Godkendelse af forening i henhold til ligningslovens § 8 A.

§ 8 A har følgende indhold

"Ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst kan fradrages gaver, som det godtgøres, at giveren har ydet til foreninger, stiftelser, institutioner mv, hvis midler anvendes i almen velgørende eller på anden måde almennyttigt øjemed til fordel for en større kreds af personer. Det er en forudsætning for fradrag, at gaven til den enkelte forening, stiftelse, institution mv i det pågældende indkomstår har andraget mindst 50 kr. Fradrag kan endvidere kun indrømmes for det beløb, hvormed de gaver, som herefter kommer i betragtning, tilsammen overstiger 300 kr årligt, og det kan ikke udgøre mere end 1.000 kr.

Stk. 2. Den i stk. 1 omhandlede fradragsret er betinget af, at skatteministeren for det kalenderår, hvori gaven ydes, har godkendt den pågældende forening mv som berettiget til at modtage gaver med den virkning, at gavebeløbet kan fradrages ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst efter reglerne i stk. 1. Godkendelse kan første gang meddeles med virkning for gaver ydet i kalenderåret 1960. Andragende om godkendelse for 1961 og følgende kalenderår skal fremsættes inden den 1. oktober i det kalenderår, for hvilket godkendelsen første gang skal have virkning."

Statsskattedirektoratet henviste i sit afslag til, at B's styrelse var selvsupplerende.

I skrivelse af 4. juli 1990 tiltrådte Skatteministeriet, departementet, afgørelsen med den anførte begrundelse.

A gjorde over for mig gældende, at afslaget var udtryk for usaglig forskelsbehandling, idet andre foreninger med selvsupplerende styrelser var blevet godkendt i henhold til § 8 A. A nævnte i den forbindelse Kirkelig Forening for Indre Mission.

I anledning af A' klage indhentede jeg en udtalelse af 21. september 1990 fra Told- og Skattestyrelsen, som oplyste følgende om styrelsens godkendelsespraksis i henhold til § 8 A

Det er korrekt, at "Kirkelig Forening for den Indre Mission i Danmark" er blevet godkendt den 5. oktober 1961 i henhold til ligningslovens § 8 A, skønt bestyrelsen er selvsupplerende. Begrundelsen kan have været, at sammensætningen af bestyrelsen kunne anses at tilsikre formålets varetagelse.

Begrundelsen for, at man ikke accepterer, at bestyrelsen i disse almen velgørende eller i øvrigt almennyttige institutioner er selvsupplerende, er, at der må stilles krav om forsvarlige bestemmelser om bestyrelsens sammensætning, regnskabsaflæggelse og revision, således at der foreligger sikkerhed for, at institutionen virkelig forvalter de midler, med hensyn til hvilke der gives skatte- og afgiftslempelser, på en sådan måde, at det almen velgørende eller almennyttige formål bliver tilgodeset.

Problemet blev påny diskuteret i forbindelse med at lov om fonde og visse foreninger (lov nr. 300 af 6. juni 1984) og lov om erhvervsdrivende fonde (lov nr. 286 af 6. juni 1984) trådte i kraft den 1. januar 1985. Skattedepartementet bestemte efter brevveksling med justitsministeriet, at det ikke fremover skal anses som betingelse for arveafgiftsnedsættelse efter arveafgiftslovens § 3, stk. 4, eller godkendelse efter ligningslovens § 8 A, at institutionens bestyrelse ikke er selvsupplerende, idet en registrering i fondsregistret (justitsministeriet) gør fonden til et selvstændigt retssubjekt. Praksisændringen gælder alene institutioner, der er omfattet af de nævnte fondslove og de deraf følgende garantier for, at institutionens bestyrelse anvender midlerne til det almennyttige eller almenvelgørende formål. For foreninger m.v., der ikke er omfattet af de nævnte love, opretholdes den hidtidige praksis."

Samtidig vedlagde styrelsen en skrivelse af 18. december 1985 fra Ministeriet for Skatter og Afgifter til det daværende Statsskattedirektorat om ændring af praksis vedrørende § 8 A. Skrivelsen havde følgende indhold

"Ifølge ligningslovens § 8 A, stk. 1, kan der ved indkomstopgørelsen på nærmere angivne betingelser fradrages gaver til "foreninger, stiftelser, institutioner m.v., hvis midler anvendes i almenvelgørende eller på anden måde almennyttigt øjemed til fordel for en større kreds af personer".

Ifølge stk. 2 er fradragsretten betinget af, at ministeren for skatter og afgifter for det kalenderår, hvori gaven ydes, har godkendt den pågældende forening m.v. som berettiget til at modtage gaver med den virkning, at gavebeløbet kan fradrages ved opgørelsen af den skattepligtige indkomst efter stk. 1.

Ifølge arveafgiftslovens § 3, stk. 4, er ministeren for skatter og afgifter bemyndiget til at nedsætte afgiften til 12 pct. af arv, som tilfalder offentlige institutioner, foreninger, selskaber eller stiftelser med almenvelgørende eller andet almennyttigt formål, eller som på anden måde bortskænkes i tilsvarende øjemed.

Institutioner, der er godkendt efter ligningslovens § 8 A, anses for at have almenvelgørende eller på anden måde almennyttigt formål i arveafgiftslovens § 3, stk. 4's forstand, hvorfor der, senest ved bekendtgørelse nr. 506 af 20. oktober 1983, § 2, stk. 1 og 2, er givet bemyndigelse til skifteretter og eksekutorer til at nedsætte arveafgiften efter arveafgiftslovens § 3, stk. 4, til 12 pct. af arv til institutioner, der er godkendt efter ligningslovens § 8 A, og sådanne institutioners under- og lokalafdelinger.

