Læges partsstilling i patientklagenævnssag. Sager om strafferetlig forfølgning.

§ 9, stk. 3

"Bestemmelserne i dette kapitel gælder ikke sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser, jfr. dog § 18."

§ 19, stk. 1 og 2, nr. 4

"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Dette gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

...

4) parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger."

Da forretningsordenens § 6, stk. 2, efter sin ordlyd forudsætter, at der er en klager i sagen, må det antages, at bestemmelsen ikke finder anvendelse i en sag som den foreliggende, der er rejst på Sundhedsstyrelsens initiativ. Det kan derfor ikke give mig anledning til bemærkninger, at Patientklagenævnet undlod at orientere (Dem) om sagen efter denne bestemmelse.

Retten til aktindsigt efter forvaltningslovens kapitel 4 omfatter efter § 9, stk. 3, ikke sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser. Efter min opfattelse bliver sager som den foreliggende først omfattet af denne bestemmelse, når Patientklagenævnet har besluttet at anmode politiet om, at der rejses tiltale, jf. John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer, 1992, s. 159 f., og Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt. 87. Jeg lægger herved til grund, jf. lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse § 12, stk. 2, at sager, hvori Sundhedsstyrelsen finder, at der er anledning til strafferetlig forfølgning, i alle tilfælde skal forelægges for Patientklagenævnet, og at det således først er i forbindelse med Patientklagenævnets behandling af sagen, at der fra forvaltningens side bliver taget endelig stilling til, om sagen skal overgives til politiet. Jeg kan således ikke tilslutte mig Patientklagenævnets opfattelse, hvorefter sager som den foreliggende bliver omfattet af § 9, stk. 3, allerede på det tidspunkt, hvor Sundhedsstyrelsen indstiller til nævnet, at der rejses tiltale for overtrædelse af lægeloven.

Undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 4, kan som følge heraf ikke finde anvendelse i en sag som den foreliggende, før Patientklagenævnet har besluttet at anmode politiet om, at der bliver rejst tiltale.

De oplysninger, som Patientklagenævnet i den foreliggende sag havde modtaget fra Sundhedsstyrelsen - herunder selve styrelsens indstilling om, at der burde rejses tiltale mod (Dem) - var af en sådan karakter, at nævnet var forpligtet til at foretage partshøring over for (Dem) efter § 19, stk. 1.

Jeg må herefter finde det kritisabelt, at (De) ikke blev orienteret om Sundhedsstyrelsens indbringelse af sagen for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn og ikke fik lejlighed til at fremkomme med en udtalelse, inden nævnet traf afgørelse i sagen.

Jeg har gjort Patientklagenævnet og Sundhedsstyrelsen bekendt med min opfattelse.

Selv om hverken De eller Patientklagenævnet omtaler spørgsmålet, har sagen givet mig anledning til at overveje, om Patientklagenævnets anmodning om, at der rejses tiltale, kan betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

I lovens § 2, stk. 1, er det fastlagt, at loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Efter forarbejderne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 115) sigtes der med udtrykket "truffet afgørelse" til udfærdigelse af retsakter, det vil sige udtalelser, der går ud på at fastsætte, hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde. Det samme er anført i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt. 10. Det er på dette grundlag antaget i praksis, at anklagemyndighedens beslutning om at rejse tiltale ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og at det samme gælder en myndigheds indstilling til en anden myndighed til brug for en sags afgørelse, jf. John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer, 1992, s. 51 f.

Som omtalt i det anførte værk, s. 45, kan der imidlertid ved fastlæggelsen af afgørelsesbegrebet vælges to forskellige fortolkningsprincipper. Ved siden af den traditionelle afgrænsning af afgørelsesbegrebet peges der på den fortolkningsmetode, som jeg har fremhævet i Juridisk Grundbog, bind 4, 1989, s. 30 ff. Efter den fortolkningsmetode bør det tilstræbes at lade forvaltningslovens regler finde anvendelse ved myndighedsudøvelse af besluttende karakter, dersom beslutningen er af en sådan art, at der for de berørte parter normalt vil bestå et væsentligt behov for at få tillagt lovens beføjelser, og disse beføjelser i øvrigt vil være egnede til at tilgodese borgerens interesser i henseende til at øve indflydelse på myndighedens beslutningsprocesser.

