Moder part i sag om godkendelse af plejefamilie. Aktindsigt. Begrundelse.

Moder part i sag om godkendelse af plejefamilie. Aktindsigt. Begrundelse.

A klagede til mig, og jeg besluttede i medfør af ombudsmandslovens § 6, stk. 5, at tage sagen op af egen drift.

De faktiske omstændigheder i sagen var følgende

A's datter B, der er født i 1978, blev i 1983 med forældrenes samtykke anbragt hos D og dennes daværende ægtefælle E. D afgik imidlertid ved døden, og der opstod herefter behov for, at B kunne anbringes i en anden plejefamilie. B blev i denne periode boende hos F, som D var flyttet sammen med i efteråret 1990.

I en skrivelse af 21. januar 1992 til K Kommune oplyste A, at Socialcentret X i Y-by havde besluttet at flytte B til hendes farmor C og dennes ægtefælle. I skrivelsen gjorde A gældende, at det ville være uhensigtsmæssigt at anbringe B hos C. Til støtte herfor anførte A bl.a. følgende

"...

Farmor har ikke fortalt under samtalen at hun har klaget over afslag på invalidepension. Hun er 59 år. Hendes ældste søn (G) ... er far til (B) og narkoman på i.p., hendes yngste søn (H) har afsonet dom på 6 år og er alkoholist. Farmor er aldrig kommet sig over tabet af en dødfødt datter der ligesom min datter skulle have været kaldt (B). Farmors mand er murersvend og ønsker at gå på efterløn så hurtigt det kan lade sig gøre. Jeg synes de er for gamle. De har ingen interesser udenfor hjemmet, udover min datter.

...

(B) og hendes familie har i årevis haft en god kontakt til et ægtepar i (Y-by), (I) og (E) der er pædagog og socialrådgiver, og gerne vil have (B) i pleje og sørge for at hun kan beholde sin nuværende skole og veninder. Men børnepsykiateren kan bedst lide farmor.

..."

Ved skrivelse af 30. januar 1992 meddelte K Kommune A, at kommunen ikke havde modtaget henvendelse fra Y-by Kommune om udstedelse af plejetilladelse til C. K Kommune meddelte samtidig, at man ikke ville indlede en nærmere undersøgelse af dette spørgsmål, før en sådan henvendelse var modtaget.

Ved skrivelse af 4. februar 1992 anerkendte A modtagelsen af K Kommunes skrivelse og anførte bl.a. følgende

"...

De bedes sikre at vor brevveksling bliver inddraget ved (K) kommunes behandling af (den bebudede) anmodning om godkendelse af hjemmet. Jeg holdes gerne orienteret om sagens forløb som indehaver af forældremyndigheden over det barn der søges familiepleje anbragt.

..."

I en skrivelse af 17. februar 1992 til K Kommune anmodede Familieplejen for Børn og Unge kommunen om at tage stilling til, hvorvidt der kunne udstedes plejetilladelse til C. I skrivelsen anførtes bl.a. følgende

"...

Baggrunden for vores henvendelse er, at (B) af Y-by Kommune er anbragt i familiepleje i henhold til bistandslovens § 66.

(B's) plejemor døde i (...) måned (...) og (B) blev boende sammen med plejefaderen, som hun kun har kendt et års tid, på adressen (...).

Plejemoderen døde på grund af (...), og det er nu afklaret, at plejefaderen ikke ønsker at fortsætte plejeforholdet på længere sigt.

Sagen har derfor været drøftet med (Y) hospital... Ved gennemgang af forskellige løsningsmuligheder, har man konstateret, at den mest tilfredsstillende anbringelsesmulighed for (B) er hos sine bedsteforældre.

Derfor anmodningen om udstedelse af plejetilladelse.

..."

Efter at sagen på grund af A's indsigelser imod, at der blev udstedt plejetilladelse til C, i en periode havde været sat i bero af Familieplejen for Børn og Unge, afgav familieplejen den 13. maj 1992 en indberetning om sagen til Socialcentret X. I denne indberetning anførte Familieplejen bl.a., at den bedste løsning for B ville være at blive anbragt hos C og dennes ægtefælle.

I en skrivelse af 17. maj 1992 til K Kommune oplyste A og hendes ægtefælle J, at de var bekendt med den ovennævnte indberetning af 13. maj 1992 fra Familieplejen for Børn og Unge. I skrivelsen anførte A og J bl.a. følgende

"...

Undertegnede (A) er som bekendt alene indehaver af forældremyndigheden over (B), og har derfor personlig interesse i sagens afgørelse på korrekt grundlag.

Både undertegnede (A) og ægtefælle (J), samt (B's) biologiske far (G), (...), som jeg tidligere har været gift med mener at børnehavepædagog, fritidsklubmedarbejder (I), der er gift med (B's) tidligere støttepædagog og plejefar, socialrådgiver (E), må betragtes som den eneste rigtige plejeanbringelse for (B).

...

