Fortolkning af regel om kontanthjælp til dækning af boligudgift.

Fortolkning af regel om kontanthjælp til dækning af boligudgift.

Sagen vedrørte fortolkningen af bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3, om kontanthjælp til boligudgifter. Ifølge bestemmelsen kan der "ikke ydes hjælp til den del af boligudgiften, der er påtaget med henblik på at få den dækket af kontanthjælp". I en skrivelse af 5. september 1991 traf Den Sociale Ankestyrelse følgende afgørelse i en konkret foreliggende sag

"Ankestyrelsen finder ikke, at der i bistandslovens § 37, stk. 3, 6. pkt., kan indfortolkes et krav om forsæt ved bedømmelsen af, om en udgift kan anses for påtaget med henblik på at få den dækket af kontanthjælp.

Det må anses for tilstrækkeligt, at ansøgeren burde kunne indse, at udgiften skal afholdes af kontanthjælp.

En kontanthjælpsmodtager, der påtager sig en højere boligudgift på et tidspunkt, hvor der ikke er udsigt til, at pågældende inden for en kortere tid vil kunne klare sig selv, bør kunne indse, at udgiften påtages med henblik på at få den dækket af kontanthjælp, medmindre der foreligger ganske særlige forhold, der viser, at den pågældende må have berettiget forventning om, at udgiften vil blive dækket af kontanthjælpen.

Efter de foreliggende oplysninger finder Ankestyrelsen, at De burde have indset, at udgiften skulle afholdes af kontanthjælp, og Ankestyrelsen finder ikke, at kommunen har skabt en berettiget forventning om afholdelse af en større boligudgift end den, der svarer til udgiften til en 3-værelsers lejlighed med fradrag af boligstøtte.

Ankestyrelsen har ved afgørelsen lagt vægt på, at De få dage før underskrivelsen af slutsedlen havde møde med socialforvaltningen, hvor bl.a. boligspørgsmålet blev drøftet, og hvor De oplyste, at De ville undersøge mulighederne for at få en 2-værelsers pensionistbolig eller en 3-værelsers lejlighed, samt at De købte ejerboligen uden forudgående drøftelse med socialforvaltningen.

Ankestyrelsen har iøvrigt lagt vægt på, at det af bistandslovens § 37, stk. 3, forudsætningsvis kan udledes, at der kun kan ydes hjælp til en rimelig bolig."

Jeg besluttede at behandle sagen i henhold til bestemmelsen i ombudsmandslovens § 6, stk. 5. Angående det generelle spørgsmål om, hvorvidt bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3, 6. pkt., ud over forsætlige forhold også omfatter visse former for uagtsomme forhold, udtalte jeg i en skrivelse til Socialministeriet af 21. maj 1992 følgende

"Forarbejderne til bistandslovens § 37, stk. 3, indeholder ikke bidrag til fortolkningen af bestemmelsen i 6. pkt., der svarer til en bestemmelse i pkt. 3 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 484 af 24. september 1984 om forsøg med faste ydelser efter bistandsloven. Socialministeriet, ved kontorchef ..., oplyste på telefonisk forespørgsel den 24. september 1991 over for en af mine medarbejdere, at der næppe i ministeriets sag vedrørende forsøgsbekendtgørelsen kan findes bidrag til den nærmere fortolkning af udtrykket "påtaget med henblik på". Bestemmelsen i bekendtgørelsens pkt. 3 blev formuleret på grundlag af den tidligere bestemmelse i lov om offentlig forsorg, § 54, stk. 2, 1. pkt., hvorefter det sociale udvalgs tilsvarende forpligtelse til at yde en værnepligtig og hans familie hjælp under forrettelse af militærtjeneste forudsatte, at "de forpligtelser, til hvis opfyldelse hjælpen søges, ikke må antages at være påtaget med henblik på at opnå hjælp fra det offentlige", (jf. lovbekendtgørelse nr. 539 af 10. november 1969 med senere ændringer, ophævet ved bistandslovens ikrafttræden den 1. april 1976).

Socialministeriet oplyste under telefonsamtalen den 24. september 1991, at bestemmelsen i forsorgslovens § 54, stk. 2, i sin tid blev anvendt i praksis over for såvel forsætlige som uagtsomme forhold.