Skattedepartementet har i forbindelse med, at lov om fonde og visse foreninger (lov nr. 300 af 6. juni 1984) og lov om erhvervsdrivende fonde (lov nr. 286 af 6 juni 1984) trådte i kraft den 1. januar 1985, overvejet fremtidig praksis vedrørende arveafgiftsnedsættelse efter arveafgiftslovens § 3, stk. 4, og godkendelse efter § 8 A i ligningsloven.

Skattedepartementet har herefter efter brevveksling med justitsministeriet bestemt, at det ikke mere skal anses for en hindring for arveafgiftsnedsættelse efter arveafgiftslovens § 3, stk. 4, eller godkendelse i medfør af ligningslovens § 8 A, at institutionens bestyrelse er selvsupplerende. Praksisændringen vedrører alene institutioner, der er omfattet af lov om fonde og de deraf følgende garantier for, at institutionens bestyrelse anvender midlerne til det almenvelgørende eller almennyttige formål. For foreninger m.v., der ikke er omfattet af de nævnte love, opretholdes den hidtidige praksis."

Skatteministeriet, departementet, udtalte sig i en skrivelse af 21. november 1990 til mig på følgende måde om foreningens godkendelsessag

"...

Ved godkendelser efter ligningslovens § 8 A stilles der efter fast årelang praksis bl.a. krav til den ansøgende forenings vedtægtsbestemmelser om bestyrelsens sammensætning.

Der stilles således krav om, at bestyrelsen ikke må være selvsupplerende. Bestyrelsen for en forening skal være valgt på foreningens generalforsamling, og for institutioner o.l., der ikke omfattes af lov nr. 300 af 6. juni 1984 om fonde og visse foreninger og lov nr. 286 af 6. juni 1984 om erhvervsdrivende fonde, stilles der krav om, at mindst ét medlem skal kunne anses for en i forhold til stifteren eller bidragsydere uvildig og uafhængig person.

Som det fremgår af den vedlagte udtalelse fra Told- og Skattestyrelsen skal det opstillede krav til bestyrelsens sammensætning give garanti for, at foreningens eller institutionens midler, for hvilke der opnås godkendelse, også forvaltes i overensstemmelse med det almenvelgørende eller almennyttige formål.

Når et tilsvarende krav ikke stilles til de institutioner o.l., som omfattes af lov om fonde og visse foreninger og lov om erhvervsdrivende fonde skyldes det netop, at de nævnte love i sig selv indebærer garanti for, at institutionens bestyrelse anvender midlerne til det almenvelgørende og almennyttige formål. Om den nærmere baggrund herfor henvises til Told- og Skattestyrelsens udtalelse samt til vedlagte kopi af Skattedepartementets skrivelse af 18. december 1985.

For så vidt angår omstændighederne ved og begrundelsen for godkendelsen af Kirkelig forening for den Indre Mission i Danmark giver sagens akter oplysning om, at godkendelsen efter forudgående tilslutning af Ligningsrådet er givet af Skattedepartementet den 5. maj 1960, at afgørelsen er truffet på trods af foreningens selvsupplerende bestyrelse og, at den stedfundne godkendelse ikke er ledsaget af nogen begrundelse.

Det er departementets opfattelse, at den nævnte godkendelse af 5. maj 1960 må betragtes som en enkeltstående afgørelse, som ikke kan tillægges nogen betydning ved behandlingen af andre sager om godkendelse i medfør af ligningslovens § 8 a.

Det tilføjes, at departementet under sin gennemgang af de mange § 8 A-sager ikke er stødt på andre tilfælde, hvor godkendelse er givet i strid med gældende praksis. Departementet vil imidlertid vende tilbage, såfremt den videre undersøgelse, som ikke er helt tilendebragt, skulle vise, at der ligger afgørelser, som ikke harmonerer med gældende praksis.

..."

Styrelsens og departementets udtalelser blev forelagt for A, og A fremsatte supplerende bemærkninger i skrivelse af 2. december 1990. A anførte bl.a.

"...

Vi må følgelig fastholde, at der er tale om uligebehandling af (B).

Vi mener endvidere at denne uligebehandling formelt støttes på en godkendelsesbetingelse, som er usaglig, idet den opstillede betingelse ikke indeholder sikkerhed for opnåelsen af det, ministeriet angiver som grund til at håndhæve den. Den omstændighed, at en forening ikke er styrelsesledet, rummer således ingen som helst garanti for, at midlerne forvaltes i overensstemmelse med det almenvelgørende formål, godkendelsen efter ligningsloven er givet til. En sådan sikkerhed opnås kun gennem kontrol med foreningens regnskaber. Der kan således meget vel opbygges organisationer, som ifølge vedtægterne er medlemsledede, men som i realiteten ledes på en helt anden måde. Som illustration kan henvises til, at den velkendte sovjetiske frontorganisation "Samarbejdskomiteen for Fred og Sikkerhed" har fået godkendelse, jfr. vort brev af 21/1 90. Denne organisation er i realiteten blevet ledet fra Moskva. Vi har også i listen over godkendte organisationer fundet andre organisationer, hvor det er mere end tvivlsomt, hvilken værdi det har, at foreningen formelt er medlemsledet.

For trænede politiske aktivister er det da heller ikke noget problem at opstille en organisation til egen fordel, som på overfladen ser både almennyttig og demokratisk ud. Ligeledes vil sådanne kredse naturligvis kunne overtage eksisterende organisationer, særligt hvis disse ikke er styrelsesledede.

