Aktindsigt i bl.a. interne dokumenter hos P&T. Organer selvstændige myndigheder?

Aktindsigt i bl.a. interne dokumenter hos P&T. Organer selvstændige myndigheder?

A klagede i skrivelse af 10. april 1992 over, at Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet havde afslået at give aktindsigt i nogle dokumenter.

Det fremgik af sagen, at A i skrivelse af 3. februar 1992 anmodede generaldirektoratet om aktindsigt i nogle nærmere angivne journaler og dokumenter. Generaldirektoratet fremsendte med skrivelse af 13. februar 1992 kopi af journalerne samt af visse af de ønskede dokumenter. Om de øvrige dokumenter anførtes bl.a. følgende i skrivelsen

"Der vedlægges kopi af de ønskede skrivelser fra KTAS af 16. februar 1989 og fra JT af 3. marts 1989 til generaldirektoratet. Ligesom ved aktindsigten i 1990 falder visse afsnit inden for § 12 i offentlighedsloven, hvorfor disse afsnit er tildækket.

...

Hvad angår de øvrige ønsker om materiale kan følgende oplyses

ad. - KTAS' notat af 10. januar 1989

Generaldirektoratet har ikke modtaget det pågældende notat fra KTAS.

..."

Generaldirektoratet fremsendte med skrivelse af 17. februar 1992 til A kopi af KTAS' notat af 10. januar 1989. I skrivelsen anførtes bl.a. følgende

"I fortsættelse af generaldirektoratets brev af 13. februar 1992 vedlægges kopi af KTAS-notatet af 10. januar 1989, som på grund af en beklagelig fejl ikke var medsendt brevet.

Visse afsnit af notatet indeholder oplysninger om drifts- og forretningsforhold, som det er af væsentlig økonomisk betydning for KTAS, at der ikke gives aktindsigt i, hvorfor disse afsnit i henhold til § 12, stk. 1, nr. 2, og stk. 2, i offentlighedsloven er tildækket."

Den 19. februar 1992 klagede A over, at generaldirektoratet ved skrivelserne af 13. og 17. februar 1992 delvist havde afslået at give A aktindsigt i visse dokumenter.

Den 19. marts 1992 besvarede generaldirektoratet A's klage af 19. februar 1992. Generaldirektoratet anførte bl.a. følgende

"I Deres brev af 19. februar klager De over, at dele af visse dokumenter vedrørende televirksomhedernes hybridnetregnskaber i generaldirektoratets brev af 13. februar 1992 er blevet tildækket og således unddraget aktindsigt, hvilket De mener er i strid med offentlighedslovens bestemmelser.

Det drejer sig om KTAS' brev af 16. februar 1989 og Jydsk Telefons brev af 3. marts 1989 til generaldirektoratet, som De modtog vedlagt brevet af 13. februar 1992, samt et KTAS-notat af 10. januar 1989, som De modtog ved brev af 17. februar 1992.

...

Endelig klager De over, at generaldirektoratet fejlagtigt har oplyst, at KTAS' notat af 10. januar 1989 ikke var modtaget i generaldirektoratet.

Efter at have gennemgået sagens akter er det generaldirektoratets opfattelse, at Deres anmodning om aktindsigt af 3. februar 1992 er blevet behandlet i overensstemmelse med gældende regler på området.

De pågældende afsnit i de omtalte dokumenter var blevet tildækket - og således unddraget aktindsigt - i henhold til § 12 i offentlighedsloven, hvorefter oplysninger, der er af væsentlig økonomisk betydning for televirksomhederne, kan undtages aktindsigt. De pågældende dokumenter har alle været sendt til høring i televirksomhederne, og tildækningen er sket på begæring fra disse. Dette er helt i overensstemmelse med loven.

Deres klagepunkt vedrørende det manglende notat af 10. januar 1989 fra KTAS er helt korrekt. Fejlen blev imidlertid erkendt af sagsbehandleren og beklaget mundtligt den 14. februar 1992 og skriftligt den 17. februar 1992, hvor De modtog det pågældende notat."

A anmodede ved skrivelse af 14. februar 1992 generaldirektoratet om aktindsigt i nogle yderligere, nærmere angivne dokumenter. Ved skrivelse af 26. februar 1992 meddelte generaldirektoratet A, at man forventede at kunne sende materiale til A om ca. to uger, da der var tale om et betydeligt antal dokumenter, der først skulle vurderes enkeltvis.

Generaldirektoratet meddelte A ved skrivelse af 17. marts 1992 aktindsigt i nogle af de omhandlede dokumenter og afslog at give aktindsigt - enten helt eller delvist - i de øvrige dokumenter. Generaldirektoratet anførte bl.a. følgende i skrivelsen

"I fortsættelse af generaldirektoratets brev af 26. februar 1992 vedrørende Deres anmodning om aktindsigt den 14. februar 1992 vedlægges kopi af følgende dokumenter i journal nr. 9351-4 vedrørende televirksomhedernes regnskabsreglementer

Brev af 4.1.1984 fra Ministeriet for Offentlige Arbejder vedlagt notits af 19.11.85 fra T-Ø, der er et internt dokument, som er unddraget aktindsigt, jf. nedenfor.