Farmor er ca. 60 år gammel invalidepension-ansøger. Hun har en kontorbaggrund. (L) [C's ægtefælle] er murersvend og afventer chancen for at gå på efterløn. ... De er søde begge to, men mangler den uddannelsesmæssige baggrund, er for gamle og er som pensionisthjem for kedelige og for belastede til at godkende som opholdssted for en teenagerpige i formidlet familiepleje uden samtykke.

...".

Den 25. maj 1992 udstedte K Kommune i medfør af bistandslovens § 66 plejetilladelse til C.

I en skrivelse af 31. maj 1992 til kommunen anførte A og J bl.a. følgende

"...

På min datters vegne anmoder undertegnede (A) om aktindsigt i sagen vedrørende udstedelse af plejetilladelse vedrørende min datter til (C), i forbindelse med forberedelser til tvangsanbringelse af min datter.

..."

I skrivelsen gjorde A og J i øvrigt på ny gældende, at det ikke ville være i overensstemmelse med B's tarv at anbringe hende hos C og dennes ægtefælle, og at B i stedet burde anbringes hos I og E. Det fremgik af A og J's skrivelse, at de ikke var bekendt med, at K Kommune allerede havde udstedt plejetilladelse til C.

I en skrivelse af 9. juni 1992 til K Kommune anførte A og J bl.a. følgende

"...

For tiden kan vi forstå at man arbejder med tanker om en tvangsforanstaltning, men vi har ikke kunnet få oplyst hvori velfærdstruslen for vor datter består. Der er ingen for os synlig logik. I december 1982 anbragte vi personligt af eget initiativ vor datter hos socialrådgiver (E) og hans daværende ægtefælle (D), og oplyste socialcenter (X) herom. Efter nogle måneders undersøgelser valgte socialcentret så at ansætte (E's) hustru som plejemor. Plejeforløbet kørte uden nogen form for utilfredshed fra kommunens side indtil plejemor døde (...), idet (E og D) dog i 1988 gik fra hinanden. (E) bevarede dog plejefaderlig kontakt med (B) også da han begyndte at komme sammen med nuværende hustru pædagog (I).

Ingen har villet undersøge pædagog (I) som kandidat plejemor. Ingen har kunnet eller villet dokumentere forkert opførsel af (E) i den tid hans første hustru var plejemor.

..."

I en skrivelse af samme dato oplyste K Kommune i besvarelse af A og J's skrivelse af 31. maj 1992, at kommunen havde udstedt plejetilladelse til C. Vedrørende begæringen om aktindsigt anførte kommunen følgende

"Deres anmodning om aktindsigt i forbindelse med (K) Kommunes undersøgelse og godkendelse af (C) som døgnplejer, kan ikke imødekommes idet De ikke kan anses som part i sagen hvad angår plejesagen.

Hvad angår aktindsigt i (B's) sag, kan der henvises til (Y-by) Kommune."

Som svar på denne skrivelse anførte A i en skrivelse af 15. juni 1992 til kommunen bl.a. følgende

"...

Vi kunne læse os til, at et krisemøde med Dem blev planlagt, i et forsøg på at bortforklare (K) kommunes betænkeligheder for at godkende (C) som netop vor datters plejemor. Et klart nødråb fra (Y-by) for at få godkendt en kandidat plejemor, der klart ikke ville blive godkendt i noget som helst andet plejeforhold.

Derfor er det absolut indlysende at man mødet igennem har talt om, og på journalark, i plejehjemsforeningens rapport og i andre dokumenter i sagen side op side ned har omtalt undertegnedes og vor datter (B's) forhold.

Retten til aktindsigt tilkommer derfor også os - se også bestemmelserne i myndighedsloven - i henhold til offentlighedslovens § 4 stk. 2.. ("Den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, kan ... forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom"). Vi behøver ikke være part!

Vi håber nu omgående at få aktindsigt fra Dem, bl.a. med oplysninger fra Dem om hvorledes oplysninger om os og vor datters forhold har fået (K) kommune til at anse plejeforholdet som til gavn for (B) hos denne 60-årige plejemor, hvis kvalifikationer som børneopdrager er blevet illustreret af det faktum at hendes ene søn allerede som ung blev narkoman og hendes anden søn ligeledes som ung blev dranker og drabsmand."

I en yderligere skrivelse af 25. juni 1992 til K Kommune anførte A bl.a. følgende

"...

Herved tillader vi os at minde Dem om offentlighedslovens svarfrist på 10 dage. I Deres brev af 9.6.92 giver De afslag på aktindsigt idet vi ifølge Dem ikke er part i sagen. Det er vi godt nok ikke enige med Dem i, idet vi mener at sagen først og fremmest drejer sig om forsvarlig eller uforsvarlig pleje af vor datter. En plejemor der ikke ønsker sine positive og negative egenskaber som plejemor drøftet i en lidt større kreds, kan bare lade være med at søge stillingen/tilladelsen. Vi forklarede Dem dog i vort brev af 15.6.92 at De i det mindste bør holde Dem til lovens § 4 stk. 2, som vi citerede i brevet af 15.6.92."

