp til telefonabonnementet og anførte bl.a., at det ikke var muligt at opdele abonnementsbetalingen i en del, der vedrører betaling for brug af nødkaldeanlægget og anden nødvendig brug, der skyldes de helbredsmæssige og sociale forhold, samt en del, der vedrører anden brug af telefonen.

Der er ikke tvivl om afgørelsens rigtighed.

Sag 43 angik hjælp til bidskinne og bidhævning med broer for en ca. 46-årig kvinde, som var begyndt at få kæbeledssmerter med tyggebesvær og smerter ved brug af kæben f.eks ved tale. Ankestyrelsen fandt ikke, at der var hjemmel i § 58 til at yde den ansøgte hjælp, idet en bidskinne ikke kan betragtes som et hjælpemiddel. Denne afgrænsning af hjælpemiddelbegrebet havde fast været lagt til grund i praksis, bl.a i en afgørelse truffet lidt over 2 år tidligere af ankestyrelsen selv. Den hidtil fulgte praksis var forenelig med ordlyden i § 10 i bekendtgørelsen og det var naturligt, at ankestyrelsen lagde væsentlig vægt på at fastholde praksis. Det kan ikke bebrejdes ankestyrelsen, at den ved fortolkningen af hjælpemiddelbegrebet udviser konsekvens og støtter sig på sin egen praksis. Der forelå ikke i sagen holdepunkter for at anlægge en ny fortolkning.

Hjælpemiddelbekendtgørelsen indeholder i § 12 følgende bestemmelse

"§ 12. Ortopædiske fodindlæg til personer med svære foddeformiteter, jf. Socialstyrelsens vejledning om ydelse af hjælpemidler."

At Socialstyrelsens vejledning nr. 1 af 14. juni 1988 fremgik, at det er en betingelse for bevilling af ortopædiske fodindlæg, at ansøgeren uden brug af indlæg vil være henvist til ortopædiske fodtøj. Sagerne nr. 57 og 61, som blev behandlet på samme ankemøde, drejede sig dels om hjælp til fodindlæg til en 54-årig kvinde, der led af hulfod dels om en 28-årig kvinde med udtalt varusstilling af fødderne. Ankestyrelsen fandt, at fikserede hulfødder er omfattet af § 12 i bekendtgørelsen, samt at der i begge tilfælde var lægelig indikation for hjælp til ortopædisk fodindlæg. Afgørelserne ligger klart indenfor bestemmelsens meget rummelige afgrænsning af hjælpeområdet og giver ikke anledning til tvivl for så vidt angår den abstrakte fortolkning. Om der var fornøden lægelig indikation, kan jeg ikke bedømme.

Heller ikke udfaldet eller bedømmelsen af sag 92 kan betragtes som retligt set tvivlsom. Ankestyrelsen tilkendegav, at der ikke i henhold til § 58 kan ydes hjælp til tilskud til medicin, der alene tilsigter at give eller øge muligheden for fertilitet. I den konkrete sag blev A behandlet med et præparat både for at blive gravid og for at hindre udviklingen af en livstruende sygdom. Under disse omstændigheder fandt ankestyrelsen, at der kunne ydes tilskud til præparatet.

Hjemlen herfor fandt ankestyrelsen i hjælpemiddelbekendtgørelsens § 1, stk. 2, og § 8, der har følgende indhold

"§ 1, stk. 2. Hjælp efter stk. 1 ydes, når hjælpemidlet i væsentlig grad kan afhjælpe de varige følger af den nedsatte funktionsevne og derved i væsentlig grad kan lette den daglige tilværelse, eller er nødvendigt for at pågældende kan udøve et erhverv.

§ 47 er en beskyttelsesregel over for pensionisten, hvor hovedreglen i stk. 1 er, at pensionen altid skal udbetales til denne. Modregningsadgangen i stk. 2 er en undtagelse, idet den er begrænset til pension og boligstøtte. Der er netop hermed tilkendegivet, at der ikke er modregningsadgang for andre ydelser, det offentlige måtte have udbetalt med urette.

Ankestyrelsen må derfor fastholde, at der ikke var tale om udbetaling af pension, og at det derfor var korrekt at stadfæste nævnets afgørelse.

Ad 2. For så vidt angår udsagnet om, at spørgsmålet om, hvorvidt modregning evt. kunne ske i henhold til de almindelige ulovbestemte regler om modregning, henhører under domstolene, er Ankestyrelsen enig i, at der er tale om en uheldig formulering.

Udsagnet burde have været formuleret anderledes, f.eks. således: Der kan ikke foretages modregning i den pågældendes ret til pension, og Ankestyrelsen kan ikke tage stilling til spørgsmålet om inddrivelse af kommunens krav på anden måde.

Da den kritiserede vending også findes i SM P-1-91, hvori afgørelsen er offentliggjort, og da sagen ikke har væsentlig generel vejledningsværdi, vil SM'en blive trukket tilbage.

..."

Det er efter min mening ikke holdbart, at fortolke § 47, stk. 2, i lov om social pension således, at den ikke omfatter situationer, "hvor fejludbetalingen ikke knytter sig til en faktisk pensionsret". Bestemmelsen hjemler modregning vedrørende "krav på for meget udbetalt pension og boligstøtte...", dvs. vedrørende krav, der ikke har været berettiget i henhold til loven. Bestemmelsen tager således sigte på krav, der ikke bygger på en "faktisk pensionsret". Jeg må derfor opretholde mine foreløbige bemærkninger vedrørende denne del af ankestyrelsens afgørelse.

Da ankestyrelsen har oplyst, at SM-meddelelsen om afgørelsen vil blive trukket tilbage, finder jeg ikke at burde foretage videre i anledning af denne afgørelse.

20) Delpension.

Efter en konkret vurdering fandt Den Sociale Ankestyrelse i sag 76, at A, som var medhjælpende ægtefælle i familiens plante- og anlægsgartneri, havde dokumenteret, at hendes arbejdstid var reduceret til 19 timer ugentligt. Dokumentationen bestod i, at der var blevet ansat en langtidsledig til at passe forretningen. Der er ikke tvivl om, at ankestyrelsens afgørelse må anses for korrekt.

21) Inddrivelse.

I sag 44 havde X Kommune modregnet i A's momstilgodehavende hos told- og skattevæsenet for at få dækket A's gæld til kommunen i anledning af, at kommunen udlagde børnebidrag forskudsvis for ham. A havde indgået en aftale om, at han månedligt betalte 900 kr. af på restancen, og denne betalingsaftale overholdt han. Ankestyrelsen fandt ikke, at modregningen var berettiget. Den var hverken hjemlet i § 18, stk. 3, i børnetilskudsloven (se s. 427) eller den almindelige ulovbestemte adgang for offentlige myndigheder til at modregne. Hermed lagde ankestyrelsen vægt på, at afdragsaftalen blev overholdt, og at der ikke var blevet taget forbehold om modregning. Det var klart, at modregningsbetingelserne ikke var opfyldt, og at Den Sociale Ankestyrelses afgørelse er rigtig.

I sag 99 fandt Den Sociale Ankestyrelse ikke, at der i bistandslovens § 7, stk. 2, var hjemmel til at inddrive en restance for betaling af daginstitutionsophold i kontanthjælp.

§ 47 er en beskyttelsesregel over for pensionisten, hvor hovedreglen i stk. 1 er, at pensionen altid skal udbetales til denne. Modregningsadgangen i stk. 2 er en undtagelse, idet den er begrænset til pension og boligstøtte. Der er netop hermed tilkendegivet, at der ikke er modregningsadgang for andre ydelser, det offentlige måtte have udbetalt med urette.

Ankestyrelsen må derfor fastholde, at der ikke var tale om udbetaling af pension, og at det derfor var korrekt at stadfæste nævnets afgørelse.

Ad 2. For så vidt angår udsagnet om, at spørgsmålet om, hvorvidt modregning evt. kunne ske i henhold til de almindelige ulovbestemte regler om modregning, henhører under domstolene, er Ankestyrelsen enig i, at der er tale om en uheldig formulering.

Udsagnet burde have været formuleret anderledes, f. eks. således: Der kan ikke foretages modregning i den pågældendes ret til pension, og Ankestyrelsen kan ikke tage stilling til spørgsmålet om inddrivelse af kommunens krav på anden måde.

Da den kritiserede vending også findes i SM P-1-91, hvori afgørelsen er offentliggjort, og da sagen ikke har væsentlig generel vejledningsværdi, vil SM'en blive trukket tilbage.

Ad H. Vedr. vurderingsgrundlag (s. 434).

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden bemærker, at Ankestyrelsens måde, at præsentere sagens grundlag til ankemøderne er fortræffelig, og at det for de fleste af de undersøgte sager gælder, at oplysningerne i mødeoplægget har været både dækkende og tilstrækkelige til, at der kunne træffes en forsvarlig afgørelse. Ombudsmanden anfører dog, at der er en tendens til indsnævring af vurderingsgrundlaget. Således er oplysninger om retskildefaktorer beskrevet andre steder end i den sociale lovgivning udeladt. Ombudsmanden finder endvidere, at Ankestyrelsen i en del sager burde have tilvejebragt yderligere oplysninger om den sociale lovgivning.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsen er klageinstans for administrative afgørelser i det omfang det fastsættes i lovgivningen, jf. § 1 i lov om Den Sociale Ankestyrelse. Ankestyrelsen er sidste klageinstans i sager efter den sociale lovgivning, og Ankestyrelsens kompetence er fastlagt i de enkelte sociale love og love på andre ministerområder, der benytter Ankestyrelsen som klageinstans. Ankestyrelsens hovedområde er således det sociale område.

Ankestyrelsen er enig med Ombudsmanden i, at det i visse sager kan være nødvendigt at afklare problemstillinger med hensyn til regler uden for Ankestyrelsens område, inden der kan tages stilling til det eller de socialretlige spørgsmål. I sådanne tilfælde må Ankestyrelsen afklare de præjudicielle spørgsmål, evt. ved høring af de relevante myndigheder, og derefter tage stilling til de socialretlige spørgsmål.

Hvis der i grundlaget for en sag indgår afgørelser om forhold udenfor det sociale område truffet af vedkommende kompetente myndighed eller af domstolene, finder Ankestyrelsen som udgangspunkt, at Ankestyrelsen må kunne lægge en sådan afgørelse til grund.

Dette gælder efter Ankestyrelsens opfattelse fx. statsamtets beskikkelse af en ad hoc værge i sag 91. Ankestyrelsen fandt ikke - og finder fortsat ikke - at Ankestyrelsen i sådanne tilfælde bør gå ind i en efterprøvelse af en anden myndigheds afgørelse indenfor dens kompetenceområde udenfor det sociale område, medmindre der i den konkrete sag er forhold, der tyder på, at afgørelsen er urigtig.

I andre typer af sager kan der tages stilling til de socialretlige spørgsmål uafhængigt af eventuelle problemstillinger inden for andre retlige områder.

Ankestyrelsen finder i disse tilfælde, at det normalt må være rigtigst og bedst stemmende med de forudsætninger, der ligger bag afgrænsningen af Ankestyrelsens virksomhed i lovgivningen, at begrænse afgørelsen til de socialretlige spørgsmål og henvise andre spørgsmål til den relevante anden myndighed eller til domstolene.

Dette gælder efter Ankestyrelsens opfattelse som udgangspunkt fx. spørgsmålet om, hvorvidt en refusionspligt for en kommune overfor en anden kommune består efter andre regler end bistandslovens § 11 i "opholdskommunesager".

Ad I. Den Sociale Ankestyrelses kompetence.

Ombudsmandens bemærkninger

Ombudsmanden har vurderet, hvorvidt Ankestyrelsen med rette har optaget de 100 sager til behandling, d.v.s. om de var principielle, og finder at dette er tilfældet i langt hovedparten af sagerne.

For enkelte sagers vedkommende finder Ombudsmanden, at der overvejende var tale om konkrete afgørelser og med hensyn til én sag - sag 57 - anføres det, at der var tale om, at Ankestyrelsen optog sagen til behandling, fordi en organisation udtrykte ønske om det.

Som grundlag for vurderingen behandler Ombudsmanden spørgsmålet om afgrænsning af begrebet "principiel betydning" og anfører herom bl.a., at en sag for at kunne anses for principiel må indeholde et aspekt, hvis afgørelse har betydning ikke alene for den konkrete sag, men også for andre sager. Ombudsmanden anfører herefter, at det ved gennemgangen af sagerne er lagt til grund, at udtrykket "principiel betydning" skal forstås bredt og har samtidig lagt til grund, at ankebestemmelsen ikke udgør en begrænsning for Ankestyrelsens prøvelse af de sager, der bliver optaget til realitetsbehandling. Ankestyrelsen kan således foretage en fuldstændig efterprøvelse af de optagne sager. Den afsluttende afgørelse kan således træffes på et andet grundlag end det, der gav anledning til sagens optagelse. Den omstændighed, at sagen ændrer karakter, er således ikke ensbetydende med, at sagen ikke ved sagens start havde principiel betydning.

Ankestyrelsens bemærkninger

Ankestyrelsens fortolkning af udtrykket "principiel" har udviklet sig fra begyndelsen, det vil sige fra ankebegrænsningens indførelse i 1983, fra en ret snæver fortolkning i en stadig videre retning, hvilket betyder at Ankestyrelsen nu helt kan tilslutte sig Ombudsmandens brede forståelse af begrebet "principiel betydning". Ankestyrelsen skal yderligere pege på, at det med den øgede udlægning af afgørelseskompetence til kommunerne, bliver tilsvarende vigtigt, at Ankestyrelsen kan koordinere praksis på landsplan gennem optagelse af sager til principiel behandling med en "rummelig" forståelse af begrebet "principiel".

Særligt med hensyn til Ombudsmandens bemærkninger om sag 57 skal Ankestyrelsen bemærke, at der ikke - som man kunne få indtryk af ud fra Ombudsmandens omtale af sagen side 441 - er tale om, at en organisation (Kommunernes Landsforening) henvendte sig til Ankestyrelsen om den konkrete sag, men om, at den kommune, som havde anmodet om principiel behandling vedlagde en udtalelse fra Kommunernes Landsforening om foreningens bidrag ved forarbejdet til en ny bekendtgørelse om hjælpemidler efter bistandslovens § 58.