Brev af 14.11.85 fra Statens Teleråd, vedlagt notits af 20.11. 1985, der er et internt dokument, som er unddraget aktindsigt, jf. nedenfor.

Breve til Statens Teletjeneste og Teleinspektionen af 9.2. 1988, vedlagt notits fra ST II, der er et internt dokument, som er unddraget aktindsigt, jf. nedenfor. Bilaget til brevene er ikke medsendt, da det indeholder oplysninger, som det er af væsentlig økonomisk betydning for televirksomhederne, at der ikke gives aktindsigt i, hvorfor det i henhold til § 12, stk. 1, nr. 2, i offentlighedsloven er unddraget aktindsigt.

Brev af 29.2.1988 fra ST. Bilaget er ikke medsendt, da det indeholder oplysninger, som det er af væsentlig økonomisk betydning for televirksomhederne, at der ikke gives aktindsigt i, jf. pkt. 7.

Brev af 6.5.1988 til Finansministeriet vedlagt notits af 6.5.1988 fra FØ, der er et internt dokument, som er unddraget aktindsigt, jf. nedenfor. Bilaget er ikke medsendt, da det indeholder oplysninger, som det er af væsentlig økonomisk betydning for televirksomhederne, at der ikke gives aktindsigt i, jf. pkt. 7.

Breve af 1.3.1989 til Fyns Telefon, Jydsk Telefon og Tele Sønderjylland. Et afsnit i brevene indeholder oplysninger om drifts- og forretningsforhold, som det er af væsentlig økonomisk betydning for televirksomhederne, at der ikke gives aktindsigt i, hvorfor dette afsnit i henhold til § 12, stk. 1, nr. 2, og stk. 2, i offentlighedsloven er tildækket.

Breve af 14.3.1989 til KTAS, Jydsk Telefon, Fyns Telefon og Tele Sønderjylland. I anmodningen om aktindsigt er anført ønske om at modtage kopi af skrivelse af 14.3.1989 til ST II 860. Som det fremgår af den tilsendte journal findes kun de ovenfor anførte breve til televirksomhederne på denne dato, hvorfor disse fremsendes, da generaldirektoratet formoder, at det drejer sig om en fejlskrivning i anmodningen. Det kan i den forbindelse oplyses, at det i journalen opførte dokument 20.4.1989 , ST II 860, er et internt dokument, som er unddraget aktindsigt, jf. nedenfor.

Vedrørende aktindsigt i interne dokumenter

Ad. anmodninger om aktindsigt i følgende dokumenter

Dokumenterne 19.11.1985 fra T-Ø, ST I notits af 20.11.1985, 18.12.1985 fra T-Ø, 5.8.1986 til FØ og ST II, 8.8.1986 fra FØ, 9.3.1987 fra ST II, 30.10.1987 fra H.P. ST II, 19.1.1988 fra HP, 9.2.1988 fra ST II, 29.2.1988 fra ST II, 10.3.1988 fra ST II, 6.5.1988 fra FØ, 20.6.1988 til ST II og FØ, 27.2.1989 til TM og FØ, 3.3.1989 fra FØ og 22.4. 1989 til ST II er alle interne dokumenter mellem afdelinger i generaldirektoratet (og fra før 1986 i den daværende Telestyrelse). I henhold til offentlighedslovens § 7 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter såsom dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug, eller brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed.

Da de ovenfor anførte dokumenter er omfattet heraf, kan begæringen om aktindsigt ikke imødekommes. I enkelte tilfælde, jf. punkterne 2, 7 og 11, er dokumenterne vedlagt breve til eller fra generaldirektoratet, hvorfor der i disse tilfælde er imødekommet aktindsigt efter de i øvrigt gældende regler."

Generaldirektoratet oplyste over for mig, at det beroede på en fejl, at 2. Styringsafdelings notits af 12. april 1989 til Telefonkontoret i skrivelsen af 17. marts 1992 omtaltes som dokumenter af 20. og 22. april 1989.

I A's klage til mig anførte A, at klagen særligt vedrørte afslaget på aktindsigt i visse dele af KTAS' notat af 10. januar 1989, KTAS' skrivelse af 16. februar 1989 og Jydsk Telefons skrivelse af 3. marts 1989, men klagen angik dog også de øvrige afslag på aktindsigt.

