Alsidighedsforpligtelsen ved TV-udsendelse om EF-unionen.

Alsidighedsforpligtelsen ved TV-udsendelse om EF-unionen.

A klagede over Danmarks Radios programlægning frem mod afstemningen om EF-unionen den 2. juni 1992.

I den anledning modtog jeg en udtalelse fra Danmarks Radio samt afholdt et møde med generaldirektøren, hvorunder visse punkter i udtalelsen blev uddybet.

Baggrunden for klagen til mig var følgende

Med henblik på folkeafstemningen om EF-unionen havde Danmarks Radio planlagt en række udsendelser.

Der var ialt fastlagt mere end 50 timers udsendelser i radio og TV fra den 26. marts 1992 frem til den 31. maj 1992 fordelt med omkring 30 timers radiodækning og godt 13 timers TV-dækning inklusive genudsendelser. Der var endvidere planlagt yderligere 3 debatudsendelser. Hertil kom dækningen af selve afstemningen den 2. juni 1992.

I TV-dækningen indgik 5 optaktsudsendelser af hver 45 minutters varighed. Udsendelserne var tilrettelagt således, at et sagkyndigt svarpanel på 2 deltagere (i udsendelse nr. 4, 6 deltagere) besvarede spørgsmål inden for et område af traktaten om EF-unionen fra et spørgepanel på 8 deltagere. Spørgepanelet bestod af 6 seere udvalgt på grundlag af spørgsmål indsendt til Danmarks Radio. De 2 øvrige deltagere var udvalgt på grundlag af deres holdning til emnerne og deres engagement i debatten.

Klagen til mig angik disse udsendelser. A gjorde navnligt gældende, at langt den overvejende del af deltagerne i svarpanelerne var kendt som tilhængere af EF-unionen, hvilket indebar en tilsidesættelse af Danmarks Radios alsidighedsforpligtelse.

De fem optaktsudsendelser havde følgende emner og deltagere i svarpanelerne

Udsendes/sendt

1)Det økonomiske Samarbejde (ØMU).

26. marts 1992

Bankdirektør Bodil Nyboe Andersen, Nationalbanken

Professor Niels Thygesen, Københavns Universitet

2)Arbejdsmarkeds- og socialpolitik.

2. april 1992

Sekretær Bent Nielsen, Landsorganisationen

Underdirektør Jørgen Rønnest, Dansk Arbejdsgiverforening

3)Udenrigs- og sikkerhedspolitik.

9. april 1992

Generalsekretær Niels Ersbøll, EF's ministerråd

Ambassadør Gunnar Riberholdt

4)Parlamentet.

23. april 1992

EF-parlamentsmedlemmer fra Socialdemokratiet,

Folkebevægelsen, Venstre, Konservative, CD og SF.

5)Det udvidede samarbejde.

7. maj 1992

Næstformand i EF-kommissionen Henning Christoffersen

Ambassadør Gunnar Riberholdt.

I udtalelsen af 3. april 1992 redegjorde Danmarks Radio bl.a. for den samlede udsendelsesvirksomhed frem til folkeafstemningen og anførte specielt vedrørende de 5 optaktsudsendelser følgende

"...

Ved tilrettelæggelsen af disse udsendelser valgtes en ny form, i erkendelse af, at TV-mediets muligheder for at gøre en så omfattende lovtekst tilgængelig for menigmand, er mere begrænsede end tidligere antaget. Dette skal ses i lyset af blandt andet følgende citat fra bogen: "EF på dagsordenen" af Karen Siune ( Politica 1991)

"Politisk kommunikation er vanskelig og TV-mediet er ikke det bedst egnede til en nuanceret stillingtagen ..."

I bogen kritiseres Danmarks Radios udsendelser forud for afstemningen i 1986 for at være "en rodet blanding af forskellige typer af personer og temaer ..." og for "at favne ingredienserne: præsentation, krydsild og debat på tværs af partier blandt andet med deltagelse af politikere, såkaldte eksperter og et indkaldt publikum".

Da det fremgår af bogen, at indholdet af udsendelserne i 1986 efter medieforskernes opfattelse ikke virkede som om de kunne oplyse vælgerne tilstrækkeligt, har denne kritik haft indflydelse på overvejelserne.

En række overvejelser førte herefter frem til den nye form, som anvendes ved udsendelserne, og som efter afdelingens vurdering bedre kan omsætte traktatens overordnede principper til TV-mediet.

Den primære hensigt er at give oplysning på seernes betingelser, ved at opfordre interesserede til at skrive til Danmarks Radio med spørgsmål om traktatteksten.

Herigennem fås et bredt billede af, hvilke konkrete emner der optager seerne, idet de ikke umiddelbart behøver at svare til mere etablerede gruppers prioritering.