Ankestyrelsen besluttede på grundlag heraf og efter udtalelsen fra Socialstyrelsen om fortolkningen af den nye bekendtgørelse at optage sagen til principiel behandling, da der skønnedes at være tvivl om anvendelsen af de nye regler. Der var således ikke tale om, at Ankestyrelsen gav efter for et ønske fra en organisation, men om, at en sag, der ved første forelæggelse ikke syntes at række ud over en helt konkret problemstilling, viste sig at kunne antages til afklaring af fortolkningstvivl med hensyn til nye regler."

Den Sociale Ankestyrelse

Enhed 2, j.nr. L4-93

Den 16. februar 1993

Kontormeddelelse nr. 2/1993

OM

PARTSHØRING

1. Denne kontormeddelelse er en opfølgning af kontormeddelelse nr. 11/86, som blev udsendt, da forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen trådte i kraft. Der er heri kort redegjort for, hvilke ændringer de nævnte love medførte i arbejdsgange, blanketter m.v. i Ankestyrelsen. Nærværende kontormeddelelse erstatter og uddyber den del af den gamle kontormeddelelse, der vedrører forvaltningslovens regler om partshøring.

2. Efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, har myndigheden pligt til at gøre en part bekendt med oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder , som parten ikke antages at være bekendt med, samt give parten mulighed for at udtale sig herom, inden der træffes afgørelse i sagen.

Forpligtelsen gælder efter forvaltningsloven kun for nye oplysninger, der er til ugunst for parten og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Alle typer oplysninger kan sendes til partshøring, dog medfører reglerne for partshøring ikke, at de retlige regler for partens adgang til aktindsigt udvides. Interne arbejdsdokumenter, som fx. mødereferater, der indeholder vurderinger, og lægekonsulentrapporter er således ikke omfattet, jf. forvaltningslovens § 12.

3. Hvilke dokumenter skal sendes til partshøring?

Alle oplysninger, som er til ugunst for klager og af væsentlig betydning for sagens udfald, skal altid sendes til partshøring. Ved tvivl er udgangspunktet, at der hellere skal sendes for meget end for lidt. Se dog nedenfor under 4. om arbejdsgiverens begrænsede partsbeføjelser.

Følgende dokumenter skal som udgangspunkt altid sendes til høring

- Klagen fra den anden part 1)

- Speciallægeerklæringer.

- Journalmateriale fra Arbejdsmedicinsk Klinik.

- Udtalelser fra Retslægerådet.

- Udtalelser fra offentlige myndigheder om den konkrets sag.

- Alle oplysninger fra arbejdsgiver.

4. Hvem er omfattet af partshøringspligten?

- Den sagen vedrører/dennes repræsentant 2)

- Forsikringsselskabet/selvforsikret arbejdsgiver

- Arbejdsgiveren, kun for så vidt angår en anke om anerkendelsen 3)

5. Denne kontormeddelelse suppleres senere af en vejledning om kommunernes partsbeføjelser.

6. Der er udarbejdet en standardblanket til partshøringen med en frist for bemærkninger på 14 dage. Fristen kan ændres individuelt efter behov.

Noter

Kopi af anken sendes altid til den anden part i forbindelse med bekræftelsen, jf vejledningen til ekspedition af ankebekræftelsen.

Partshøring foretages over for partsrepræsentanten, når der foreligger fuldmagt, jf. vejledningen til ekspedition af partshøringsbrevet. Det overvejes, at lade dette gælde i alle tilfælde, hvor der optræder en partsrepræsentant, jf. forvaltningslovens § 8.

Optræder der i en sag flere repræsentanter, spørges parten om, hvem der skal brevveksles med.

Arbejdsgiveren har ret til at se de oplysninger, der vedrører virksomhedens forhold, og kun disse oplysninger. Denne kontormeddelelse følges senere op med en kontormeddelelse om arbejdsgiverens rettigheder m.v.

§ 73 indeholder følgende bestemmelser

"Børnenes forældre betaler for opholdet med et beløb, der svarer til 32 pct. af udgifterne ved ophold i institutionen, bortset fra ejendomsudgifter, herunder husleje og vedligeholdelse, jf. dog stk. 2. Kommunalbestyrelsen afgør, om betalingen skal beregnes på grundlag af udgifterne ved driften af den enkelte institution eller på grundlag af de gennemsnitlige udgifter ved driften af institutioner af samme type i kommunen.

Stk. 2. Socialministeren fastsætter nærmere regler om betalingen efter stk. 1 og kan herunder bestemme, at der skal ske nedsættelse eller bortfald af betalingen under hensyn til forældrenes økonomiske forhold og børnenes særlige behov for ophold i daginstitution. Der kan endvidere fastsættes en lavere betaling for særlige grupper af institutioner.

Stk. 3. Særlige indtægter for institutionerne anvendes til nedsættelse af forældrenes betaling.

Stk. 4. Betalingen fastsættes for et regnskabsår ad gangen på grundlag af institutionens budgetter."

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

I sag 65 var spørgsmålet på hvilket indkomstgrundlag friplads beregnes, når ansøgeren har et væsentligt større forbrug end den skattepligtige indkomst muliggør. Ifølge betalingsbekendtgørelsens § 4, stk. 2, kan indkomsten fastsættes skønsmæssigt i følgende tilfælde

"...

Stk. 2. Ved opgørelsen af den aktuelle indtægt tages udgangspunkt i den aktuelle skattepligtige indtægt. Hvis den faktiske indtægt, som forældrene har til rådighed, væsentlig overstiger den skattepligtige indtægt, f.eks. på grund af specielle skattetekniske fradrag, træffer det sociale udvalg afgørelse efter en samlet vurdering af familiens økonomiske og sociale forhold. Studielån betragtes ikke som en del af indtægten."

I sag 65 havde ansøgerne en skattepligtig indkomst på 72.127 kr. ved selvstændig virksomhed. Skattevæsenet oplyste, at der ikke var foretaget skattetekniske fradrag for at nedbringe indtægten. Familiens privatforbrug var imidlertid på ca. 132.000 kr. årligt finansieret ved træk på en kassekredit samt ved optagelse af lån hos familie. Den Sociale Ankestyrelse fandt det ikke berettiget af kommunen at sidestille optagelse af lån til privatforbrug med indtægt og derfor, at den skattepligtige indkomst skulle danne grundlag for afgørelsen om bortfald eller nedsættelse af forældrebetalingen.

I henhold til § 73, stk. 2, har Socialministeriet fastsat nærmere regler om forældrebetaling (dagældende bekendtgørelse nr. 848 af 11. december 1986). Disse regler gælder også for ophold i dagpleje, jf. lovens § 64, stk. 3.

IV. Egen drift-undersøgelse

angående 100 principielle sager fra Den Sociale Ankestyrelse

Indholdsfortegnelse

I. Undersøgelsens afgrænsning, tilrettelæggelse og gennemførelse

II. Undersøgelsen

A. Partsrepræsentation

B. Aktindsigt

1) Regler om aktindsigt

2) Undersøgelsens resultater

3) Konklusion

C. Partshøring

1) Partshøringspligtens indhold

2) Undersøgelsens resultater

a) Partsindlæg

b) Nye oplysninger

c) Udtalelser om retlige spørgsmål fra andre myndigheder

3) Sammenfatning

D. Begrundelse

1) Begrundelsespligtens indhold

2) Undersøgelsens resultater

a) Tilfredsstillende begrundelser

b) Manglende angivelse af regelgrundlaget

c) Manglende sagsfremstilling

d) Referat af praksis

e) Stillingtagen til partsanbringender

f) Undladt begrundelse

3)Konklusion

E. Tavshedspligt

1) Tavshedspligtens indhold

2) Undersøgelsens resultater

a) Videregivelse af fortrolige oplysninger

b) Indhentelse af rent private oplysninger

3)Sammenfatning

F. Behandlingstid

1) Normer for behandlingstid

2) Kvittering for sagens modtagelse

3) Den samlede ekspeditionstid

a) Behandlingstid under 6 måneder

b) Behandlingstid på mellem 6 og 12 måneder

c) Behandlingstid på mere end 12 måneder

d) Sammenfatning

G. Afgørelsernes indhold

1) Systematik

2) Bistandslovens §§ 10 og 11

a) Reglernes indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

3) Bistandslovens §§ 25 og 26

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

4) Bistandslovens §§ 37-41

a) Reglernes indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

c) Mangelfulde afgørelser

5) Bistandslovens § 42/§ 43

a) Reglernes indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

6) Bistandslovens § 46

a) Bestemmelsens indhold

7) Bistandslovens § 46 a

8) Bistandslovens § 47

a) Bestemmelsens indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

9) Bistandslovens § 48

a) Bestemmelsens indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

10) Bistandslovens § 49

11) Bistandslovens § 58

a) Bestemmelsens indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

12) Bistandslovens § 66

13) Bistandslovens § 73

a) Bestemmelsens indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

14) Bistandslovens § 83

15) Bistandslovens § 84

a) Bestemmelsens indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

16) Bistandslovens § 118, stk. 1

17) Dagpengeloven

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

18) Børnetilskudsloven

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

b) Mangelfulde afgørelser

19) Den sociale pensionslov

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik

b) Mangelfulde afgørelser

20) Delpension

21) Inddrivelse

H. Den Sociale Ankestyrelses vurderingsgrundlag

1) Ankestyrelsens arbejdsmetode

2) Sager, der er afgjort på et for snævert retligt grundlag

I. Den Sociale Ankestyrelses kompetence

1) Sager af principiel betydning

2) Undersøgelsens resultater

3) Sammenfatning

III. Sammenfatning og konklusion

A. Forvaltningsprocesuelle spørgsmål

1) Repræsentation

2) Partshøring

3) Begrundelsespligt

4) Tavshedspligt

5) Behandlingstid

6) Konklusion

B. Ankestyrelsens retsanvendelse

C. Ankestyrelsens kompetence

Bilag

Den Sociale Ankestyrelses udtalelse af 19. marts 1993 til Folketingets Ombudsmands foreløbige rapport om egen drift-undersøgelsen af 100 principielle sager.

Den Sociale Ankestyrelses kontormeddelelse nr. 2/1993 om partshøring

I. Undersøgelsens afgrænsning, tilrettelæggelse og gennemførelse.

Den 10. oktober 1991 afholdt jeg et møde med repræsentanter fra Den Sociale Ankestyrelse om gennemførelse af en egen drift-undersøgelse af sager fra Den Sociale Ankestyrelse.

Under mødet aftaltes det, at undersøgelsen omfattede 100 sager, som var optaget til behandling i ankestyrelsen som følge af sagernes principielle betydning. Det aftaltes videre, at sagerne udvalgtes som 100 fortløbende sager, der var afgjort fra 1. juni 1990 og frem.

I tilslutning til mødet fremsendte ankestyrelsen med skrivelse af 24. oktober 1991 ankestyrelsens akter i de udvalgte 100 principielle sager.

I den følgende tid modtog jeg endvidere fra de sociale ankenævn akterne i de pågældende sager.

Gennemgangen af sagerne fandt sted med udgangspunkt i det kontrolskema, som tidligere har været anvendt i egen drift undersøgelser, bl.a. i forbindelse med undersøgelsen af et antal erhvervssygdomssager fra Arbejdsskadestyrelsen jf. FOB 1990.458 ff.

Undersøgelsen blev gennemført således, at den omfattede forvaltningsprocessuelle spørgsmål vedrørende afgørelsernes rigtighed samt endelig ankestyrelsens beføjelse til at betragte sagerne som principielle.

Med skrivelse af 17. december 1992 sendte jeg Den Sociale Ankestyrelse min foreløbige rapport om undersøgelsen af sagerne.

Samtidig underrettede jeg Socialministeriet om undersøgelsens bemærkninger vedrørende kommunernes partsstatus s. 374.

Den Sociale Ankestyrelse afgav udtalelse i skrivelse af 19. marts 1993. Ankestyrelsens bemærkninger er gengivet de steder i rapporten bemærkningerne vedrører. Derudover er udtalelsen i dens helhed vedhæftet som bilag til rapporten.

II. Undersøgelsen.

I udtalelsen af 19. marts 1993 fremsatte Den Sociale Ankestyrelse nogle bemærkninger af generel karakter på baggrund af den foreløbige rapport. Ankestyrelsen oplyste bl.a.

"...

Ankestyrelsen er i alt væsentligt enig i, at der har været de ovennævnte mangler behandlet i afsnittene A og C og også i nogle af de øvrige punkter, som Ombudsmanden kritiserer, fx. tilfælde, hvor lovgrundlaget ikke er tilstrækkelig klart gengivet i afgørelsen - afsnit D.

Tiden har imidlertid ikke stået stille i Ankestyrelsen efter den undersøgte periode - Den igangværende proces med forbedring af kvaliteten i afgørelserne og hele sagsbehandlingsproceduren er der blevet arbejdet med i nogen tid. Disse bestræbelser er blevet forstærket ved iværksættelsen af et organisationsudviklingsprojekt i eftersommeren 1991, som mundede ud i en handlingsplan og ændret struktur fra 1. juli 1992.

Hovedpunkterne i handlingsplanen er

Øget kvalitet. Der ligger i dette nærmere, udover at afgørelserne skal være rigtige, hvilket Ankestyrelsen altid har haft som et selvfølgeligt mål for sin virksomhed, at afgørelserne skal være velbegrundede, og at sagsbehandlingsprocedurerne tilrettelægges, således at forvaltningslovens regler om partshøring, aktindsigt m.v. overholdes.

Sideløbende hermed skal ved bedst mulig udnyttelse af edb og specialisering ske en nedsættelse af sagsbehandlingstiden fra gennemsnitlig ca. 6 måneder i 1992 til gennemsnitlig 3 måneder i 1996.

Handlingsplanens kvalitetsforbedringskrav sikres bl.a. gennemført ved etablering af en årlig kvalitetskontrol i forhold til fastlagte målepunkter for gennemførelsen af målsætningen om øget kvalitet. Kvalitetskontrollen indgår også som et led i den fristyrelseskontrakt, som Ankestyrelsen har indgået med Socialministeriet og Finansministeriet, og som trådte i kraft 1. januar 1993.