I forbindelse med patientklagesager må der efter min opfattelse lægges vægt på, at Patientklagenævnet kun anmoder politiet om at rejse tiltale i de sager, der efter nævnets opfattelse er så alvorlige, at det ikke er tilstrækkeligt, at nævnet giver udtryk for kritik af patientbehandlingen. Derfor vil selve beslutningen om at anmode politiet om, at der rejses tiltale, være meget belastende for den pågældende sundhedsperson, og det må i øvrigt også antages, at beslutningen i væsentlig grad vil påvirke straffesagens forløb. Behovet for at tillægge den pågældende partsrettigheder er således efter min mening på sin vis større i disse sager end i de sager - hvor den pågældende utvivlsomt har partsrettigheder - der afsluttes med, at Patientklagenævnet udtaler kritik af patientbehandlingen. På denne baggrund er det min opfattelse, at forvaltningsloven også finder anvendelse i sager af denne karakter."

Læges partsstilling i patientklagenævnssag. Sager om strafferetlig

forfølgning.

A, der var læge, klagede i brev af 16. december 1991 over, at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn havde behandlet en klage vedrørende A's behandling af en patient uden at underrette ham og give ham lejlighed til at udtale sig om sagen.

A havde tidligere anmodet Patientklagenævnet om at genoptage behandlingen af sagen, men havde fået afslag herpå fra nævnet.

Den 20. januar 1992 anmodede jeg Patientklagenævnet om en udtalelse i anledning af A's klage.

B gav i en skrivelse af 3. april 1992 på vegne af Den Almindelige Danske Lægeforening udtryk for støtte til A's klage over Patientklagenævnet. Jeg sendte den 7. april 1992 B's skrivelse til Patientklagenævnet med henblik på, at det heri anførte kunne indgå ved afgivelsen af nævnets udtalelse.

Patientklagenævnet afgav en udtalelse om sagen den 21. april 1992 og fremsendte samtidig en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen af 1. april 1992.

Den 27. april 1992 anmodede jeg A om eventuelle bemærkninger til Patientklagenævnets og Sundhedsstyrelsens udtalelser, hvilket jeg modtog med A's skrivelse af 19. juni 1992.

Det fremgik af sagen, at Sundhedsstyrelsen den 12. juli 1991 afgav en udtalelse til Patientklagenævnet angående A's patient C, der afgik ved døden den 20. juli 1990, efter at hun havde modtaget behandling med Methotrexate og 5-fluoro-uracil 5-FU for en udbredt kræftlidelse. Det fremgik af udtalelsen, at Sundhedsstyrelsen fandt, at en 1. reservelæge i sin behandling af C havde udvist grovere forsømmelighed, jf. lægelovens § 18. Endvidere fandt styrelsen, at A havde udvist grovere forsømmelighed, jf. lægelovens § 18, ved at iværksætte Methotrexat-behandling på trods af lavt pH-tal, idet han derved udsatte patienten for risiko for nyreskade. Desuden var det styrelsens opfattelse, at afdelingen burde have indberettet dødsfaldet til politiet, jf. ligsynslovens § 4, stk. 1, nr. 5, idet det var åbenbart, at den umiddelbare årsag var nyreskade på baggrund af Methotrexat-behandlingen. Ansvaret for denne undladelse burde efter styrelsens opfattelse bæres af den nævnte 1. reservelæge og A. Sundhedsstyrelsen udtalte, at der burde rejses tiltale mod 1. reservelægen og A for overtrædelse af lægelovens § 18 og ligsynslovens § 4, stk. 2, jf. § 20.