For (B's) vedkommende er forholdet det, at hvis den medlemsbestemte indflydelse var dominerende, ville foreningen uden for enhver tvivl blive domineret af de kredse, der stærkest føler trykket fra en uheldig udlændingepolitik. Konsekvensen ville være en radikalisering af foreningens virke, som er ganske i strid med foreningens målsætning. En sådan kæntring i forhold til foreningsformålet er derimod ikke muligt nu, hvor foreningen så at sige er styrelsen, eftersom denne er i stand til at kontrollere, at nye medlemmer af dette organ besidder de egenskaber, der er nødvendige for at føre foreningens politik ud i livet uden hensyn til de provokationer og vanskeligheder, foreningen konstant stilles over for.

Det forekommer således også som om, at ministeriet i det hele har misforstået betydningen af, at en forening er styrelsesledet. Man kunne i denne forbindelse spørge, hvad ministeriets holdning ville være til godkendelse af foreninger med et snævert medlemstal betinget af strenge optagelsesbetingelser, og om man ikke her burde foretage godkendelsen efter samme kriterier som gældende for fonde. Når ministeriet principielt godt kan godkende sådanne, er det meningsløst at nægte godkendelse af styrelsesledede foreninger."

I skrivelse af 13. december 1990 meddelte Skatteministeriet mig yderligere oplysninger om praksis vedrørende § 8 A. Ministeriet oplyste bl.a.

"I fortsættelse af skrivelse herfra af 21. november 1990, (...), skal man oplyse, at departementet under sin afsluttende gennemgang af de såkaldte § 8 A-sager er stødt på 4 tilfælde, hvor godkendelse er givet på trods af selvsupplerende styrelsesorganer.

Det drejer sig om Dansk Europamission, Dansk Bibelinstitut, Menighedsfakultet samt Ordet og Israel, der alle er religiøse institutioner.

Disse afgørelser, der er truffet af skattedepartementet i perioden 1971-74, er imidlertid truffet på et tidspunkt, hvor man ikke har lagt særlig vægt på forholdet omkring bestyrelsens sammensætning.

Denne praksis er nu forladt, idet det siden 1976 har været en ubetinget forudsætning for godkendelse efter ligningslovens § 8 A, at den ansøgende forening/institution ikke ledes af en selvsupplerende bestyrelse.

Det er herefter departementets opfattelse, at godkendelser efter ligningslovens § 8 A som i strid med gældende praksis relaterer sig til perioden forud for 1976 ikke kan tillægges nogen betydning ved behandlingen af andre sager om godkendelse i medfør af ligningslovens § 8 A."

På baggrund af A's skrivelse af 2. december 1990 bad jeg Skatteministeriet og Told- og Skattestyrelsen fremkomme med følgende yderligere oplysninger

"...

Samtidig anmoder jeg om udlån af akterne vedrørende sagerne om godkendelse af henholdsvis "Civilforsvarsforbundet" og "Samarbejdskomiteen for Fred og Sikkerhed" samt akterne vedrørende sagen om (B). Jeg udbeder mig endvidere akterne fra eventuelle andre sager, hvor der er meddelt godkendelse til foreninger og institutioner med selvsupplerende bestyrelser, uagtet at de ikke er omfattet af fondslovgivningen.

..."

Styrelsen svarede i skrivelse af 21. januar 1991 bl.a.

"Med hensyn til bestyrelsens sammensætning i den af (A) nævnte forening "Civilforsvars-Forbundet" kan den efter Told- og Skattestyrelsens opfattelse ikke anses for selvsupplerende. Landsrådets medlemmer er for de flestes vedkommende medlemsvalgte via underafdelingerne (regionsstyrelse og kredsstyrelse). De medlemmer af landsstyrelsen, der ikke er valgte (direkte eller indirekte) af medlemmerne, er i følge vedtægterne udpeget af Dansk Røde Kors, ASF-Dansk Folkehjælp og Samrådet for Børne- og Ungdomsorganisationerne (vedtægtens § 6, A, 3, d) samt af de i Folketingets finansudvalg repræsenterede politiske partier (vedtægtens § 6, A, 3, d). Tilstedeværelsen af disse medlemmer må imidlertid ses som en yderligere garanti for, at foreningens midler forvaltes i overensstemmelse med det almenvelgørende/almennyttige formål.

Det bemærkes i øvrigt, at såvel foreningens oprindelige vedtægter som senere ændringer er godkendt af Indenrigsministeren. Størstedelen af foreningens midler hidrører fra staten.

Med hensyn til den anden § 8 A godkendte forening "Samarbejdskomiteen for fred og sikkerhed" kender styrelsen intet til (A's) påstand om, at denne forening skulle være en velkendt KGB dækorganisation (...); intet i vedtægterne indicerer, at foreningen skulle være under udenlandsk indflydelse ligesom de af foreningen indsendte regnskaber heller ikke tyder herpå.

I øvrigt må risikoen for udenlandsk dominans vel anses at være mindre, når ledelsen ikke er selvsupplerende.

For så vidt angår (A's) hentydning til en slags "fjendtlig overtagelse", såfremt ledelsen i (B) ikke var selvsupplerende, er denne risiko vel ikke større for (B) end for mange andre foreninger.