A gjorde gældende, at det er klart i strid med reglerne, at der gives afslag på anmodning om aktindsigt i dokumenter, som åbenlyst handler om regnskabsprincipper og regnskabsregler for hybridnettet, idet disse allerede burde være fuldt belyst i de officielle regnskaber for hybridnettet, der hvert år offentliggøres i telefonselskabernes årsregnskaber. A fremhævede i den forbindelse, at det er entydigt fastlagt i reglerne for hybridnettet, at hybridnettet skal betragtes som en særskilt økonomisk enhed med fuld omkostningsdækning, og A spurgte, hvilket formål de særlige regnskaber for hybridnettet tjener, når grundlaget for regnskaberne ikke er kendt. Da hybridnettet er et monopol for telefonselskaberne, er argumentet om, at det kan være økonomisk skadeligt for telefonselskaberne, hvis visse af oplysningerne offentliggøres, efter A's opfattelse "helt hen i vejret". A fandt således, at det var tvivlsomt, om det kunne sandsynliggøres, at offentliggørelsen ville være økonomisk skadelig for telefonselskaberne.

Angående de dokumenter, der efter generaldirektoratets opfattelse er interne arbejdsdokumenter, gjorde A gældende, at en lang række af dem er modtaget fra eller sendt til f.eks. Statens Teletjeneste, som er en anden myndighed end generaldirektoratet, og derfor er de ikke interne arbejdsdokumenter.

Endelig klagede A over, at generaldirektoratet i sin første skrivelse oplyste, at man ikke havde modtaget KTAS' notat af 10. januar 1989, selv om det klart fremgik af generaldirektoratets egne journaler, at man faktisk havde modtaget notatet.

Generaldirektoratet anførte i skrivelsen af 4. maj 1992 bl.a. følgende

"Vedrørende klagen over vor behandling af anmodningen om aktindsigt af 3. februar 1992 henvises til brev herfra til (A) af 19. marts 1992.

Med hensyn til unddragelsen af aktindsigt i interne dokumenter i forbindelse med anmodningen om aktindsigt af 14. februar 1992 skal det i tilknytning til brev herfra af 17. marts 1992 oplyses, at de anvendte forkortelser T-Ø, ST I, ST II, FØ og TM er forkortelser for afdelinger i generaldirektoratet (og fra før 1986 i den daværende Telestyrelse).

Når (A) i sit brev til ombudsmanden anfører, at en lang række af afslagene vedrører dokumenter modtaget fra og afsendt til f.eks. Statens Teletjeneste, må dette bero på en misforståelse. ST I og ST II er forkortelser for "Styringsafdeling I" og "Styringsafdeling II", T-Ø er forkortelse for økonomiafdelingen i den daværende Telestyrelse, medens FØ og TM er forkortelserne for henholdsvis Finans- og Økonomiafdelingen og Trafik- og Markedsafdelingen i det daværende generaldirektorat.

(A) anfører yderligere, at telefonselskabernes hybridnetsleverance ikke er udsat for konkurrence fra anden side, hvorfor en anvendelse af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser betegnes som helt hen i vejret.

Generaldirektoratet kan i den anledning oplyse, at fællesantenneanlægs egen modtagning af programmer - det være sig danske programmer, nabolandenes programmer eller satellitprogrammer - i allerhøjeste grad er udtryk for en konkurrence på området. Konkurrencesituationen illustreres af vedlagte statistiske materiale, der viser udviklingen i antallet af husstande tilknyttet fællesantenneanlæg tilsluttet hybridnettet og husstande tilknyttet fællesantenneanlæg med egen modtagning af programmer fra kommunikationssatellitter."

A anførte i skrivelsen af 21. maj 1992 bl.a. følgende

"1. Vedr. interne dokumenter, som er undtaget aktindsigt

Generaldirektoratet omtaler i sin skrivelse af 4. maj 1992, at mange af de nævnte dokumenter stammer fra det daværende generaldirektorat og fra den daværende Telestyrelse. Idet hele to instanser nævnes, må der i dag være aktindsigt til mindst det ene sted, da det drejer sig om to forskellige administrative enheder.

2. Vedr. afslag på aktindsigt begrundet med hensyn til konkurrencen og økonomisk skadeforvoldende oplysninger

Jeg kan ikke forestille mig, at generaldirektoratet kan sandsynliggøre, at offentliggørelse af oplysninger vil være skadeforvoldende af følgende årsager

De ønskede oplysninger drejer sig ikke om konkurrencerelaterede forhold, som f.eks. takst-strukturer, takst-beregninger, beregninger af rentabilitet i særskilte, afgrænsede projekter, som ligger i direkte konkurrence, eller om detaljerede talmæssige økonomiske oplysninger.

De oplysninger, jeg har søgt om aktindsigt i, drejer sig alene om overordnede oplysninger om regnskabs- principper. Forhold, som allerede burde være fuldt belyst i de regnskaber, telefonselskaberne offentliggør. De indeholder særskilte regnskaber for hybridnettet. Uden en forklaring af regnskabsprincipper er disse regnskaber intetsigende og opfylder ydermere på udvalgte punkter ikke ord og ånd i årsregnskabsloven.