..."

Som svar på A og J's skrivelse af 15. juni 1992 anførte K Kommune i en skrivelse af 25. juni 1992 bl.a. følgende

"...

Efter forvaltningslovens bestemmelser kan aktindsigt ikke gives i dette tilfælde, da De ikke er part i sagen for så vidt gælder vor godkendelse af plejefamilien og de oplysninger og undersøgelser som ligger til grund for godkendelsen.

De er kun part i sagen hvad angår den konkrete anbringelse af barnet. Da placeringen er foretaget af (Y-by) kommune, må evt. forespørgsler/klager omkring dette spørgsmål rettes til (Y-by) kommune som rette vedkommende.

Yderligere henvendelse i sagen vil ikke blive besvaret herfra.

..."

Y-by Kommune traf den 6. august 1992 afgørelse om, at B skulle anbringes hos C. Afgørelsen blev truffet i medfør af bistandslovens § 123, stk. 1, nr. 3.

B blev umiddelbart herefter anbragt hos C og dennes ægtefælle.

I A og J's klage til mig af 16. juli 1992 hedder det bl.a. følgende

"...

(K) kommune nægter at give os nogen form for aktindsigt, fordi vi ikke er part i sagen. Vi har forgæves anført at vi - på (B's) vegne - der egentligt godt føler os part i sagen, og vi har forgæves anført at offentlighedsloven også giver ret til at få aktindsigt i dokumenter hvori vi eller (B) bliver omtalt.

Vi synes at det ville være uacceptabelt hvis vi, på (B's) vegne, slet ikke kan få aktindsigt i den sag hvori (K) kommune vurderer farmors egnethed eller uegnethed som plejemor for (B) i en sag om eventuel formidlet familiepleje uden samtykke."

Jeg indhentede herefter en udtalelse fra K Kommune til brug for mine overvejelser om, hvorvidt jeg skulle tage sagen op til undersøgelse af egen drift. I kommunens udtalelse af 13. oktober 1992 anføres bl.a. følgende

"...

Sagsbehandlingen i sager af den foreliggende art retter sig alene mod den mulige plejefamilies forhold og den trufne afgørelse implicerer kun en stillingtagen til dennes eventuelle egnethed som plejefamilie, jfr. nærmere pkt. 17 i socialstyrelsens vejledning nr. 3 af 27. juli 1988. Afgørelsen har således intet at gøre med, om barnet skal anbringes uden for hjemmet og hvor placering i givet fald skal finde sted, jfr. om det sidste bistandslovens § 33, stk. 4. I den foreliggende sag er anbringelsesbeslutningen truffet allerede i 1983 og den aktuelle sagsbehandling i (Y-by) kommune har alene drejet sig om barnets nærmere placering som anbragt uden for hjemmet.

(A) og (J) er efter (K) kommunes opfattelse ikke parter i (K) kommunes sag i forvaltningslovens forstand. Som anført drejer denne sig om en belysning og vurdering af plejefamiliens forhold på begæring af (Y-by) kommune og her kan de pågældende naturligvis hverken betragtes som ansøgere eller klagere. (K) kommune vil ikke bortse fra, at de kan have eller have haft en faktisk interesse i godkendelsesspørgsmålet, hvorimod man ikke finder, at der har foreligget nogen relevant retlig interesse omkring dette. Denne er knyttet til selve anbringelsesbeslutningen og til den anbringende kommunes placeringsbeslutninger, jfr. bistandslovens § 33, stk. 4 og § 123, stk. 1, nr. 3. I overensstemmelse hermed har (K) kommune den 9. og 25. juni 1992 afvist aktindsigt i medfør af forvaltningslovens bestemmelser.

De i (K) kommune beroende akter rummer ikke oplysninger, som giver grundlag for egenacces efter offentlighedslovens § 4, stk. 2 og der har derfor ikke været anledning til selvstændigt at tage stilling til, hvorvidt (A) og (J) måtte have krav på aktindsigt efter denne bestemmelse. Det bemærkes herved, at de pågældende allerede den 16/1 og 26/5 1992 af (Y-by) kommune havde fået indsigt i henholdsvis den oven for omtalte erklæring af 23/12 1991 og den ligeledes omtalte udtalelse af 13/5 1992.

..."

Ved skrivelse af 26. oktober 1992 fremsatte A og J deres bemærkninger til kommunens skrivelse. De anførte bl.a. følgende

"...

Vi mener at det egentligt i alle fald burde være en selvfølge, at vi, på (B's) vegne, blev betragtet som part i godkendelses- og tilsynssagen, og allerede derfor havde krav på aktindsigt, for at sikre at (K) gør arbejdet ordentligt, og for at sikre at glemte oplysninger alligevel kommer til at indgå i sagens vurdering.

...

I denne her sag er det - for os - helt uklart for hvad for en kommune Familieplejens folk nu egentligt optræder, når de laver forundersøgelsen.

