Udsendelse af asylsøgere, der har fået afslag på opholdstilladelse.

Bilag 1

Bilag 1

De relevante bestemmelser før og efter ændringen af udlændingeloven ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986.

" § 7

Før

Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, som befinder sig her i landet eller på grænsen

hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951, eller

hvis det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland.

Stk. 2. Opholdstilladelse efter stk. 1 kan nægtes, såfremt udlændingen allerede har opnået beskyttelse i et andet land eller på grund af længerevarende ophold, derboende nære slægtninge eller andre tilsvarende forhold har nærmere tilknytning til et andet land, hvor udlændingen må antages at kunne opnå beskyttelse.

Stk. 3. Stk. 1 finder tilsvarende anvendelse på en udlænding, som ikke befinder sig her i landet eller på grænsen, såfremt Danmark på grund af udlændingens tidligere længerevarende ophold her i landet, herboende nære slægtninge eller anden tilsvarende tilknytning må anses for nærmest til at yde den pågældende beskyttelse.

Efter

Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951.

Stk. 2. Efter ansøgning gives der endvidere opholdstilladelse til en udlænding, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951, men hvor det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland.

Stk. 3. Opholdstilladelse kan nægtes, såfremt udlændingen allerede har opnået beskyttelse i et andet land på grund af længerevarende ophold, derboende nære slægtninge eller andre tilsvarende forhold har nærmere tilknytning til et andet land, hvor udlændingen må antages at kunne opnå beskyttelse.

Stk. 4. Stk. 1 og 2 finder tilsvarende anvendelse på en udlænding, som ikke befinder sig her i landet, såfremt Danmark på grund af udlændingens tidligere længerevarende lovlige ophold her i landet, herboende nære slægtninge eller anden tilsvarende tilknytning må anses for nærmest til at yde den pågældende beskyttelse.

Stk. 5. Til en udlænding, der er afvist eller udvist i henhold til § 48, stk. 2, gives der kun opholdstilladelse efter stk. 4.

Bilag 2

Bilag 2

Advokat (A's) notat vedrørende Direktoratet for Udlændinges og Justitsministerens kompetence ved beslutningen om udsendelse, hvor udlændingen påberåber sig, udsendelsen vil være i strid med udlændingelovens § 31.

"En udlænding, der efter reglerne i udlændingelovens kap. 1 og 3-5 ikke har ret til at opholde sig her i landet, skal udrejse af landet (§ 30, stk. 1).

Udrejser udlændingen frivilligt, drager politiet omsorg for udrejsen.

Efter udlændingelovens § 31 må en udlænding ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i Flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land.

Påberåber en udlænding sig, at udsendelsen af ham er i strid med udlændingelovens § 31, var det tidligere således, at beslutningen om udsendelse kunne indklages for Flygtningenævnet, jfr. 1983-lovens § 53, stk. 2, nr. 4. Lov nr. 232 af 6/6 1986 om ændring af udlændingeloven indebar ingen realitetsændring heri, og det samme var tilfældet ved ændringsloven nr. 574 af 19. december 1985, hvorefter klageadgangen nu kunne genfindes i lovens § 53 a, stk. 1, nr. 4.

Ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986 om ændring af udlændingeloven ændredes bl.a. udlændingelovens § 48, stk. 2, således at den i sin nye formulering - der stadigt er gældende - lyder således

" Stk. 2. Påberåber en udlænding sig at være omfattet af §§ 7-8, træffes afgørelse om afvisning af Direktoratet for Udlændinge efter reglerne i kapitel 5. Ansøgning om opholdstilladelse efter §§ 7-8 behandles ikke, før der er taget stilling til, om den pågældende udlænding skal afvises eller udvises efter § 24, nr. 5, og er udrejst af landet. Udlændingen må dog ikke udsendes til et land, hvor der er risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor der ikke er beskyttelse mod videresendelse til et sådant land.

Afgørelse om udsendelse træffes af Direktoratet for Udlændinge. Træffer Direktoratet afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, kan afgørelsen påklages til justitsministeren, jfr. § 46, stk. 2. En sådan klage til justitsministeren har ikke opsættende virkning. Træffer Direktoratet for Udlændinge ikke afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, skal udlændingen gøres bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp."

Ved 1986 ændringen blev endvidere § 53 a, stk. 1, ændret, således at bl.a. den tidligere § 53 a, stk. 1, nr. 4, om adgang til at påklage udsendelse i strid med § 31 til Flygtningenævnet udgik.