I kvalitetskontrollen indgår bl.a. følgende målepunkter

· At afgørelsen er klart formuleret og velbegrundet.

· At væsentlige anbringender fra klagerens side gengives i afgørelsen, og at der også heri tages stilling til anbringender, der er relevante for afgørelsen.

· At lovgrundlaget for en afgørelse er citeret/vedlagt (I modsætning til lov- og paragrafhenvisning, som ofte vil betyde, at modtageren ikke umiddelbart kan forholde sig til afgørelsen, men forudsætter henvendelse på bibliotek eller til rådgivere).

· At sagsbehandlingstiden er kortest mulig - og ikke uden fyldestgørende grund overstiger den udmeldte sagsbehandlingstid, som er fastsat som mål på det givne tidspunkt.

· At klageren underrettes, hvis sagsbehandlingstiden overstiger den i bekræftelsesskrivelsen angivne forventede behandlingstid med oplysning om årsag hertil, og om hvornår sagen kan forventes afgjort.

Der vil sideløbende blive foretaget stikprøveundersøgelser af praksis og af afgørelsens udformning, herunder lixtalsmåling.

Gennem synliggørelsen af målepunkter for kvaliteten har de enkelte sagsbehandlere desuden fået et redskab til selv at kontrollere, at kvalitetsmålene blive holdt.

..."

A) Partsrepræsentation.

1)

Ifølge forvaltningslovens § 8 kan en part lade sig repræsentere eller bistå af andre på ethvert tidspunkt af sagen. Parten kan selv vælge sin repræsentant og hvilken måde, han vil lade sig bistå på. Myndigheden har en vis begrænset mulighed for at nægte parten at optræde med repræsentant. Myndigheden er både berettiget og forpligtet til, at sikre sig at repræsentationsforholdet eksisterer.

I 15 af de undersøgte 100 sager var den private part i sagerne repræsenteret af en anden. I 4 af sagerne blev partens interesser varetaget af ægtefællen eller andre pårørende. I 5 sager blev parten repræsenteret af en socialrådgiver. I 2 sager blev bistanden udøvet af private rådgivningsorganisationer. I to sager blev parten repræsenteret ved en advokat. I to sager var repræsentanten en fagforening.

Det er karakteristisk, at der har optrådt repræsentanter i forholdsvis få sager, og at der i hovedparten af sagerne har været tale om bistand fra pårørende eller fra organisationer/myndigheder, hvis hjælp er gratis for parten.

2)

I de fleste af de sager, hvor der har været repræsentation for den private part, har Den Sociale Ankestyrelse uanset repræsentationsforholdet stilet styrelsens breve til parten selv, f.eks. i sagerne 6, 15, 18 og 44. I en del af sagerne blev der dog sendt kopi af skrivelser til parten til repræsentanten f.eks. i sagerne 24, 27 og 32.

Ankestyrelsen har således hverken i forbindelse med undersøgelsen eller i forbindelse med den afsluttende skrivelse indrettet sig på, at udøvelsen af partsbeføjelserne i sagen var blevet overladt til en repræsentant. På dette punkt har ankestyrelsen tilsidesat § 8 i forvaltningsloven.

Selv om denne tilsidesættelse af § 8 ikke ses at have haft betydning for sagernes udfald, må jeg betragte forholdet som uheldigt ud fra et ordensmæssigt synspunkt. Dertil kommer, at den anvendte fremgangsmåde kan fremkalde usikkerhed med hensyn til hvem, parten eller repræsentanten, der skal føre sagen og gøre partsbeføjelsen gældende. Denne risiko er ikke så nærliggende i de undersøgte sager. I andre tilfælde, hvor der er fastsat frister, der løber fra modtagelsen af myndighedens meddelelse, kan denne usikkerhed med hensyn til sagens førelse føre til tab af partsbeføjelsen. Det er derfor åbenbart, at den mest hensigtsmæssige måde for myndighederne til at sikre, at partsbeføjelserne varetages, er at brevveksle direkte med repræsentanten. Det udelukker ikke, at myndigheden som en service sender kopi til parten selv, jf. FOB 1991.161.

Sag 44 kan belyse problemstillingen. Sagen vedrørte en kommunes adgang til at modregne overskydende moms i en børnebidragsrestance. Klagen blev indgivet af en advokat, og sagens udfald beroede på, om udtrykket i § 18, stk. 3, i børnetilskudsloven "overskydende skat" kunne antages også at omfatte "overskydende moms". Fra advokatens side blev sagen ført dels på grundlag af almindelige fortolkningssynspunkter vedrørende § 18, stk. 3, dels på betragtninger fra den ulovbestemte formueretlige modregningslære.

Sagen drejede sig således om et rent juridisk spørgsmål, og argumentationen forudsatte særlig juridisk sagkundskab. Det var med andre ord væsentligt for parten, at netop advokaten og ikke han selv stod for sagsførelsen i forhold til ankestyrelsen. Dette bekræftedes i øvrigt af sagens akter, hvoraf fremgik, at advokaten havde ført sagen for parten allerede i første instans. Alligevel sendte ankestyrelsen meddelelse om, at sagen var blevet optaget til behandling til parten, mens advokaten alene fik en kopi af brevet. Tilsvarende undlod ankestyrelsen at stile den endelige afgørelse til advokaten, men nøjedes med at sende ham kopi af en skrivelse til parten. I den konkrete sag fik denne fremgangsmåde ingen betydning, idet ankestyrelsen gav parten (og advokaten) medhold. Fremgangsmåden kunne imidlertid have fremkaldt fejl, hvis amtsankenævnet og kommunen havde uddybet deres tidligere argumentation i sagen og eventuelt suppleret med yderligere faktisk eller retligt materiale og på denne måde overbevist ankestyrelsen om, at § 18, stk. 3, kunne anvendes analogt.

En eventuel usikkerhed omkring sagsførelsen kunne have ført til, at indlæg på partens vegne blev indsendt efter den frist til udtalelse ankestyrelsen havde fastsat i partshøringsskrivelsen og dermed også til, at ankestyrelsen traf afgørelse uden at afvente partsindlægget.

Ankestyrelsen anførte i udtalelsen af 19. marts 1993, at baggrunden for ankestyrelsens hidtidige praksis var et ønske om at sikre, at borgeren til enhver tid kunne følge med i sagens udvikling.

Styrelsen oplyste videre

"...

Ankestyrelsen er dog enig i, at den anvendte fremgangsmåde formelt set er ukorrekt, og at den i enkelte situationer vil kunne skabe tvivl om udøvelsen af partsbeføjelserne. Dette har dog, som det også bemærkes i rapporten, ikke været tilfældet i nogen af de undersøgte sager.

Ankestyrelsen vil udarbejde retningslinier, der sikrer, at al korrespondance under sagens behandling fremover stiles til repræsentanten med kopi til parten, med mindre der er omstændigheder, der tyder på, at der er begrænsninger i repræsentationsforholdet.

For så vidt angår selve afgørelsen, finder Ankestyrelsen det fortsat mest naturligt, at denne formuleres som en skrivelse til parten og stiles direkte til denne med kopi til repræsentanten. Der ses heller ikke at være hensyn, der taler imod denne fremgangsmåde.

..."

Ankestyrelsen har - som det ses - tilsluttet sig hovedindholdet i mine bemærkninger vedrørende udøvelse af partsbeføjelser, når der foreligger et repræsentationsforhold. Dog har ankestyrelsen ønsket at opretholde den hidtidige ordning, hvorefter den afsluttende skrivelse stiles direkte til parten, og at der sendes kopi til repræsentanten.

I den forbindelse skal jeg først bemærke, at de hensyn, jeg har påpeget til støtte for, at ankestyrelsens breve stiles direkte til repræsentanten, også gør sig gældende, for så vidt angår den endelige afgørelse. Samtidig må det medgives ankestyrelsen, at risikoen for tab af partsbeføjelser er væsentligt mindre ved den endelige afgørelse end i forbindelse med brevveksling under sagsbehandlingen. Det må i denne forbindelse tages i betragtning, at ankestyrelsens afgørelse vil være den endelige afgørelse, og at der ikke i forbindelse med ankestyrelsens tredjeinstansafgørelse er fastsat frister for indbringelse af afgørelsen for domstolene. Ønsker pågældende at indbringe sagen for Folketingets Ombudsmand, skal det ske inden ét år efter, at afgørelsen er truffet, jf. § 6, stk. 2. Denne frist er så lang, at risikoen for, at den bliver overskredet som følge af usikkerhed hos parten og repræsentanten om, hvem der bør tage initiativ til at udfærdige en klage til ombudsmanden, er meget lille.

Jeg har desuden forståelse for, at ankestyrelsen i de ofte meget personlige sager, der er tale om, anser det for mest naturligt at stile den afsluttende skrivelse til den pågældende part selv.

Herefter har jeg ikke bemærkninger til ankestyrelsens meddelelse om fortsat at stile den endelige afgørelse til parten selv. Det skal dog understreges, at denne fremgangsmåde alene kan anses for acceptabel, såfremt det sikres, at repræsentanten samtidig får tilsendt kopi af den afsluttende skrivelse.

Det tilføjes, at den beskrevne fremgangsmåde efter min mening ikke kan anvendes af myndigheder, hvis afgørelse kan påklages inden for en kortere frist til en overordnet myndighed. Fremgangsmåden er ligeledes uanvendelig, hvis adgangen til at indbringe afgørelsen for domstolene er begrænset af søgsmålsfrist. Ankestyrelsen er heller ikke berettiget til at stile den endelige afgørelse til parten, hvis repræsentanten eller parten udtrykkeligt har gjort opmærksom på, at den endelige skrivelse skal adresseres til repræsentanten.

3)

I de fleste af de sager, hvor der forelå repræsentation, var repræsentationsforholdet af en sådan karakter, at det må anses for ubetænkeligt, at ankestyrelsen uden nærmere undersøgelse anerkendte repræsentationen og optog sagen til realitetsbehandling, alene på grundlag af repræsentantens henvendelse, dvs. uden fuldmagt fra parten.

I to af sagerne havde det været ønskeligt, om det havde været undersøgt, om der eksisterede et repræsentationsforhold. I sag 6 havde amtsankenævnet anerkendt, at en pige under 18 år havde fået selvstændig bopæl. Pigen havde uoverensstemmelser med forældrene og tog ophold hos nogle venner og senere på en nærmiljøinstitution. Kommunalbestyrelsen påklagede ankenævnets afgørelse i en skrivelse, der blev indgivet til amtsankenævnet. Ankenævnet videresendte klagen med bemærkning om, at pigen, som på daværende tidspunkt var fyldt 18 år, blev repræsenteret af sin far. Formentlig derfor sendte ankestyrelsen kopi til pigen af meddelelsen om, at sagen blev optaget til realitetsbehandling. Skrivelsen var stilet til pigens far. Der forelå hverken en skrivelse fra faderen eller fuldmagt fra pigen til faderen. Sagens problem var bl.a., at der havde foreligget uoverensstemmelser mellem pigen og hendes forældre. Ankestyrelsen burde på denne baggrund have kontrolleret fuldmagtsforholdets eksistens.

I sag 15 afslog X Kommune at yde hjælp til protesebehandling af en 78 årig kvinde. Klagen blev indgivet af kvindens datter, som havde et andet navn end moderen og boede i en anden egn af landet. Klageskrivelsen indeholdt ingen angivelse af slægtskabet. Derimod havde datteren både overfor kommunen og senere overfor amtsankenævnet gjort opmærksom på slægtskabet. Ankestyrelsen anerkendte datteren som repræsentant, for så vidt som sagen blev optaget til behandling på grundlag af datterens klageskrivelse. Det kunne have været overvejet at kræve dokumentation for repræsentationsforholdet. Under hensyn til, at det af akterne kunne ses, at datteren havde repræsenteret moderen under sagens forløb hos underinstanserne og til, at klagen blev indgivet gennem amtsankenævnet (som i forvejen var bekendt med det nære slægtskab), kan der dog efter min mening ikke rettes kritik mod ankestyrelsen for at have anerkendt fuldmagtsforholdet. I øvrigt ignorerede ankestyrelsen under sagens videre behandling repræsentanten og sendte i overensstemmelse med den almindeligt fulgte praksis - men i strid med forvaltningslovens § 8 - alene breve til moderen. Datteren fik end ikke kopier af brevene til moderen, jf. under 2).

I udtalelsen af 19. marts 1993 meddelte ankestyrelsen, at den er enig i, at der i visse situationer skal ske kontrol af, om grundlaget for fuldmagtsforholdet er i orden. Ankestyrelsen henviste til, at dette allerede er indskærpet ved kontormeddelelse nr. 3/87. Den pågældende meddelelse indeholdt bl.a. følgende bestemmelse

"...

1. Om ankebekræftelse i sager omfattet af remonstrationsordning.

Ankebekræftelsen bør være afsendt fra Ankestyrelsen inden 14 dage efter modtagelsen af anken.

Der sendes ankebekræftelse til klageren med kopi til eventuel "hjælper".

Hvorvidt "hjælperen" skal fremlægge dokumentation for, at vedkommende optræder som repræsentant for klageren, må bero på en konkret vurdering. Er den, der optræder på partens vegne advokat, revisor, socialrådgiver, egen læge m.fl., en kommunes socialforvaltning eller et familiemedlem, vil der i almindelighed ikke være grund til at forlange dokumentation for fuldmagtsforholdet, medmindre det er særligt begrundet i sagens karakter eller omstændighederne i øvrigt. Se i øvrigt pkt. 41 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven.

...

3. Om dokumentation for fuldmagt til fagforbund ved anken i arbejdsskadesager.

I mange sager optræder fagforbund som repræsentant for klageren. Det er ikke længere nødvendigt, at fagforbundet har fuldmagt fra klageren til at klage på dennes vegne. Ankestyrelsen kan dog forlange dokumentation, hvis det er særligt begrundet i sagens karakter eller omstændighederne i øvrigt.

Ankestyrelsen har sendt underretning om ophøret af kravet om dokumentation generelt til de større forbunds hovedafdelinger og bedt dem underrette de lokale afdelinger.

..."

Disse retningslinier har ikke givet mig anledning til bemærkninger.