Med hensyn til bemærkningerne i sidste afsnit på s. 2 i (A's) skrivelse om godkendelse af foreninger med snævert medlemstal betinget af strenge optagelsesbetingelser skal styrelsen bemærke, at foreninger af denne type vel næppe vil falde ind under begrebet almen nyttigt/almenvelgørende. Som hovedregel godkendes kun foreninger med et medlemstal på mindst 500.

..."

Ministeriet gjorde i en udtalelse af 27. marts 1991 til mig bl.a. følgende gældende

"...

Vedrørende bestyrelsens sammensætning i Civilforsvars-Forbundet henvises til Told- og Skattestyrelsens vedlagte udtalelse af 21. januar 1991, idet bemærkes, at udtalelsen bygger på forbundets nuværende vedtægter af august 1987.

Departementet kan tilføje, at Civilforsvars-Forbundet er godkendt af Skattedepartementet den 7. april 1960, og at forbundets dengang foreløbige vedtægter ikke for så vidt angår bestyrelsens sammensætning er undergået principielle ændringer.

Departementet kan herefter tilslutte sig styrelsens opfattelse om, at Civilforsvars-Forbundet ikke ledes af en selvsupplerende bestyrelse.

I forlængelse af den her rejste problemstilling skal departementet iøvrigt henvise til sin skrivelse af 13. december 1990, hvorefter departementet som sin generelle opfattelse har givet udtryk for, at godkendelser efter ligningslovens § 8 A som i strid med gældende praksis relaterer sig til perioden forud for 1976 ikke kan tillægges nogen betydning ved behandlingen af andre sager om godkendelse i medfør af ligningslovens § 8 A.

Herudover peger (A) på, at de i praksis opstillede krav til bestyrelsens sammensætning efter hans opfattelse ikke yder garanti for, at midlerne forvaltes i overensstemmelse med det almengørende formål. Han henviser bl.a. til, at den stedfundne godkendelse af "Samarbejdskomiteen for Fred og Sikkerhed" ikke har forhindret organisationen i at fungere som sovjetisk frontorganisation.

På denne baggrund og under hensyn til, at forbuddet mod selvsupplerende bestyrelse efter (A's) mening i sig selv er uforenelig med målsætningen for (B's) virke, finder han det rimeligt, at foreninger med et snævert medlemstal betinget af strenge optagelsesbetingelser får adgang til godkendelse efter samme kriterier, som gælder for fonde.

Departementet skal i den anledning bemærke følgende

Som også anført i skrivelsen herfra af 21. november 1990 skal det i praksis opstillede krav til bestyrelsens sammensætning give garanti for, at foreningens eller institutionens midler, for hvilke der opnås godkendelse, også forvaltes i overensstemmelse med det almenvelgørende eller almennyttige formål.

For så vidt angår (A's) påstand om det modsatte i relation til Samarbejdskomiteen for Fred og Sikkerhed henvises til Told- og Skattestyrelsens udtalelse af 21. januar 1991.

Som også anført i departementets skrivelse af 21. november 1991 (skal forstås 1990; min tilføjelse) skal baggrunden for, at kravet til bestyrelsens sammensætning ikke omfatter institutioner o.l., som omfattes af lov om fonde og visse foreninger og lov om erhvervsdrivende fonde netop søges i, at de nævnte love i sig selv indebærer garanti for, at institutionens bestyrelse anvender midlerne til det almenvelgørende eller almennyttige formål.

På denne baggrund finder departementet ikke, at der ved godkendelse efter ligningslovens § 8 A er grundlag for at fravige kravet til bestyrelsens sammensætning for den af (A) omtalte foreningstype.

På anmodning vedlægges sagsakterne vedrørende "Civilforsvars-Forbundet", "Samarbejdskomiteen for Fred og Sikkerhed" og "(B)", idet bemærkes, at departementet ikke er bekendt med tilfælde, hvor godkendelse efter ligningslovens § 8 A i tiden efter 1976 er givet i strid med gældende praksis."

Efter at have fået forelagt ministeriets og styrelsens seneste udtalelser fremkom A i skrivelse af 18. april 1991 med et yderligere indlæg. A anførte bl.a.

"...

Som eksempel på de mærkværdigheder uden for lovens formål, som i ly af den besynderlige administration af samme har opnået godkendelse nævnte jeg i mit brev af 2/12 90 Samarbejdskomitéen for Fred og Sikkerhed, der er en sovjetisk frontorganisation, altså en organisation som arbejder i en fremmed magts interesse. Dette er ikke nogen påstand fra min side, således som Skattedepartementet udtaler i sit brev af 27/3. Forholdet er velkendt, da det flere gange har været fremme i pressen. Jeg har allerede dokumenteret oplysningen med henvisningerne i mit brev af 21/1 90. Men jeg kan iøvrigt oplyse, at samarbejdskomitéens karakter er belyst af fhv. oberstløjtnant i KGB, (C), der inden sin afhopning i en periode arbejdede i den sovjetiske ambassade i København (...). Forholdet vil kunne bekræftes af rette vedkommende i politiet. At Told- og Skattestyrelsen i sit brev af 21/1 mener at kunne udlede en sådan organisations rette karakter af de indsendte vedtægter og regnskaber viser kun, med hvilken hårrejsende naivitet loven administreres. Havde Toldstyrelsen virkelig forventet, at man kan se en sådan organisations virkelige indretning og formål af de dokumenter, der indsendes til myndighederne?

