Delegation til andet ministerområde uden særlig hjemmel. Prøvelsesbegrænsning i rekursinstans.

Delegation til andet ministerområde uden særlig hjemmel. Prøvelsesbegrænsning i rekursinstans.

Det fremgik af de foreliggende akter, at F Sygehus, Blodbanken, den 14. december 1989 anmeldte, at A havde pådraget sig smerter i højre underarm i forbindelse med, at han som donor afgav blod.

Arbejdsskadestyrelsen traf afgørelse i skrivelse af 28. maj 1990. Ved afgørelsen vurderedes skaden til en méngrad på 5%, og A fik erstatning for varigt mén på 16.071 kr. Styrelsen fandt ikke, at A's erhvervsevne kunne anses for nedsat med 15% eller derover som følge af den anmeldte skade. A fik derfor ikke erhvervsevnetabserstatning.

Denne afgørelse påklagede A til Sundhedsministeriet.

Sundhedsministeriet tiltrådte ved skrivelse af 2. juli 1990 Arbejdsskadestyrelsens afgørelse. Ministeriet anførte følgende

"...

Af arbejdsskadestyrelsens udtalelse fremgår, at erhvervsevnetabet er fastsat til 10%, fordi De har genoptaget arbejdet i fuldt omfang den 15. januar 1990, og fordi det anførte indtægtstab pr. år ved ekstravagter er under 15 % af indkomsten. De har således ikke krav på erstatning for tab af erhvervsevne efter lov om erstatning til skadelidte værnepligtige m.fl., idet erhvervsevnen ikke kan anses for nedsat med 15 % eller mere.

Arbejdsskadestyrelsen har endvidere oplyst, at den anførte méngrad er i overensstemmelse med arbejdsskadestyrelsens lægers opfattelse og styrelsens praksis i tilsvarende sager.

Sundhedsministeriet har efter gennemgang af sagens dokumenter, som ministeriet har modtaget fra arbejdsskadestyrelsen, ikke fundet grundlag for at ændre styrelsens afgørelse af 28. maj 1990.

Det bemærkes, at Sundhedsministeriet ikke har mulighed for at vurdere det lægefaglige skøn, som ligger til grund for afgørelsen."

A bad i skrivelse af 9. juli 1990 Sundhedsministeriet uddybe bemærkningen om ministeriets begrænsede mulighed for at efterprøve det lægefaglige skøn. Ministeriet svarede i skrivelse af 19. juli 1990. Ministeriet oplyste bl.a.

"...

I denne anledning skal man oplyse, at hjemmelen til at yde erstatning i forbindelse med donorskader er indeholdt i en tekstanmærkning der optages på de årlige finanslove.

Efter de nævnte tekstanmærkninger bemyndiges Sundhedsministeriet til at yde erstatning til bloddonorer efter reglerne i lov om erstatning til skadelidte værnepligtige m.fl. Da Sundhedsministeriet ikke råder over den lægefaglige ekspertise, der er nødvendig for at kunne træffe afgørelse i sagen om donorskader er det overladt til Arbejdsskadestyrelsen at træffe afgørelse i de her omhandlede sager. Arbejdsskadestyrelsens afgørelse kan indbringes for Sundhedsministeriet. Ministeriet tager i forbindelse med en eventuel anke af Arbejdsskadestyrelsens afgørelse i en donorsag stilling til styrelsens administrative behandling af sagen hvorimod ministeriet ikke efterprøver det af Arbejdsskadestyrelsen udøvede lægefaglige skøn.

..."

Den Sociale Ankestyrelse afviste i skrivelse af 7. august 1990 en klage fra A over Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 28. maj 1990. Ankestyrelsen henviste til, at styrelsens afgørelse var truffet med hjemmel i en tekstanmærkning til finansloven. Der var således ikke tale om en afgørelse i henhold til arbejdsskadeforsikringsloven eller lov om erstatning til skadelidte værnepligtige m.fl.

A påklagede Sundhedsministeriets afgørelser til ombudsmanden. A fremhævede, at det ikke kunne være rigtigt, at en erstatningsafgørelse fra Arbejdsskadestyrelsen ikke kunne påklages i sin fulde udstrækning enten til Sundhedsministeriet eller til Den Sociale Ankestyrelse.