4)

Afslutningsvis kan det konstateres, at ankestyrelsen i ingen af de sager, hvor der optrådte repræsentanter for parten, anerkendte repræsentationsforholdet fuldt ud.

Ankestyrelsen har i udtalelsen af 19. marts 1993 vedrørende den foreløbige rapport meddelt, at den hidtidige praksis med hensyn til brevveksling med parten selv vil blive ændret bortset fra, at den afsluttende skrivelse fortsat vil blive stilet til parten selv. Jeg tager denne oplysning til efterretning. Samtidig henstiller jeg, at de synspunkter, jeg i den forbindelse har fremsat specielt vedrørende adressering af den afsluttende skrivelse til parten selv, bliver taget i betragtning ved den endelige tilrettelæggelse af ankestyrelsens nye praksis.

Jeg udbeder mig underretning om, hvad der sker vedrørende dette spørgsmål.

At der i to af sagerne kunne - og i den ene burde - være krævet dokumentation for repræsentationsforholdet, giver mig ikke anledning til generelle bemærkninger. Sagerne er blevet fremhævet for at henlede opmærksomheden på betydningen af, at fuldmagtsforholdet kontrolleres, hvis der foreligger omstændigheder, der kan skabe tvivl herom.

Jeg forstår, at ankestyrelsen agter at udsende en ny kontormeddelelse om dokumentation for fuldmagtsforhold. Jeg henstiller, at der ved udformningen af den nye meddelelse tages hensyn til mine bemærkninger om betydningen af, at der føres kontrol med repræsentationsforholdets eksistens.

Jeg udbeder mig underretning om den nye kontormeddelelse.

B) Aktindsigt.

1) Regler om aktindsigt.

Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1. Visse sagstyper og dokumenter er undtaget, ligesom der i henhold til § 15 kan ske begrænsning i retten til aktindsigt, såfremt der foreligger tungtvejende modhensyn.

Efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, kan enhver med de undtagelser, der er nævnt i lovens §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

Retten til aktindsigt omfatter "alle dokumenter, der vedrører sagen", herunder bl.a. "indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter", jf. forvaltningslovens § 10, stk. 1, og offentlighedslovens § 5, stk. 1.

Afgørelsen om (og i hvilken form) en begæring skal imødekommes, træffes af den myndighed, der i øvrigt træffer afgørelse i den pågældende sag, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 1, og offentlighedslovens § 16, stk. 1. Afgørelserne skal træffes snarest. Er begæringen ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at begæringen er modtaget af myndigheden, skal denne underrette ansøgeren om grunden hertil, samt om, hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 2, 2. pkt. og offentlighedslovens § 16, stk. 2.

Har det betydning for en parts mulighed for at varetage sine interesser af få afskrift eller kopi af sagens dokumenter, skal en begæring herom imødekommes. Dette gælder dog ikke, såfremt antallet af dokumenter, deres karakter eller form med afgørende vægt taler herimod, jf. forvaltningslovens § 16, stk. 3.

Af forarbejderne til offentlighedslovens § 16 ses, at en ansøgning efter denne lov om udlevering af kopier i almindelighed skal imødekommes, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 233.

Fremsætter en part under sagens behandling begæring om aktindsigt, og skal begæringen efter loven imødekommes, udsættes sagens afgørelse, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne, jf. forvaltningslovens § 11. Denne bestemmelse skal sammenholdes med § 21, hvorefter den, der er part, på ethvert tidspunkt af sagens behandling kan forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen.

2) Undersøgelsens resultater.

a)

I sag 57 anmodede X Kommune, som havde påklaget amtsankenævnets afgørelse, om aktindsigt i ankestyrelsens sag, efter at Den Sociale Ankestyrelse havde truffet afgørelse til fordel for klienten. Bl.a. bad kommunen om en liste over de læge- og tandlægekonsulenter, ankestyrelsen havde ansat, samt oplysning om, hvem der havde medvirket i den konkrete sag. Sagen blev ekspederet i løbet af 7 dage ved, at en medarbejder i ankestyrelsen ringede til kommunen og oplyste, at akterne var sendt retur til amtsankenævnet, hvortil kommunen kunne henvende sig. En måned senere sendte ankestyrelsen kommunen en liste over ankestyrelsens rådgivende læge/tandlægekonsulenter i Den Sociale Ankestyrelse med en angivelse af, hvem der havde medvirket i den foreliggende sag.

Aktindsigtsreglerne - i dette tilfælde kap. 4 i forvaltningsloven - tilsigter at regulere borgernes adgang til at få udleveret oplysninger og dokumenter fra offentlige myndigheder. Myndighedernes indbyrdes krav på at få udleveret oplysninger er enten reguleret i specialregler eller i § 31 i forvaltningsloven. Den sidste bestemmelse har følgende ordlyd

"I det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive en oplysning, skal myndigheden på begæring af en anden forvaltningsmyndighed videregive oplysningen, hvis den er af betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden skal træffe.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder dog ikke anvendelse, hvis videregivelsen påfører myndigheden et merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få oplysningerne."

Bestemmelsen giver myndighederne en noget videregående ret til oplysninger end den, borgerne har til at få udleveret oplysninger fra myndighederne i henhold til aktindsigtsreglerne. Retten i § 31 er betinget af, at tavshedspligtsreglerne ikke er til hinder for udlevering af oplysningerne. I den konkrete sag havde kommunen fuldt kendskab til klienternes helbredsmæssige og sociale forhold, og udleveringen kunne derfor ikke betragtes som en videregivelse, der ville være i strid med forvaltningslovens § 28, stk. 1. Ankestyrelsen forhørte sig ikke om anledningen til, at kommunen ønskede dokumenterne. Kommunens henvendelse blev således uden videre opfattet som udtryk for, at oplysningerne havde betydning for X Kommune. Alligevel afslog ankestyrelsen henvendelsen. Dette afslag kunne som anført ikke begrundes med, at de materielle betingelser i forvaltningslovens kapitel 4 for udlevering af oplysningerne, ikke var opfyldt. Ankestyrelsens henvisning til, at akterne var sendt til amtsankenævnet kunne heller ikke anses for holdbar. Originaldokumenterne var ganske vist sendt til amtsankenævnet. Herudover lå i ankestyrelsens sag kopier af akterne fra underinstanserne samt udkast til afgørelsen, sagsbehandlerens referatbemærkninger samt referat fra ankemødet og kopier af ankestyrelsens skrivelser i sagen. Dele af dette materiale var utvivlsomt omfattet af § 31, og ankestyrelsen havde pligt til at udlevere det, medmindre det måtte anses for at være uden betydning for X Kommune.

Det kunne efter min mening ikke på forhånd - uden undersøgelse af spørgsmålet - udelukkes, at X Kommune havde saglig interesse i oplysningerne, f.eks. til brug for overvejelse af sagsanlæg mod Den Sociale Ankestyrelse eller til fastlæggelse af omfanget af kommunens pligt til (i henhold til ankestyrelsens afgørelse), at udbetale hjælp til klienten. Ankestyrelsen havde således ikke grundlag for at afslå udlevering af alle oplysninger i ankestyrelsens sag.

Den Sociale Ankestyrelses meddelelse til kommunen om, at den kunne henvende sig til amtsankenævnet, var i øvrigt i strid med § 7, stk. 2 i forvaltningsloven, hvorefter en myndighed, der modtager en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, så vidt muligt videresender henvendelsen til rette myndighed. Den Sociale Ankestyrelse burde således have sendt anmodningen om udlevering af oplysningerne til amtsankenævnet, når ankestyrelsen mente, at ankenævnet var rette myndighed i sagen.

Ankestyrelsen har i udtalelsen af 19. marts 1993 erkendt, at det ikke havde været "nok at henvise til den myndighed, der har akterne". Ankestyrelsen fandt endvidere, at "det må være korrekt at betragte henvendelsen som en anmodning om partsaktindsigt, da det var kommunen, der havde klaget til ankestyrelsen i den pågældende sag.

..."

Hertil bemærkes, at reglerne om partsaktindsigt som udgangspunkt ikke kan påberåbes af myndigheder, medmindre de optræder i sager, hvor de må sidestilles med borgere, f.eks. i arbejdstilsynssager vedrørende kommunale institutioner.

Om en kommune, der udnytter den særlige adgang til for kommunerne at påklage de sociale ankenævns afgørelser for Den Sociale Ankestyrelse, i denne forbindelse kan anses for part, er efter min mening retligt tvivlsomt. Hvis det anerkendes, at en kommune i denne forbindelse har ret til partsaktindsigt i henhold til kapitel 4 i forvaltningsloven, bør ankestyrelsen imidlertid være opmærksom på, at kommunen derudover - som offentlig forvaltningsmyndighed - har ret til oplysninger i henhold til § 31 i forvaltningsloven. Det er i denne forbindelse vigtigt at bemærke, at adgangen til oplysninger i henhold til § 31, alene er begrænset i tre henseender: 1) udleveringspligten gælder kun i det omfang den udleverende myndighed er berettiget til at videregive de ønskede oplysninger; 2) oplysningen skal være af betydning for den myndighed, der anmoder om oplysningen; 3) videregivelsen må ikke påføre myndigheden et merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, den anden myndighed har i at få oplysningen.

Retten til partsaktindsigt i henhold til kapitel 4 omfatter kun i begrænset omfang interne arbejdsdokumenter, jf. forvaltningslovens §§ 12, 13 og 14. Desuden kan retten til partsaktindsigt begrænses i henhold til § 15, i det omfang partens interesse i, at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv, findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser.

Som det ses, er retten til at få udleveret oplysninger fastsat indholdsmæssigt forskelligt i henholdsvis kapitel 4 og § 31 i forvaltningsloven. Hvis det - som jeg må forstå, ankestyrelsen fandt i sag 57 - må antages, at kapitel 4 i forvaltningsloven er anvendelig, er det ikke uden praktisk betydning også at vurdere en anmodning fra en kommune om udlevering af oplysninger i henhold til § 31 i forvaltningsloven. Efter omstændighederne giver denne bestemmelse kommunen ret til at få udleveret interne dokumenter, som ellers kan undtages fra partsaktindsigt.

Jeg må derfor fastholde, at kommunens anmodning om oplysninger (tillige) burde have været behandlet på grundlag af § 31 i forvaltningsloven.

b)

I sag 98 anmodede A, som havde indgivet klage til ankestyrelsen over, at han ikke som et led i uddannelseshjælp i henhold til § 43 i bistandsloven fik dækket udgifter til kørsel i egen bil fra hjem til uddannelsesstedet, om aktindsigt. Klagen blev indgivet den 3. april 1991. Den 12. april 1991 kvitterede Den Sociale Ankestyrelse for modtagelsen, og den 15. april 1991 indgav A telefonisk anmodning om at få kopi af akterne. Den 22. april 1991 sendte ankestyrelsen A akterne i kopi samt bad ham sende eventuelle kommentarer, der ønskedes medtaget ved sagens mødebehandling. Den endelige afgørelse blev truffet i skrivelse af 26. september 1991.

Aktindsigten blev således effektueret inden 10 dage og inden der blev truffet afgørelse i sagen.

3) Konklusion.

Undersøgelsen har kun indeholdt to tilfælde af begæring om aktindsigt i ankestyrelsens sag. Forklaringen på denne meget beskedne anvendelse af aktindsigtsreglerne må bl.a. søges i, at der forholdsvis sjældent indhentes nye oplysninger i sager, der er optaget som principielle, samt i, at borgerne allerede kan have fået udleveret dokumenter i forbindelse med sagens behandling i kommunen eller i amtsankenævnet.

At den ene af de to anmodninger blev behandlet fuldt korrekt, mens den anden blev behandlet på et urigtigt retsgrundlag, viser intet om ankestyrelsens generelle håndtering af sager om aktindsigt. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det er forståeligt, at ankestyrelsen ikke var opmærksom på den særlige regel i forvaltningslovens § 31, og at ankestyrelsen i sag 57 afgjorde anmodningen om oplysninger udelukkende på grundlag af reglerne om aktindsigt. Fejlen spillede ingen rolle for den afgørelse, der blev truffet i sagen.

C) Partshøring.

1) Partshøringspligtens indhold.

Efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk.1, må en myndighed ikke træffe afgørelse i en sag, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysninger, der er til ugunst for den pågældende, og som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Reglen gælder dog kun oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder og kun oplysninger, som parten ikke kan antages af være bekendt med er i myndighedens besiddelse.

Reglen forudsætter, at myndigheden på eget initiativ gør parten bekendt med de oplysninger, der er omfattet af partshøringsforpligtelsen. Det er efter bestemmelsen ikke tilstrækkeligt, at myndigheden orienterer parten om retten til aktindsigt.

I lighed med de øvrige egentlige partsbeføjelser i forvaltningsloven gælder § 19 alene i sager, hvori der er eller vil blive truffet "afgørelse", jf. § 2, stk. 1. Uden for afgørelsesbegrebet falder ifølge lovens forarbejder bl.a. processuelle beslutninger. Heraf følger, at Den Sociale Ankestyrelses afgørelse om at betragte en sag som principiel og derfor optage den til realitetsbehandling ikke er en selvstændig afgørelse, forud for hvilken ankestyrelsen skal foretage partshøring.

Derimod er der umiddelbart knyttet retsvirkninger til en beslutning om ikke at optage en sag til behandling. Sådanne afvisningsbeslutninger må derfor anses for afgørelser og følgelig omfattet af bl.a. partshøringsbestemmelsen i § 19, stk. 1.

Det samme gælder naturligvis den afsluttende stillingtagen til en sag, som er optaget til realitetsbehandling.

Pligten til partshøring omfatter ifølge § 19, stk. 1, oplysninger vedrørende sagens "faktiske omstændigheder". Dette udtryk omfatter både oplysninger vedrørende rent faktiske forhold såsom helbredsforhold hos klienten, klientens indtægtsforhold, familiære status osv. Derudover omfatter pligten oplysninger fra andre myndigheder eller udenforstående personer, f.eks. en speciallæges vurdering af den pågældende sag. I ankesager er klageskrivelser således omfattet af partshøringspligten, ligesom kommentarer til klagen fra modparten samt udtalelser til brug for sagens afgørelse, der indhentes fra andre myndigheder, f.eks. Socialministeriet, skal sendes til høring. Derimod er ankestyrelsens egne interne vurderinger, herunder læge- og tandlægekonsulenternes bedømmelser af sager, samt oplysninger om f.eks. gældende ret fra andre instanser ikke undergivet partshøringspligt.