Det forhold, at bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3, 6. pkt., ved sin indsættelse i bistandsloven i 1986 blev formuleret på samme måde som en bestemmelse i den i 1976 ophævede forsorgslov, fremgår ikke af forarbejderne til lovændringen i 1986, jf. FT 1986-1987, tillæg A, spalte 897 ff, tillæg B, spalte 381 ff, 425 ff og 603 ff. Det fremgår heller ikke, om det var ministeriets hensigt, at bestemmelsen ligesom den ophævede bestemmelse i forsorgsloven skulle finde anvendelse over for såvel forsætlige som uagtsomme forhold.

I lyset heraf kan det anførte om baggrunden for bestemmelsens formulering efter min mening ikke tillægges væsentlig betydning for det foreliggende fortolkningsspørgsmål.

En almindelig sproglig forståelse af ordene "påtaget med henblik på" i bistandslovens § 37, stk. 3, 6. pkt., fører efter min mening til, at bestemmelsen er begrænset til forsætlige forhold. Endvidere må jeg lægge til grund, at der ikke i forarbejderne til bestemmelsen findes noget, som kan støtte en afvigende forståelse i retning af, at også uagtsomme forhold skulle være omfattet. Hertil kommer, at det inden for strafferetten er almindeligt antaget, at sammenlignelige vendinger som f.eks. "med det formål at", "i den hensigt" og "for at" udelukkende omfatter forsætlige forhold, eventuelt kun de højeste grader af forsæt, jf. herved Knud Waaben, Det kriminelle forsæt (1973), s. 91 ff. Så vidt ses, findes der dog ikke i straffeloven en fuldstændigt enslydende vending, hvortil kommer, at straffelovsfortolkning er undergivet særlige regler, jf. straffelovens § 1 og § 19.

Den fortolkning af bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3, 6. pkt., som Den Sociale Ankestyrelse anlagde ved afgørelsen af 5. september 1991, og hvorefter bestemmelsen også omfatter uagtsomme forhold, må jeg på den anførte baggrund anse for tvivlsom.

Endvidere må jeg af retssikkerhedsmæssige grunde finde det utilfredsstillende, at der kan herske væsentlig tvivl om den rette forståelse af bestemmelsen. Under henvisning hertil beder jeg Socialministeriet om en udtalelse om, hvorvidt ministeriet vil være indstillet på ved først givne lejlighed at søge formuleringen i lovteksten ændret, således at det af loven klart fremgår, hvilke tilregnelsesgrader der er omfattet af bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3, 6. pkt."

Socialministeriet besvarede min henvendelse i en skrivelse af 19. oktober 1992. I skrivelsen anførte ministeriet følgende

"...

Socialministeriet skal hertil bemærke, at der med bestemmelsen sigtes på at dække de situationer, hvor en påtaget merudgift til boligen - såfremt bestemmelsen ikke var medtaget - alene kunne dækkes som en følge af, at boligtillægget efter hovedregelen i § 37, stk. 3, 1. og 2. pkt., skal svare til den faktiske boligudgift.

En person, der påtager sig forøgede boligudgifter, må udfra generelle betragtninger have gjort sig sine overvejelser om, hvorledes merudgiften skal finansieres. Man kan derfor sige, at udgangspunktet må være en formodning om, at en forøget boligudgift er påtaget med henblik på at få den finansieret over kontanthjælp. Det er efter ministeriets opfattelse vanskeligt at afgøre, hvorvidt der er tale om et forsætligt eller et uagtsomt forhold, når en person påtager sig [min rettelse] en udgift, vedkommende ikke selv har sikret sig midler til at dække.

Ved at benytte vendingen "med henblik på at få den dækket af kontanthjælp" har hensigten været at frasortere de situationer, hvor det primære formål med boligforbedringen er, at kontanthjælpsmodtageren sikres en bolig, der svarer til de krav, der som minimum må stilles til en bolig for den pågældende og hans familie. I disse tilfælde vil boligforbedringen typisk ske efter forudgående aftale med socialforvaltningen. Er socialforvaltningen og ansøgeren ikke enige om, at der er et sådant 'socialt' behov for at forbedre boligsituationen, må baggrunden for at påtage sig merudgiften enten være en forventning om at kunne afholde den indenfor den eksisterende kontanthjælpsudmåling eller en forventning om, at den vil blive dækket af en forøget kontanthjælp. I sidstnævnte tilfælde er udgiften påtaget "med henblik på at få den dækket af kontanthjælp".