Iøvrigt er der adskillige eksempler på tilsvarende besynderlige organisationer. Som eksempel kan nævnes den såkaldte komité "Flygtninge under Jorden" (hvis demokratiske karakter iøvrigt også er svær at få øje på). Denne komité har fået godkendt en indsamling som fradragsberettiget fra 1/5 89 til 3/4 92. Komiteén anvender ifølge egne oplysninger i akkvisitionspjecer bl.a. sine penge til bestikkelser. Jeg tillader mig at vedlægge et papir fra komitéen. Det fremgår heraf, at denne uagtet det på overfladen smukke formål arbejder på at "sabotere" lovgivningen og på at skaffe personer asyl i Danmark, når kredsen bag komitéen mener, at de "bør" have det. (B) er i øvrigt i stand til at præsentere komitéens aktiviteter på lydbånd for Ombudsmanden, såfremt der skulle blive behov herfor.

Jeg har 11/4 fået bekræftet i Forespørgselskontoret, at den omtalte komité har fået godkendelse, og har sikret, at kontoret har en opfordring til at stoppe udskejelserne. Der er imidlertid som sagt mange andre eksempler, herunder på godkendelse af styrelsesledede foretagender, der ikke er omfattet at fondslovgivningen, som departementet i sit brev af 27/3 91 tilsyneladende opfatter som en garanti for regelret forvaltning af en fond, uagtet fondsloven først blev skabt længe efter, at man begyndte at godkende bidrag til fonde som fradragsberettigede. Og det kan ikke være meningen, at jeg i hver ny korrespondance med Ombudsmanden skal bringe endnu et af disse eksempler op til overfladen. Loven administreres om ikke totalt vilkårligt så med udgangspunkt i en rent politisk vurdering af, om den godkendelsessøgende præsenterer et "progressivt" eller "humanitært" lydende formål. Hvad organisationens reelle virke er, spiller ingen større rolle, ligesom det altså udelukkende har interesse for godkendelsen, om organisationen lader som om, at den er demokratisk.

Den absurde situation er herefter, at en forening, der som vor har til formål i fuld åbenhed på folkestyrets grund at sikre dansk kultur, sprog og levevis, ikke anerkendes, medens organisationer, der notorisk arbejder i en fremmed magts interesse eller for at sabotere gældende dansk lov og ret (og hvis indsamlede midler anvendes f.eks. til bestikkelser) uden videre er blevet det. Og endvidere er situationen altså den, at fonde, der er styrelsesledede (og indsamlinger), godkendes, medens (B) ikke bliver det, fordi den er styrelsesledet.

(B) er således udsat for forskelsbehandling. Endvidere er gældende praksis for godkendelser udtryk for et hårrejsende misbrug af offentlige midler - i bedste fald fuldstændig vilkårlighed. Vi er naturligvis i tillæg til vurderingen af vor egen sag interesserede i at høre Ombudsmandens vurdering af det muligt kritisable i den lovadministration, der muliggør dette misbrug."

Skatteministeriet anmodede i skrivelse af 3. april 1991 Told- og Skatteregion København 4 om at undersøge, om der i tiden efter 1976 var meddelt godkendelse efter § 8 A, som ikke harmonerede med de i praksis opstillede krav til bestyrelsens sammensætning.

Ministeriet bad endvidere i skrivelse af 14. maj 1991 - efter at have fået forelagt A's skrivelse af 18. april 1991 - Told- og Skattestyrelsen om en udtalelse.

I en skrivelse af 29. august 1991 afgav Skatteministeriet på ny udtalelse til mig. Styrelsen meddelte følgende

"...

Vedrørende (A's) kommentarer til den stedfundne godkendelse af Civilforsvarsforbundet og Samarbejdskomiteen for Fred og Sikkerhed skal departementet i det hele henvise til sine bemærkninger i skrivelsen herfra af 27. marts 1991.

For så vidt angår hans bemærkninger til "Flygtninge under Jorden", henvises til Told- og Skattestyrelsens vedlagte udtalelse af 24. juni 1991. Sagsakterne vedrørende "Flygtninge under jorden" vedlægges.

I fortsættelse af departementets tilkendegivelse, således som denne afslutningsvis er kommet til udtryk i skrivelsen herfra af 27. marts 1991, skal man nu oplyse, at Departementet på baggrund af en herfra iværksat undersøgelse af de siden 1976 givne godkendelser er blevet bekendt med tilfælde, hvor foreninger m.v. med selvsupplerende styrelsesorganer også i perioden efter 1976 har opnået godkendelse efter ligningslovens § 8 A.

Det drejer sig om Den Tysk-Reformerte - og den Fransk-Reformerte Kirke, begge København, der er godkendt i henholdsvis 1980 og 1989, samt om 8 Rudolf-Steiner-Skoler, hvis godkendelser er meddelt i tiden 1978-1985.

Der henvises herom til vedlagte udtalelse af 24. juni 1991 fra Told- og Skatteregion København 4 (Syd), idet det dog bemærkes, at godkendelsen af Ansgarstiftelsen og Caritas Danmark refererer sig til tiden forud for 1976, og at det samme gør sig gældende for 3 af de 11 godkendte Rudolf-Steiner-skoler, nemlig for Vidar-skolen i København og for skolen i Vordingborg og Århus.

Det bemærkes videre, at ledelsesorganerne for 6 af de 8 Rudolf-Steiner-Skoler, hvis godkendelser refererer sig til perioden efter 1976, ifølge krav fra det daværende Statsskattedirektorat også består af medlemmer udenfor de respektive skolers egentlige regie.

..."