Den Sociale Ankestyrelse har i overensstemmelse med en gammel tradition i socialretten lagt til grund, at amtsankenævnets afgørelser kan påklages ikke alene af den borger, sagen vedrører, men også den kommune, der har truffet afgørelse i 1. instans. Herefter må det antages, at pligten til at forelægge sagens oplysninger til udtalelse ikke alene gælder i forhold til den private part, men at kommunen i denne relation må betragtes som part i sagen. Det gælder, hvad enten kommunen rent faktisk har udnyttet sin klageadgang eller ej, jf. Folketingets ombudsmands Beretning 1990.222. Spørgsmålet må dog anses for retligt uafklaret, og jeg har derfor ved min bedømmelse af de undersøgte sager lagt til grund, at kommunerne ikke er direkte omfattet af § 19, stk.1.

Det følger imidlertid af det almindeligt i forvaltningsretten gældende officialprincip, at den myndighed, der skal træffe afgørelse i en sag, har ansvaret for, at sagen er forsvarligt oplyst. Ankestyrelsen vil derfor i almindelighed være forpligtet til, som et led i officialprincippet, at forelægge oplysninger og udtalelser af væsentlig betydning for sagens bedømmelse for kommunen.

Det tilføjes, at jeg i FOB 1990. s. 222, henstillede til Socialministeriet at overveje, om ikke der kunne være behov for en lovgivningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet, om kommunernes adgang til at påklage sociale afgørelser. Jeg har modtaget underretning om, at der kan forventes fremsat lovforslag om spørgsmålet i løbet af kort tid. Jeg har derfor fundet det rigtigst allerede nu, at underrette Socialministeriet om denne del af undersøgelsen, samt at henstille til ministeriet, at oplysningerne tages i betragtning i forbindelse med den videre behandling af lovforslaget.

2) Undersøgelsens resultater.

a) Partsindlæg.

Den Sociale Ankestyrelse har tilrettelagt behandlingen af sagerne således, at klageren får tilsendt en standardkvitteringsskrivelse, som bl.a. har følgende formulering

"...

Ankestyrelsen har anset sagen for at være af principiel betydning og vil derfor behandle den.

Der kan - afhængig af sagens art - blive behov for at indhente yderligere oplysninger, f.eks. om indtægts- og arbejdsforhold. Hvis der indgår helbredsmæssige spørgsmål i sagen, kan det vise sig nødvendigt at bede om oplysninger herom fra læge eller hospital.

Ankestyrelsen vil skaffe disse oplysninger, medmindre der er indvendinger herimod.

Hvis der sker ændringer i forhold, som kan have betydning for sagen, eller hvis De i øvrigt har mere at sige om sagen, inden den bliver afgjort, beder vi Dem skrive hertil.

..."

I almindelighed sendes kopi af dette brev til modparten samt til amtsankenævnet.

I enkelte af sagerne har modparten desuden fået kopi af klageskrivelsen med opfordring til at fremsætte eventuelle bemærkninger. Som et eksempel kan nævnes sag 11, hvor modparten var en kommune.

I en del sager blev der sendt en kopi af kvitteringsskrivelsen til modparten, men ikke en kopi af klageskrivelsen. Det var tilfældet bl.a. i sagerne 1, 4, 9, 13, 15, 16, 40, 41, 58 og 59, 67 og 72.

I enkelte sager - bl.a. i sagerne 10, 11, 28, 33, 87 - fik modparten både kvitteringsskrivelsen og en kopi af klageskrivelsen.

Modparten fik således i de to sidste kategorier af sager ingen opfordring til at fremkomme med eventuelle bemærkninger udover den tilskyndelse, der lå i selve underretningen og den i kvitteringsskrivelsen indeholdte opfordring til klageren om at fremkomme med eventuelle nye oplysninger eller synspunkter.

b) Nye oplysninger.

I flere af de undersøgte sager modtog Den Sociale Ankestyrelse supplerende oplysninger til brug for behandlingen af sagen. Det følger af § 19, stk. 1, eller officialprincippet, at sådanne oplysninger, såfremt de er af væsentlig betydning for sagens bedømmelse, normalt skal forelægges for enten den private part eller kommunen inden ankestyrelsen træffer afgørelse.

I sag 5 indhentede Den Sociale Ankestyrelse en udtalelse fra en professor på Tandlægehøjskolen i København om, hvorvidt der kunne være en årsagssammenhæng mellem kemoterapibehandling og strålebehandling på den ene side og på den anden side nogle proteseproblemer, som klienten ønskede hjælp til i henhold til bistandslovens § 58, (s. 417). Det fremgår af sagen, at den pågældende professor var ankestyrelsens tandlægekonsulent. Udtalelsen måtte derfor betragtes som intern på linie med indstillingen fra den juridiske sagsbehandler. Da erklæringen alene angik det generelle spørgsmål om årsagsforbindelse mellem de nævnte behandlingstyper og proteseproblemer, var udtalelsen efter min mening ikke omfattet af partshøringspligten i § 19, stk. 1, idet den ikke vedrørte sagens faktiske omstændigheder.

Sag 75 indeholdt samme problemstilling som sag 5, og tandlægekonsulenterklæringen fra denne sidste sag blev også inddraget i sag 75. At erklæringen heller ikke i denne sag blev forelagt for klienten, kunne heller ikke anses for en fejl.

Sag 8 drejede sig om hjælp i henhold til § 58 til anskaffelse af brilleglas (jf. s. 417). Ankestyrelsen indhentede erklæringer dels fra en øjenlæge, der havde behandlet klienten, dels fra ankestyrelsens lægekonsulent vedrørende den type sager. Der er ingen tvivl om, at erklæringen fra klientens egen øjenlæge burde have været forelagt for ham, inden afgørelsen blev truffet. Udtalelsen fra den lægelige konsulent indeholdt alene en lægelig vurdering af de foreliggende oplysninger om klientens øjendefekt og var således ikke omfattet af partshøringspligten i § 19, stk. 1, i forvaltningsloven.

Ankestyrelsen har i udtalelsen af 19. marts 1993 oplyst, at der nu er indført en generel regel om, at speciallægeerklæringer, som indhentes af ankestyrelsen, altid sendes til partshøring (uanset om de konkret ville være omfattet af pligten efter forvaltningslovens § 19 eller ej). Se nærmere nedenfor s. 377.

Den Sociale Ankestyrelse optog sag 53 til behandling med henblik på at afklare, om et forældrepar skulle deltage i betalingen for sønnens ophold på et skolehjem for udviklingshæmmede børn. Afgørende for kommunens pålæg til forældrene om betaling var, at sønnens handicap ikke var så omfattende, at han naturligt hørte hjemme på en institution af den foreliggende art. Ankestyrelsen modtog erklæringer dels fra en praktiserende psykolog, dels en udtalelse fra institutionen på grundlag af den psykologiske undersøgelse. Erklæringerne blev forelagt for ankestyrelsens psykiatriske konsulent. Ankestyrelsen traf afgørelse om at fritage forældrene for betaling med henvisning til de "nu foreliggende oplysninger om, sønnens helbredsmæssige forhold". Erklæringerne burde efter min mening have været forelagt kommunen til udtalelse, inden afgørelsen blev truffet. Som anført ovenfor er det usikkert om en sådan høringspligt kan støttes direkte på § 19, stk. 1, i forvaltningsloven. Det ville imidlertid stemme bedst med officialprincippet, om to centrale og udslagsgivende erklæringer som de nævnte, var blevet forelagt for kommunen, inden dennes oprindelige afgørelse blev ændret.

Om denne sag har ankestyrelsen i skrivelsen af 19. marts 1993 udtalt sig på følgende måde

"...

Sag 53: Det er efter Ankestyrelsens opfattelse at strække officialprincippet ganske langt, hvis der heraf skulle kunne udledes en pligt til at forelægge de omhandlede erklæringer for kommunen.

I forvaltningsret af Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, 3. udgave, anføres det om officialprincippets rækkevidde s. 111, at det kun kan kræves, at en sag oplyses og undersøges så langt, som det er nødvendigt for at træffe en forsvarlig afgørelse.

I sag 53 havde Ankestyrelsens psykiatriske konsulent vurderet den indhentede psykologiske erklæring og udtalelsen fra institutionen på grundlag af den nævnte erklæring og havde på grundlag heraf og de øvrige oplysninger i sagen fundet sagen fuldt forsvarligt belyst i henseende til drengens psykiske handicap. Ankestyrelsen fandt på grundlag heraf at have det fornødne forsvarligt oplyste grundlag til at træffe afgørelse.

Ankestyrelsen finder ikke, at en forelæggelse for kommunen af de indhentede oplysninger i det konkrete tilfælde var nødvendig for en forsvarlig oplysning af sagen.

Det vil naturligvis altid afhænge af en konkret vurdering, om høring af kommunen om indhentede oplysninger - hvor kommunen ikke har partsstatus i kraft af klage - er nødvendig af hensyn til sagens oplysning, og Ankestyrelsen vil også i fremtiden foretage en sådan konkret vurdering.

..."

Ved den foreløbige bedømmelse af sagen lagde jeg som anført s. 375 til grund, at § 19, stk. 1, i forvaltningsloven ikke finder direkte anvendelse, og at det umiddelbare retsgrundlag for bedømmelsen derfor er det almindelige ulovbestemte officialprincip. Som anført af ankestyrelsen går dette bl.a. ud på, at en myndighed har pligt til at påse, at en sag er oplyst og undersøgt så langt, som det er nødvendigt for at træffe en forsvarlig afgørelse.

Ved vurderingen af, hvad der i en sag som den foreliggende kan anses for forsvarligt oplysningsgrundlag, bør det efter min opfattelse tillægges væsentlig betydning, at sagerne må karakteriseres som tvister mellem på den ene side den private part og på den anden side en kommune, som begge har økonomiske interesser i sagens udfald. Det er i sådanne tilfælde af stor vigtighed, at der gives begge interessenter adgang til at udtale sig om den del af sagens faktiske bedømmelsesgrundlag, som myndigheden selv har vurderet som væsentligt.

I denne forbindelse skal jeg yderligere henvise til, at bestemmelsen i § 19, stk. 1, er en lovfæstelse af en fast og langvarig ombudsmandspraksis, og at den principielt var udtryk for en præcisering og uddybning af det generelle ulovbestemte officialprincip, jf. FT 1985/86 tillæg A spalte 150 ff, Carl Aage Nørgaard "Sagsbehandling", 2. udgave, side 116-117, samt John Vogter "Forvaltningsloven med kommentarer", 2. udgave, s. 224.

I overensstemmelse hermed antages det, at § 19, stk. 1, suppleres med ulovbestemt pligt til partshøring også i andre tilfælde end dem, der er direkte omfattet af § 19, stk. 1. Det gælder således bl.a. sager, hvor forvaltningen afgør tvister mellem private, samt i øvrigt hvor der er et behov herfor, jf. "Juridisk Grundbog" bind 4, 4. udgave 1989, side 155-159 samt pkt. 105 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven. På denne baggrund finder jeg, at måtte opretholde mine generelle bemærkninger foran s. 374, om pligten til at høre den kommunale part, også i tilfælde hvor sagen er blevet indbragt for ankestyrelsen af borgeren. Det følger heraf, at jeg ligeledes må fastholde, at ankestyrelsen i sag 53 burde have forelagt de nævnte psykologerklæringer for kommunen til udtalelse, inden ankestyrelsen traf afgørelse i sagen.

Ankestyrelsen indhentede i sag 65 telefonisk oplysning fra den kommune, hvor klienten boede, om hendes skattepligtige indkomst for 1987 samt om klientens samlever. Oplysningerne skulle bruges til ankestyrelsens vurdering af, om klienten var berettiget til friplads i daginstitution. Ankestyrelsen forelagde ikke oplysningerne for ægteparret inden afgørelsen. Ankestyrelsen ændrede ved afgørelsen kommunens og amtsankenævnets afgørelser om at afslå friplads. Ankestyrelsen underkendte derved, at kommunen og amtsankenævnet havde lagt vægt på, at familien havde en kassekredit, der blev brugt til finansiering af et stort privatforbrug. Samtidig bemærkede ankestyrelsen, at familiens skattepligtige indtægt skulle danne grundlag ved beregningen af, om der skulle ske bortfald eller nedsættelse af daginstitutionsbetalingen. Under disse omstændigheder måtte de indhentede oplysninger anses for uvæsentlige og dermed ikke omfattet af partshøringspligten i henhold til § 19, stk. 1. Hvis forholdet var det, at ankestyrelsens henvisning til at beregningen fremover måtte ske på grundlag af "familiens skattepligtige indtægt", skulle forstås som en stillingtagen fra ankestyrelsens side til, hvilken konkret indtægt fripladsspørgsmålet skulle afgøres efter, burde oplysningerne efter min mening have været forelagt til udtalelse for ægteparret, inden ankestyrelsen traf sin afgørelse. I så fald var det usikkert om ægteparret var enig i, at de af skattevæsenet oplyste tal var korrekte og dermed kunne benyttes som grundlag for fripladsberegningen.

Ankestyrelsen udtalte i skrivelsen af 19. marts 1993 følgende

"...

Sag 65: Der var efter Ankestyrelsens opfattelse næppe tale om en lovbestemt pligt til at forelægge disse oplysninger, idet der var tale om "autentiske" oplysninger som beskrevet i Justitsministeriets vejledning om forvaltningslovens pkt. 112 og forvaltningsloven med kommentarer 1. udgave, s. 194. Ankestyrelsen har forstået denne fortolkning af forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, således, at det i disse situationer er ubetænkeligt at undlade at partshøre, idet oplysningerne ikke kan bringes i tvivl.

..."

Ifølge § 19, stk. 2, nr. 1 gælder partshøringspligten i stk. 1 ikke "hvis, det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag". Bestemmelsen tager som anført af ankestyrelsen sigte på oplysninger af "autentisk" karakter.

