Form- og begrundelseskrav ved afgørelser om tilbagebetaling af kontanthjælp.

§ 22

"En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

§ 23

"Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen.

Stk. 2..."

§ 24

"En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3..."

De ovenfor citerede erklæringer, som (A) underskrev den 6. april og 31. maj 1990, adskiller sig i formen fra almindelige skriftlige forvaltningsafgørelser: de er alene underskrevet af støttemodtageren og ikke af myndigheden, og de fremtræder som følge heraf mere som en ensidig tilkendegivelse fra støttemodtageren til myndigheden end - hvad der normalt er et kendetegn ved forvaltningsafgørelser - det modsatte: en ensidig tilkendegivelse fra myndigheden til borgeren.

Det må på trods heraf være min opfattelse, at de citerede erklæringer er skriftlige afgørelser i forvaltningslovens forstand. Jeg henviser herved til, at modtagerens underskrift på erklæringen formentlig alene skal tjene som bevis for, at modtageren ved hjælpens udbetaling er gjort bekendt med tilbagebetalingspligten, jf. bistandslovens § 26, stk. 2. Det er således ikke efter bistandsloven et krav, at der udfærdiges særlige, ensidige erklæringer om tilbagebetalingspligten, der underskrives af støttemodtageren. De blanketter, der er anvendt, er i øvrigt udfærdiget af Kommunernes Landsforening.

Om den form, der er anvendt til meddelelse om tilbagebetalingspligten, finder jeg i øvrigt anledning til at bemærke følgende

Det er almindeligt antaget, at der i dansk forvaltningsret ikke gælder nogen almindelig regel om, at forvaltningsafgørelser skal udfærdiges skriftligt, se f.eks. John Vogter, Forvaltningsloven (2. udg., 1992), s. 266 - 67, og Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling (3. udg., 1988), s. 202. Der gælder en række undtagelser fra dette udgangspunkt, bl.a. at særligt indgribende afgørelser skal meddeles skriftligt, før de kan håndhæves. Om dette sidste spørgsmål henviser jeg bl.a. til en ombudsmandsudtalelse, der er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning 1986, s. 79 ff. I denne udtalelse lagde ombudsmanden til grund, at Flygtningenævnets afgørelser om afslag på asyl er af så indgribende karakter, at asylansøgeren ikke kan udsendes, før afgørelsen foreligger skriftligt.

Jeg har overvejet, om afgørelser om tilbagebetalingspligt efter bistandslovens § 26, stk. 2, kan siges at være så indgribende, at der efter forvaltningsrettens almindelige regler består en pligt til at meddele afgørelserne skriftligt. Jeg har ikke fundet, at dette er tilfældet. Derimod må jeg - afgørelsernes karakter taget i betragtning - være af den opfattelse, at det følger af god forvaltningsskik , at afgørelserne bør meddeles skriftligt. Jeg henviser herved bl.a. til en udtalelse, der er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1988, s. 144 ff (vedrørende skriftlighed ved afgørelser om afsoning af underholdsbidrag). Jeg henviser endvidere til en udtalelse, som jeg har afgivet den 16. september 1992 (mit j.nr. 1991-1577-619, vedrørende skriftlighed ved udelukkelse af journalister fra at modtage informationer fra offentlige myndigheder).

I den foreliggende sag har (K) Kommune truffet, hvad der må anses for en skriftlig afgørelse om tilbagebetalingspligt. Jeg finder imidlertid grund til at anføre, at den form, som afgørelsen fremtræder i, ikke opfylder de formkrav, der bør stilles til skriftlige afgørelser. Det er min opfattelse, at afgørelsen bør udformes i overensstemmelse med de principper, der i øvrigt følges ved udformningen af skriftlige afgørelser, det vil sige som en skrivelse, der er underskrevet af den pågældende myndighed, og stilet til støttemodtageren. Herved sikres også dokumentation for, at støttemodtageren ved hjælpens udbetaling er bekendt med tilbagebetalingspligten, jf. bistandslovens § 26, stk. 2.

Jeg henstiller, at kommunen fremover følger de anførte retningslinier.

Som anført under pkt. 1, må jeg anse de erklæringer, som (A) har underskrevet, for skriftlige afgørelser i forvaltningslovens forstand. Det følger herefter af den ovenfor citerede bestemmelse i forvaltningslovens § 22, at afgørelserne burde have været ledsaget af en samtidig, skriftlig begrundelse. De indholdsmæssige krav til begrundelsen fremgår af forvaltningslovens § 24, der ligeledes er citeret ovenfor.