I skrivelse af 19. november 1990 anmodede jeg Sundhedsministeriet om en udtalelse om følgende

"...

Erstatningsordningen for bloddonorskader har hjemmel i en tekstanmærkning til de årlige finanslove. Tekstanmærkningen har bemyndiget sundhedsministeren (tidligere indenrigsministeren) til af statskassen at yde erstatning til bloddonorer "efter reglerne i lov om erstatning til skadelidte værnepligtige."

Det fremgår af det materiale, jeg har modtaget fra (A), at Arbejdsskadestyrelsen (tidligere Sikringsstyrelsen) træffer afgørelse i 1. instans i sager om bloddonorerstatning. Styrelsen giver vejledning om, at styrelsens afgørelse inden 4 uger kan indbringes for Sundhedsministeriet. Det fremgår endvidere, at ministeriet som klageinstans "ikke har mulighed for at vurdere det lægefaglige skøn". Den Sociale Ankestyrelse har med henvisning til, at Arbejdsskadestyrelsens afgørelse ikke er truffet med hjemmel i arbejdsskadeforsikringsloven eller lov om erstatning til skadelidte værnepligtige, fundet ikke at kunne behandle sagen.

Tekstanmærkningen om bloddonorskader indeholder intet udtrykkeligt om, hvorvidt sundhedsministeren kan overlade afgørelsen af sagerne til Arbejdsskadestyrelsen, eller om, hvorvidt der i givet fald er klageadgang til Den Sociale Ankestyrelse. Bemyndigelsen til at yde erstatning er givet til Sundhedsministeriet, men med en henvisning til reglerne i lov om erstatning til skadelidte værnepligtige.

Efter denne lov kan Arbejdsskadestyrelsens afgørelse påklages til Den Sociale Ankestyrelse (§ 9).

I praksis fungerer Sundhedsministeriet som klageinstans for afgørelsen om bloddonorerstatning.

På baggrund af det anførte anmoder jeg om, at Sundhedsministeriets udtalelse kommer til at indeholde en redegørelse for det retlige grundlag for den praktiserede ordning med Arbejdsskadestyrelsen som 1. instans og ministeriet som klageinstans - og for den af ministeriet anførte prøvelsesbegrænsning. Jeg henviser herved til, at Arbejdsskadestyrelsen er en styrelse under Socialministeriet, og at det i den forvaltningsretlige litteratur er almindeligt antaget, at henlæggelse af opgaver til et andet ministerområde kræver udtrykkelig hjemmel, jf. f.eks. Bent Christensen, Opgaver og Organisation (1987), s. 146.

..."

Sundhedsministeriet svarede i skrivelse af 11. marts 1991 således

"...

Hjemmelen for den særlige ordning med betaling af erstatning i forbindelse med skade ved afgivelse af donorblod blev etableret ved en tekstanmærkning på tillægsbevillingsloven for 1959/60. Herefter bemyndiges indenrigsministeren til af statskassen at udrede erstatning til bloddonorer eller disses efterladte i tilfælde af invaliditet eller dødsfald på grund af ulykkestilfælde eller sygdom, der med rimelighed kan henføres til afgivelsen af blod til blodtransfusion (eller blodpræparater) eller i øvrigt kan sættes i forbindelse med de forhold, hvorunder afgivelsen foregår, således at reglerne i lov nr. 94 af 27. marts 1934 med senere ændringer om erstatning til tilskadekomne værnepligtige mv., lægges til grund ved fastsættelsen af erstatningen.

.....

Sundhedsministeriet forstår den omhandlede tekstanmærkning således, at reglerne i lov om erstatning til tilskadekomne værnepligtige m.fl. skal lægges til grund for så vidt angår spørgsmålet dels om hvilke ydelser, der kan komme på tale, dels ved fastsættelsen af erstatningens størrelse.

Efter tekstanmærkningen synes det forudsat, at der i Indenrigsministeriets beslutning indgår elementer af kulancemæssig karakter, idet de almindelige krav til årsagssammenhæng er svækket.

Indtil august 1974 fastsatte Indenrigsministeriet - evt. efter indhentet udtalelse fra Sikringsstyrelsen - erstatningen i overensstemmelse med reglerne i lov om erstatning til tilskadekomne værnepligtige.