...

Vi kan ikke se hvor meget (K) kommunes eget personale har udført egne undersøgelser.

..."

Det fremgik i øvrigt af skrivelsen, at selve afgørelsen om anbringelse af B hos C - der som anført var truffet af Y-by Kommune den 6. august 1992 - var påklaget til Den Sociale Ankestyrelse.

Herefter bad jeg kommunen fremsætte sine eventuelle bemærkninger til A og J's skrivelse. I en skrivelse af 12. november 1992 har kommunen oplyst, at sagen vedrørende udstedelse af plejetilladelse til C udelukkende er varetaget af kommunens egne medarbejdere og således ikke af Familieplejen for Børn og Unge, som kommunen ikke har løbende samarbejde med.

Jeg har efterfølgende fra Den Sociale Ankestyrelse telefonisk modtaget oplysning om, at Y-by Kommunes afgørelse om anbringelse af B uden for hjemmet er stadfæstet af ankestyrelsen den 10. november 1992. Ankestyrelsens afgørelse er truffet i medfør af bistandslovens § 123, stk. 1, nr. 1.

Jeg udtalte herefter følgende i en skrivelse til K Kommune

"Kommunens afgørelse om udstedelse af plejetilladelse til (C) er truffet i medfør af bistandslovens § 66, stk. 1. Denne bestemmelse har følgende ordlyd

"§ 66: Opholdssteder for børn og unge, herunder plejefamilier, skal være godkendt som egnede af den stedlige kommunalbestyrelse, hvis de modtager indtil 4 personer."

Ifølge § 66, stk. 3, kan kommunalbestyrelsens afgørelse ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Som det fremgår af ovenstående, var anledningen til (A) og (J's) klage til mig, at kommunen havde nægtet (A) aktindsigt i kommunens sag om udstedelse af plejetilladelse. Kommunens begrundelse herfor var, at (A) ikke var part i sagen.

Kommunens besvarelse af (A) og (J's) begæring om aktindsigt rejser herefter to spørgsmål

a) Burde kommunen have betragtet (A) som part i plejetilladelsessagen?

b) Er kommunens begrundelse for at nægte (A) aktindsigt i sagen i øvrigt korrekt?

ad a ) Partsspørgsmålet.

1. Forvaltningslovens § 9, stk. 1, har følgende ordlyd

"§ 9. Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter. Begæringen skal angive den sag, hvis dokumenter den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med."

Forvaltningsloven indeholder ikke nærmere bestemmelser om, hvem der skal anses for part i en afgørelsessag. Det fremgår imidlertid af lovens forarbejder, at man har henholdt sig til den almindelige forståelse af begrebet i forvaltningsretlig litteratur og praksis.

Forvaltningslovens partsbegreb er bl.a. behandlet af John Vogter, Forvaltningsloven (2. udg., 1992), s. 54-64 og 147-150, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling (3. udg., 1988), s. 135-138, og i Juridisk Grundbog 4 (4. udg, 1989), s. 31-36. Det fremgår af den nævnte litteratur - og af den praksis, som der heri er henvist til - at kerneområdet for partsbegrebet er afgørelsens adressat, men at også andre, der har en mere afledet interesse i sagens udfald, efter omstændighederne kan have partsstatus. Som betingelse for dette sidste antages det normalt, at den pågældende skal have en væsentlig, individuel og retlig interesse i sagens udfald.

2. Det principielle udgangspunkt for overvejelserne om, hvorvidt (A) måtte kunne anses for part i plejetilladelsessagen, må efter min mening være, at anbringelse uden for hjemmet i princippet ikke ændrer den retsstilling, som lovgivningen i øvrigt tillægger indehaveren af forældremyndigheden til et barn. Herom udtalte jeg i en sag, der er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 253 ff., bl.a. følgende (s. 255)

"...

Tvangsfjernelse af et barn medfører - efter en ændring i 1964 af den dagældende lov om børne- og ungdomsforsorg - som udgangspunkt ingen ændring i forældrenes retsstilling, idet hverken forældremyndighed eller værgemål fratages forældrene.

Indtil den nævnte lovændring anvendtes betegnelsen forældremyndighed for de beføjelser, det daværende børneværn havde med hensyn til gennemførelsen af forsorg for de børn, der var anbragt uden for hjemmet i medfør af de dagældende bestemmelser i lov om børne- og ungdomsforsorg. I bemærkningerne til lovforslaget anførtes følgende om baggrunden for ændringen, Folketingstidende 1963-64, tillæg A, sp. 674

"...

i. Hensynet til det bedst mulige samarbejde med forældrene såvel med hensyn til forsorgsetablering som med hensyn til gennemførelse af forsorgen uden for hjemmet har ført til, at det foreslås, at man forlader anvendelsen af begrebet forældremyndighed som betegnelse for børneværnets beføjelser.