Patientklagenævnet gav i skrivelse af 21. august 1991 til Kriminalpolitiet i København udtryk for den samme opfattelse af sagen, som fremgik af Sundhedsstyrelsens ovennævnte skrivelse. Patientklagenævnet anmodede på den baggrund politiet om, at der blev rejst tiltale mod 1. reservelægen og A for overtrædelse af bestemmelserne omtalt i Patientklagenævnets skrivelse.

I en skrivelse af 21. august 1991 orienterede Patientklagenævnet A om anmodningen til politiet. Patientklagenævnet tilføjede, at sagen nu ansås for omfattet af forvaltningslovens § 9, stk. 3, og således ikke var omfattet af lovens bestemmelser om aktindsigt. A henvistes til at rette henvendelse til Kriminalpolitiet i København, hvis han ønskede yderligere oplysninger.

Den 27. august 1991 anmodede A Patientklagenævnet om at genoptage sagen. A henviste til, at Patientklagenævnet ikke havde givet ham meddelelse om, at sagen var indbragt for nævnet, og ikke havde foretaget partshøring og heller ikke havde givet A mulighed for at begære aktindsigt.

Patientklagenævnet afslog den 23. december 1991 at genoptage sagen, idet sagsbehandlingen efter nævnets opfattelse havde været korrekt. Som yderligere begrundelse for afslaget henviste Patientklagenævnet til sin skrivelse til A af samme dato vedrørende en anden læge. I denne skrivelse henholdt Patientklagenævnet sig til en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen af 4. oktober 1991, hvori styrelsen udtalte som sin opfattelse, at når styrelsen havde besluttet, at en sag skulle oversendes til Patientklagenævnet med en udtalelse om, at styrelsen fandt, at lægelovens § 18 var overtrådt, var der tale om en sag om strafferetlig forfølgning. Efter forvaltningslovens § 9, stk. 3, havde en part ikke ret til aktindsigt i sager om strafferetlig forfølgning, jf. dog § 18, og efter § 19, stk. 2, nr. 4, skulle der ikke foretages partshøring i sager, hvor parten ikke havde ret til aktindsigt i henhold til lovens kapitel 4. Som begrundelse for ikke at orientere parten eller dennes advokat om, at en sag vedrørende eventuel overtrædelse af lægelovens § 18 var oversendt til Patientklagenævnet, henviste Sundhedsstyrelsen til, at parten i så fald ville have en berettiget forventning om, at det var muligt at rekvirere udtalelsen fra styrelsen. Dette var imidlertid ikke muligt, idet der ikke skulle foretages partshøring i disse sager.

I B's skrivelse af 3. april 1992 var det anført, at det var kritisabelt, at den pågældende læge ikke fik mulighed for at udtale sig i sager, som Patientklagenævnet vurderede som så alvorlige, at man indstillede, at der rejstes straffesag. Det anførtes endvidere, at en sag for Patientklagenævnet ikke var en straffesag, før der var blevet rejst tiltale.

I Sundhedsstyrelsens udtalelse af 1. april 1992 hed det bl.a.

"Med hensyn til spørgsmålet om underretning om sagens behandling giver Sundhedsstyrelsen i henhold til styrelsens almindelige sagsrutiner kun eventuelle klager besked om, at sagen nu behandles i Sundhedsstyrelsen, af hvem mv. Tilsvarende underretning gives sædvanligvis ikke til de indklagede medicinalpersoner. Disse vil imidlertid tidligere i forbindelse med embedslægeinstitutionens og/eller politiets forberedende undersøgelser have afgivet forklaringer til brug for sagens oplysning og må således formodes også ad denne vej at være blevet gjort bekendt med sagen og dennes behandling.

I modsætning til sager, som rejses af politiet, og hvor Sundhedsstyrelsen derfor i henhold til offentlighedslovens § 2, stk. 1, ikke kan give aktindsigt, gives som udgangspunkt aktindsigt i sager, hvor politiet har foretaget undersøgelser på Sundhedsstyrelsens eller embedslægeinstitutionens foranledning. Dog gives ikke aktindsigt efter det tidspunkt, hvor Sundhedsstyrelsen har truffet beslutning om at indstille til Patientklagenævnet at der rejses tiltale, idet sagen herefter er omfattet af forvaltningslovens § 9, stk. 3.

