Aktindsigt i "gebyrsagen". Interne arbejdsdokumenter. Ekstraheringspligt.

Aktindsigt i "gebyrsagen". Interne arbejdsdokumenter. Ekstraheringspligt.

Journalist A klagede over, at Justitsministeriet i skrivelse af 6. maj 1992 afslog A's ansøgning om aktindsigt vedrørende visse papirer i den såkaldte "gebyrsag".

Klagen blev indgivet for A selv samt på vegne af tre andre dagbladsjournalister. Senere har yderligere journalister tilsluttet sig A's klage.

Justitsministeriet sendte mig sagens akter samt henholdt sig til ministeriets skrivelse af 6. maj 1992 til A.

Rigsrevisionen sendte den 1. april 1992 en foreløbig beretning om opkrævning af gebyrer og formålsbestemte afgifter til høring hos en række myndigheder. Rigsrevisionen gav i udkastet af 1. april 1992 udtryk for betænkelighed med hensyn til hjemmelsgrundlaget for en række gebyrer inden for Justitsministeriets område, bl.a. i forbindelse med udstedelse af pas og kørekort samt udlevering af nummerplader.

I den anledning indhentede Justitsministeriet en udtalelse af 22. april 1992 fra Kammeradvokaten, som i modsætning til Rigsrevisionen fandt, at de pågældende gebyrer havde fornøden hjemmel. Som følge heraf fandt Kammeradvokaten ikke, at der som antydet af Rigsrevisionen opstod spørgsmål om tilbagebetaling af en del af de opkrævede gebyrer.

Den 1. maj 1992 sendte Justitsministeriet en redegørelse til Folketingets Retsudvalg om sagen. Ministeriet refererede i redegørelsen Rigsrevisionens betænkeligheder ved gebyropkrævningen på Justitsministeriets område og bemærkede, "at ministeriet kan tiltræde de af Rigsrevisionen anførte synspunkter". Ministeriet refererede endvidere Kammeradvokatens konklusion i udtalelsen af 22. april 1992 og oplyste i den forbindelse bl.a. følgende

"1.4. Kammeradvokatens bemærkninger vedrørende spørgsmålet om foretagelse af en yderligere uddybende undersøgelse må ses i sammenhæng med nogle overvejelser, som man i Justitsministeriet i foråret 1989 gjorde sig i forbindelse med besvarelsen af et spørgsmål fra et medlem af Folketinget. Spørgsmålet vedrørte bemyndigelsen til at opkræve gebyr via nummerpladeafgiften til "færdselsovervågning" og "kontrol med motorpakken".

Til belysning af disse overvejelser har Justitsministeriets Lovafdeling afgivet en redegørelse af 11. november 1991.

Redegørelsen har været tilsendt Kammeradvokaten i forbindelse med hans vurdering af de ovenfor nævnte spørgsmål.

Redegørelsen vedlægges til orientering for Retsudvalget. Ligeledes vedlægges det pågældende folketingsspørgsmål og Justitsministeriets besvarelse heraf."

Lovafdelingens redegørelse af 11. november 1991 havde følgende indhold

"1. Efter færdselslovens § 73, stk. 1, nr. 5, fastsætter justitsministeren bestemmelser om gebyr for registrering, nummerplader, godkendelse af køretøjers indretning og udstyr m.v. samt godkendelse af udstyr og dele til køretøjer.

2. Folketingets Finansudvalg har den 18. februar 1986 (bilag nr. 18.08) anmodet Justitsministeriet (Lovafdelingen) om en udtalelse om, i hvilke tilfælde h.h.v. en afgift, et gebyr og en takst kan fastsættes rent administrativt, og i hvilke tilfælde indførelse eller ændring heraf skal ske ved lov.

Justitsministeriet (Lovafdelingen, j.nr. L.A. 1986-702-623) henviste i besvarelsen til den almindelige opfattelse af begrebet "skat" i den statsretlige litteratur og understregede de almindelige principper om lovmæssig forvaltning.