Bistandslovens § 26, stk. 1, nr. 1, som afgørelsen om tilbagebetalingspligt er truffet i medfør af, har følgende ordlyd

"Det sociale udvalg kan træffe beslutning om tilbagebetaling,

1) når der må ydes en person hjælp på grund af pågældendes uforsvarlige økonomi, ubegrundede opgivelse af et arbejde eller beskæftigelsesfremmende foranstaltning, nægtelse af at påtage sig et rimeligt tilbud om arbejde eller af at deltage i beskæftigelsesfremmende foranstaltninger,..."

Da bistandslovens § 26, stk. 1, nr. 1, i sig selv indeholder flere retsregler - hvorved jeg forstår, at bestemmelsen angiver flere alternative omstændigheder, hvorunder der kan kræves tilbagebetaling - er det efter forvaltningslovens § 24 ikke tilstrækkeligt at henvise til bestemmelsen i sin helhed. Det må af begrundelsen fremgå, hvilket led i bestemmelsen afgørelsen er truffet i medfør af. I den foreliggende sag burde det således være anført, at afgørelsen om tilbagebetalingspligt er truffet i medfør af det led i bestemmelsen, der omhandler ubegrundet opgivelse af arbejde.

Kommunens afgørelse indeholder endvidere ingen angivelse af, hvilke omstændigheder der har medført, at kommunen har anset (A's) opgivelse af arbejdet for ubegrundet i bestemmelsens forstand. Også på dette punkt må jeg derfor anse kommunens begrundelse for mangelfuld.

Det er herefter min opfattelse, at (K) Kommunes afgørelser om tilbagebetaling lider af den retlige mangel, at afgørelserne ikke i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24, jf. § 22, indeholder en tilstrækkelig begrundelse for, at (A) skulle tilbagebetale den bistandshjælp, der blev ydet hende. Det bemærkes herved, at den omstændighed, at (A) i forbindelse med afgørelsen efter det oplyste modtog en mundtlig begrundelse for afgørelsen, efter loven ikke fritager forvaltningen for samtidig at meddele en skriftlig begrundelse.

Spørgsmålet er herefter, hvilken betydning den mangelfulde begrundelse bør have for Det Sociale Ankenævns stillingtagen til, hvorvidt (A's) klage skal optages til realitetsbehandling, uanset at klagefristen er overskredet.

Det fremgår af forarbejderne til forvaltningsloven, at manglende begrundelse kan medføre, at klagefristen suspenderes, indtil der er meddelt parten en rigtig og fyldestgørende begrundelse, jf. John Vogter, Forvaltningsloven (2. udg., 1992), s. 260. I overensstemmelse hermed anføres følgende i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986), s. 167

"I øvrigt vil retsvirkningen af en manglende begrundelse normalt alene medføre forlængelse af en eventuel klagefrist, indtil der er meddelt parten en begrundelse, der opfylder kravene i § 24."

Jeg henviser i den forbindelse også til en udtalelse, jeg har afgivet om et lignende spørgsmål. Udtalelsen er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1989, s. 171 ff.

Det fremgår af Det Sociale Ankenævns skrivelse af 10. april 1992 til mig, at ankenævnet ved afgørelsen om at afvise (A's) klage har lagt til grund, at kommunen havde meddelt en tilstrækkelig begrundelse for sin afgørelse. Da dette som anført efter min opfattelse ikke er tilfældet, finder jeg det rigtigst, at ankenævnet på baggrund af det, der er anført ovenfor, selv på ny tager stilling til spørgsmålet om realitetsbehandling af (A's) klage."

I en efterfølgende skrivelse til mig meddelte Det sociale Ankenævn, at man havde besluttet at tage A's klage op til realitetsbehandling, og at man herefter havde tiltrådt kommunens afgørelse.

Jeg meddelte ankenævnet, at jeg havde taget det oplyste til efterretning.

I skrivelsen til mig anførte ankenævnet endvidere bl.a. følgende

"...

Det tilføjes, at (K) Kommune efter Ankenævnets opfattelse ikke har truffet nogen skriftlig afgørelse om tilbagebetalingspligt. Den hidtil anvendte tilbagebetalingserklæring opfattes af nævnet alene som en dokumentation for, at klienten er gjort bekendt med tilbagebetalingskravet, jfr. bistandslovens § 26, stk. 2.