Børneværnet må fortsat have myndighed til at træffe de fornødne beslutninger vedrørende barnets forhold, men anvendelsen af denne myndighed bør være subsidiær i forhold til forældremyndigheden, således at børneværnet kun træder til med sin afgørelse, såfremt den nødvendige foranstaltning ikke kan træffes i samarbejde med forældrene. Dette indebærer, at forældremyndighedens indehaver fortsat bevarer sin forpligtelse og sin almindelige kompetence, men denne kompetence er begrænset af de specielle regler om børneværnets ret til i påkrævet omfang at træffe nødvendige beslutninger, om nødvendigt imod forældrenes synspunkter.

..."

..."

Det er således af lovgivningsmagten forudsat, at indehaveren af forældremyndigheden til et barn, der er anbragt uden for hjemmet, har en anerkendelsesværdig interesse i barnets forhold og bør have væsentlig indflydelse herpå.

Dette princip er ligeledes (i forskellige sammenhænge) kommet til udtryk i betænkning 1212/1990 om de retlige rammer for indsatsen over for børn og unge. I betænkningen hedder det således bl.a. (s. 35)

"...

Familier, der har behov for hjælp, og som selv søger den, har selv en opfattelse af problemerne, ligesom de har forestillinger om, på hvilken måde de kan afhjælpes. Familiens aktive medvirken i en problemløsning er ud fra behandlingsmæssige erfaringer af afgørende betydning for at opnå et tilfredsstillende resultat, og denne side af sagsarbejdet bør fremmes mest muligt.

..."

Herudover henviser jeg navnlig til det, der er anført på s. 172-174 i betænkningen.

Betænkningen ligger til grund for de nu vedtagne ændringer af bistandsloven (ændring af reglerne om foranstaltninger for børn og unge, herunder reglerne om tvangsmæssig gennemførelse af foranstaltninger), jf. lov nr. 501 af 24. juni 1992.

Om forældrenes retsstilling over for børn, der er anbragt uden for hjemmet, henviser jeg i øvrigt navnlig til Jørgen Graversen m.fl., Familieret (2. udg., 1986), s. 140-143.

3. Plejetilladelser efter bistandslovens § 66 udstedes formelt ikke med henblik på anbringelse af en bestemt person hos plejefamilien, jf. herved pkt. 17 i Socialstyrelsens vejledning nr. 3 af 27. juli 1988 om døgnophold for børn og unge. Tilladelserne er af generel karakter og giver alene tilladelse til at modtage et bestemt antal børn eller unge i familiepleje (jeg ser her bort fra, at (K) Kommunes tilladelse af 25. maj 1992 faktisk efter sin ordlyd er udstedt med henblik på anbringelse af netop (B)). Der er således i princippet ikke noget til hinder for at udstede en plejetilladelse til en familie, før det overhovedet er på tale at anbringe et eller flere børn dér. I sidstnævnte tilfælde er det åbenbart, at indehaveren af forældremyndigheden til det barn, der senere måtte blive anbragt hos plejefamilien, ikke kan anses for part i sagen.

At der således - i hvert fald i princippet - ofte vil kunne forekomme tilfælde, hvor der ikke (udover den, der har ansøgt om plejetilladelsen) kan identificeres personer, der kan have partsstatus, betyder imidlertid ikke, at der ikke kan tænkes situationer, hvor man må komme til det modsatte resultat. Dette må bero på en samlet vurdering i det enkelte tilfælde af, hvorvidt de betingelser, der må anses for indeholdt i forvaltningslovens partsbegreb, kan anses for opfyldt.

4. I det foreliggende tilfælde er kommunens sag om udstedelse af plejetilladelse rejst med det udtrykkelige formål at anbringe (B) hos (C). Det har således under hele sagens forløb været kommunen bekendt, at udstedelse af plejetilladelse til (C) sandsynligvis måtte medføre, at (B) ved (Y-by) Kommunes foranstaltning ville blive anbragt dér. Den foreliggende sag har derfor ikke haft den helt generelle karakter, der efter bistandslovens § 66 (og Socialstyrelsens omtalte vejledning) vil kunne være karakteristisk for sager om udstedelse af plejetilladelser.

Hertil kommer, at (A) som forældremyndighedens indehaver på et meget tidligt tidspunkt - tilmed før (K) Kommune havde modtaget henvendelse om sagen fra (Y-by) Kommune - rettede henvendelse til kommunen og gjorde opmærksom på, at det efter hendes opfattelse ikke ville være i overensstemmelse med (B's) tarv at blive anbragt hos (C), og i stedet foreslog en anden plejefamilie. Jeg henviser herom til (A's) skrivelse af 21. januar 1992 til kommunen. (A) har i øvrigt under hele sagens forløb ydet en væsentlig og aktiv indsats for at udbygge det faktiske grundlag for kommunens afgørelse. I tilknytning hertil bemærker jeg generelt, at forældremyndighedens indehaver i almindelighed må siges at have en væsentlig interesse i, hos hvilken familie barnet bliver anbragt.