Folketingets Finansudvalg anmodede herefter i et spørgsmål af 28. november 1986 (bilag nr. 18.09) om en argumentation for, at afgiften på salg af nummerplader er et gebyr og ikke en skat.

Justitsministeriet gav i den anledning blandt andet udtryk for, at gebyret for nummerplader ikke alene skal dække de omkostninger, der er forbundet med fremstillingen af nummerpladen og den til salget knyttede administration. Færdselslovens system med tvungen anvendelse af nummerplade og betalingen herfor måtte betragtes som led i den mere omfattende kontrol med motorparken, der varetages af politiet, og som omfatter færdselsovervågning m.v.

I vurderingen af nummerpladegebyrets retlige karakter måtte derfor efter Justitsministeriets opfattelse indgå på den ene side de indtægter, som salg af nummerplader indbringer, og på den anden side de omkostninger i videste forstand, der knytter sig til politiets samlede kontrolsystem på dette område.

Justitsministeriet understregede samtidig, at det ikke var muligt mere præcist at opgøre den nøjagtige størrelse af disse omkostninger. Det skyldes blandt andet, at prioriteringen af de forskellige politimæssige opgaver i de enkelte politikredse - herunder også indsatsen med hensyn til færdselsovervågning m.v., der varetages af ordenspolitiet - afgøres af de enkelte politimestre.

3. Spørgsmålet om nummerpladegebyret blev på ny rejst i Folketinget i forbindelse med et spørgsmål efter forretningsordenens § 20 af 24. april 1989 fra Pia Kjærsgaard.

Der blev i forbindelse med udarbejdelsen af besvarelsen af dette spørgsmål afholdt en række møder mellem 1. afdeling og Lovafdelingen, hvori Lovafdelingen gav udtryk for, at den besvarelse, der var givet Folketingets Finansudvalg den 23. januar 1987 ikke kunne antages at være en fuldt ud dækkende beskrivelse af gældende ret for så vidt angår den del af besvarelsen, som inddrager den almindelige færdselskontrol.

En så vidtgående fortolkning af grundlovens § 43 og hjemmelsbestemmelsen i færdselslovens § 73, stk. 1, nr. 5, kunne ikke støttes på udtalelserne i den statsretlige litteratur og kunne ikke forventes at få tilslutning fra de kontrollerende myndigheder (Folketingets Ombudsmand og Rigsrevisionen).

Sagen blev forelagt for daværende justitsminister H.P. Clausen med den indstilling, at nummerpladegebyret med den størrelse det med tiden havde fået, nu måtte anses for at have karakter af en egentlig afgift, og at beløbet derfor skulle optages i færdselsloven.

Justitsministeren var enig heri, og det blev i overensstemmelse hermed i svaret til Pia Kjærsgaard tilkendegivet, at Justitsministeriet ville være indstillet på at foreslå reglerne om betaling for alle nummerplader (såvel ønskenummerplader som almindelige nummerplader) samlet i færdselsloven.

Da Folketingssamlingen var ved at udløbe, kunne lovforslag herom først fremsættes ved begyndelsen af næste folketingssamling. Det blev derfor tillige tilkendegivet, at lovforslag ville kunne fremsættes i næste folketingssamling.

4. Færdselssikkerhedsafdelingen har i et mavebælte til ministeren af 18. august 1989 fremsendt 2 udkast til ændring af færdselsloven. Det tilkendegives i mavebæltet, at fastsættelsen af nummerpladegebyret på 800 kr. i selve lovteksten er udeladt, idet høringsinstansernes syn på dette spørgsmål må anses for at være uden interesse.

Lovafdelingen rettede på den baggrund henvendelse til Færdselssikkerhedsafdelingen og gjorde opmærksom på, at det var en forudsætning, at afgiften for nummerplader fastsættes i selve færdselsloven.