I bemærkningerne til det den 7. oktober 1986 af justitsministeren fremsatte lovforslag siges det ad forslaget til ændring af § 53 a, stk. 1, (lovforslag pag. 12) til § 1, nr. 10

"Reglen foreslås ændret, således at afvisning af en udlænding, der er omfattet af § 48, stk. 2, og klager over, at en udsendelse er i strid med § 31, ikke længere skal kunne indbringes for nævnet, men derimod for justitsministeren, der herved - i lighed med, hvad der iøvrigt gælder med hensyn til andre afgørelser om afvisning og udsendelse, jfr. § 48, stk. 1 - får den endelige afgørelse i disse sager. Det skal dog fortsat være Flygtningenævnet, der har den endelige afgørelse af, om en asylansøger kan opnå opholdstilladelse her i landet som flygtning i henhold til § 7. Ændringerne hænger i øvrigt sammen med forslaget til en ændret affattelse af § 48, stk. 2, jfr. forslagets § 1, nr. 8. Der henvises herom til de almindelige bemærkninger pkt. 5.1. og bemærkningerne til § 1, nr. 8."

I lovforslaget siges det i bemærkningerne til § 1, nr. 8, bl.a.

"En væsentlig begrænsning i adgangen til at gennemføre en afvisnings- eller udvisningsbeslutning findes i det forhold, at udlændingen ikke må udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, jfr. § 31, stk. 1. Er det som følge heraf ikke muligt at udsende den pågældende, vil ansøgningen om asyl blive behandlet.

Afvisnings- og udvisningsbeslutninger kan påklages til justitsministeren. Afgørelse om udsendelse har hidtil - også hvor der har været tale om asylansøgere - været truffet af politiet. Efter forslaget skal afgørelse om udsendelse af asylansøgere træffes af Direktoratet for Udlændinge, og baggrunden herfor er den nære sammenhæng mellem afvisnings- eller udvisningsbeslutningen og udsendelsesbeslutningen. Udsendelsesbeslutningen kan påklages til justitsministeren. Klage har ikke opsættende virkning."

Siden lovændringen i 1986 har situationen for så vidt angår kompetencefordelingen således været den,

At den endelige afgørelse om, hvorvidt udlændingen kunne få opholdstilladelse som flygtning efter § 7 eller 8 har ligget hos Flygtningenævnet, og

At den endelige afgørelse af, hvorvidt en udlænding kan afvises, udvises eller udsendes til et land, hvor der er risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionen artikel 1 A nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, har ligget hos justitsministeren."

Bilag 3

Bilag 3

Justitsministeriets notat af 19. december 1991 om udlændingelovens kompetenceregler i forbindelse med behandlingen af sager om udsendelse af udlændinge, der har fået afslag på ansøgning om asyl.

"1. Ved skrivelse af 27. september 1991 har advokat (A) rettet henvendelse til Justitsministeriet vedrørende fortolkningen af udlændingelovens kompetenceregler. I henvendelsen rejses der navnlig spørgsmål om behandlingen af sager om udsendelse af udlændinge, der har fået afslag på asyl fra Flygtningenævnet, og som i forbindelse med udsendelsen påberåber sig at være omfattet af bestemmelsen i udlændingelovens § 31.

Skrivelsen er vedlagt et af advokaten udarbejdet notat, der gennemgår bemærkningerne til udlændingelovens § 48, stk. 2, sådan som bestemmelsen blev affattet ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986 om ændring af udlændingeloven.

Det gøres i notatet gældende, at retsstillingen i sager om udsendelse af asylansøgere, der har fået deres sag behandlet i Flygtningenævnet, siden 1986 har været den, at den endelige afgørelse om, hvorvidt udlændingen kan få opholdstilladelse som flygtning efter § 7 eller § 8 har ligget hos Flygtningenævnet, og at den endelige afgørelse af, hvorvidt en udlænding kan afvises, udvises eller udsendes til et land, hvor der er risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionens art. 1 A nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, har ligget hos justitsministeren.

I tilfælde, hvor der er spørgsmål om risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionen nævnte grunde, er det i konsekvens af de anførte synspunkter advokat (A's) opfattelse, at "beslutningen om udsendelse burde træffes af og meddeles de pågældende af Direktoratet for Udlændinge samtidig med vejledning om, at udsendelsesbeslutningen kan påklages til justitsministeren".