Som det fremgår af vedlagte skrivelse af 21. februar 1974 til Sikringsstyrelsen, fandt Indenrigsministeriet ordningen særdeles uhensigtsmæssig, og på den baggrund foreslog Indenrigsministeriet, at ordningens administration blev overtaget af Sikringsstyrelsen.

Som det fremgår af vedlagte skrivelse af 17. oktober 1974 til Socialministeriet, accepterede Sikringsstyrelsen at overtage Indenrigsministeriets hidtidige opgaver vedrørende erstatningssager for tilskadekomne bloddonorer.

I skrivelse af 31. oktober 1974 meddelte Indenrigsministeriet Sikringsstyrelsen, at de af styrelsen trufne afgørelser i de her omhandlede sager i påkomne tilfælde kunne ankes til Indenrigsministeriet.

....

Som det fremgår af ovenstående er overdragelsen af Indenrigsministeriets opgaver i forbindelse med administrationen af ordningen sket med Socialministeriets stiltiende samtykke.

Efter indgåelsen af aftalen i 1974 om den fremtidige administration af ordningen er tekstanmærkningen optaget på de årlige finanslove med angivelse af Indenrigsministeriet som eneste kompetente myndighed.

Som det fremgår af skrivelsen af 21. februar 1974 fandt Indenrigsministeriet, at ministeriet savnede den fornødne ekspertise i disse erstatningssager, hvilket da også indebar, at ministeriet i de fleste tilfælde søgte vejledning hos Sikringsstyrelsen.

Ved at overlade afgørelserne i disse sager i første instans til Sikringsstyrelsen (nu Arbejdsskadestyrelsen) har man opnået, at afgørelsen træffes af en myndighed, der i kraft af tilsvarende opgaver inden for andre lovgivningsområder i større udstrækning end Indenrigsministeriet (nu Sundhedsministeriet) er i besiddelse af den nødvendige faglige og tekniske ekspertise, en ekspertise som Sundhedsministeriet ikke er i besiddelse af.

Efter Sundhedsministeriets opfattelse indebærer det forhold, at afgørelsen træffes af Arbejdsskadestyrelsen en større grad af garanti for afgørelsens rigtighed. Hertil kommer, at de afgørelser, der træffes af Arbejdsskadestyrelsen under alle omstændigheder kan indankes til Sundhedsministeriet.

Såfremt afgørelserne i disse sager blev truffet af Sundhedsministeriet - i overensstemmelse med ordlyden i tekstanmærkningerne - ville der ikke være mulighed for at anke afgørelsen til andre administrative instanser.

For så vidt angår spørgsmålet om det af Sundhedsministeriet i skrivelse af 19. juli 1990 anførte om prøvelsesbegrænsningen skal Sundhedsministeriet udtale

Ved Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 28. maj 1990 fastsatte styrelsen i anledning af den (A) overgåede donorskade en méngrad på 5% og erhvervstabet blev fastsat til 0%.

Efter § 28, stk. 1, i lov om arbejdsskadeforsikring (lovbekendtgørelse nr. 450 af 25. juni 1987) tilkommer der skadelidte erstatning for varigt mén, såfremt en arbejdsskade har påført ham varig og ikke ubetydelig skade af medicinsk art.

Efter § 28, stk. 2, fastsætter Arbejdsskadestyrelsen méngraden på grundlag af skadens medicinske art og omfang og under hensyn til de af arbejdsskaden forvoldte ulemper i skadelidtes personlige livsførelse.

Har en arbejdsskade medført nedsættelse af skadelidtes evne til at skaffe sig indtægt ved arbejde, tilkommer der ham efter § 27, stk. 1, erstatning for tab af erhvervsevne. Erstatning ydes dog ikke efter bestemmelsen, såfremt erhvervsevnetabet er mindre end 15%.

Af oplysningerne i Arbejdsskadestyrelsens sag angående den (A) overgående donorskade fremgår, at (A's) indtægtstab ved bortfald af ekstravagter udgør mindre end 15% af indkomsten.

Skadelidte opfylder således ikke (på afgørelsestidspunktet) de lovbestemte betingelser for at få tilkendt erstatning for tab af erhvervsevne.

Sundhedsministeriet er ikke i besiddelse af særlig lægelig medicinsk sagkundskab, hvorfor ministeriet i ankesager de facto er afskåret fra at efterprøve den lægelige vurdering af skadens medicinske art og omfang, der ligger til grund for fastsættelsen af méngraden.