I F-afdelingen og 1. afdeling frygtede man, at et forslag om at fastsætte gebyret i loven kunne føre til ændringsforslag i Folketinget om nedsættelse af gebyret. Der blev derfor indhentet en udtalelse fra Rigspolitichefen, som nærmere kunne belyse indtægter og udgifter i forbindelse med administrationen af nummerpladeordningen.

Rigspolitichefen har i en telefax af 7. september 1989 i den forbindelse oplyst, at de årlige driftsudgifter inklusive lønudgifter til administration af nummerplader ikke andrager under ca. 200 mill. kr. årligt.

Der er ikke ved afgivelsen af dette udgiftsskøn taget hensyn til de ressourcer, som den egentlige politistyrke anvender på dette forvaltningsområde, ligesom der ikke er taget hensyn til de øvrige retshåndhævelsesmyndigheders driftsudgifter på området.

Rigspolitichefen tog dog det forbehold, at administrationen og regnskabsførelsen ikke er tilrettelagt på en sådan måde, at man direkte kan henføre de ressourcer, som medgår til køb og administration af nummerplader.

Rigspolitichefen fandt endvidere, at der var grund til at forvente et fald i indtægtsprovenuet.

Indtægtsprovenuet for 1989 ville efter et foreløbigt skøn komme til at andrage ca. 180 mill. kr.

5. Under hensyn til de drøftelser, der havde fundet sted i maj måned, blev der i Lovafdelingen og 1. afdeling rejst spørgsmål om, hvorvidt de tal, som Rigspolitichefen nu fremdrog, kunne være rigtige.

Rigspolitichefen bekræftede i den forbindelse, at udgifterne til den egentlige administration af nummerpladeordningen oversteg indtægterne med ca. 20 mill. kr. Herefter fandt Lovafdelingen ikke grundlag for at opretholde kravet om, at betalingen for nummerplader fastsættes direkte i færdselsloven som en nummerpladeafgift. Man kunne efter Lovafdelingens opfattelse, så længe gebyret ikke blev øget yderligere, eller der skete en ikke uvæsentlig stigning i salget af nummerplader og dermed i det samlede indtægtsprovenue, fortsætte den hidtil gældende gebyrordning."

Umiddelbart efter modtagelsen af Rigsrevisionens foreløbige redegørelse var denne blevet forelagt til udtalelse i Justitsministeriets Lovafdeling. Lovafdelingen udarbejdede en notits af 10. april 1992 om gebyrspørgsmålet.

Efter modtagelsen af Kammeradvokatens skrivelse af 22. april 1992 udarbejdede Lovafdelingen den 23. april 1992 en notits, hvori Kammeradvokatens udtalelse blev kommenteret.

Endelig forelagde Lovafdelingens chef den 23. april 1992 et udkast til et brev, som han overvejede at sende til Rigsrevisionen og Folketingets Ombudsmand.

Lovafdelingen gav i notitserne af 10. og 23. april 1992 udtryk for afdelingens retlige vurdering af gebyrsagen samt fremlagde denne afdelings forslag til, hvilke initiativer Justitsministeriet burde foretage i den anledning.

Afdelingschefens brevudkast indeholdt en beskrivelse af de skiftende opfattelser med hensyn til hjemmelsgrundlaget for de omhandlede gebyrer. Udkastet beskrev tillige forløbet af de meningsudvekslinger om spørgsmålet, der siden maj 1988 havde været ført i ministeriet om spørgsmålet. Udkastet indeholdt endvidere en gengivelse af hovedindholdet af en telefonsamtale i september 1989 mellem vicerigspolitichefen og Lovafdelingens chef om størrelsen af de relevante udgifter.

Den 4. maj 1992 indgav A ansøgning til Justitsministeriet om aktindsigt "i det brev med tilhørende bilag, som (Lovafdelingens chef) har afleveret til dig (departementchef B; min bemærkning) og Hans Engel".