I forbindelse med sag 65 ville "familiens skattepligtige indtægt" imidlertid ikke uden videre kunne anses for "autentisk", idet det ikke på forhånd kunne anses for givet, at familien var enig i, at det var den skattepligtige indkomst for 1987, der skulle være beregningsgrundlaget. Der kunne være indtrådt sådanne ændringer i indtægtsforholdene, at beregningen efter familiens opfattelse burde ske på grundlag af den aktuelle indkomst; et synspunkt familien alene ville have anledning til at anføre, såfremt ankestyrelsen havde sendt de indhentede skatteoplysninger til partshøring. Dertil kom, at ægteparret heller ikke havde anledning til overfor ankestyrelsen, at påberåbe sig eventuel uenighed med skattevæsenets indkomsttal, når oplysningerne ikke blev forelagt. Jeg finder derfor ikke, at oplysningerne kunne undtages fra partshøring.

c) Udtalelser om retlige spørgsmål fra andre myndigheder.

Den Sociale Ankestyrelse har i mange af de undersøgte sager været i skriftlig eller telefonisk kontakt med andre myndigheder - ofte Socialministeriet eller Socialstyrelsen - vedrørende anvendelsen af det relevante retsgrundlag.

I den udstrækning sådanne udtalelser alene vedrører den abstrakte fortolkning af den omstridte regel, vedrører de ikke "sagens faktiske omstændigheder" og er således ikke omfattet af partshøringspligten i § 19, stk. 1 i forvaltningsloven.

I den udstrækning sådanne udtalelser også vedrører reglens anvendelse i den konkrete sag, som ankestyrelsen har optaget til realitetsbehandling, skal udtalelsen derimod forelægges for parten inden afgørelse træffes, medmindre udtalelsen har været uvæsentlig for ankestyrelsens afgørelse.

De fleste af de indhentede udtalelser om den retlige del af sagen har været af helt generel karakter og derfor ikke undergivet partshøringspligt.

Som eksempel kan nævnes sag 8, der handlede om hjælp til briller i henhold til § 48 og § 58 i bistandsloven. Sagen beroede på en fortolkning af § 34 i hjælpemiddelbekendtgørelsen (se s. 435). Til brug for afgørelsen indhentede ankestyrelsen en skriftlig udtalelse fra Socialministeriet om den rette fortolkning af bestemmelsen. Udtalelsen vedrørte ikke den konkrete sag.

I sag 47 indhentede Den Sociale Ankestyrelse telefonisk oplysninger fra Direktoratet for Udlændinge om praksis vedrørende meddelelse af opholdstilladelse og arbejdstilladelse samt retsvirkningerne af sådanne tilladelser. Disse generelle oplysninger var ikke omfattet af partshøringspligten i § 19, stk. 1.

I sag 17 forespurgte Den Sociale Ankestyrelse telefonisk Socialministeriet, om børn med cancerlidelser er omfattet af bistandslovens § 48, samt om denne bestemmelses anvendelse i forhold til § 48 a. Ministeriets svar holdt sig på det generelle plan og angik ikke den konkrete sag. Udtalelsen var ikke undergivet partshøringspligt og blev da heller ikke sendt til udtalelse hverken hos klienten eller kommunen.

I sag 75 forelå et vejledende svar fra Socialministeriet til en forening om hjælp i henhold til § 58 til tandproteser. Svaret blev ikke afgivet på baggrund af en konkret sag, men blev i sag 75 påberåbt af kommunen til støtte for klagen til Den Sociale Ankestyrelse. Socialministeriets udtalelse kunne ikke anses at vedrøre faktiske omstændigheder i denne sag og dermed heller ikke omfattet af partshøringspligt.

I sag 5 om hjælp til protesebehandling forelå bl.a. en telefonisk udtalelse fra socialstyrelsen, ikke alene om den generelle mulighed for at yde hjælp i henhold til § 58 til tandprotesen som følge af strålebehandling, men også en bemærkning om, at der ikke burde ydes hjælp i den sag, som havde givet ankestyrelsen anledning til at spørge. Denne udtalelse indeholdt således en kvalifikation af den foreliggende sag og burde efter min mening have været sendt til partshøring.

Det samme gjaldt den del af en udtalelse i sag 47 fra Direktoratet for Udlændinge, hvori direktoratets medarbejder gav udtryk for, at klienten ikke stod til rådighed for arbejdsmarkedet og derfor ikke var berettiget til hjælp i henhold til bistandsloven.

Ankestyrelsen har i udtalelsen af 19. marts 1993 erklæret sig enig i, "at disse udtalelser skal forelægges, når de udtaler sig om den konkrete sag". Samtidig har ankestyrelsen oplyst, at der fremover vil blive partshørt efter de retningslinier, der er anført ovenfor. Ankestyrelsen har desuden udvidet partshøringen, idet speciallægeerklæringer, der indhentes af ankestyrelsen, altid forelægges for parten, uanset om betingelserne i § 19, stk. 1, direkte er opfyldt.

Endelig har Den Sociale Ankestyrelse oplyst, at styrelsen er opmærksom på, at jeg har underrettet Socialministeriet om mine foreløbige bemærkninger om kommuners partsstatus. Ankestyrelsen vil tage spørgsmålet op med ministeriet i lyset af mine bemærkninger samt af min henstilling i skrivelse af 24. januar 1991 om at tage initiativ til, at der tilvejebringes en lovgivningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet om kommuners klageret i sociale sager.

Jeg tager til efterretning, at Den Sociale Ankestyrelse fremover vil indrette styrelsens praksis efter de retningslinier, jeg har anført ovenfor.

Samtidig udbeder jeg mig fortsat underretning om, hvad der videre sker vedrørende afklaring af kommunernes partsstatus.

3) Sammenfatning.

Fremstillingen ovenfor gengiver de typer af tilsidesættelser af den pligt til partshøring, som følger af § 19, stk. 1, samt af officialprincippet, som er fundet i forbindelse med undersøgelsen. Det er imidlertid ikke anset for påkrævet af foretage en udtømmende kortlægning af i hvilke sager, der er fundet partshøringsfejl m.v. eller en beskrivelse af samtlige de konstaterede fejl.

De gennemgåede sager samt Den Sociale Ankestyrelses udtalelse af 19. marts 1993 viser, at ankestyrelsen ikke havde tilrettelagt sagsbehandlingen på en sådan måde, at det skabte sikkerhed for en overholdelse af partshøringsforpligtelserne. Den manglende indretning herpå viste sig både ved, at klagen ikke sendes til høring hos modparten, samt ved, at det ikke i et eneste tilfælde var konstateret, at nye faktiske oplysninger eller udefra kommende retlige vurderinger af den konkrete sag var blevet forelagt den part, som disse oplysninger var til ugunst for.

Denne manglende tilrettelæggelse af en procedure, der sikrer en nøje overholdelse af § 19, stk. 1, m.v., finder jeg beklagelig. Da ankestyrelsen har oplyst, at den allerede har ændret sine sagsbehandlingsrutiner således, at det sikres, at der foretages partshøring i overensstemmelse med de nævnte regler, finder jeg ikke grundlag for at foretage videre. Jeg har udbedt mig underretning om de skridt til yderligere ændring af ankestyrelsens sagsbehandling, ankestyrelsen har oplyst, vil blive foretaget.

Det tilføjes, at jeg er opmærksom på, at de undersøgte sager oftest har drejet sig om generelle juridiske problemer, og at ankestyrelsen derfor har kunnet afgøre sagen på i alt væsentligt det samme retlige eller faktiske grundlag som det sociale ankenævn. I de fleste af de undersøgte sager, har der således ikke foreligget nye retlige eller faktiske oplysninger og dermed heller ikke pligt til partshøring.

D) Begrundelse.

1) Begrundelsespligtens indhold.

Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, der meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. I Den Sociale Ankestyrelses klagesager vil der altid være to parter, den private klient og kommunen. Antages det, at kommunen alene har partsstatus, såfremt sagen er blevet indbragt for ankestyrelsen af kommunen, stemmer det bedst med god forvaltningsskik, at afgørelsen ledsages af en begrundelse, hvis den går kommunen imod. Derfor, og idet afgørelserne meddeles skriftligt, vil der stort set altid over for den ene eller over for begge parter i sagen være pligt til, i henhold til forvaltningsloven, at begrunde den trufne afgørelse.

Ifølge § 10, stk. 1, i lov om Den Sociale Ankestyrelse skal ankestyrelsens afgørelse udfærdiges skriftligt og skal være ledsaget en begrundelse. Denne pligt til begrundelse har ingen selvstændig betydning ved siden af forvaltningslovens begrundelsesregler, bortset fra at det udtrykkeligt er bestemt, at afgørelsen skal være skriftlig.

Forvaltningslovens § 24 angiver de nærmere krav til en begrundelses indhold - krav, der hver for sig og i samspil tjener det formål at bibringe parten en forståelse af, hvorfor myndigheden på det foreliggende faktiske og retlige grundlag har truffet den pågældende afgørelse. Begrundelsen vil samtidig give parten et grundlag for at tage stilling til en eventuel klage over afgørelsen.

Afgørelserne skal ifølge forvaltningslovens § 24 indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Hvis en afgørelse forudsætter stillingtagen til et tvivlsomt fortolkningsspørgsmål, skal begrundelsen tillige indeholde en redegørelse for fortolkningen af den anvendte bestemmelse. Er den anvendte fortolkning almindeligt anerkendt, kan det være tilstrækkeligt at henvise til en offentligt tilgængelig praksis. Retsreglen kan enten citeres i afgørelsen eller optrykkes eller vedlægges; udtrykket "henvisning til" skal opfattes som et krav om en præcis angivelse af, hvilken nærmere del (paragraf, stk. og eventuelt nummer eller litra), der er anvendt som hjemmel ved afgørelsen.

Hvis afgørelsen beror på et skøn, vil en henvisning alene til en retsregel sjældent give megen vejledning om baggrunden for den trufne afgørelse. Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, kræves ved skønsmæssige afgørelser tillige, at begrundelsen indeholder en redegørelse for de hovedhensyn, der har været bestemmende ved skønsudøvelsen. Hvis der til grund for skønsudøvelsen foreligger en praksis, vil det være tilstrækkeligt at henvise til denne praksis, i det omfang den er dækkende for det foreliggende tilfælde. I andre tilfælde må kravet om angivelse af hovedhensyn opfattes mere konkret som et krav om angivelse af de hensyn, der netop i det foreliggende tilfælde har været afgørende.

Det er i ombudsmandspraksis endvidere antaget, at myndigheden udtrykkeligt skal tage stilling til anbringender fra parten, såfremt parten har tillagt anbringendet væsentlig vægt, og det desuden må betragtes som relevant for sagen.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 2, skal en begrundelse om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Hvis sagens faktiske omstændigheder er parterne bekendt, enten fordi parten selv har bragt oplysningerne ind i sagen, eller fordi partshøringsforpligtelsen fuldt ud er efterlevet, vil behovet efter § 24, stk. 2, være mindre. Bestemmelsen har sin særlige relevans i de situationer, hvor partens kendskab til myndighedens beslutningsgrundlag er usikkert, samt i de situationer, hvor det faktiske beslutningsgrundlag er omtvistet. Foreligger der i sagen modstridende sagkyndige erklæringer, indebærer begrundelsespligten, at myndigheden angiver, hvilken erklæring der er tillagt vægt ved afgørelsen.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, kan kravene til en begrundelsens indhold begrænses i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser. En sådan begrænsning af begrundelsespligten kan kun ske i ganske særlige tilfælde.

Begrundelsen for afgørelsen skal være korrekt og dækkende i den forstand, at den skal angive dels de retsregler, dels de faktiske omstændigheder, der reelt har været afgørelsens grundlag. Endvidere skal begrundelsen fremtræde som et dækkende udtryk for de faktiske forhold og overvejelser, der har ført til indholdet af den trufne afgørelse.

2) Undersøgelsens resultater.

a) Tilfredsstillende begrundelser.

I de fleste af de undersøgte sager har afgørelsen været ledsaget af en begrundelse, der er i overensstemmelse med kravene i forvaltningslovens § 24. Nogle eksempler kan nævnes.

I sag 17 havde et ægtepar, M og H, med 2 børn søgt om dækning af tabt arbejdsfortjeneste til M samt dækning af hans transportudgifter i forbindelse med, at den ældste søn, der havde knoglemarvskræft, var til kemoterapibehandling, samt i forbindelse med en operation. De tilsvarende udgifter for H var dækket af kommunen. Ankestyrelsen ændrede kommunens afgørelse og begrundede afgørelsen således

"...

Lovgrundlaget ved ankestyrelsens behandling af sagen har været bistandslovens § 48, stk. 1, samt pkt. 17, 20 og 29 i Socialministeriets vejledning af 3. juli 1987 om hjælp efter bistandslovens § 48.

...

AFGØRELSE

Ankestyrelsen finder, at hjælp til dækning af tabt arbejdsfortjeneste og transportudgifter i forbindelse med ledsagelse af et handicappet barn til behandling eller under barnets indlæggelse på sygehus, hvor det er nødvendigt, at forældrene er til stede på grund af alvorlig sygdom hos barnet, kan ydes til begge forældre, når det af hensyn til barnet er nødvendigt, at begge forældre er til stede.

Ankestyrelsen er imidlertid enig med amtsankenævnet i, at det ikke kan pålægges Kommunalbestyrelsen i X Kommune at yde yderligere hjælp til dækning af Deres mands udgifter til tabt arbejdsfortjeneste og transport i forbindelse med ... indlæggelse til operation i april 1989 og den forudgående kemoterapi.

Ankestyrelsen har herved som nævnet lagt vægt på oplysningerne om indlæggelsesperiodens omfang og varighed sammenholdt med den hjælp, der er ydet Dem til dækning af tabt arbejdsfortjeneste.

Ankestyrelsen tiltræder således denne del af amtsankenævnets afgørelse.

Ankestyrelsen finder derimod, at ekstraudgifterne til pasning af Deres datter ... i de perioder, hvor De har været fraværende fra hjemmet på grund af ...'s indlæggelser, er en nødvendig merudgift, som kan dækkes efter bistandslovens § 48.

Ankestyrelsen har derfor hjemvist sagen til X Kommune til beregning af hjælp til dækning af denne udgift."