Vælgerne får selv lov til at sætte dagsordenen - på bekostning af politikere og journalister, som så til gengæld indtager deres roller i de senere partipolitiske programmer.

Udgangspunktet for denne oplysningsvirksomhed er i overensstemmelse med almindelig praksis om hvordan man orienterer om indholdet af regeringsforslag. Derfor valgte man at henvende sig til de personer, der enten har medvirket ved udformningen af, eller som professionel bliver berørt af det forslag, regeringen har forelagt Folketinget.

Det er personer der i kraft af deres stilling og placering har et indgående kendskab til teksten, for eksempel fordi de på regeringens vegne og med mandat fra Folketinget har medvirket ved tilblivelsen.

Det er personer der, som nationalbankdirektøren, den dansktalende generalsekretær i ministerrådet og den dansktalende næstformand i kommissionen, i kraft af deres stilling, har haft indflydelse på indholdet og de overordnede principper i traktatteksten, samt medlemmer af EF-parlamentet.

Personerne er altså bevidst ikke udvalgt blandt eksperter på universiteter, læreanstalter o.l., der efterfølgende er gået ind i og bidrager til den politiske debat i forbindelse med forslagets behandling.

Blandt de ovenfor nævnte brevskrivere udvælges 6 seere til at medvirke i udsendelsen, så de på grundlag af spørgsmålene kan komme i en dialog med dem, der har det nærmeste kendskab til traktaten, og få mulighed for at få uddybet de spørgsmål om indholdet, der ligger dem og mange andre vælgere på sinde. Derfor hedder programmerne: " Spør ' om EF".

Det kunne forudses, at langt de fleste af disse spørgsmål fra seerne ville være kritiske eller skeptiske over for traktatindholdet, og det har siden vist sig at være tilfældet. For at sikre, at seernes spørgsmål bliver fulgt op, suppleres spørgerne med to eksperter, som udvælges ud fra deres engagement i debatten.

Målet er at få en nuanceret dialog til at foregå på en sådan måde, at den ikke går hen over hovedet på seerne, og som afvikles på et informationsniveau, der møder seerne, hvor de er.

Institut for Statskundskab ved Aarhus Universitet har foretaget en undersøgelse for Danmarks Radio, som viser hvor dette niveau ligger. Undersøgelsens konklusion er

"Vidensniveauet er meget lavt - både objektivt og selvoplevet".

Det er Danmarks Radios opfattelse, at netop den omstændighed, at formen tager udgangspunkt i seernes behov betyder, at disse efterfølgende vil søge emnerne uddybet. Dette kan blandt andet ske via den øvrige programflade - herunder især de opfølgende spørgeprogrammer i radioen - samt i de andre elektroniske og trykte medier, som indeholder informationsmateriale i langt større omfang end 5 TV-udsendelser kan rumme.

..."

Danmarks Radio havde videre oplyst, at der efter de 5 optaktsudsendelser var fastlagt præsentationsprogrammer for hver af folketingspartierne, for de opstillingsberettigede partier iøvrigt og for Folkebevægelsen mod EF, efterfulgt af spørgsmål til repræsentanter fra partierne (Folkebevægelsen). Der var tale om ialt 10 udsendelser af hver 40 minutters varighed.

Om Danmarks Radios alsidighedsforpligtelse var det i udtalelsen - med henvisning til bemærkningerne til bestemmelsen i radiolovens § 6, stk. 1 - fremhævet, at forpligtelsen skulle ses i lyset af det samlede udbud af udsendelser i radio og TV forud for folkeafstemningen.

Udtalelsen fra Danmarks Radio konkluderede, at der efter institutionens opfattelse ikke var holdepunkter for at antage, at Danmarks Radios udsendelsesvirksomhed ikke skulle leve op til alsidighedsforpligtelsen i radioloven.

Under mødet den 10. april 1992 udtalte generaldirektøren på mit spørgsmål om, hvorvidt man havde overvejet at finde andre deltagere til svarpanelerne i optaktsudsendelserne, at der naturligvis kunne findes udenforstående eksperter på de enkelte områder. Det havde imidlertid været væsentligt for Danmarks Radios tilrettelæggelse af udsendelserne, at de medvirkende eksperter ikke blot havde et indgående førstehåndskendskab til det pågældende område, men også havde et bredt kendskab til EF og beslutningsprocessen frem mod unionstraktaten.

I tilslutning til mødet den 10. april havde generaldirektøren i en skrivelse af s.d. til mig oplyst,

"at TV-Aktualitetsafdelingen i tilslutning til optaktsudsendelserne, udover den allerede annoncerede udsendelse, har planlagt yderligere 2 udsendelser, hvor en eller flere modstandere og en eller flere tilhængere af EF-unionen debatterer den udfordring, Danmark står overfor ved folkeafstemningen den 2. juni 92.