Desuden indeholder nogle af dokumenterne måske overordnede økonomiske oplysninger om den totale økonomi i hybridnettet, som alligevel mere eller mindre oplyses i de officielle regnskaber. Ydermere er hybridnettet netop ikke et normalt konkurrenceområde. Telefonselskaberne opdeler netop selv hybridnettet i to dele, monopoldelen og konkurrencedelen. De oplysninger, jeg har søgt om aktindsigt i, omhandler alene monopoldelen, hvor der skal være fuld brugerbetaling og omkostningsdækning."

Generaldirektoratet fremsatte i skrivelsen af 3. juni 1992 følgende bemærkninger til A's skrivelse af 21. maj 1992

" ad 1

Det kan oplyses, at betegnelserne "det daværende generaldirektorat" og "den daværende Telestyrelse" i generaldirektoratets brev af 4. maj 1992 udelukkende havde det formål at give et billede af de omtalte afdelingers organisatoriske tilhørsforhold. Telestyrelsen var betegnelsen for telekommunikationssiden af generaldirektoratet før 1. juni 1986. Herefter blev generaldirektoratet organiseret i en række nye afdelinger. I forbindelse med dannelsen af Tele Danmark A/S blev generaldirektoratet pr. 1. januar 1991 omorganiseret til det nuværende generaldirektorat.

De foretagne organisationsændringer har således alle været ændringer inden for samme organisatoriske enhed - Generaldirektoratet for P&T - og har derfor ikke haft indflydelse på adgangen til aktindsigt i internt materiale.

ad 2

Der henvises til generaldirektoratets brevveksling med (A) samt vort brev af 4. maj 1992."

Jeg udtalte herefter følgende

"Efter § 4, stk. 1, i lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen (offentlighedsloven) kan enhver forlange at blive gjort bekendt med dokumenter i sager, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed. Undtagelser fra adgangen til aktindsigt følger af lovens kapitel 3.

Afslagene på (A's) begæringer om aktindsigt blev givet under henvisning til § 7 og § 12, stk. 1, nr. 2.

Efter § 7 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses bl.a. dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug, og brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed, jf. § 7, nr. 1 og 2.

Ministeriet for offentlige Arbejders cirkulære nr. 149 af 14. september 1981 om styrelsen af Post- og Telegrafvæsenet indeholdt følgende bestemmelse i § 2, stk. 2

"Generaldirektoratet er sammensat af en anlægsafdeling, en drifts- og markedsafdeling, en økonomi- og planlægningsafdeling, en administrations- og personaleafdeling, en telestyrelse samt en revisionstjeneste. Telestyrelsen ledes af en teledirektør, medens de øvrige afdelinger ledes af hver sin direktør. Revisionstjenesten ledes af en revisionschef. Teledirektøren og direktørerne samt revisionschefen har direkte referat til generaldirektøren og er over for denne ansvarlig for ledelsen af deres respektive ansvarsområder."

Cirkulæret blev ophævet ved Ministeriet for offentlige Arbejders cirkulære nr. 69 af 30. maj 1986 om Post- og Telegrafvæsenets organisation. I dette cirkulæres § 1 er det fastlagt, at Post- og Telegrafvæsenet består af et generaldirektorat og følgende statsvirksomheder: Teleinspektionen, Statens Teletjeneste, Tele Sønderjylland, Postvæsenet, Postgiro og Anlægs- og Forsyningstjenesten. Denne ordning er siden blevet ændret ved stiftelsen af teleDanmark A/S i 1990 og stiftelsen af GiroBank A/S i 1991.

Som det fremgår, blev Telestyrelsen nedlagt ved cirkulæret af 30. maj 1986. I 1991 blev Telestyrelsen genoprettet som et direktorat under generaldirektoratet.

På denne baggrund kan det ikke give mig anledning til bemærkninger, at generaldirektoratet betragter den daværende Telestyrelse som en integreret del af generaldirektoratet.

Følgende dokumenter må efter min opfattelse betragtes som brevveksling mellem forskellige enheder inden for generaldirektoratet og dermed omfattet af offentlighedslovens § 7, nr. 2

notits af 19. november 1985 fra Telestyrelsens økonomiafdeling til Telestyrelsen.

notits af 20. november 1985 fra 1. Styringsafdeling til Telestyrelsen.

skrivelse af 5. august 1986 fra Telefonkontoret til Finans- og Økonomiafdelingen samt Afdelingen vedrørende styring af statsvirksomhederne.

Finans- og Økonomiafdelingens skrivelse af 8. august 1986 til Telefonkontoret.

skrivelse af 9. marts 1987 fra 2. Styringsafdeling til 1. Styringsafdeling.

notits af 9. februar 1988 fra 2. Styringsafdeling til Telefonkontoret.

skrivelse af 10. marts 1988 fra 2. Styringsafdeling til Telefonkontoret.

notits af 6. maj 1988 fra Finans- og Økonomiafdelingen til Telefonkontoret.

skrivelse af 20. juni 1988 fra 1. Styringsafdeling til 2. Styringsafdeling og Finans- og Økonomiafdelingen.

skrivelse af 27. februar 1989 fra 1. Styringsafdeling til Trafik- og Markedsafdelingen og Finans- og Økonomiafdelingen.

skrivelse af 3. marts 1989 fra Finans- og Økonomiafdelingen til 1. Styringsafdeling.

notits af 12. april 1989 fra 2. Styringsafdeling til Telefonkontoret.