I klagen af 11. maj 1992 til mig præciserede A, at hans ansøgning om aktindsigt især vedrørte "et brev af 23.4.1992, - efter vort kendskab med et antal underliggende bilag - som er stilet til bl.a. Rigsrevisionen, fra chefen for Justitsministeriets Lovafdeling (...) og afleveret til departementchef (B) og justitsminister Hans Engell".

Ministeriet afslog i skrivelse af 6. maj 1992 anmodningen med henvisning til, at der var tale om interne dokumenter, som i medfør af offentlighedslovens § 7 er undtaget fra aktindsigt.

I udtalelsen til mig henholdt Justitsministeriet sig til denne afgørelse.

I min afsluttende skrivelse til A udtalte jeg følgende

"I forbindelse med min undersøgelse af sagen har jeg lagt til grund, at Deres anmodning om aktindsigt angik afdelingschef (C's) udaterede udkast til brev til Rigsrevisionen og Folketingets Ombudsmand samt Lovafdelingens notitser af henholdsvis 10. og 23. april 1992 om gebyrsagen.

Ministeriets afgørelse blev truffet i henhold til § 7 i offentlighedsloven. Denne bestemmelse har følgende indhold

"Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1)dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

2)brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og ..."

Formålet med bestemmelsen og dens rækkevidde blev indgående beskrevet i forbindelse med fremsættelsen i Folketinget af forslaget til offentlighedsloven. Det anførtes heri bl.a.

"...

Retten til aktindsigt omfatter efter denne bestemmelse som udgangspunkt ikke dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandlingen af en sag.

Denne adgang til at undtage interne arbejdsdokumenter fra retten til aktindsigt gælder i almindelighed dog kun, så længe materialet er i den pågældende myndigheds besiddelse og således udelukkende danner grundlag for myndighedens egne interne overvejelser, jfr. betænkningen om offentlighedslovens revision (857/1978), side 183 ff.

Bestemmelsen angiver tillige, hvornår et dokument anses for internt. Det er dog ikke muligt udtømmende at opregne, hvilke dokumenttyper begrebet "internt arbejdsmateriale" dækker over. I tvivlstilfælde vil et afgørende moment ofte være, om dokumentet i det væsentlige alene indeholder eller i øvrigt afspejler en forvaltningsmyndigheds egne interne overvejelser med hensyn til en sags fortsatte behandling eller afgørelse.

Ifølge bestemmelsen i nr. 1 anses dokumenter for det første for interne, i det omfang de udarbejdes af en myndighed til eget brug. Som eksempel på sådanne dokumenter kan nævnes: (1) referater, notater og lignende, der udover en beskrivelse af sagens faktum, således som det fremtræder på grundlag af sagens dokumenter, typisk vil indeholde den eller de pågældende medarbejderes juridiske eller anden vurdering af sagen samt i tilslutning hertil et forslag til dens afgørelse eller fortsatte behandling, (2) patient- og klientjournaler, (3) udkast til skrivelser og til administrative retsforskrifter og planer, (4) referater af møder eller andre drøftelser med udenforstående, der alene udarbejdes til myndighedens eget brug, og (5) "visdomsbøger", praksisoversigter og lignende.

Som interne dokumenter anses ifølge nr. 2 også brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed. Det er uden betydning, om brevvekslingen foregår ved udveksling af formelige skrivelser eller mere uformelt ved påtegninger, "mavebælter" eller lignende, hvilket ganske svarer til den tilsvarende undtagelsesbestemmelse i den gældende lovs § 5, nr. 4. Bestemmelsen indeholder ikke - lige så lidt som den gældende lovs § 5, nr. 4 - nogen nærmere angivelse af, hvad der skal anses for "forskellige enheder inden for samme myndighed".