(...)

Jeg kan også oplyse, at vi over for Folketingets Markedsudvalg har bekræftet, at Danmarks Radio vil TV-transmittere den af Markedsudvalget planlagte høring (...)"

I et brev til A udtalte jeg følgende

"Danmarks Radios alsidighedsforpligtelse fremgår af § 6, stk. 1, i radioloven (lovbekendtgørelse nr. 339 af 22. maj 1990) der er sålydende

"Danmarks Radio er en selvstændig offentlig institution, der er forpligtet over for hele befolkningen til at udsende radiofoni- og fjernsynsprogrammer omfattende nyhedsformidling, oplysning, underholdning og kunst. Der skal ved programlægningen lægges afgørende vægt på hensynet til informations- og ytringsfriheden. Der skal i programudbuddet tilstræbes kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved informationsformidlingen skal der lægges vægt på saglighed og upartiskhed."

Bestemmelsen vedrørende alsidighed blev i den nugældende udformning indsat ved lov nr. 374 af 10. juni 1987. I bemærkninger til lovforslaget (Folketingstidende A 1986-87, sp. 4245 f ) er gengivet det daværende Radioråds retningslinier for programvirksomheden der - i uddrag - er sålydende

"...

Alsidighedsforpligtelsen indebærer ikke blot en forpligtelse til indenfor det samlede programudbud at bringe programmer fra så forskellige områder som nyhedsformidling, oplysning, underholdning og kunst, men også til, at der søges tilvejebragt et varieret udbud af genrer, holdninger og synspunkter, og at der gives den kunstneriske frihed frugtbare muligheder for udfoldelse. Alsidighedskravet må desuden forstås som en forpligtelse overfor minoriteters ret til at komme til orde med synspunkter og holdninger og som et krav om, at særinteresser ikke dyrkes ensidigt på bekostning af almenhedens synspunkter og holdninger.

...

Informations- og ytringsfrihed skal have afgørende vægt ved programlægningen. Forsøg fra udenforstående på at øve pression mod programvirksomheden skal afvises. Sikring af ytringsfriheden i Danmark står i nøje forbindelse med radio/tv's frie adgang til at indsamle informationer og nyheder og til at offentliggøre dem så korrekt som muligt.

...

(Det forudsættes), at institutionen fortsat (efter oprettelse af TV 2) skal varetage opgaven som "public service" virksomhed, det vil sige en samfundsforpligtet institution, hvortil der stilles særlige krav om kvalitet i de enkelte programmer, alsidighed i programudbuddet og mangfoldighed i programlægningen. Særlig hensyntagen til minoritetsbehov må iagttages. Derudover forudsættes det, at Danmarks Radio fortsat skal varetage væsentlige kulturpolitiske funktioner i relation til musik, teater og kulturliv i øvrigt. Endvidere kan Danmarks Radios virksomhed som hidtil omfatte undervisningsprogrammer.

Med hensyn til alsidighedskravet bemærkes, at dette krav ligesom efter den gældende ordning ikke kan forlanges opfyldt for den enkelte udsendelse, men at kravet gælder for det samlede udbud af udsendelser."

Indholdet af alsidighedsforpligtelsen lader sig ikke generelt fastlægge på præcis eller udtømmende måde. Der er tale om en retlig standard, og rækkevidden af forpligtelsen i det enkelte tilfælde må bero på en konkret vurdering.

Efter min opfattelse må alsidighedsforpligtelsen i en situation som den foreliggende - hvor sigtet er afklaring af de bestående to valgmuligheder ved en folkeafstemning - indebære, at der i den samlede programlægning tilstræbes en nogenlunde ligevægt af synspunkter for og imod forslaget om tiltrædelse af EF-unionen. For så vidt angår partiudsendelserne, følger det af den almindeligt gældende lighedsgrundsætning, at de politiske partier skal behandles lige uanset om de stemmer for eller imod (jf. UfR 1989.148 H, 1960.33 H og FOB 1963.15, 1977.217 og 1986.123).

De 5 optaktsudsendelser i TV har en fremtrædende placering i Danmarks Radios samlede udsendelsesvirksomhed frem til folkeafstemningen som følge af TV-mediets gennemslagskraft, af udsendelsestidspunkterne og af foromtalen fra Danmarks Radios side. Allerede af denne grund må alsidighedsforpligtelsen, efter min mening, i nogen måde gælde for de 5 optaktsudsendelser taget for sig.

Lægges der alene vægt på den holdning til EF-unionen, som de udpegede svarpaneldeltagere - bl.a. i kraft af deres institutionelle tilknytning - må forventes at give udtryk for, kan der efter min mening med rette rejses tvivl om, hvorvidt optaktsudsendelserne overholder alsidighedskravet. Der synes at være en klar overvægt til fordel for et ja til unionen.