Formuleringen blev i sin tid foreslået af de kommuner, der deltog i forhandlingerne forud for kontanthjælpsforsøget - som nævnt i Ombudsmandens skrivelse med den tidligere regel i forsorgslovens § 54, stk. 2, 1. pkt., som model - og reglen har efter ministeriets opfattelse ikke i almindelighed givet anledning til forståelsesproblemer i kommunerne. Formuleringen er forholdsvis enkel og dækker over flere situationer, herunder også situationer, hvor en kontanthjælpsmodtager deler bolig med en eller flere ikke-kontanthjælpsmodtagere, og der aftales en omfordeling af boligudgiften til ugunst for kontanthjælpsmodtageren.

I "normale" tilfælde, hvor kontanthjælpsmodtagere løbende får hjælp på det niveau, der er udmålt ved den første henvendelse til socialforvaltningen, er retstilstanden forholdsvis uproblematisk, idet det med bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3, 7. pkt., gøres klart, at en "selvvalgt" forøgelse af boligudgiften skal finansieres inden for den hidtidige kontanthjælpsudmåling.

Den konkrete sag, som danner udgangspunkt for, at Ombudsmanden har rejst spørgsmålet, kompliceres af, at der til de pågældende ægtefæller, samtidig med at de flytter sammen, udmåles en lavere hjælp som følge af, at der tidligere fejlagtigt ikke er foretaget en ægtefælleberegning.

Der kan således rejses tvivl om, hvorvidt ægteparret har været klar over, at det ikke kunne påregne at opretholde et kontanthjælpssupplement på det hidtidige niveau, således at boligskiftet kun kunne finansieres ved en forøgelse af kontanthjælpsudmålingen. Det er i den konkrete sag mere et spørgsmål om, hvorvidt ansøgerne var eller burde være bekendt med principperne for ægtefælleberegningen, end om udgiften til den nye bolig blev påtaget med henblik på at få den dækket af kontanthjælp. Man skal henvise til, at ansøgerne påpeger, at de ifølge egne beregninger kunne klare huslejen på grundlag af deres hidtidige indtægtsforhold, som indbefatter den hidtidige udmålte kontanthjælp til hustruen.

Socialministeriet har på baggrund af Ombudsmandens henvendelse overvejet en anden formulering, der dækker det hidtidige sigte med reglen i bistandslovens § 37, stk. 3, 7. pkt.

Ministeriets foreløbige overvejelser går imidlertid i retning af, at det er betænkeligt på baggrund af den konkrete sag at ændre en formulering, der ikke i øvrigt har givet anledning til fortolkningsproblemer i kommunerne. Man må befrygte, at en ny formulering vil skabe usikkerhed hos kommunerne og måske give anledning til en ændring af gældende praksis, der ikke er tiltænkt. Ministeriet vil foretrække, at man ved en kommende revision af kontanthjælpsvejledningen med eksempler forsøger at belyse, i hvilke situationer bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3, 7. pkt., er tænkt anvendt."

I en skrivelse til Socialministeriet af 11. december 1992 udtalte jeg herefter følgende

"Indledningsvis bemærker jeg, at ministeriet ikke har bestridt eller kommenteret min opfattelse, hvorefter en almindelig sproglig forståelse af ordene "påtaget med henblik på" fører til, at bestemmelsen er begrænset til forsætlige forhold. Derimod berører ministeriet de bevismæssige problemer, der - her som på andre retsområder - består i forhold til forsætskravet. Endvidere må jeg fortsat lægge til grund, at der ikke i de offentliggjorte forarbejder til bestemmelsen findes noget, som kan støtte en afvigende forståelse i retning af, at også uagtsomme forhold skulle være omfattet. De yderligere oplysninger om baggrunden for bestemmelsen, som ministeriet har redegjort for i skrivelsen af 19. oktober 1992, og som eventuelt kunne anføres til støtte for en sådan udvidende fortolkning, indgik ikke i de offentliggjorte forarbejder til den lovændring af bistandsloven, hvorved bestemmelsen blev indført. Efter almindelige retskildeprincipper kan der ikke lægges vægt på forarbejder, som ikke under lovforslagets behandling blev præsenteret for Folketinget.