Offentlighedslovens § 11, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse

"Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler."

Sagen indeholder ikke oplysninger om, at generaldirektoratet har undersøgt, om de dokumenter, der er omfattet af § 7, indeholder oplysninger, der er af væsentlig betydning for det pågældende sagsforhold, og som derfor er undergivet aktindsigt efter § 11, stk. 1.

I henhold til offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., kan en forvaltningsmyndighed give aktindsigt i videre omfang end efter lovens almindelige regler, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt m.v. Som anført i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen, pkt. 8, følger det af dette princip om meroffentlighed, at en myndighed, der behandler en begæring om aktindsigt, ikke alene bør overveje, om begæringen kan afslås efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, men også, om der navnlig efter reglerne om tavshedspligt er noget til hinder for, at der meddeles aktindsigt. Hvis oplysningerne i et dokument ikke er fortrolige, bør myndigheden i almindelighed imødekomme en begæring om aktindsigt, selv om myndigheden ikke er forpligtet til det.

Der foreligger ikke i sagen oplysninger om, at generaldirektoratet har overvejet, om der i kraft af meroffentlighedsprincippet burde meddeles (A) aktindsigt i de dokumenter, der er omfattet af § 7.

To af de dokumenter, der er søgt aktindsigt i - skrivelserne af 30. oktober 1987 og 19. januar 1988 - er sendt til generaldirektoratet fra ad hoc-gruppen vedrørende revision af telefonselskabernes regnskabsreglementer. Det fremgår af sagen, at ad hoc-gruppen blev nedsat ved generaldirektoratets skrivelser af 14. maj 1987 til KTAS, Jydsk Telefon og Fyns Telefon. Ved skrivelserne anmodede generaldirektoratet de tre selskaber om at deltage ved udarbejdelsen af forslag til ændringer i selskabernes regnskabsreglementer. I skrivelsen af 30. oktober 1987 afgav ad hoc-gruppen en statusrapport om gruppens arbejde. Ved skrivelsen af 19. januar 1988 fremsendte ad hoc-gruppen forslag til nye regnskabsreglementer. Det fremgår af denne skrivelse, at ad hoc-gruppen havde bestået af repræsentanter for de tre selskaber samt generaldirektoratet. Desuden havde en repræsentant for Tele Sønderjylland deltaget i gruppens arbejde.

Sagen rejser spørgsmål om, hvorvidt ad hoc-gruppen var en selvstændig myndighed eller en del af generaldirektoratet. Såfremt ad hoc-gruppen må anses som en selvstændig myndighed, kan brevveksling mellem ad hoc-gruppen og generaldirektoratet ikke betragtes som brevveksling inden for samme myndighed og er derfor ikke omfattet af § 7, nr. 2.

Bestemmelsen i § 7, nr. 2, indeholder ikke nogen nærmere angivelse af, hvad der skal anses for forskellige enheder inden for samme myndighed. Det er imidlertid forudsat i lovens forarbejder, at den hidtidige praksis herom fortsat er gældende.

Det må på denne baggrund antages, at der er en forholdsvis fri adgang til at oprette særlige organer til at varetage koordinerende funktioner i centraladministrationen, herunder varetagelse af interministerielt samarbejde i særlige henseender. Sådanne organer må i forhold til offentlighedsloven ofte anses for selvstændige myndigheder i forhold til andre myndigheder, jf. Folketingets Ombudsmands beretning, 1989, s. 175.

Efter min opfattelse måtte ad hoc-gruppen vedrørende revision af telefonselskabernes regnskabsreglementer betragtes som en selvstændig myndighed med en emne- og tidsmæssigt begrænset opgave. Jeg har herved lagt vægt på, at et flertal af ad hoc-gruppens medlemmer var repræsentanter for telefonselskaberne, der var private selskaber, bortset fra Fyns Telefon, som på daværende tidspunkt var et kommunalt andelsselskab, at ad hoc-gruppens opgaver var klart afgrænset i forhold til generaldirektoratets opgaver, og at ad hoc-gruppen ikke i sit arbejde kan antages at have været undergivet generaldirektoratets instruktionsbeføjelse.

På denne baggrund er det min opfattelse, at skrivelserne af 30. oktober 1987 og 19. januar 1988 med bilag ikke er omfattet af offentlighedslovens § 7.

Et andet af de dokumenter, der er søgt aktindsigt i, er en skrivelse af 18. december 1985 fra et medlem af Økonomi- og Planlægningsudvalget til udvalgets øvrige medlemmer. Generaldirektoratet har oplyst, at Økonomi- og Planlægningsudvalget var et udvalg nedsat under Statens Teleråd.