Sag 34 vedrørte også hjælp i henhold til § 48 - nemlig til den del af udgifterne til et blodsukkermåleapparat, som ikke dækkes efter bistandslovens § 58. Afgørelsens begrundelse var formuleret således

"...

I Socialministeriets vejledning af 3. juli 1987 om hjælp efter bistandslovens § 48 hedder det i punkt 35 blandt andet, at hjælp til dækning af udgifter til behandlingsredskaber og tekniske hjælpemidler ikke kan ydes efter § 48. Det hedder endvidere, at hjælpemidler ydes efter § 58, og at udgifter til behandlingsredskaber afholdes af sygehusvæsenet. Med hensyn til afgrænsningen af behandlingsredskaber i forhold til hjælpemidler henvises til Indenrigsministeriets cirkulære af 20. februar 1975.

...

AFGØRELSE

Ankestyrelsen finder, at den del af udgiften til blodsukkermåleapparatet, der ikke dækkes efter bistandslovens § 58, må anses for at være en nødvendig merudgift ved (M)'s forsørgelse af sønnen i hjemmet.

Ved vurderingen af, om der er tale om en nødvendig udgift har man lagt vægt på, at blodsukkermåleapparat med virkning fra 1. juli 1988 er medtaget i hjælpemiddelbekendtgørelsen.

Ankestyrelsen finder således ikke, at det forhold, at der ydes delvis hjælp efter bistandslovens § 58, udelukker, at der også ydes hjælp efter bistandslovens § 48.

Ankestyrelsen tiltræder således Amtsankenævnets afgørelse af 22. marts 1990."

Sag 33 vedrørte spørgsmålet om fordelingen af den reduktion af den samlede kontanthjælp, der følger af bistandslovens § 37, stk. 5, på de enkelte poster i hjælpen. Ankestyrelsens afgørelse havde følgende indhold

"...

Lovgrundlaget for afgørelsen er bistandslovens § 37, og pkt. 7 i Socialministeriets vejledning om kontanthjælp efter bistandsloven.

...

AFGØRELSE

Ankestyrelsen finder, at der som udgangspunkt må foretages en forholdsmæssig reduktion af samtlige poster i den udmålte kontanthjælp, når denne overstiger den hjælp, som efter § 37, stk. 5 højst kan udbetales.

Ved reduktion i (M)'s hjælp til dækning af hans bidragsforpligtelser bør der dog levnes ham et beløb til dækning af hans boligudgifter og underhold, svarende til boligtillægget og den nedsatte grundydelse efter bistandslovens § 37, stk. 2, 5. pkt.

Ankestyrelsen tiltræder således amtsankenævnets afgørelse af 22. februar 1990."

I sag 43 var spørgsmålet, om der kunne ydes hjælp i henhold til § 58 i bistandsloven til bidfunktionsbehandling. Det mente ankestyrelsen ikke og begrundede afgørelsen således

"...

AFGØRELSE

Ankestyrelsen har ved afgørelsen lagt de tandlægelige oplysninger til grund, hvorefter lidelsen er afhjulpet ved en bidfunktionsbehandling og ikke ved proteser.

Ankestyrelsen finder ikke, at der er hjemmel i bistandslovens § 58 til at yde hjælp til den ansøgte bidfunktionsbehandling, herunder den anvendte bideskinne, der efter praksis betragtes som et behandlingsredskab og ikke som et hjælpemiddel.

Ankestyrelsen har lagt vægt på, at der ikke er tale om hjælpemidler, men om behandling og behandlingsudgifter, der ikke er omfattet af bistandslovens § 58 eller den med hjemmel heri udstedte hjælpemiddelbekendtgørelse.

..."

Det principielle spørgsmål i sag 44 omhandlede rækkevidden af § 18, stk. 3, i lov om børnetilskud, hvorefter kommunerne har ret til efter forskudsvis udbetaling af børnebidrag, at indtræde i den bidragsforpligtedes ret til overskydende skat. Spørgsmålet var, om indtrædelsesretten også omfattede overskydende moms. Ankestyrelsen fandt, at dette ikke var tilfældet. Afgørelsen var formuleret således

"...

I lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag § 18, stk. 3, er det fastsat, at

når bidrag er udbetalt forskudsvis indtræder kommunalbestyrelsen for et beløb, der svarer til det skyldige bidrag i den bidragsforpligtedes ret til udbetaling af overskydende skat med godtgørelse og renter samt tilbagebetaling efter kildeskattelovens § 55.

...

AFGØRELSE

Ankestyrelsen finder ikke, at (X) Kommune har været berettiget til at foretage modregning for skyldigt børnebidrag i momstilgodehavende, som De ville være berettiget til at få tilbagebetalt i april 1989.

Ankestyrelsen har ved afgørelsen lagt til grund, at reglen i § 18, stk. 3, i lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag tager sigte på overskydende skat, og den giver ikke ret til at indtræde i retten til udbetaling af for meget indbetalt moms.

Ankestyrelsen har heller ikke fundet, at der i øvrigt har været grundlag for at foretage modregning.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at den indgåede afdragsaftale har været overholdt, og at (X) Kommune ikke har godtgjort, at der ved indgåelsen af afdragsaftalen blev taget forbehold om modregning fra kommunens side.

Ankestyrelsen ændrer således Amtsankenævnets afgørelse af 1. maj 1990."

Også sag 50 handlede om en modregningslignende situation, nemlig om der i udbetaling af en social pension med tilbagevirkende kraft fra ansøgningstidspunktet kunne foretages en afkortning svarende til det beløb, pensionisten i en del af perioden havde fået udbetalt som forskud på pensionen. Forskuddet var udbetalt med henblik på højeste pension, mens tilkendelsen lød på mellemste pension og forskuddet dækkede en kortere periode end tiden fra ansøgningen til tilkendelsen. Ankestyrelsen anerkendte modregningen med følgende begrundelse

"Ankestyrelsen finder, at der efter bestemmelsen i § 35, stk. 2 i lov om social pension kan ske afkortning i den tilkendte mellemste førtidspension for det i tiden fra 1. februar 1989 til 30. juni 1989 ydede forskud på højeste førtidspension.

Ankestyrelsen finder endvidere, at der efter denne bestemmelse kan ske afkortning i den tilkendte invaliditetsydelse og mellemste førtidspension for ansøgningsperioden fra 1. december 1987 til 31. januar 1989 for den resterende del af det i tiden fra 1. februar 1989 til 30. juni 1989 ydede forskud på højeste førtidspension (erhvervsudygtighedsbeløbet) og for bistandstillægget.

Ankestyrelsen finder, at de udbetalte forskud på pension og tillæg må betragtes som foreløbigt udbetalte à contobeløb, og at bestemmelsen i pensionslovens § 35, stk. 2, på denne baggrund giver hjemmel til at foretage afkortning ubundet af de forskellige formål med ydelsesbestanddelene og ubundet af periodespørgsmål.

Ankestyrelsen tiltræder således Amtsankenævnets afgørelse af 1. juni 1990."

Sag 87 angik beregning af hjælp til dækning af tabt arbejdsfortjeneste til en mor med tvillinger, hvor den ene datter var multihandicappet, og den anden havde flere mindre handicaps. De to børn var i daginstitution, og udgiften blev betalt af kommunen. Den Sociale Ankestyrelse fandt ikke, at der i den samlede hjælp i henhold til § 48 kunne fratrækkes et beløb svarende til normal dagpasning. Ankestyrelsen anførte

"Ankestyrelsen finder ikke, at der ved beregningen af kompensationsbeløbet efter bistandslovens § 48, stk. 1, skal fradrages et beløb svarende til udgiften til normal dagpasning.

Ankestyrelsen har lagt vægt på, at pasning af Deres handicappede tvillingedøtre kunne ske uden udgift for Dem. Reelt er der således ikke tale om en besparelse for Dem.

Ankestyrelsen ændrer således Amtsankenævnets afgørelse af 20. december 1990."

b) Manglende angivelse af regelgrundlaget.

Ankestyrelsen har generelt tilrettelagt arbejdet med udarbejdelse af de afsluttende skrivelser således, at det som et fast led i styrelsens afsluttende skrivelser angives, hvad retsgrundlaget har været. I overensstemmelse hermed indeholder alle de undersøgte afgørelser en henvisning til den lov og den eller de §§ i loven, der har været anvendt. Er afgørelsen truffet på grundlag af en bekendtgørelse, henvises til denne og den relevante § i bekendtgørelsen. I øvrigt angives hyppigt desuden, hvilke cirkulærebestemmelser eller afsnit i ministerielle vejledninger, der har været inddraget i sagsbehandlingen.

I sag 42 var henvisningen til det benyttede retsgrundlag ikke tilstrækkelig præcis og dermed ikke i fuld overensstemmelse med § 24 i forvaltningsloven.

Sag 60 vedrørte beregningen af hjælp til et ægtepar M og H. M var mindreårig og modtog hjælp til gymnasieuddannelse i henhold til den dagældende § 42. Sagen drejede sig om, hvorvidt hjælpen til H kunne reduceres med et fiktivt beløb på 3.965 kr. svarende til den støtte, han kunne have fået i SU, hvis han havde været fyldt 18 år. Lovgrundlaget blev angivet som "§§ 6, 37, 38 og 40 i lov om social bistand". Denne henvisning er for generel og upræcis til at opfylde lovhenvisningskravet i § 24, stk. 1, i forvaltningsloven.

c) Manglende sagsfremstilling.

I to sager - 18 og 20 - må begrundelsen anses for ufuldstændig, fordi sagsfremstillingen i den afsluttende skrivelse ikke var tilstrækkeligt dækkende i beskrivelsen af den sociale situation, der havde udløst hjælp.

Sag 18 drejede sig om omregning af hjælpmodtagerens "hidtidige polske indkomst til danske forhold". Af skrivelsen fremgik, at klienten var en polsk kvinde, der var gift her i landet og som modtog hjælp i henhold til § 37 i bistandsloven. Af amtsankenævnets afgørelse sås, at kvinden var 37 år, at hun havde et særbarn på 17 år, at hun og manden havde et knap 1 år gammelt barn, og at hun var højgravid, at hun fik hjælp i henhold til § 42, samt at hendes indkomst i Polen stammede fra arbejde som sygeplejerske og læge. Af referatet fra ankestyrelsens møde fremgik yderligere, at en beregning af hjælp til familien efter de pr. 1. april 1990 ikrafttrådte regler udgjorde 12.230 kr. mdl., og at en manglende omregning af hendes polske indtægt til danske forhold førte til, at ægteparrets hjælp blev reduceret til grænsebeløbet, 10.400 kr. mdl. Disse oplysninger, især de sidste, var efter min mening helt afgørende for at beskrive det problem, som ankestyrelsen skulle tage stilling til, og dermed også for at forstå baggrunden for den trufne afgørelse.

I skrivelsen henvistes til amtsankenævnets skrivelse, som indeholdt en mere fyldestgørende beskrivelse af sagens faktiske omstændigheder end ankestyrelsens skrivelse. En sådan henvisning kan dog efter min mening ikke anses for tilstrækkelig til at opfylde begrundelseskravet i en sag som den foreliggende. Jeg sigter herved til, at sagen i lighed med de øvrige undersøgte sager havde principiel karakter, og at det i sådanne sager må sikres, at ankestyrelsens skrivelse fremstår som en selvstændig redegørelse for den pågældende sag.

Havde amtsankenævnets skrivelse været vedhæftet ankestyrelsens skrivelse - forudsat at amtsankenævnets sagsfremstilling var fyldestgørende og dækkende - havde denne del af begrundelseskravet været opfyldt. Som anført kunne den blotte henvisning til amtsankenævnets afgørelse ikke anses for tilstrækkelig i denne henseende.

Den Sociale Ankestyrelse har i skrivelsen af 19. marts 1993 oplyst, at ankestyrelsen nu har forladt den fremgangsmåde, at henvise til nævnets afgørelse. Det er nu ankestyrelsens praksis, at afgørelserne udformes, således at de kan stå alene.

I sag 20 savnedes i ankestyrelsens afgørelse en selvstændig og samlet gennemgang af forløbet af den konkrete sag, der var til behandling. I stedet henvistes til amtsankenævnets skrivelse, som indeholdt en egentlig sagsfremstilling. Også i denne sag havde det efter min mening været bedst stemmende med kravet i § 24, stk. 1, 2. pkt., om ankestyrelsen selv havde udarbejdet en sagsfremstilling eller havde vedhæftet amtsankenævnets skrivelse.

d) Referat af praksis.

I den udstrækning vejledninger eller skrivelser fra Socialministeriet eller tidligere principielle afgørelser fra ankestyrelsen har været inddraget i forbindelse med behandlingen af en sag og tillagt væsentlig betydning for den trufne afgørelse, skal afgørelsen, som anført foran, indeholde en - kortfattet - angivelse af praksis, eventuelt i form af en henvisning til relevante afsnit i vejledninger eller cirkulærer.

I 20 sager enten savnedes en sådan angivelse helt, eller henvisningen var så kortfattet, at betydningen af praksis for afgørelsens udfald ikke trådte tilstrækkelig tydeligt frem.

I sag 6 fandt Den Sociale Ankestyrelse ikke, at en mindreårig pige, der havde taget ophold hos nogle venner, var selvstændigt berettiget til hjælp. Afgørelsen indeholdt en henvisning til de relevante lovbestemmelser i bistandsloven, men ikke til de to SM-afgørelser (0-76-87 og 0-19-89), som ankestyrelsen havde lagt vægt på ved afgørelsen.

Sag 15 vedrørte hjælp i henhold til § 58 til en tandprotese efter en cysteoperation. Den Sociale Ankestyrelse fandt, at udgiften kunne ydes i henhold til § 58, og lagde hermed vægt på, at der var tale om en situation, hvor en pludselig og direkte påvirkning af tyggeorganet nødvendiggjorde tandprotese. Dermed fulgte ankestyrelsen en opfattelse af § 10 i hjælpemiddelbekendtgørelsen, som fremgik dels af socialstyrelsens vejledning nr. 1 af 11. juni 1988 om ydelse af hjælpemidler efter § 58, dels af fire vejledende udtalelser fra socialstyrelsen som svar på henvendelser i andre sager. Denne praksis burde have været angivet som et led i begrundelsen.