Udtalelsen af 24. juni 1991 fra Told- og Skattestyrelsen havde følgende indhold

"Tilbagesendes med bilag til departementet vedlagt den ovennævnte sag vedrørende indsamlingskomiteen "Flygtninge under Jorden", (...). Af referatet i denne sag fremgår, at Told- og Skatteregion København 4 (Syd) den 2. maj 1991 har tilsendt Københavns Politi kopi af noget af de af (A) nævnte akkvisitionspjecer, og sagen har været drøftet telefonisk mellem politiet og regionen.

Efter de for Told- og Skattestyrelsen foreliggende oplysninger er sagen fortsat under behandling hos begge myndigheder."

En af mine medarbejdere rykkede telefonisk flere gange ministeriet for den afsluttende udtalelse. I den forbindelse spurgte han, om ministeriet var indstillet på - i lyset af de nye oplysninger om praksis, der var fremkommet - at genoverveje sagen.

Skatteministeriet meddelte mig i skrivelse af 3. februar 1992 følgende

"I forlængelse af tidligere brevveksling, senest Departementets skrivelse af 29. august d.å. (1991; min bemærkning), har Ombudsmanden v/(D), underhånden spurgt, om Departementet på sagens nu foreliggende grundlag er indstillet på at genoverveje sin afgørelse af 4. juli 1990, hvorefter Departementet har tiltrådt Told- og Skattestyrelsens afslag på en ansøgning fra (B) v/(A) om godkendelse efter ligningslovens § 8 A.

I anledning heraf skal man meddele, at Departementet ikke agter at tage sagen op til fornyet overvejelse. Der er herved henset til, at Ligningsrådet som led i den nu gennemførte lov om forhøjelse af beløbsgrænserne i ligningslovens § 8 A, lov nr. 894 af 21. december 1991, skal gennemgå listen over de i henhold til ligningslovens § 8 A godkendte foreninger m.v., bl.a. med henblik på tilbagekaldelse af godkendelser, der ikke opfylder de herom gældende betingelser, dog tidligst med virkning fra og med indkomståret 1993.

Dermed vil der blive gjort endeligt og generelt op med de godkendelser, som i strid med gældende praksis er indrømmet foreninger m.v. med selvsupplerende styrelsesorganer."

I et brev til A udtalte jeg følgende

"Skatteministeriets afgørelse i forhold til (B) blev truffet på grundlag af § 8 A i ligningsloven (gengivet foran ...). Den centrale betingelse for godkendelse er ifølge bestemmelsens stk. 1, at den pågældende forening anvender midlerne i "almen velgørende eller på anden måde almennyttigt øjemed." Udtrykket er mindre præcist og overlader i en vis udstrækning de godkendende myndigheder en skønsmæssig beføjelse.

Efter de regler, der gælder for min virksomhed, kan jeg ikke kritisere en sådan afgørelse, medmindre der foreligger særlige omstændigheder. En sådan omstændighed kan bestå i, at den skønsmæssige afgørelse må antages at være udtryk for en ikke sagligt begrundet forskelsbehandling.

Skatteministeriet har i praksis stillet krav om, at en bestyrelse for en forening, der ønsker godkendelse, ikke må være selvsupplerende. Undtaget fra dette krav blev dog i 1985 institutioner, der er omfattet af den i 1984 gennemførte lovgivning om fonde.

Kravet om, at bestyrelsen ikke må være selvsupplerende, er opstillet med henblik på at skabe en vis garanti for, at foreningens eller institutionens midler forvaltes i overensstemmelse med almenvelgørende eller almennyttige formål.

Denne opfattelse kan ikke give mig anledning til bemærkninger. Jeg har heller ikke bemærkninger til den modifikation, der i 1985 blev gennemført for så vidt angik institutioner, der er omfattet af fondslovgivningen. Jeg skal hermed i lighed med Skatteministeriet henvise til, at fondslovgivningen udgør en tilstrækkelig kontrol med institutionernes anvendelse af midlerne til de i § 8 A opregnede formål.

Af de oplysninger, der er tilvejebragt i forbindelse med min undersøgelse af Deres klage, fremgår, at de ovenfor beskrevne retningslinier er blevet fastholdt i en række andre tilfælde end i sagen vedrørende (B). Oplysningerne viser imidlertid også, at der i et antal tilfælde er meddelt godkendelse til foreninger m.v., der ikke opfyldte de almindelige krav om bestyrelsens sammensætning og udpegning. Disse fravigelser, der tidsmæssigt fordeler sig over en periode på ca. 30 år, har haft et væsentligt større omfang, end Skatteministeriet i skrivelse af 4. juni 1990 til Dem samt i de første udtalelser til mig gav udtryk for.

Jeg anser det for beklageligt, at ministeriet - uden at have undersøgt spørgsmålet nærmere - ukorrekt tilkendegav, at der kun i et fåtal af tilfældene var forekommet fravigelser fra det faste krav om, at bestyrelserne ikke er selvsupplerende.

Jeg gjorde samtidig Skatteministeriet bekendt med min opfattelse.

Det forhold, at der i et antal tilfælde er sket tilsidesættelser af den af ministeriet fastlagte godkendelsespraksis, kan imidlertid ikke give tilstrækkeligt holdepunkt for at kritisere ministeriets afslag på at godkende (B) i henhold til § 8 A. Jeg skal herved henvise til, at der som anført foran ikke på retligt grundlag kan rettes indvendinger imod indholdet af den af ministeriet anlagte praksis. Endvidere skal jeg henvise til, at den fastlagte praksis i et antal - og efter det for mig oplyste overvejende antal - sager, hvor spørgsmålet har været relevant, er blevet lagt til grund. Jeg finder derfor ikke holdepunkt for at anse afslaget på at meddele (B) godkendelse i henhold til ligningslovens § 8 A som værende udtryk for usagligt begrundet forskelsbehandling.