..."

Jeg udtalte herefter følgende i et brev til A

"1) Delegation fra Sundhedsministeriet til Arbejdsskadestyrelsen.

Det retlige grundlag for de trufne afgørelser var indeholdt i en tekstanmærkning i de årlige finanslove. Tekstanmærkningen for 1989 havde følgende ordlyd

"Sundhedsministeren bemyndiges til af statskassen at yde erstatning til bloddonorer efter reglerne i lov om erstatning til skadelidte værnepligtige m.fl., jf. L 80 1978, for følger af ulykkestilfælde eller sygdom, der med rimelighed kan henføres til afgivelse af blod til blodtransfusion (eller blodpræparater) eller de forhold, hvorunder afgivelsen foregår. Medfører ulykkestilfældet eller sygdommen døden, er sundhedsministeren på samme måde bemyndiget til at udrede erstatning til de efterladte efter nævnte loves bestemmelser herom."

Kompetencen er således ved tekstanmærkninger henlagt til Sundhedsministeriet.

Reglerne er ved ikrafttrædelse af lov nr. 367 af 6. juni 1991 om patientforsikring blevet overflødige, idet bloddonorer er omfattet af den nye lovs forsikringspligt.

Kompetencen til at fastsætte erstatning i henhold til tekstanmærkningen blev i 1974 efter aftale mellem Indenrigsministeriet (som i henhold til den dagældende tekstanmærkning havde kompetencen) og Socialministeriet delegeret til Arbejdsskadestyrelsen. Denne delegation var ikke hjemlet i tekstanmærkningen, og spørgsmålet er derfor, om den kunne anses for lovlig.

Ved bedømmelsen af dette spørgsmål må der efter min mening lægges vægt på, at tildelingen og udmålingen ifølge tekstanmærkningen skete i henhold til lov om erstatning til skadelidte værnepligtige, som i forvejen administreres af Arbejdsskadestyrelsen. Delegationen skete således til et organ, som i forvejen var i besiddelse af netop den ekspertise, som sager om erstatning til bloddonorer forudsætter. Dertil kommer, at styrelsen er et direktorat i centraladministrationen, dvs. at styrelsen står i et normalt underordnelsesforhold til et departement, Socialministeriets departement. Styrelsen må således antages at være forpligtet til at følge såvel generelle som konkrete instruktioner om sagerne, ligesom styrelsens afgørelser kan påklages til departementet. Ligeledes må det antages, at departementet kan indkalde afgørelser til kontrol samt stille vilkår for samt tilbagekalde delegationen helt eller delvis. Der er således ikke særlige retlige betænkeligheder ved, at afgørelsen af bloddonorerstatningen blev overladt til Arbejdsskadestyrelsen.

En retlig uklarhed følger af, at Arbejdsskadestyrelsen hører under Socialministeriets departement og ikke under Sundhedsministeriet, der har delegeret kompetencen.

Delegationen blev imidlertid gennemført efter aftale med Socialministeriet, og det må antages, at overordnelsesbeføjelserne ved denne aftale blev overført til Sundhedsministeriet, der således var beføjet til at føre den kontrol med varetagelsen af den delegerede kompetence, som måtte være forudsætningen for delegationens lovlighed.

Det er sammenfattende min opfattelse, at overladelsen af kompetencen til Arbejdsskadestyrelsen har gode administrative grunde for sig, samt at der ikke er knyttet væsentlige retlige betænkeligheder til ordningen.

Herefter finder jeg, at delegationen, uanset at der ikke var reguleret i retsgrundlaget, måtte anses for lovlig.

2) Prøvelsesbegrænsningen i Sundhedsministeriet.

(A) har gjort gældende, at det må anses for uholdbart, at Arbejdsskadestyrelsens afgørelser ikke i fuldt omfang var undergivet påklage til en højere administrativ instans.

Hertil bemærkes, at adgangen til at påklage styrelsens afgørelser efter min opfattelse ikke kunne anses for reguleret i tekstanmærkningens henvisning til lov om erstatning til skadelidte værnepligtige. Jeg skal herved pege på, at tekstanmærkningen henlægger kompetencen til Sundhedsministeriet, og at det således var forudsat, at afgørelserne om erstatning til bloddonorer alene blev behandlet af en administrativ instans.