I tilfælde, hvor aktindsigt nægtes under henvisning til offentlighedslovens § 2, stk. 1, eller forvaltningslovens § 9, stk. 3, videresendes anmodningen om aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 15, stk. 1, eller forvaltningslovens § 16, stk. 1, til pågældende politimester.

For så vidt angår partshøring i forbindelse med oversendelse til Patientklagenævnet foretages der ikke partshøring i sager, hvori styrelsen indstiller, at der rejses tiltale mod en læge for overtrædelse af lægelovens § 18, idet det fremgår af forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 4, at der ikke skal foretages partshøring i sager, hvor parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i forvaltningslovens kap. 4."

Patientklagenævnet tilsluttede sig i skrivelsen af 21. april 1992 Sundhedsstyrelsens udtalelse og tilføjede for så vidt angik § 1, stk. 2, jf. § 6, stk. 2, i nævnets forretningsorden, at nævnet anså underretning til den indklagede for sket gennem politiet.

I et brev af 19. juni 1992 til mig anførte A bl.a. følgende

"Sagen vedrører 3 væsentlige forvaltningsretlige grundlæggende principper, nemlig

Underretning.

Høring.

Aktindsigt.

Ad 1. Underretning

Af bekendtgørelse om forretningsorden for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn § 6, stk. 2, fremgår det at "Klageren samt andre, der har berettiget interesse i at få kendskab til klagen , orienteres skriftligt af sekretariatet om, at klagen er modtaget, at der indhentes en udtalelse over sagen fra Sundhedsstyrelsen, at de implicerede sundhedspersoner vil få sagen forelagt, og at klageren senere vil modtage en afgørelse i sagen fra Patientklagenævnet". (Fremhævelsen) af "andre, der har ...... klagen" er foretaget af undertegnede. Denne bestemmelse, der ikke undtager sager, hvor afgørelsen fra Sundhedsvæsenets Patientklagenævn kan gå ud på, at det indstilles, at der rejses tiltale for overtrædelse af lægelovens § 18, ses ikke iagttaget i nærværende sag. Herudover gøres det gældende, at det er i overensstemmelse med god forvaltningsskik, at den person, der er klaget over, underrettes om klagen, hvilket hænger sammen med såvel høringsreglerne som reglerne om aktindsigt, jf. nedenfor.

Ad 2. Høring

Af forvaltningslovens § 19, stk. 1, fremgår det, at der ikke må træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne i sagen og givet parten lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Denne regel ses ej heller iagttaget. Det gøres gældende, at undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 4, ikke kan bringes i anvendelse, idet det samtidig gøres gældende, at (A) har ret til aktindsigt i henhold til forvaltningslovens § 9, stk. 1. Undtagelsesbestemmelsen i § 9, stk. 3, om, at bestemmelserne om aktindsigt ikke gælder sager om strafferetlig forfølgning, kan ikke benyttes, jf. nedenfor under pkt. 3.