Ankenævnet kan heller ikke tiltræde, at det i alle tilfælde følger af god forvaltningsskik, at afgørelser om tilbagebetalingspligt skal være skriftlige. Såvidt det er nævnet bekendt, træffes sådanne afgørelser i betydeligt omfang og ofte under hastende omstændigheder.

Man er enig i, at det generelt er ønskeligt, at socialforvaltningernes afgørelser fremtræder i skriftlig form, men et ubetinget krav herom må efter Ankenævnets opfattelse forudsætte udtrykkelig lovhjemmel.

..."

Hertil bemærkede jeg over for ankenævnet bl.a. følgende

"...

1. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt de i sagen omhandlede afgørelser fra (K) Kommune må anses for skriftlige afgørelser i forvaltningslovens forstand, kan jeg i det hele henholde mig til det, der er anført ... i min redegørelse.

Jeg bemærker i øvrigt, at der synes at være en vis uklarhed i ankenævnets argumentation; det fremgår således af nævnets nye afgørelse af 9. februar 1993, at man har realitetsbehandlet forbundets klage under hensyn til, at der - som anført i min redegørelse - ikke var meddelt en fyldestgørende begrundelse i kommunens afgørelse, og at klagefristen derfor var suspenderet. Dette må imidlertid netop forudsætte, at kommunens afgørelser er skriftlige i forvaltningslovens forstand, idet der i modsat fald ikke ville have været pligt til at meddele en samtidig begrundelse, jf. forvaltningslovens § 22, sammenholdt med § 23.

Endelig kan jeg oplyse, at jeg har orienteret Kommunernes Landsforening om min udtalelse af 3. november 1992. Landsforeningen har herefter udarbejdet et udkast til ny standardblanket til brug for afgørelser i medfør af bistandslovens § 26. Jeg vedlægger en kopi af dette udkast til ankenævnets orientering.

2. For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt afgørelser af den foreliggende karakter bør meddeles skriftligt, kan jeg ligeledes i det hele henholde mig til min redegørelse. Til det, som ankenævnet nu har anført, skal jeg dog særligt bemærke følgende

a. Jeg må umiddelbart stille mig tvivlende overfor, at det skulle være ofte forekommende, at afgørelser efter bistandslovens § 26 skal træffes under så hastende omstændigheder, at det ikke er muligt forinden at udfylde et standardkoncept herom. Skulle en sådan situation imidlertid opstå, vil der naturligvis kunne træffes en mundtlig afgørelse. I et sådant tilfælde bør kommunen imidlertid - i konsekvens af det, jeg har anført i redegørelsen - efterfølgende udfærdige en skriftlig afgørelse som bekræftelse heraf.

b. Som det fremgår af min redegørelse, er det min opfattelse, at kravet om skriftlighed i en situation som den foreliggende følger af god forvaltningsskik. Herom kan jeg generelt henvise til omtalen i Juridisk Grundbog 4 (4. udg., 1989), s. 248. Kravet om skriftlighed som følge af god forvaltningsskik er i øvrigt berørt i Justitsministeriets Vejledning om Forvaltningsloven (1986), pkt. 209. Her hedder det bl.a. følgende

"...

Det følger dog af god forvaltningsskik, at den, der er part i en sag, hvori der træffes afgørelse af en forvaltningsmyndighed, i almindelighed har krav på at få afgørelsen meddelt skriftligt.

..."

På baggrund af det anførte kan jeg således ikke tilslutte mig ankenævnets bemærkning.

..."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1986, s. 79, FOB 1988, s. 144 og FOB 1989, s. 171

Form- og begrundelseskrav ved afgørelser om tilbagebetaling af kontanthjælp.

A klagede over, at K Kommune havde bestemt, at A's bistandshjælp var tilbagebetalingspligtig efter bistandslovens § 26, stk. 1, nr. 1.

Det fremgik af sagen, at A den 15. marts 1990 flyttede til K-by fra Y Kommune, og at hun på grund af flytningen havde opsagt sit hidtidige arbejde i Y-by den 14. marts 1990. Som følge heraf modtog hun i en periode bistandshjælp fra K Kommune. Denne bistandshjælp blev ydet med tilbagebetalingspligt, jf. bistandslovens § 26, stk. 1, nr. 1, under henvisning til, at A som anført selv havde opsagt sit hidtidige arbejde.