Delegationen til Arbejdsskadestyrelsen havde imidlertid til følge, at styrelsens afgørelser i overensstemmelse med almindelig forvaltningsretlig opfattelse var omfattet af adgangen til at klage til den delegerende myndighed. Det kan således ikke give mig anledning til bemærkninger, at Sundhedsministeriet anså sig selv - og ikke Den Sociale Ankestyrelse - for klageinstans.

At Sundhedsministeriet ikke fandt at kunne efterprøve den lægelige vurdering i styrelsens afgørelser fulgte ikke af retlige synspunkter, men byggede på den kendsgerning, at ministeriet ikke havde og heller ikke fandt at kunne inddrage den fornødne lægelige sagkundskab ved behandlingen af klager over styrelsen. At ministeriet på denne måde begrænsede sin prøvelse som følge af begrænsede faglige forudsætninger er velkendt på andre klageområder og kan ikke i sig selv give mig anledning til bemærkninger. Det må desuden efter min mening tages i betragtning, at den fornødne ekspertise blev inddraget i donorsager i forbindelse med, at kompetencen er blevet overladt til Arbejdsskadestyrelsen. Da det ved tekstanmærkningen desuden var forudsat, at sagerne blev behandlet i kun én instans, finder jeg det ikke kritisabelt, at den lægelige del af styrelsens afgørelse i realiteten ikke kunne påklages.

3) Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 28. maj 1990 og Sundhedsministeriets afgørelse af 2. juli 1990.

Både fastsættelsen af ménerstatning og udmålingen af erhvervsevnetabserstatningen beroede ifølge tekstanmærkningen på en skønsmæssigt præget vurdering af lægelig og erhvervsmæssig karakter.

I lighed med Sundhedsministeriet har jeg ikke den fornødne lægelige sagkundskab til rådighed, og jeg har derfor kun begrænsede muligheder for at kritisere sådanne afgørelser. Kun hvis der foreligger særlige retlige omstændigheder, kan jeg udtale kritik af en sådan afgørelse. Jeg har ikke ved min gennemgang af sagen fundet, at der gør sig sådanne omstændigheder gældende, og jeg har derfor ikke grundlag for kritik af de trufne afgørelser.

Jeg har noteret mig, at afgørelsen vedrørende erhvervsevnetabet ikke byggede på lægelige overvejelser, men på den omstændighed, at (A) havde genoptaget arbejdet i fuldt omfang, og at hans indtægtstab var på under 15% af den hidtidige indkomst."

Resumé

A klagede over, at en afgørelse, truffet af Arbejdsskadestyrelsen (ASK) vedrørende erstatning for skade i forbindelse med afgivelse af blod som bloddonor, ikke kunne påklages i sin fulde udstrækning til Sundhedsministeriet (SUM) eller til Den Sociale Ankestyrelse (DSA).

Det retlige grundlag for afgørelser om erstatning for bloddonorskader var indeholdt i en tekstanmærkning til de årlige finanslove. Kompetencen var herved henlagt til SUM. SUM havde efter aftale med Socialministeriet (SM) delegeret kompetencen til ASK - der hørte under SM's departement - således at SUM skulle varetage overordnelsesbeføjelserne.

Ombudsmanden fandt delegationen lovlig, uanset at retsgrundlaget ikke indeholdt bestemmelser om delegationen, da ASK var i besiddelse af den ekspertise, som sager om bloddonorerstatninger forudsætter, og da ASK normalt står i underordnelsesforhold til et departement.

Ombudsmanden fandt det ej heller kritisabelt, at ASK's afgørelse ikke kunne påklages i fuldt omfang til en højere administrativ instans, idet SUM ikke var i besiddelse af den fornødne lægelig sagkundskab og derfor var afskåret fra at efterprøve ASK's lægelige vurdering, der lå til grund for fastlæggelsen af méngraden.

Ombudsmanden lagde herved vægt på, a adgangen til påklage ikke var reguleret i tekstanmærkningerne, a det var forudsat, at afgørelserne om erstatning til bloddonorer alene blev behandlet af én administrativ instans, og a ASK var i besiddelse af fornøden ekspertise til at træffe afgørelse om erstatning. (J. nr. 1990-1627-09).