Det er imidlertid forståeligt, at (B) har opfattet såvel de af foreningen selv påpegede fravigelser fra den fastsatte praksis som den træghed, hvormed ministeriet har erkendt disse fravigelser, som utilfredsstillende. Jeg finder, at ministeriet i så henseende ikke har levet op til kravene om god forvaltningsskik.

Jeg har også på dette punkt gjort Skatteministeriet bekendt med min opfattelse.

Det fremgår af Skatteministeriets udtalelse af 3. februar 1992 til mig, at Ligningsrådet med virkning fra indkomståret 1993 med henblik på tilbagekaldelse af godkendelser, der er meddelt i strid med de fastsatte retningslinier, vil gennemgå listen over godkendte foreninger. Jeg har udbedt mig underretning om resultatet af ministeriets bestræbelser for at sikre ensartet praksis på området."

I skrivelse af 1. oktober 1992 meddelte Told- og Skattestyrelsen mig, at Ligningsrådet med henblik på opstramning af godkendelseskriterierne havde tilsluttet sig principperne i et af styrelsen udarbejdet udkast til cirkulære vedrørende de fra 1993 gældende retningslinier for godkendelse efter ligningslovens § 8 A.

I skrivelse af 7. oktober 1992 underrettede jeg Told- og Skattestyrelsen om, at jeg tog det meddelte til efterretning.

§ 16, stk. 2, i Instruks for Folketingets Ombudsmand indeholder følgende bestemmelse

"Såfremt ombudsmanden finder, at der i en sag foreligger omstændigheder, der er egnede til at vække tvivl om hans fuldstændige upartiskhed, underretter han folketingets ombudsmandsudvalg, der bestemmer, hvem der skal udøve hans funktioner."

Bestemmelsen danner grundlag for ombudsmandens meddelelse til Folketingets Retsudvalg om, at han i en bestemt sag anser sig for inhabil, og for udvalgets udpegning af en sætteombudsmand til at behandle sagen.

På denne baggrund forstår jeg ikke ganske Deres anmodning om, at jeg under henvisning til den nævnte bestemmelse skal "søge bekræftelse på (min) habilitet". Selv er jeg ikke bekendt med, at der eksisterer en sådan mulighed, men hører gerne Deres synspunkter herom, således at jeg får mulighed for at tage dem i betragtning ved min endelige beslutning vedrørende behandlingen af Deres klage."

A besvarede denne anmodning i skrivelse af 26. august 1990, hvor A tillige fremsatte nogle yderligere bemærkninger om det retlige grundlag for spørgsmålet om inhabilitet. A skrev bl.a., "...at kernepunktet omkring spørgsmålet om, hvem der skal behandle (B's) klage, efter foreningens opfattelse ikke er de almindelige habilitetsovervejelser, men derimod hvorvidt der foreligger omstændigheder, der er egnede til at vække tvivl om ombudsmandens habilitet, jfr. instruksens § 16, stk. 2."

Jeg bemærkede hertil bl.a. følgende

"De almindelige habilitetsregler i henholdsvis retsplejen og forvaltningsprocessen findes udtrykt i retsplejelovens §§ 60-62 og forvaltningslovens §§ 3-6. I min skrivelse af 21. august 1990 til Dem henviste jeg til grundsætningerne i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, og retsplejelovens § 61 (tidligere § 62, stk. 1, 1. pkt.) og den i tilslutning hertil udviklede praksis. I begge disse - generelle og grundlæggende - bestemmelser tales der om omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes (fuldstændige) upartiskhed.

Der er således intet retligt grundlag for den modstilling, De i Deres brev foretager mellem henholdsvis "almindelige habilitetsovervejelser" og "omstændigheder, der er egnede til at vække tvivl om" habiliteten.

Til uddybning af Deres anmodning om, at jeg skulle søge bekræftelse på min habilitet ved i henhold til instruksens § 16, stk. 2, at forelægge spørgsmålet for Folketingets Retsudvalg (Ombudsmandsudvalg), anfører De følgende

"Iøvrigt er det foreningens opfattelse, at når det nu er blevet et selvstændigt stridsspørgsmål, hvorvidt Ombudsmanden kan behandle sagen - herunder hvorledes reglen i ombudsmandsinstruksen skal forstås, så kan dette spørgsmål ikke afgøres af Ombudsmanden selv."

Hertil skal jeg oplyse, at bestemmelsen i § 16, stk. 2, ikke giver ombudsmanden mulighed for at følge den af Dem begærede fremgangsmåde. Dette fremgår både af bestemmelsens ordlyd og af dens forarbejder. Jeg henviser herved til Folketingets Forhandlinger 1961-62, sp. 2686, hvor det daværende medlem af ombudsmandsudvalget, K. Axel Nielsen, om forslaget til bestemmelsen bl.a. udtalte

"Det vil ses, at det efter paragraffens formulering er ombudsmanden selv, der afgør, om han er habil eller inhabil. Det spørgsmål har været rejst, om denne afgørelse burde henlægges til ombudsmandsudvalget."

Det begrundes herefter nærmere, hvorfor man ikke har valgt at lade ombudsmandsudvalget træffe afgørelse vedrørende ombudsmandens habilitet. - Jeg henviser endvidere til Folketingstidende 1961-62, Till. B, sp. 184.

Da der således ikke er retligt grundlag for at følge den af Dem begærede fremgangsmåde, må jeg afslå Deres anmodning."