Den 6. april 1990 underskrev A således en erklæring om tilbagebetalingspligt, hvoraf bl.a. følgende fremgik

".........

Jeg erklærer, at jeg er gjort bekendt med, at den hjælp, jeg vil modtage efter bistandslovens § 37 - grundydelse m.v. - fra 5.4.1990 er tilbagebetalingspligtig efter bistandslovens § 26, stk. 1, nr. 1. Jeg er gjort bekendt med, at der efter bistandslovens § 15 kan klages over afgørelsen inden 4 uger til social- og sundhedsforvaltningen i kommunen. De nævnte paragraffer og enkelte andre af betydning for sagen er optrykt på bagsiden.

.........."

A underskrev den 31. maj 1990 en enslydende erklæring for den bistandshjælp, der blev ydet hende for juni 1990.

Ved skrivelse af 5. december 1990 anmodede A K Kommune om en begrundelse for, at bistandshjælpen var ydet med tilbagebetalingspligt. Ved skrivelse af 13. december 1990 besvarede kommunen A's henvendelse og anførte om det rejste spørgsmål bl.a. følgende

".........

Ovennævnte rettede henvendelse til Bistandsafdelingen d. 5.4.90 og søgte om kontanthjælp. Dette blev bevilget jf. BL § 37 og med tilbagebetalingspligt jf. BL § 26. stk. 1 nr. 1, idet pgl. selv havde sagt sit arbejde op.

........."

Ved skrivelse af 21. december 1990 klagede A til K Kommune over afgørelsen og anførte bl.a., at tilbagebetalingspligten kun burde vedrøre perioden 6. april til 16. april 1990. Kommunen fastholdt, at bistandshjælpen var tilbagebetalingspligtig og oversendte derfor A's klage til amtsankenævnet (nu Det Sociale Ankenævn for Z Amt).

I Det Sociale Ankenævns afgørelse af 11. marts 1991 anførtes bl.a. følgende

"..............

I henhold til bistandslovens § 15, stk. 4 skal klage til amtsankenævnet indgives inden 4 uger, efter at klageren har fået meddelelse om afgørelsen. Amtsankenævnet kan se bort fra overskridelse af fristen, når der er særlig grund hertil. Afgørelse herom træffes af formanden for amtsankenævnet.

Amtsankenævnets formand har i det foreliggende tilfælde ikke fundet, at der foreligger særlig grund til at bortse fra ankefristen.

Amtsankenævnet kan derfor ikke behandle spørgsmålet om, hvorvidt den hjælp, De har modtaget i henhold til bistandsloven, med rette er ydet med tilbagebetalingspligt.

Med hensyn til lovgrundlaget for den del af klagen, der vedrører varigheden af den periode (A) har modtaget hjælp med tilbagebetalingspligt, henvises til bistandslovens § 26. Der henvises endvidere til vedlagte kopi af SM-0-14-89.

Amtsankenævnet har behandlet denne del af klagen i mødet den 7. marts 1991 og truffet følgende afgørelse

Amtsankenævnet tiltræder socialudvalgets afgørelse, idet der ikke i bistandslovens § 26 er hjemmel til en tidsmæssig begrænsning af tilbagebetalingskravet, og idet konsekvenserne af Deres opgivelse af arbejdet først anses for bortfaldet fra første lønudbetaling.

..."

Denne afgørelse påklagede A til Den Sociale Ankestyrelse, der ved skrivelse af 15. april 1991 afviste at behandle sagen, idet den efter ankestyrelsens opfattelse ikke havde principiel karakter.

Ved skrivelse af 3. juli 1991 klagede A til mig og anførte bl.a.

"...

Sagen blev anket, men Amtsankenævnet for (Z) har ikke ønsket, at gå ind i sagen.

Man har endvidere diskuteret med Amtsankenævnet om en sådan flytning ikke kunne sidestilles med Arbejdsløshedsloven se Rådighedsbekendtgørelsen 315 af 17.5.89, § 28, stk. 5, hvor en samlever/ægtefælle ikke vil få karantæne, hvis man opsiger et arbejde, for at flytte med samlever/ægtefælle, der har fået arbejde i en anden del af landet.

Amtsankenævnet har dog ikke ment, at denne lov kunne bruges i denne sammenhæng, hvorimod (A) er af den mening, at såfremt et menneske ikke er berettiget til understøttelse - det skal her anføres, at (A) var understøttelsesberettiget i sommeren 1990 - ja, så er de næsten stavnsbundne og det er vel ikke rimeligt.