Afgrænsningen heraf beror på en konkret vurdering af det underliggende retsgrundlag. Herved må den organisatoriske opbygning af de pågældende administrative enheder tages i betragtning (f.eks. hvilken grad af selvstændighed, den enkelte enhed indtager, om der træffes afgørelse på egne vegne, rekursadgangen, instruktionsbeføjelsen m.v.). Endvidere må der lægges vægt på, om varetagelsen af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern.

..."

(Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 219-220).

Der er ikke tvivl om, at Lovafdelingen må anses for en enhed inden for Justitsministeriet, og at dokumenter, der er udarbejdet af denne afdeling til brug for andre af ministeriets afdelingers sagsbehandling, som udgangspunkt må betragtes som interne.

De to notitser af henholdsvis 10. og 23. april 1992 indeholdt udelukkende en gengivelse af Lovafdelingens synspunkter vedrørende gebyrsagen samt afdelingens forslag til, hvorledes sagen burde gribes an. Notitserne må således betragtes som udarbejdet til ministeriets eget brug.

Disse to dokumenter er i deres helhed omfattet af bestemmelsen i § 7 og vil dermed kunne undtages fra aktindsigt.

Ved bedømmelsen af Deres adgang til aktindsigt i udkastet til brev til Rigsrevisionen og Folketingets Ombudsmand kommer yderligere § 6, stk. 1, og § 11 i offentlighedsloven i betragtning. Disse bestemmelser har følgende indhold

" § 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter."

" § 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-5, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler."

I lovforslagsbemærkningerne til § 6 anførtes bl.a.

"...

Efter Justitsministeriets opfattelse gør de hensyn, der begrunder en notatpligt i afgørelsessager, navnlig hensynet til parten eller parternes mulighed for kontradiktion, sig typisk ikke gældende inden for den faktiske forvaltningsvirksomhed.

En pligt til at notere faktiske oplysninger bør normalt ikke i første række fastsættes alene med henblik på adgangen til aktindsigt på et bestemt faktisk forvaltningsområde. Det bør først og fremmest være hensynet til at løse den pågældende forvaltningsopgave bedst muligt, der afgør, i hvilket omfang oplysninger skal noteres med henblik på administrativ sagsbehandling.

...

Reglerne om notatpligten skal ses i sammenhæng med forslagets § 11 om "ekstraheringspligt", der som udgangspunkt gælder for al forvaltningsvirksomhed. Denne bestemmelse indebærer, at oplysninger, som nedskrives i henhold til andre forskrifter (klientjournaler, uheldsrapporter, fraværsprotokoller, køresedler osv.) under udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed, er undergivet aktindsigt efter offentlighedslovens almindelige bestemmelser.

Bestemmelsen i stk. 1 svarer til den gældende lovs § 4, idet notatpligtens rækkevidde dog er søgt præciseret på to punkter.

Efter den gældende lov omfatter notatpligten "faktiske oplysninger". Efter forslaget omfatter notatpligten "oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder". Ændringen betyder, at notatpligtens udstrækning ikke i første række er afhængig af, om en oplysning efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men i højere grad beror på, hvilken funktion oplysningen har i myndighedens sagsbehandling. Afgørende for, om en oplysning skal noteres ned, er, om oplysningen er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Notatpligten vil således også kunne omfatte oplysninger, der indeholder en subjektivt præget stillingtagen til et forhold, for så vidt vurderingen er af betydning for den administrative bevisoptagelse...."

(Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 216-217).

Som anført indeholdt udkastet bl.a. en beskrivelse af forløbet af ministeriets drøftelser af de retlige problemer i forbindelse med de nævnte gebyrer. Det kunne på denne baggrund overvejes, om denne fremstilling var omfattet af bestemmelsen i § 11, og om denne del af udkastet derfor burde være ekstraheret og udleveret.