Spørgsmålet om, hvorvidt der var tale om en selvstændig myndighed, opstår således også i forbindelse med Statens Teleråd.

Statens Teleråd blev nedsat ved Ministeriet for offentlige Arbejders skrivelse af 25. juni 1982. Telerådets formand var udpeget af ministeren for offentlige arbejder. Herudover skulle et medlem repræsentere Ministeriet for offentlige Arbejder, og et medlem skulle repræsentere generaldirektoratet. Endvidere beskikkedes et medlem efter indstilling fra hver af følgende: bestyrelsen for KTAS, bestyrelsen for Jydsk Telefon, bestyrelsen for Fyns Telefon, abonnentrepræsentationerne ved KTAS og Jydsk Telefon, Industrirådet og Finansministeriet. Endvidere beskikkedes to medlemmer efter indstilling fra medarbejderne ved de koncessionerede telefonselskaber og to medlemmer efter indstilling fra medarbejderne i generaldirektoratets teledivision.

Det fremgår af Ministeriet for offentlige Arbejders skrivelse af 25. juni 1982, at Telerådet skulle sikre den fornødne koordination mellem de fire teleadministrationer og generaldirektoratets teledivision, og at disse skulle forelægge Telerådet alle sager af væsentlig betydning for de øvrige teleadministrationer. Derudover skulle Telerådet i et vist omfang udøve tilsyn med telefonselskaberne i overensstemmelse med koncessionernes bestemmelser herom, og i tilsynsspørgsmål, der afgjordes af ministeren, skulle Telerådet afgive indstilling til denne. Endvidere påhvilede det Telerådet at afgive indstilling til ministeren med henblik på indhentelse af endelig godkendelse fra finansministeren om ændringer i de kollektive overenskomster for telefonselskabernes personale samt om klassificering af nye stillinger og omklassificering af bestående stillinger. Oprettelse og nedlæggelse af stillinger ved telefonselskaberne skulle godkendes af Telerådet. Endelig varetog Telerådet en række opgaver i forbindelse med fastsættelsen af telefontaksterne, koordinering af langtidsplanlægning og årsbudgetterne for de fire teleadministrationer og gennemgang af telefonselskabernes regnskaber. Bindende beslutninger truffet af Telerådet kunne indbringes for ministeren for offentlige arbejder af den teleadministration, som beslutningen angik, af formanden eller af repræsentanten for ministeriet.

I 1986 blev Telerådet væsentligt omdannet.

Efter min opfattelse måtte Statens Teleråd og de af Telerådet nedsatte udvalg betragtes som en selvstændig myndighed. Jeg har herved lagt vægt på, at der i Telerådet indgik repræsentanter for andre myndigheder, private selskaber, disse selskabers abonnenter og medarbejdere samt en privat organisation, at Telerådet varetog omfattende og klart afgrænsede administrative opgaver, at Telerådet ikke kan antages at have været undergivet andre myndigheders instruktionsbeføjelse, og at Telerådets bindende afgørelser kunne indbringes for ministeren for offentlige arbejder.

Som anført i Folketingets Ombudsmands beretning, 1989, s. 175, må det antages, at dokumenter, der udarbejdes af og alene til brug for en særlig oprettet myndighed samt brevveksling mellem myndighedens forskellige dele og medlemmer, må anses for internt arbejdsmateriale og således som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7. Omvendt følger det af den særlige myndighedskonstruktion, at brevveksling mellem på den ene side den særligt oprettede myndighed og dele af denne og på den anden side de ministerier og andre myndigheder, der er repræsenteret i den særligt oprettede myndighed, må betragtes som ekstern i forhold til offentlighedsloven og dermed som udgangspunkt undergivet aktindsigt.

I den foreliggende sag er skrivelsen af 18. december 1985 sendt af et medlem af det af Telerådet nedsatte Økonomi- og Planlægningsudvalg til udvalgets øvrige medlemmer. Skrivelsen var således formentlig et internt arbejdsdokument. Det fremgår imidlertid af en påtegning på skrivelsen, at en kopi af skrivelsen var blevet givet til Telefonkontoret, der var et kontor under generaldirektoratet.

Det er fast antaget, at bestemmelsen i § 7 kun er anvendelig i det omfang, de pågældende dokumenter og eventuelle kopier heraf forbliver i den udfærdigende myndigheds besiddelse, jf. Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen, pkt. 30. Dog bevirker ikke enhver afgivelse til en anden myndighed, at bestemmelsen i § 7 mister sin betydning. Hverken materiale, som har været afgivet til Folketingets Ombudsmand til brug for dennes undersøgelser af en sag, eller akter, der er blevet videregivet som et led i en anden myndigheds behandling af en klage over et afslag på aktindsigt, bliver derved undergivet aktindsigt.