Danmarks Radio har ikke afvist, at hovedparten af paneldeltagerne er unionstilhængere, men har i stedet fremhævet, at udsendelsernes sigte er oplysning, nærmere bestemt oplysning om unionstraktatens indhold og dermed det forslag, som er lagt ud til folkeafstemning. Man har i den forbindelse peget på de pågældendes ubestrideligt meget store viden om EF og det særlige traktatområde. Det er herudover anført, at man ved udvælgelsen har lagt vægt på, at det er personer, som i kraft af deres stilling har et medansvar for traktattekstens udformning.

Danmarks Radio har - med henvisning til erfaringerne fra tidligere folkeafstemninger - vurderet, at oplysningsformålet bedst vil kunne varetages i den valgte form, hvor repræsentanter for seerne stiller spørgsmål til personer, som både er eksperter på området og har et ansvar for det, der skal stemmes om.

Efter de regler, der gælder for min virksomhed, kan jeg normalt ikke kritisere en myndigheds nærmere afvejning af, hvorledes de formål, den er sat til at varetage, skal tilgodeses i konkrete tilfælde. Jeg har heller ikke forudsætninger for at efterprøve myndighedernes skønsudøvelse, for så vidt denne er baseret på særlig fagkundskab.

Danmarks Radios vurdering af, hvorledes oplysningsformålet i forhold til de to valgmuligheder ved EF-afstemningen bedst tilgodeses, beror i vidt omfang på et fagligt journalistisk skøn, som jeg ikke har forudsætninger for at kritisere. Konsekvensen af dette skøn er imidlertid, at alsidighedshensynet i nogen måde er blevet underordnet oplysningsformålet for så vidt angår de 5 optaktsudsendelser. - Til gengæld er alsidighedshensynet søgt varetaget gennem de 3 debatudsendelser 12.- 14. maj 1992.

Danmarks Radio er forpligtet til at varetage såvel oplysningsformålet som alsidighedsforpligtelsen. Juridisk set er de to hensyn generelt ligeværdige. Såfremt der i konkrete tilfælde opstår en (delvis) konflikt mellem de to hensyn, må der nødvendigvis ske en afvejning.

En sådan afvejning tilkommer det som anført normalt ikke mig som ombudsmand at kritisere. Det forudsættes herved, at afvejningen sker på et forsvarligt faktuelt grundlag, at den ikke er påvirket af uvedkommende hensyn, og at den ikke fører til klart urimelige resultater.

Jeg finder på den baggrund ikke at have tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Danmarks Radios programlægning for så vidt angår de 5 optaktsudsendelser til EF-unionsafstemningen."

NOTER: (*1) UfR 1989.148 H og 1960.33 H. FOB 1963.15, 1977.217 og 1986.123.

Resumé

A klagede over Danmarks Radios (DR's) programlægning frem til folkeafstemningen om EF-unionen d. 2. juni 1992. Baggrunden for klagen var, at langt den overvejende del af deltagerne i en række optaktsudsendelser, der indgik i den samlede programlægning, var kendt som tilhængere af EF-unionen, hvilket efter A's opfattelse indebar en tilsidesættelse af DR's alsidighedsforpligtelse.

Efter ombudsmandens opfattelse måtte den alsidighedsforpligtelse, der i medfør af radiolovens § 6, stk. 1, gælder for DR's programvirksomhed, indebære, at der tilstræbtes en nogenlunde ligevægt af synspunkter for og imod forslaget om tiltrædelse af EF-unionen - også i optaktsudsendelserne taget for sig. Der kunne efter ombudsmandens opfattelse rejses tvivl om, hvorvidt optaktsudsendelserne opfyldte alsidighedskravet.

DR fremhævede, at udsendelsernes sigte var oplysning om traktatens indhold og dermed det forslag, der var lagt ud til folkeafstemning. Det faglige journalistiske skøn, der lå til grund for DR's vurdering af, at den valgte form tilgodeså oplysningsformålet bedst muligt, havde ombudsmanden ingen forudsætninger for at kritisere.

Ombudsmanden fandt, at alsidighedshensynet i nogen måde var blevet underordnet oplysningsformålet. Hensynet til varetagelse af oplysningsformålet og hensynet til alsidighedsforpligtelsen måtte anses for at være generelt ligeværdige. I tilfælde af en konflikt mellem de to hensyn måtte der nødvendigvis ske en afvejning. En sådan afvejning tilkommer det normalt ikke ombudsmanden at kritisere, medmindre der foreligger særlige omstændigheder. Ombudsmanden fandt på denne baggrund ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere DR's programlægning. (J. nr. 1992-808-522).