På den baggrund må jeg derfor i det hele fastholde den retsopfattelse, som jeg gav udtryk for i skrivelsen af 21. maj 1992. Jeg må således fortsat anse den anlagte fortolkning for tvivlsom.

Efter Den Sociale Ankestyrelses afgørelse i skrivelsen af 5. september 1991 er retstilstanden imidlertid, at der ikke i bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3, 7. pkt., kan indfortolkes et krav om forsæt ved bedømmelsen af, om en udgift kan anses for påtaget med henblik på at få den dækket af kontanthjælp. Denne retsopfattelse ligger fast, indtil den måtte blive ændret af ankestyrelsen selv, af domstolene eller gennem en lovændring. Derimod vil ministeriet ikke administrativt kunne udfærdige retningslinier, som ændrer eller korrigerer en retsopfattelse, som Den Sociale Ankestyrelse har anlagt vedrørende forståelsen af en lovbestemmelse. Jeg henviser i den forbindelse til, at ankestyrelsen er en i forhold til ministeriet uafhængig ankeinstans.

Da Den Sociale Ankestyrelse har fastholdt sin omtalte retsopfattelse uanset den tvivl om opfattelsens holdbarhed, som jeg forinden tilkendegav, er der ikke udsigt til, at styrelsen selv vil ændre sit standpunkt. Endvidere er det ikke efter de foreliggende oplysninger sandsynligt, at retstilstanden inden for kortere tid vil blive afklaret ved en dom. Jeg henviser i den forbindelse til, at den konkrete sag, som lå til grund for min behandling af spørgsmålet, i mellemtiden blev løst. Den sidste mulighed er en lovgivningsmæssig stillingtagen til spørgsmålet.

Med hensyn til ministeriets overvejelser om at præcisere retstilstanden gennem udsendelse af en vejledning bemærker jeg, at en sådan vejledning nødvendigvis måtte respektere det fortolkningsresultat, som Den Sociale Ankestyrelse har anlagt, og som jeg som nævnt fortsat må anse for tvivlsomt; jf. herved det ovenfor anførte, hvorefter ministeriet ikke kan korrigere fortolkningsresultater fra Den Sociale Ankestyrelse. En vejledning vil derfor ikke kunne afhjælpe den tvivl vedrørende fortolkningens holdbarhed, som jeg har peget på.

På den baggrund må jeg fastholde, at det af retssikkerhedsmæssige grunde er utilfredsstillende, at der kan opstå væsentlig tvivl om den rette forståelse af bestemmelsen. Jeg henstiller derfor til ministeriet, at ministeriet ved først givne lejlighed søger formuleringen i lovteksten ændret, således at det af loven klart fremgår, hvilke tilregnelsesgrader der er omfattet af bestemmelsen i bistandslovens § 37, stk. 3., 7. pkt. Efter en lovændring vil ministeriet naturligvis kunne udsende en vejledning om lovændringen.

Det tilføjes, at jeg samtidig hermed har orienteret socialministeren og Folketingets Retsudvalg om sagen."

Resumé

Den Sociale Ankestyrelse (DSA) havde på ombudsmandens foranledning optaget en sag om beregning af boligtillæg i henhold til bistandslovens § 37, stk. 3, til principiel behandling. Efter bestemmelsens 6. pkt. kan der "ikke ydes hjælp til den del af boligudgiften, der er påtaget med henblik på at få den dækket af kontanthjælp". Ved afgørelsen fandt DSA, at bestemmelsen ud over forsætlige forhold også omfatter tilfælde, hvor ansøgeren burde kunne indse, at boligudgiften skal afholdes af kontanthjælp.

I en sag, som ombudsmanden tog op af egen drift, udtalte ombudsmanden, at han ikke kunne tilslutte sig DSA's retsopfattelse, hvorefter bestemmelsen ud over forsætlige forhold tillige omfatter visse former for uagtsomme forhold. Ombudsmanden henstillede til Socialministeriet (SM) at tage skridt til at søge lovbestemmelsen præciseret, såfremt SM ønskede at fastholde den af SM anførte retsopfattelse.

SM tilkendegav, at SM ikke fandt anledning til at søge formuleringen af bestemmelsen ændret.

Ombudsmanden fastholdt sin retsopfattelse og gjorde Folketingets Retsudvalg bekendt med sagen. (J. nr. 1992-221-050).