Formålet med § 7 er som anført at gøre det muligt for myndighederne at begrænse adgangen til aktindsigt af hensyn til den interne beslutningsproces. Såfremt dette formål skal tilgodeses, må også interne beskrivelser (som i det foreliggende tilfælde) af interne diskussionsforløb anses for undtaget i henhold til § 7. Udtrykket "oplysninger om faktiske omstændigheder" i § 11 må efter min opfattelse derfor forstås med denne begrænsning.

Udkastet indeholdt som omtalt ovenfor, (...), også en gengivelse af hovedindholdet af en telefonsamtale mellem vicerigspolitichefen og chefen for Lovafdelingen. Samtalen blev ført som et led i ministeriets daværende overvejelser om at lovfæste gebyrernes størrelse. Bl.a. på baggrund af den nævnte telefonsamtale fastholdtes den hidtidige ordning, hvorefter gebyrerne fastsattes administrativt. Samtalens oplysninger indgik således i en sag om udformningen af ministeriets bekendtgørelser på området og dermed også i en sag, "hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed", jf. § 6 i offentlighedsloven.

Ifølge § 8, nr. 2, i offentlighedsloven omfatter retten til aktindsigt dokumenter, der alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter bestemmelserne i § 6.

For så vidt der foreligger notat i henhold til § 6 om den nævnte samtale, var notatet således omfattet af retten til aktindsigt.

Udkastets gengivelse af telefonsamtalen måtte i øvrigt anses for omfattet af § 11, stk. 1, i offentlighedsloven. Ministeriet burde derfor efter min opfattelse have overvejet, om der var grundlag for i henhold til denne bestemmelse at ekstrahere den pågældende del af udkastet og meddele Dem aktindsigt heri.

Jeg har samtidig hermed gjort Justitsministeriet bekendt med min opfattelse.

Endvidere har jeg henstillet til ministeriet at træffe en ny afgørelse om aktindsigt i henhold til § 6, for så vidt der foreligger notat om telefonsamtalen eller om ekstrahering i henhold til § 11 i offentlighedsloven."

Resumé

A påklagede et afslag på anmodning om aktindsigt i to notitser om den såkaldte "gebyrsag" udarbejdet af Justitsministeriets Lovafdeling, samt et udkast til brev med bilag udarbejdet af Lovafdelingens chef. Brevet indeholdt bl.a. meningsudvekslinger vedrørende hjemmelsgrundlaget for visse gebyrer samt en gengivelse af en telefonsamtale mellem vicerigspolitichefen og Lovafdelingens chef. Afslaget var begrundet med en henvisning til offentlighedslovens § 7 om interne dokumenter.

Ombudsmanden udtalte, at de to notitser, som udelukkende indeholdt en gengivelse af Lovafdelingens synspunkter vedrørende "gebyrsagen" og forslag til, hvorledes sagen burde gribes an, måtte betragtes som udarbejdet til ministeriets eget brug, hvorfor de i medfør af § 7 kunne undtages fra aktindsigt. For så vidt angik brevet kunne det overvejes, om den del, der indeholdt en fremstilling af ministeriets drøftelser af de retlige problemer i forbindelse med de nævnte gebyrer var omfattet af ekstraheringspligten i offentlighedslovens § 11. Såfremt formålet med § 7 - at begrænse adgangen til aktindsigt af hensyn til den interne beslutningsproces - skulle tilgodeses, måtte § 11 forstås med den begrænsning, at også interne beskrivelser af interne diskussionsforløb ansås for undtaget i henhold til § 7.

For så vidt der forelå et notat i henhold til § 6 om den nævnte telefonsamtale, var notatet omfattet af retten til aktindsigt, jf. § 8, nr. 2. Udkastets gengivelse af telefonsamtalen måtte i øvrigt anses for omfattet af § 11, stk. 1, hvorfor ministeriet burde have overvejet, om der var grundlag for efter denne bestemmelse at meddele aktindsigt i denne del af udkastet. (J. nr. 1992-1153-601.