Det er herefter min opfattelse, at (A) under de foreliggende omstændigheder har haft en væsentlig og individuel interesse i udfaldet af kommunens sag om udstedelse af plejetilladelse til (C).

5. En uklarhed i relation til den almindelige forståelse af forvaltningslovens partsbegreb følger af, at (A's) interesse i sagens udfald næppe kan siges at være af strengt retlig karakter, idet kommunens afgørelse ikke som sådan forrykker (A's) retsposition i henseende til forældremyndigheden (jf. ovenfor).

Om dette spørgsmål - kravet om retlig interesse som betingelse for partsstatus - hedder det bl.a. følgende i Juridisk Grundbog 4 (4. udg., 1989), s. 34

"...

Det anføres undertiden, at partsinteressen skal være af retlig art. Hermed sigtes bl.a. til, at en blot moralsk eller følelsesmæssig interesse i sagens udfald normalt ikke er tilstrækkelig.

...

Udtrykket "retlig interesse" er temmelig upræcist - på samme måde som det tilsvarende begreb inden for retsplejen - og tilføjer næppe meget nyt i forhold til de to andre kriterier. I tvivlstilfælde yder kriteriet ikke nogen særlig vejledning.

Er interessen meget stærk og anerkendelsesværdig, vil den vel undertiden blive anset for tilstrækkelig til at udløse partsstatus, uanset at den ikke kan karakteriseres som retlig.

..."

Efter min mening indebærer karakteren og styrken af (A's) interesse i denne sag, at hun bør tillægges partsstatus, uanset om hendes interesse kan karakteriseres som retlig i streng forstand.

6. Det bemærkes endelig, at også en mere formålsbestemt forståelse af forvaltningslovens partsbegreb synes at tale for, at (A) anses for part i den foreliggende sag. Herom hedder det i forarbejderne til forvaltningsloven bl.a. følgende (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 150)

"...

Spørgsmålet om en person, der er eller vil blive berørt af afgørelsen i en forvaltningssag, bør have stilling som part i sagen, er i første række et spørgsmål om, hvorvidt personen har en sådan betydelig interesse i sagen og dens udfald, at den pågældende bør indrømmes visse beføjelser i forbindelse med sagsbehandlingen.

..."

I tilslutning til det citerede bemærker jeg, at (A) efter min opfattelse havde en så betydelig interesse i sagens udfald, at det klart måtte tale for, at hun blev tillagt partsbeføjelser, herunder navnlig udvidet adgang til aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 9, ret til partshøring, jf. forvaltningslovens § 19, og ret til i øvrigt at afgive udtalelser i sagen, jf. forvaltningslovens § 21. Jeg henviser herved også til, at (A's) udtalelser i sagen umiddelbart måtte anses for væsentlige og relevante for kommunens overvejelser. Hun måtte i det hele taget som indehaver af forældremyndigheden over (B) antages at besidde en vis viden om, hvilke plejefamiliemæssige forhold der måtte formodes at være bedst i overensstemmelse med (B's) tarv; denne viden kunne med fordel være indgået i kommunens overvejelser.

Jeg understreger i den forbindelse, at det forhold, at (A) som part ville have ret til at blive partshørt og til i øvrigt at afgive udtalelser i sagen, naturligvis ikke medfører, at (K) Kommune nødvendigvis skulle træffe afgørelse i overensstemmelse med disse udtalelser; forvaltningslovens partsbeføjelser indebærer alene en vis ret til at øve indflydelse på sagens behandling, men selvsagt ikke en ret til at bestemme sagens udfald.

7. Endelig bemærker jeg, at der ikke synes at foreligge tidligere rets- eller ombudsmandsafgørelser, der mere præcist kan belyse det foreliggende problem. Der kan ej heller søges vejledning i forvaltningsrettens almindelige principper om, hvem der er berettiget til at påklage en afgørelse, da afgørelser efter bistandslovens § 66 som anført ikke kan påklages til anden myndighed.

8. Efter en samlet vurdering er det min opfattelse, at (A) - i hvert fald under de omstændigheder, der er skitseret ovenfor - burde have været anset for part i (K) Kommunes sag. Som det fremgår, har jeg herved navnlig lagt vægt på,

at det på forhånd måtte stille sig som sandsynligt, at kommunens udstedelse af plejetilladelse til (C) ville medføre, at (B) blev anbragt dér,

at forældremyndighedens indehaver i almindelighed må siges at have en meget væsentlig interesse i, hos hvilken familie et barn, der er anbragt uden for hjemmet, opholder sig, og

at (A) under hele sagen over for kommunen har ydet en væsentlig og aktiv indsats for at supplere det faktiske grundlag, som kommunen skulle træffe afgørelse på.

Det følger heraf, at (K) Kommune burde have behandlet (A's) begæring om aktindsigt efter forvaltningslovens regler, og at (A) burde have været tillagt de øvrige beføjelser, som forvaltningsloven indrømmer parter i en afgørelsessag. (A) burde således f.eks. på kommunens initiativ have været partshørt over de oplysninger, der er omfattet af forvaltningslovens § 19, ligesom hun burde have været underrettet om kommunens afgørelse i sagen og om begrundelsen herfor, jf. forvaltningslovens §§ 22 og 24.