Sag 23 angik refusion af udgifter i forbindelse med, at en klient flyttede fra en kommune til en anden. Det centrale problem var om klient A havde fået ophold på en "institution" i den forstand, udtrykket er anvendt i § 11 i bistandsloven, samt om der forelå "medvirken fra en offentlig myndighed" til opholdet. Ved ankestyrelsens afgørelse blev der ved vurderingen af disse spørgsmål lagt væsentlig vægt på administrativ praksis dels 3 SM-afgørelser (sm 0-73-85, sm 0-18-86 og 0-44-87), dels Socialministeriets cirkulære nr. 140 af 15. august 1975 om bistandslovens almindelige bestemmelser pkt. 20. Der burde i den afsluttende skrivelse være henvist ikke alene til cirkulærebestemmelsen, men også til SM-afgørelserne.

Praksis var også udslagsgivende for, at ankestyrelsen i sag 24 fandt, at der kunne ydes hjælp i henhold til bistandsloven til dækning af udgifterne ved H's ophold i Berlin under ægtefællens sygebehandling dér. De relevante SM-afgørelser (SM 0-74-86 og sm 0-45-90) burde have været nævnt i afgørelsen.

Også i sagerne 29, 30, 36, 41, 47, 58, 62, 64, 65, 74, 77, 78, 79, 92, 93 og 98, byggede ankestyrelsens retsopfattelse enten på principielle afgørelser fra ankestyrelsen selv eller på oplysninger om praksis, således som der er redegjort for den i vejledninger eller cirkulærer, uden at praksis blev angivet i begrundelsen.

Ankestyrelsen har i udtalelsen af 19. marts 1993 erklæret sig enig i, at afgørelserne i mange af de nævnte tilfælde kunne være forbedrede gennem en henvisning til praksis, vejledende udtalelser og lignende. Ankestyrelsen har samtidig meddelt, at styrelsen vil arbejde på forbedringer på dette punkt i forbindelse med de generelle bestræbelser på en højnelse af kvaliteten. Styrelsen tilføjede, "at der i det igangværende arbejde med standardbegrundelser vil blive taget højde for, at der i størst muligt omfang henvises til praksis, således som den bl.a. er kommet til udtryk i Sociale Meddelelser".

e) Stillingtagen til partsanbringender.

I flere af de undersøgte sager havde enten kommunen eller klienten påberåbt sig et særligt juridisk synspunkt, som for så vidt var relevant for ankestyrelsens bedømmelse af sagen. Som anført følger det af § 24 i forvaltningsloven, at myndigheden i begrundelsen for afgørelsen bør forholde sig til sådanne partsanbringender. I 3 af de undersøgte sager var begrundelsen mangelfuld, fordi der ikke var taget udtrykkelig stilling til anbringendet.

I sag 2 gjorde klageren bl.a. gældende, at X Kommune havde beregnet hans hjælp i henhold til § 42 i bistandsloven forkert for så vidt angik den del af hjælpen, der tjente til supplement til klagerens ægtefælles indkomst. Som følge af, at ægtefællens skattefrikort ikke var blevet ændret, var der opstået en restskat hos hende på 16.506 kr. Dette beløb ønskede klageren, at kommunen dækkede som en efterbetaling af hjælp i henhold til § 42. Dette anbringende undlod ankestyrelsen helt at tage stilling til, idet kommunen blot definerede klagerens ansøgning som en anmodning om hjælp til dækning af restskat i henhold til bistandslovens § 46.

I sag 21 havde et ægtepar med et barn, der led af Minimal Brain Damage, søgt om dækning af udgifter til dækning af deltagelse i et kursus for forældre med MBD-børn ikke alene for forældrene selv, men også for det handicappede barn selv og dennes lillebror. I klagen gjorde ægteparret særskilt gældende, at det var vigtigt, at hele familien deltog i kurset, samt at flertallet på kurset havde fået dækket udgifterne for hele familiens deltagelse. Den Sociale Ankestyrelse henviste i begrundelsen for at tiltræde afslaget til "de foreliggende oplysninger om kursets indhold" og tog således ikke stilling til klagernes anbringende om forskelsbehandling.

I sag 22 var det principielle problem, om indtægt erhvervet ved beskyttet beskæftigelse på en revalideringsinstitution kunne betragtes som en arbejdsindtægt, og om der derfor kunne bortses fra 1.000 kr. pr. måned ved udmåling af bistandshjælp, jf. § 38, stk. 5 i bistandsloven. I klagen gjorde klienten gældende, at hun betalte skat, ATP og uddannelsesbidrag af indtægten. Dette argument burde ankestyrelsen have kommenteret.

Den Sociale Ankestyrelse har i udtalelsen af 19. marts 1993 tilsluttet sig betydningen af, at der tages stilling til partsanbringender og oplyst, at det i kvalitetsmålingsprojektet tillægges "endog stor betydning, om der i afgørelsen findes en sådan stillingtagen til partens anbringender".

f) Undladt begrundelse.

I sag 6 blev Den Sociale Ankestyrelses afgørelse alene sendt til kommunen, der havde klaget, og ikke til klienten, som af amtsankenævnet var blevet anset for berettiget til kontanthjælp. Ankestyrelsen ændrede denne afgørelse - men uden at klienten fik meddelelse herom, endsige en begrundelse for afgørelsen.

Om denne sag har Den Sociale Ankestyrelse i udtalelsen af 19. marts 1993 bemærket følgende

"...

Ombudsmanden nævner en enkelt sag, sag 6, under overskriften undladt begrundelse. Ankestyrelsen kan ikke tilslutte sig, at afgørelsen ikke er begrundet. Afgørelsen var stilet til X Kommune, der havde påklaget Amtsankenævnets afgørelse om kontanthjælp til en ung pige, og Ankestyrelsen finder, at begrundelsen fuldt ud opfylder forvaltningslovens krav.

Derimod må det naturligvis erkendes at være en fejl, som også nævnt ovenfor under bemærkningerne til pkt. A, at hverken den unge pige eller hendes repræsentant fik tilsendt afgørelsen - også selv om afgørelsen næppe kunne have større praktisk betydning for hende, da den vedrørte en periode, før hun fyldte 18 år, og da der ikke skulle ske tilbagebetaling af modtagne ydelser.

..."

Det forhold, at afgørelsen hverken blev sendt til klienten eller dennes repræsentant, var efter min mening ensbetydende med, at der heller ikke blev meddelt parten en begrundelse for den for hende bebyrdende afgørelse. Derfor finder jeg at måtte fastholde min kritik af denne afgørelse. Det er korrekt, som anført af ankestyrelsen, at der i forhold til kommunen blev udfærdiget og tilsendt en begrundelse. Begrundelsen i denne skrivelse opfyldte i alt væsentligt kravet i § 24, stk. 1 med hensyn til begrundelsens indhold. Jeg skal dog pege på, at den afsluttende skrivelse savnede en henvisning til de to SM-afgørelser, som ankestyrelsen havde lagt vægt på ved afgørelsen, jf. s. 383.

3) Konklusion.

Langt de fleste af de undersøgte afgørelser indeholdt en begrundelse som foreskrevet i ankestyrelseslovens § 10 samt forvaltningslovens §§ 22 og 24.

I en enkelt sag fik klienten ikke besked om den trufne afgørelse og dermed heller ikke en forklaring på, at amtsankenævnets afgørelse var blevet ændret til skade for klienten.

I 26 af sagerne var begrundelsen ufyldestgørende enten fordi retsgrundlaget var angivet upræcist, sagsfremstillingen ufuldstændig, henvisning til hovedhensyn eller bemærkninger om relevante partsanbringender udeladt eller fordi, der ikke blev henvist til relevant administrativ praksis.

De fundne begrundelsesfejl giver ikke anledning til generelle betænkeligheder, idet hovedparten af fejlene har drejet sig om enkelte elementer i begrundelsen. Fejlene og deres antal må dog ses i sammenhæng med, at der er tale om principielle afgørelser, dvs. afgørelser, der forudsættes at være praksisdannende. Afgørelserne skal ikke alene kunne læses og forstås af sagens parter, men bliver også i et vist omfang offentliggjort som SM-udtalelser. Det er derfor særligt vigtigt, at begrundelsen for afgørelsen formuleres med omhu, og navnlig, at alle relevante synspunkter for afgørelsen kommer frem i den afsluttende skrivelse.

Ankestyrelsen har i skrivelsen af 19. marts 1993 fremsat følgende generelle bemærkninger vedrørende mine foreløbige konklusioner med hensyn til efterlevelsen af begrundelsespligten

"...

Ankestyrelsen er enig i, at det ikke mindst i de principielle afgørelser er vigtigt, at der findes en fyldestgørende begrundelse af hensyn til den vejledende funktion disse afgørelser har. Dette skal også ses på baggrund af, at Ankestyrelsen fra 1. januar 1992 har fået tillagt en helt central rolle som praksiskoordinerende myndighed. Ankestyrelsen har desuden været meget opmærksom på dette i forbindelse med iværksættelsen af organisationsudviklingsprojektet.

Den udarbejdede handlingsplan indebærer f.eks., at der er sket en styrkelse af det faglige niveau gennem en specialisering af de enkelte enheder. Det betyder bl.a., at de principielle sager altid behandles af en enhed, som er specialist på netop det lovområde, sagen drejer sig om.

Som tidligere nævnt har Ankestyrelsen allerede i nogen tid arbejdet på at forbedre begrundelserne, hvilket gælder for alle sagskategorier, som styrelsen behandler, og såvel for principielle som for ikke-principielle. For nogle af de forhold, der af ombudsmanden er påpeget som mangelfulde, gælder det således, at der allerede er indført ændrede fremgangsmåder, jf. nedenfor.

Dette arbejde fortsættes i organisationsudviklingsprojektet, hvor der er lagt særlig vægt på kvalitetsforbedring. Heri ligger bl.a., at en afgørelse altid skal være velbegrundet, og at modtageren uden besvær skal kunne forstå, hvorfor afgørelsen har fået det indhold, den har.

..."

Jeg har taget de citerede oplysninger til efterretning og samtidig noteret mig, at ankestyrelsen på alle de punkter, hvor der er peget på afvigelser af generel karakter fra begrundelsespligten, enten har ændret eller er i færd med at forberede ændringer i praksis.

Jeg udbeder mig underretning om, hvad der yderligere sker med hensyn til ændringen af ankestyrelsens begrundelsespraksis. Derudover har jeg ikke fundet det påkrævet at foretage videre vedrørende dette spørgsmål.

E) Tavshedspligt.

1) Tavshedspligtens indhold.

Den Sociale Ankestyrelse er omfattet af tavshedspligtsreglerne i straffelovens § 152 til 152 f, kapitel 8 i forvaltningsloven, samt § 12 i lov om den Sociale Ankestyrelse.

Straffelovens regler forbyder uberettiget videregivelse af fortrolige oplysninger.

I.

Undersøgelsens afgrænsning, tilrettelæggelse og gennemførelse.

II.

Undersøgelsen.

A) Partsrepræsentation.

B) Aktindsigt.

2) Undersøgelsens resultater.

3) Konklusion.

C) Partshøring.

2) Undersøgelsens resultater.

a) Partsindlæg.

b) Nye oplysninger.

c) Udtalelser om retlige spørgsmål fra andre myndigheder.

3) Sammenfatning.

D) Begrundelse.

1) Begrundelsespligtens indhold.

2) Undersøgelsens resultater.

a) Tilfredsstillende begrundelser.

c) Manglende sagsfremstilling.

d) Referat af praksis.

e) Stillingtagen til partsanbringender.

f) Undladt begrundelse.

3) Konklusion.

E) Tavshedspligt.

1) Tavshedspligtens indhold.

2) Undersøgelsens resultater.

a) Videregivelse af fortrolige oplysninger.

b) Indhentelse af rent private oplysninger.

3) Sammenfatning.

F) Behandlingstid.

1) Normer for Behandlingstid.

2) Kvittering for sagens modtagelse.

3) Den samlede ekspeditionstid.

a) Behandlingstid under 6 måneder.

b) Behandlingstid på mellem 6 og 12 måneder.

c) Behandlingstid på mere end 12 måneder.

d) Sammenfatning.

G) Afgørelsernes indhold.

1) Systematik.

2) Bistandslovens §§ 10 og 11.

a) Reglernes indhold.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

c) Mangelfuld afgørelse.

3) Bistandslovens §§ 25 og 26.

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

4) Bistandslovens §§ 37-41.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

c) Mangelfulde afgørelser.

5) Bistandslovens § 42/§ 43.

a) Reglernes indhold.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

6) Bistandslovens § 46.

a) Bestemmelsens indhold.

7) Bistandslovens §

8) Bistandslovens § 47.

a) Bestemmelsens indhold.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

9) Bistandslovens § 48.

a) Bestemmelsens indhold.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

10) Bistandslovens § 49.

11) Bistandslovens § 58.

a) Bestemmelsens indhold.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

12)Bistandslovens § 66.

13) Bistandslovens § 73.

a) Bestemmelsens indhold.

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

14) Bistandslovens § 83.

15) Bistandslovens § 84.

a) Bestemmelsens indhold

b) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

16) Bistandslovens § 118, stk. 1.

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

18) Børnetilskudsloven

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

b) Mangelfulde afgørelser.

19) Den sociale pensionslov.

a) Afgørelser, der ikke giver anledning til kritik.

b) Mangelfulde afgørelser.

20) Delpension.

21) Inddrivelse.

H) Den Sociale Ankestyrelses vurderingsgrundlag.

1) Ankestyrelsens arbejdsmetode.

2) Sager, der er afgjort på et for snævert retligt grundlag.

I) Den Sociale Ankestyrelses kompetence.

1) Sager af principiel betydning.

2) Undersøgelsens resultater.

3) Sammenfatning.

III.

Sammenfatning og konklusion.

A) Forvaltningsprocessuelle spørgsmål.

1) Repræsentation.

2) Partshøring.

3) Begrundelsespligt.

4) Tavshedspligt.

5) Behandlingstid.

6) Konklusion.

B) Ankestyrelsens retsanvendelse.

C) Ankestyrelsens kompetence.