Videregivelsen af skrivelsen af 18. december 1985 til Telefonkontoret er ikke omfattet af disse undtagelsesregler. Skrivelsen kan således efter min opfattelse ikke unddrages aktindsigt efter § 7.

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, og stk. 2, har følgende indhold

"Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

...

tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold."

Efter lovens forarbejder er bestemmelsen i stk. 1, nr. 2, kun anvendelig, hvis der efter en konkret vurdering er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning, hvis oplysningerne udleveres.

I tvivlstilfælde bør der indhentes en udtalelse fra den, hvis interesse kan være til hinder for, at begæringen om aktindsigt imødekommes, jf. pkt. 42 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen.

En udtalelse, hvorefter den pågældende virksomhed modsætter sig, at oplysningerne bliver udleveret, er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at aktindsigt kan nægtes. Det er den offentlige myndighed, som har ansvaret for offentlighedslovens overholdelse, og som træffer afgørelse herom. En udtalelse fra virksomheden kan alene indgå som et moment i myndighedens konkrete vurdering af, om oplysningerne er af den type, der er omhandlet i § 12, stk. 1, samt af om det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

Det fremgår af sagen, at (A) med skrivelse af 21. september 1990 modtog kopi af bl.a. KTAS' skrivelse af 16. februar 1989 og Jydsk Telefons skrivelse af 3. marts 1989. Visse afsnit i de to skrivelser var tildækket under henvisning til offentlighedslovens § 12. De samme afsnit var tildækket, da (A) modtog aktindsigt i skrivelserne den 13. februar 1992.

Det fremgår af et notat udfærdiget på baggrund af (A's) anmodning om aktindsigt, at de to skrivelser efter generaldirektoratets opfattelse indeholder flere oplysninger af virksomhedsøkonomisk art. På den baggrund anmodede generaldirektoratet den 30. august 1990 KTAS og Jydsk Telefon om bemærkninger til (A's) anmodning om aktindsigt i bl.a. de to skrivelser. Det fremgår af svarene fra de to telefonselskaber, at de to skrivelser efter telefonselskabernes opfattelse burde undtages fra aktindsigt i deres helhed. I svaret fra KTAS af 11. september 1990 er der ikke nærmere redegjort for denne opfattelse, mens det i Jydsk Telefons svar af 7. september 1990 er anført, at skrivelsen af 3. marts 1989 næppe er omfattet af offentlighedsloven. Generaldirektoratet fastholdt imidlertid sin opfattelse, hvorefter de to skrivelser ikke som helhed kunne unddrages aktindsigt.

Som nævnt ovenfor, kan afslag på aktindsigt efter undtagelsesbestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, kun meddeles, såfremt der efter en konkret vurdering er nærliggende fare for, at de i bestemmelsen nævnte interesser vil lide skade af betydning, hvis oplysningerne udleveres, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 226 f., betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 254, og John Vogter: Offentlighedsloven med kommentarer, 1992, s. 193 ff.

For at godtgøre, at der er grundlag for at anvende undtagelsesbestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, vil det være nødvendigt at foretage en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger for den person eller virksomhed oplysningerne angår, der er tale om, og det skal fremgå, hvorledes det økonomiske tab vil eller kan indtræde som en følgevirkning af, at begæringen om aktindsigt imødekommes.

Det er ikke tilstrækkeligt blot at henvise til undtagelsesbestemmelsens ordlyd, til konkurrencemæssige hensyn eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet.

Der er ikke i skrivelserne til (A) eller i udtalelserne til mig foretaget en sådan nærmere angivelse af den økonomiske tabsrisiko, og der er i det foreliggende materiale i øvrigt intet konkret til støtte for en antagelse om, at aktindsigt i de tildækkede afsnit af de to skrivelser vil medføre sådanne økonomiske skadevirkninger for KTAS og Jydsk Telefon, at bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, er anvendelig.

Det fremgår af sagen, at generaldirektoratet i en skrivelse fremsendt via telefax den 17. februar 1992 anmodede KTAS om at afgive en udtalelse om, hvorvidt selskabet var enig med generaldirektoratet i, at visse afsnit i selskabets notat af 10. januar 1989 var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2. KTAS erklærede sig enig i generaldirektoratets opfattelse, og på den baggrund modtog (A) aktindsigt i notatet - bortset fra de tildækkede afsnit - med skrivelse af 17. februar 1992.

I generaldirektoratets skrivelse af 17. februar 1992 er der som begrundelse for at tildække visse afsnit af notatet blot anført, at afsnittene indeholder oplysninger om drifts- og forretningsforhold, som det er af væsentlig betydning for KTAS, at der ikke gives aktindsigt i. Der er ikke i udtalelserne til mig foretaget en uddybning af dette spørgsmål. Der er således ikke i skrivelsen til (A) eller udtalelserne til mig foretaget den nødvendige konkretisering af den økonomiske tabsrisiko for KTAS, jf. det ovenfor anførte.