II Behandlingen af foreningen B's klage.

Det fremgik af de foreliggende oplysninger, at Statsskattedirektoratet i skrivelse af 20. september 1989 afslog en ansøgning fra B om godkendelse i henhold til § 8 A i ligningsloven.

Godkendelse af forening i henhold til ligningslovens § 8 A.

I Ombudsmandens habilitet.

I forbindelse med A's klage som formand for foreningen B over en afgørelse fra Skatteministeriet anførte A, "at foreningen naturligvis betragter ombudsmanden selv som inhabil i sagen".

A anførte, "...at det er (B's) opfattelse, at De med Deres fortid som formand for Dansk Flygtningehjælp ikke kan forventes at vurdere sager angående (B) - der aktivt virker for at begrænse skaderne efter den lovgivning, De i Deres tid som formand fik udvirket - uhildet på en sådan måde, at foreningens medlemmer kan være trygge ved holdbarheden i en evt. afgørelse, der måtte gå foreningen imod."

A anførte ikke yderligere til begrundelse af B's opfattelse.

Jeg bemærkede i en skrivelse til A følgende

"Som det formentlig er Dem bekendt, har jeg ikke som ombudsmand haft grundlag for generelt at erklære mig inhabil i udlændingesager, men har afstået fra at behandle en række sager, i hvilke der forelå konkrete inhabilitetsgrunde. Hverken mit tidligere formandskab for samarbejdsorganisationen Dansk Flygtningehjælp eller mit medlemskab af det sagkyndige udvalg, der afgav betænkninger om udlændingeloven, kan efter almindelig praksis og de i forvaltningsloven og retsplejeloven udtrykte retsgrundsætninger om inhabilitet åbne mulighed for en sådan generel afvisning af at behandle udlændingesager, herunder flygtningesager. Herefter vil jeg heller ikke generelt kunne erklære mig inhabil i alle sager, der indbringes af foreninger eller organisationer, hvis formål og virke i det hele vedrører spørgsmål om udlændinges retsstilling m.v. Dette gælder, uanset om sagen angår udlændingeretlige spørgsmål eller - som her - er af skatteretlig karakter.

Den omstændighed, at en part har en kritisk opfattelse af en embedspersons handlemåde - i forbindelse med embedsudøvelsen eller i anden sammenhæng - kan ikke i sig selv medføre inhabilitet. Jeg går ud fra, at De er bekendt hermed, og må derfor forstå Deres begrundelse for at påstå inhabilitet således, at dette skulle følge af et mellem (B) og mig bestående særligt modsætningsforhold; jf. herved den i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, og retsplejelovens § 61 (tidligere § 62, stk. 1, 1. pkt.), udtrykte grundsætning og den i tilslutning hertil udviklede praksis om inhabilitet på grund af modsætningsforhold.

Hertil er at bemærke, at et sådant modsætningsforhold - ud over de nærmere betingelser vedrørende forholdets art og genstand - skal have ytret sig med en vis gensidighed, dersom inhabilitet skal kunne statueres på dette grundlag. En part kan ikke ensidigt fremkalde inhabilitet blot ved at hævde et særligt modsætningsforhold. Var dette tilfældet, ville det i realiteten svare til, at spørgsmålet om inhabilitet i meget vidt omfang var overladt til partens egen bestemmelse, hvilket som bekendt ikke er tilfældet hverken i forvaltningsprocessen eller i retsplejen.

Deres påstand om inhabilitet bygger således på en væsentligt videregående forståelse af inhabilitetsbegrebet end det i dansk ret gældende. Jeg kan derfor ikke lægge Deres opfattelse til grund, og er følgelig indstillet på at behandle Deres klage.

Forinden jeg træffer den endelige beslutning om behandlingen af Deres klage, er jeg dog nødsaget til at bede Dem om at uddybe grundlaget for den anmodning, De fremsætter i det sidste afsnit i Deres skrivelse. De anfører her følgende

"Såfremt De ikke måtte være enig i dette synspunkt (at der foreligger inhabilitet; min bemærkning), må jeg anmode Dem om at søge bekræftelse på Deres inhabilitet gennem den fremgangsmåde, som foreskrives i instruksen for Deres virksomhed, § 16, stk. 2."

Resumé

A klagede over, at Skatteministeriet (SKM) afslog at godkende en forening B i henhold til § 8 A i ligningsloven. SKM henviste i sit afslag til, at B's styrelse var selvsupplerende, hvilket efter praksis udelukkede den omhandlede godkendelse. Kravet var opstillet med henblik på at skabe en vis garanti for, at foreningens eller institutionens midler forvaltes i overensstemmelse med almenvelgørende eller almennyttige formål.

A gjorde over for ombudsmanden gældende, at afslaget var udtryk for usaglig forskelsbehandling, idet andre foreninger med selvsupplerende styrelser var blevet godkendt i henhold til § 8 A.

Ombudsmanden anså det for beklageligt, at SKM - uden at have undersøgt spørgsmålet nærmere - ukorrekt tilkendegav, at der kun i et fåtal af tilfældene var forekommet fravigelser fra det faste krav om, at bestyrelserne ikke er selvsupplerende. Ombudsmanden fandt endvidere, at SKM ved den træghed, hvormed ministeriet erkendte fravigelser, ikke levede op til kravene om god forvaltningsskik.

B gjorde gældende, at ombudsmanden var inhabil, men ombudsmanden fandt ikke grundlag for at erklære sig inhabil i sagen. (J. nr. 1990-1112-220).