Da spørgsmålet om forståelsen af det forvaltningsretlige partsbegreb i et tilfælde som det foreliggende ikke tidligere har været afklaret, har jeg ikke fundet grundlag for at formulere min opfattelse som en kritik af kommunen.

Jeg har ikke ment (efter indhentelse af yderligere udtalelser fra kommunen) at burde henstille, at sagen genoptages ud fra den forudsætning, at (A) har partsstatus. Herved har jeg navnlig lagt vægt på, at (B) allerede er (og i en længere periode har været) anbragt hos (C). Endvidere henviser jeg til, at der i grundlaget for Den Sociale Ankestyrelses ovennævnte afgørelse af 10. november 1992 bl.a. anføres følgende

"...

Af udtalelse af 28. oktober 1992 fra Familieplejen for børn og unge fremgår det, at (B) er glad for at bo hos sin farmor og dennes samlever. Hun profiterer af den varme og omsorg hun får og af de stabile og faste rammer, der råder i hjemmet. Hun har fået det både fysisk og psykisk bedre, og hun anses for at være velanbragt.

..."

I øvrigt bemærker jeg, at jeg ikke har haft anledning til at overveje, hvorvidt (K) Kommune på (A's) opfordringer burde have foranstaltet undersøgelser af den plejefamilie (E) og (I), som (A) foreslog som alternativ til (C), allerede fordi denne familie efter det oplyste har bopæl i (Y-by) og således ikke er omfattet af (K) Kommunes saglige kompetence i relation til bistandslovens § 66.

Jeg foretager derfor ikke videre for så vidt angår dette spørgsmål.

ad b ) Aktindsigtsspørgsmålet i øvrigt.

1. Som det fremgår af sagsfremstillingen ovenfor, afslog (K) Kommune (A's) begæring om aktindsigt alene med den begrundelse, at (A) ikke kunne anses for part i kommunens sag. Jeg henviser til kommunens skrivelse af 9. juni 1992, der er citeret ovenfor.

Hertil må jeg bemærke, at denne begrundelse - selv om det måtte antages, at (A) ikke havde været part i sagen - ikke ville kunne anvendes til at nægte (A) aktindsigt i kommunens sag. Konsekvensen af, at en begæring om aktindsigt ikke skal behandles efter forvaltningsloven (f.eks. fordi den, der begærer aktindsigt, ikke er part), er, at begæringen i stedet skal bedømmes efter bestemmelserne i offentlighedsloven, der gælder for enhver. Herom henviser jeg til offentlighedslovens § 4, stk. 1, der har følgende ordlyd

"§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v."

Jeg må finde det beklageligt, at kommunen ikke var opmærksom på det grundlæggende forhold, at enhver - og herunder i praksis navnlig personer, der ikke har partsstatus - har ret til aktindsigt efter offentlighedsloven, og derfor afslog (A's) begæring om aktindsigt med en misvisende begrundelse.

2. I kommunens skrivelse til mig af 13. oktober 1992 (citeret ovenfor) har man nu begrundet afslaget på aktindsigt med, at kommunens sag ikke indeholder dokumenter, som giver grundlag for egenacces efter offentlighedslovens § 4, stk. 2, og at der derfor ikke har været anledning til at tage stilling til, hvorvidt (A) og (J) måtte have krav på aktindsigt efter denne bestemmelse. Kommunen har yderligere henvist til, at (Y-by) Kommune tidligere havde meddelt (A og J) aktindsigt i nogle af de dokumenter, der tillige indgik i (K) Kommunes sag.

Hertil skal jeg for det første bemærke, at den omstændighed, at kommunens sag ikke måtte indeholde dokumenter, der som sådanne angår (A) og (J), jf. offentlighedslovens § 4, stk. 2, ("egen acces"), selvsagt ikke kan anvendes som begrundelse for i det hele at nægte (A) og (J) aktindsigt. Jeg henviser herved til, at betydningen af offentlighedslovens § 4, stk. 2, alene er at hjemle en adgang til aktindsigt i dokumenter vedrørende den pågældendes egne forhold, der er videregående end den almindelige adgang til aktindsigt efter offentlighedslovens øvrige bestemmelser. At kommunens sag ikke måtte indeholde dokumenter, der vedrører (A) og (J), medfører derfor, at aktindsigtsbegæringen skulle bedømmes efter offentlighedslovens almindelige regler.

For det andet bemærker jeg, at den omstændighed, at (A) og (J) tidligere måtte have fået aktindsigt hos (Y-by) Kommune i nogle af de dokumenter, der tillige indgik i (K) Kommunes sag, er uden betydning for (K) Kommunes pligt til at give aktindsigt i kommunens sag. Også denne begrundelse er derfor misvisende.