(A) skal slutteligt tilføje, at (A og B) fortsat bor sammen og at de den 13.4.91 har fået en søn og (Æ) Kommune frafaldt derfor det ekstraordinære afdrag på kr. 10.484,00.

..."

Ved skrivelse af 15. januar 1992 anmodede jeg Det Sociale Ankenævn om en udtalelse i anledning af A's klage og bad særligt om en udtalelse om, hvorvidt K Kommunes begrundelse for kravet om tilbagebetaling efter ankenævnets opfattelse måtte antages at opfylde de krav til en begrundelse, som fremgår af forvaltningslovens § 24, jf. § 22.

I sin udtalelse til mig af 10. april 1992 anførte Det Sociale Ankenævn bl.a. følgende

"...

"Efter de foreliggende oplysninger anses det for utvivlsomt, at klienten har været klar over begrundelsen for tilbagebetalingspligten, og forvaltningslovens § 22, jfr. § 24 må antages at være overholdt.

Det er i denne forbindelse lagt til grund, at klienten tillige mundtligt blev orienteret om, at tilbagebetalingspligten var begrundet med, at hun havde opsagt sit arbejde i forbindelse med flytningen.

Den anvendte erklæring er en standardblanket udarbejdet af Kommunernes Landsforening, indeholdende såvel ankevejledning som henvisning til bistandslovens § 26, der er optrykt på blankettens bagside."

..."

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Det sociale Ankenævn afviste i afgørelsen af 11. marts 1991 at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt bistandshjælpen burde være ydet med tilbagebetalingspligt, da der ikke var fornødent grundlag for at bortse fra, at den klagefrist, der gælder efter bistandslovens § 15, stk. 4, var overskredet. Da det efter ombudsmandslovens § 6, stk. 3, er en betingelse for, at jeg kan tage stilling til klager over afgørelser, at de bestående administrative klagemuligheder har været udnyttet, har jeg herefter ikke mulighed for at tage stilling til selve afgørelsen om tilbagebetalingspligt.

Jeg har som følge af det anførte alene haft anledning til at overveje, om der er begået sagsbehandlingsfejl i (K) Kommune, og - i bekræftende fald - hvorvidt Det Sociale Ankenævn på grundlag heraf burde have bortset fra, at klagefristen var overskredet.

Ved disse overvejelser rejser sig navnlig spørgsmålet om, hvorvidt (K) Kommune har givet en tilstrækkelig begrundelse for afgørelsen om, at den bistandshjælp, der er ydet (A), er tilbagebetalingspligtig.

Spørgsmålet om begrundelse af forvaltningsafgørelser er reguleret i forvaltningslovens §§ 22 - 24. Bestemmelserne har følgende ordlyd

Resumé

Det Sociale Ankenævn (SAN) afviste under henvisning til overskridelse af klagefristen A's klage over, at K Kommune havde bestemt, at A's bistandshjælp var tilbagebetalingspligtig efter bistandslovens § 26, stk. 1, nr. 1.

Den afgørelse om tilbagebetalingspligt, som K havde truffet, havde form af en ensidig erklæring fra A til K, hvorefter A var bekendt med tilbagebetalingspligten. Erklæringen var således alene underskrevet af A. Erklæringen indeholdt en henvisning til den nævnte bestemmelse i bistandsloven, men det fremgik ikke, hvilke omstændigheder K ved afgørelsen havde lagt vægt på.

I en udtalelse til ombudsmanden anførte SAN, at man ved afvisningen af klagen havde lagt til grund, at K mundtligt havde orienteret A om begrundelsen for afgørelsen.

Ombudsmanden udtalte, at der ikke efter forvaltningsrettens almindelige regler er krav om, at afgørelser om tilbagebetalingspligt efter bistandslovens § 26 meddeles skriftligt. Det må imidlertid anses for god forvaltningsskik, at en sådan afgørelse meddeles i form af en skrivelse, der underskrives af myndigheden og stiles til støttemodtageren.

K's afgørelse måtte i øvrigt anses for skriftlig. De indholdsmæssige krav til begrundelsen var ikke opfyldt, jf. forvaltningslovens §§ 22 og 24. Det var uden betydning, at K mundtligt havde meddelt A en begrundelse for afgørelsen.

Som følge heraf henstillede ombudsmanden til SAN at overveje, om der var grundlag for at bortse fra fristoverskridelsen. (J. nr. 1991-1126-051).