Det anføres i generaldirektoratets skrivelse af 17. marts 1992, at visse dokumenter indeholder oplysninger, som det er af væsentlig økonomisk betydning for televirksomhederne, at der ikke gives aktindsigt, hvorfor de er unddraget aktindsigt i henhold til § 12, stk. 1, nr. 2. Det gælder bilaget til brevene af 9. februar 1988, bilaget til brevet af 29. februar 1988, bilaget til brevet af 6. maj 1988 og et afsnit i brevene af 1. marts 1989. Der er ikke i udtalelserne til mig foretaget en uddybning af begrundelsen. Der er således ikke foretaget den nødvendige konkretisering af den økonomiske tabsrisiko for televirksomhederne, jf. det ovenfor anførte.

Det fremgår i øvrigt af sagen, at generaldirektoratet ikke har indhentet en udtalelse fra de berørte televirksomheder angående risikoen for økonomisk tab i forbindelse med en imødekommelse af anmodningen om aktindsigt i de nævnte dokumenter. Dog er der for så vidt angår bilaget til skrivelsen af 6. maj 1988 foretaget høring af en anden afdeling - Finans- og Økonomiafdelingen - inden for generaldirektoratet. Finans- og Økonomiafdelingens høringssvar indeholder ikke den nødvendige konkretisering af den økonomiske tabsrisiko for televirksomhederne.

(A) har klaget over, at det i generaldirektoratets skrivelse af 13. februar 1992 anførtes, at generaldirektoratet ikke var i besiddelse af KTAS' notat af 10. januar 1989. (A) modtog kopi af notatet med generaldirektoratets skrivelse af 17. februar 1992. I den forbindelse bemærkes det, at det fremgår af sagens akter, at en af generaldirektoratets medarbejdere den 14. februar 1992 beklagede telefonisk over for (A), at det var blevet overset, at notatet fandtes på generaldirektoratets sag, og at generaldirektoratet i skrivelsen af 17. februar 1992 ligeledes beklagede fejlen. Herefter finder jeg ikke anledning til at foretage videre angående dette spørgsmål.

Jeg har gjort Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet bekendt med min opfattelse og har samtidig henstillet til generaldirektoratet at tage sagen op til fornyet overvejelse for så vidt angår ad hoc-gruppens skrivelser af 30. oktober 1987 og 19. januar 1988 med bilag, Økonomi- og Planlægningsudvalgets skrivelse af 18. december 1985, KTAS' skrivelse af 16. februar 1989, Jydsk Telefons skrivelse af 3. marts 1989, KTAS' notat af 10. januar 1989, bilaget til brevene af 9. februar 1988, bilaget til brevet af 29. februar 1988, bilaget til brevet af 6. maj 1988 og brevene af 1. marts 1989. Jeg har endvidere henstillet til generaldirektoratet at undersøge, om de dokumenter, der er omfattet af offentlighedslovens § 7, indeholder oplysninger, der er af væsentlig betydning for det pågældende sagsforhold og derfor undergivet aktindsigt i henhold til lovens § 11, stk. 1. Endelig har jeg henstillet til generaldirektoratet at overveje, om der i medfør af meroffentlighedsprincippet bør meddeles (A) aktindsigt i de øvrige dokumenter, hvori aktindsigt er blevet afslået under henvisning til lovens § 7."

NOTER: (*1) Jf. FOB 1989, s. 175

Resumé

A anmodede Generaldirektoratet for Post- og Telegrafvæsenet (P & T) om aktindsigt i en række nærmere angivne dokumenter. A fik helt eller delvist afslag på aktindsigt i nogle af dokumenterne under henvisning til offentlighedslovens § 7 om interne arbejdsdokumenter og § 12, stk. 1, nr. 2, om oplysninger af væsentlig økonomisk betydning.

Ombudsmanden udtalte, at det bør undersøges, hvorvidt der kan gives delvis aktindsigt i interne arbejdsdokumenter efter offentlighedslovens § 11, stk. 1, vedrørende oplysninger om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet eller i kraft af meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1.

I forbindelse med nogle af dokumenternes undtagelse fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 7, nr. 2, opstod spørgsmål om, hvorvidt ad hoc-gruppen vedrørende revision af telefonselskabernes regnskabsreglementer samt økonomi- og planlægningsudvalget under Statens Teleråd kunne betragtes som selvstændige myndigheder. Dette fandtes at være tilfældet. Ombudsmanden vurderede navnlig spørgsmålet ud fra organernes sammensætning og funktion, og udtalte sig tillige om betydningen af videregivelse af interne arbejdsdokumenter til andre myndigheder.

Ombudsmanden påpegede, at anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, forudsætter en konkretisering af den økonomiske tabsrisiko, og at P & T burde have foretaget en sådan konkretisering.

Ombudsmanden henstillede til P & T at tage sagen op til fornyet overvejelse. (J. nr. 1992-982-801).