Ad 3. Aktindsigt

Som nævnt under pkt. 2 gøres det gældende, at (A) har ret til aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1 (og derfor også ret til partshøring, jf. § 19, stk. 1). Det gøres gældende, at bestemmelsen i forvaltningslovens § 9, stk. 3, ikke kan anvendes. Begrundelsen for, at § 9, stk. 3, ikke kan anvendes i nærværende sag, er, at der på tidspunktet for sagens indbringelse for Patientklagenævnet - uanset på hvilken måde dette sker - ikke foreligger en sag om strafferetlig forfølgning. En sådan sag foreligger tidligst, når der af statsadvokaten, jf. lægelovens § 18, er rejst tiltale. I den forbindelse kan jeg henvise til (B's) skrivelse af 3. april 1992, hvori jeg kan erklære mig enig. Subsidiært gøres det gældende, at der tidligst kan foreligge en sag om strafferetlig forfølgning, når der af vedkommende forvaltningsmyndighed er taget stilling til, om sagen skal overgives til politiet. I den forbindelse skal jeg henvise til den kommenterede forvaltningslov, p. 125, hvor dette synspunkt er anført, og hvor det tillige er anført, at der ikke foreligger en sag om strafferetlig forfølgning, selv om forvaltningsmyndigheden har taget særlige skridt til oplysning af sagen, netop med henblik på en stillingtagen til dette spørgsmål. Det må således være gældende, at uanset om sagen er indbragt for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn som en indberetningssag eller af en privat klager, er der ikke tale om en sag om strafferetlig forfølgning førend tidligst på det tidspunkt, hvor Patientklagenævnet har anmodet om, at der rejses tiltale. I nærværende sag er en sådan afgørelse fremkommet ved skrivelse af 21. august 1991, og det gøres derfor gældende, at i tiden forinden er sagen under alle omstændigheder ikke omfattet af forvaltningslovens § 9, stk. 3, om "sager om strafferetlig forfølgning". Det understreges, at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn forudsætningsvis må være enig i dette, jf. Sundhedsvæsenets Patientklagenævns skrivelse af 21. august 1991 ... hvori det af 4. afsnit fremgår: "Patientklagenævnet skal i den forbindelse gøre opmærksom på, at sagerne nu anses for omfattet af forvaltningslovens § 9, stk. 3, hvorefter lovens bestemmelser om aktindsigt ikke gælder sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser." Fremhævelsen af ordet "nu" er foretaget af undertegnede. Således foreligger det efter undertegnedes opfattelse helt klart, at selv forvaltningsmyndigheden - Sundhedsvæsenets Patientklagenævn - er af den opfattelse, at sagen forinden skrivelsen af 21. august 1991 ikke var omfattet af forvaltningslovens § 9, stk. 3, og derfor burde såvel reglerne om retten til aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 3, og reglerne om partshøring jf. § 19, stk. 1, være iagttaget. Så meget desto mere gælder reglerne om underretning, jf. den under pkt. 1 nævnte forretningsorden."

I min afsluttende skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Sundhedsministeriets bekendtgørelse nr. 349 af 23. maj 1990 om forretningsorden for Sundhedsvæsenets Patientklagenævn indeholder følgende bestemmelse i § 6, stk. 2

"Klageren samt andre, der har berettiget interesse i at få kendskab til klagen, orienteres skriftligt af sekretariatet om, at klagen er modtaget, at der indhentes en udtalelse over klagen fra Sundhedsstyrelsen, at de implicerede sundhedspersoner vil få sagen forelagt, og at klageren senere vil modtage en afgørelse i sagen fra Patientklagenævnet."

Forvaltningsloven, lov nr. 571 af 19. december 1985, indeholder følgende bestemmelser i § 9, stk. 3, og § 19, stk. 1 og 2, nr. 4

Resumé

A, der var læge, klagede over manglende underretning, partshøring og aktindsigt i forbindelse med en sag i Patientklagenævnet (PKN).

PKN havde på baggrund af en udtalelse fra Sundhedsstyrelsen (SUS) anmodet politiet om at rejse tiltale mod A for overtrædelse af bestemmelser i lægeloven. PKN oplyste over for A, at sagen på det tidspunkt, hvor SUS indstillede til PKN, at der blev rejst tiltale, ansås for omfattet af forvaltningslovens § 9, stk. 3, angående sager om strafferetlig forfølgning, hvorfor PKN nægtede A aktindsigt og undlod partshøring under henvisning til forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 4.

Ombudsmanden fandt det kritisabelt, at PKN ikke havde underrettet A om sagens indbringelse for nævnet samt foretaget partshøring med hensyn til SUS's udtalelse, inden PKN traf beslutning.

Endvidere fremkom ombudsmanden med bemærkninger om forvaltningslovens afgørelsesbegreb i forhold til PKN's beslutning om at anmode om tiltalerejsning. (J. nr. 1992-920-420).