3. Ved skrivelse af 15. juni 1992 til kommunen (citeret ovenfor) anførte (A) og (J), at de efter offentlighedsloven havde ret til aktindsigt, uanset om de var parter i sagen. Som svar herpå anførte kommunen i en skrivelse af 25. juni 1992 til (A) og (J) (ligeledes citeret ovenfor) bl.a. følgende

"...

Efter forvaltningslovens bestemmelser kan aktindsigt ikke gives i dette tilfælde, da De ikke er part i sagen for så vidt gælder vor godkendelse af plejefamilien og de oplysninger og undersøgelser som ligger til grund for godkendelsen.

De er kun part i sagen hvad angår den konkrete anbringelse af barnet. Da placeringen er foretaget af (Y-by) kommune, må evt. forespørgsler/klager omkring dette spørgsmål rettes til (Y-by) kommune som rette vedkommende.

Yderligere henvendelse i sagen vil ikke blive besvaret herfra.

..."

Som det fremgår af det, jeg har anført ovenfor, var (A's) og (J's) bemærkning om, at de havde krav på aktindsigt i sagen, uanset om de var parter eller ej, ganske korrekt. Jeg må derfor finde det meget beklageligt, at kommunen uden på nogen måde at tage stilling til det anførte blot gentog den tidligere - misvisende - begrundelse for at nægte aktindsigt. Jeg må endvidere - i lyset af (A's) og (J's) som nævnt ganske korrekte retlige betragtninger - finde det overordentlig beklageligt, at kommunen meddelte dem, at yderligere henvendelser vedrørende spørgsmålet ikke ville blive besvaret.

Herefter henstiller jeg, at (K) Kommune genoptager behandlingen af (A's) og (J's) begæring om aktindsigt på grundlag af de synspunkter, som jeg har anført ovenfor. Jeg antager i den forbindelse, at det fortsat har principiel interesse for (A) og (J) at få aktindsigt, selvom jeg som anført ikke har fundet grundlag for at henstille, at selve sagen om udstedelse af plejetilladelse genoptages.

Jeg udbeder mig underretning om kommunens afgørelse.

Under hensyn til karakteren af de omhandlede spørgsmål har jeg sendt borgmesteren i (K-by) en kopi af denne skrivelse.

(A) og (J) har ligeledes modtaget en kopi af skrivelsen. Jeg foretager i øvrigt ikke videre."

I en efterfølgende skrivelse til mig oplyste kommunen, at man havde meddelt A aktindsigt efter de regler, der gælder for en sags parter.

Kommunen tilkendegav samtidig, at man ikke var enig med mig i, at A måtte anses for part i kommunens sag. Til støtte for dette synspunkt vedlagde kommunen et notat fra kommunens juridiske konsulent, docent Morten Wegener, Ålborg Universitetscenter. I notatet imødegik Morten Wegener de retlige betragtninger, der lå til grund for min vurdering af sagen.

Jeg meddelte kommunen, at jeg havde taget det oplyste til efterretning. Om det fremsendte notat bemærkede jeg særligt, at da kommunen som nævnt havde fulgt min henstilling, fandt jeg ikke tilstrækkelig anledning til at kommentere notatet nærmere.

NOTER: (*1) Jf. FOB 1990, s. 253

Resumé

I en konkret sag opstod der spørgsmål om, hvorvidt en mor A til et barn B, der gennem nogle år havde været anbragt uden for hjemmet, var part i K Kommunes sag vedrørende godkendelse af nye plejeforældre for B. K's sag var rejst med henblik på udstedelse af plejetilladelse til B's farmor C.

Plejetilladelser efter bistandslovens § 66 udstedes formelt ikke med henblik på anbringelse af et bestemt barn hos plejefamilien; de er af generel karakter og giver alene tilladelse til at modtage et bestemt antal børn eller unge i familiepleje. Ofte vil det derfor ikke være muligt at identificere personer (udover den, der søger plejetilladelsen), der kan have partsstatus i tilladelsessagen.

I den foreliggende sag måtte det imidlertid på forhånd anses for sandsynligt, at en udstedelse af plejetilladelse til C ville medføre, at B blev anbragt dér. Hertil kom, at A under hele sagen havde ydet en væsentlig og aktiv indsats for at supplere det faktiske grundlag, som K skulle træffe afgørelse på. Under disse omstændigheder - og da forældremyndighedens indehaver i almindelighed må siges at have en meget væsentlig interesse i, hos hvilken familie et barn opholder sig - antog ombudsmanden, at A burde have været anset for part i sagen. Også en mere formålsbestemt forståelse af forvaltningslovens partsbegreb talte for dette resultat. Det kunne i den forbindelse ikke tillægges afgørende betydning, at A's interesse i sagens udfald næppe kunne karakteriseres som retlig i streng forstand.

Ombudsmanden kritiserede K's begrundelse i forbindelse med aktindsigtsafgørelsen, og at K ikke havde vurderet A's anmodning om aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige bestemmelser. (J. nr. 1992-1664-001).