Advokat (A) har som begrundelse for sin opfattelse henvist til den ændrede affattelse af udlændingelovens § 48, stk. 2, som blev gennemført ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986, hvorefter afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, træffes af Direktoratet for Udlændinge med klageadgang til Justitsministeriet. Advokat (A) har endvidere henvist til bemærkningerne til ændringsforslagets nr. 10, der vedrører den ændrede affattelse af udlændingelovens § 53 a, stk. 1.

2. I anledning af sagen har Direktoratet for Udlændinge oplyst, at udlændingeloven har været administreret således, at spørgsmålet om flygtningestatus anses for endeligt afgjort af Flygtningenævnet. Der foretages derfor ikke en særskilt prøvelse af, om udsendelsen er i strid med udlændingelovens § 31, når der ikke foreligger nye faktiske oplysninger af betydning for vurderingen af asylspørgsmålet.

Denne praksis bygger på det såkaldte absorptionsprincip. Herom anfører Flygtningenævnet i beretningen fra 1987, s. 170, blandt andet følgende

"...

Påberåber en udlænding sig efter at have fået nævnets afslag på en anmodning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, at udsendelse er i strid med § 31, er det i nævnet fast antaget, at en særskilt prøvelse af § 31 ikke kan finde sted. Spørgsmålet om, hvorvidt § 31 er til hinder for udsendelse, anses for afgjort allerede ved nævnets beslutning om afslag på opholdstilladelse efter § 7 (absorptionsprincippet) - i hvert fald, når spørgsmålet om særskilt prøvelse af § 31 rejses kort efter § 7-afgørelsen.

Foreligger der senere en ny situation, f.eks. fordi forholdene i det pågældende land er ændret, vil der eventuelt være mulighed for at indbringe sagen for nævnet.

"Absorptionsprincippet" er antaget at gælde både Direktoratet for Udlændinges og Flygtningenævnets afgørelser, ligesom princippet er antaget at gælde i forholdet mellem første asyllandsreglen og § 31..."

Der henvises i den forbindelse til bl.a. følgende praksis

" Beslutning af 6. juni 1985 (1985-2-393). En iransk statsborger var af nævnet meddelt afslag på asyl under hensyn til, at Tyrkiet måtte anses for 1. asylland. Efter afslaget blev sagen den 11. juli 1985 begæret indbragt for nævnet med henblik på prøvelse af § 31, idet det blev gjort gældende, at der var begrundet frygt for, at den pågældende ville blive videresendt fra Tyrkiet til Iran. Da bl.a. risikoen for refoulering allerede var indgået ved vurderingen, der førte til afgørelse efter § 7, stk. 2, afvistes særskilt prøvelse af § 31.

I nævnets sag 1985-2-492 vedrørende en pakistansk statsborger blev det påklaget, at politiet efter nævnets afslag på asyl skulle have besluttet at udsende den pågældende til Pakistan. Nævnet fandt, at udsendelsen til hjemlandet ikke kunne gøres til genstand for særskilt prøvelse, men klagen blev i den konkrete sag betragtet som en anmodning om genoptagelse, idet der forelå nye oplysninger.

Endvidere kan nævnes

Beslutning af 26. marts 1987 (1986-2-2965). En yngre polsk statsborger var indrejst i Danmark i 1978. I 1979 havde han opnået opholdstilladelse her i landet og senere fik han udstedt et polsk konsulatpas på den polske ambassade her i landet. I tiden herefter havde han ca. 15-20 gange været i Polen uden problemer. I 1984 var han blevet idømt 3 års fængsel her i landet, bl.a. for at have medvirket til at afsætte stjålne biler i Polen. Ved dommen var der truffet bestemmelse om udvisning med indrejseforbud for bestandigt. Ansøgeren havde herefter søgt om asyl og indbragte siden direktoratets afslag på opholdstilladelse efter § 7 samt politiets afgørelse om, at en udsendelse til Polen ikke ville være i strid med § 31, for nævnet. Nævnet fandt ikke, at der var grundlag for opholdstilladelse efter § 7 eller for at undlade udsendelse i medfør af § 31."

Direktoratet for Udlændinge har endvidere oplyst, at hvor en udlænding inden udsendelsen har gjort gældende, at der er fremkommet nye oplysninger, som kan være af betydning for afgørelsen af asylspørgsmålet, er dette i praksis blevet opfattet som en begæring om genoptagelse af asylsagen. Spørgsmålet om genoptagelse er herefter blevet behandlet af Direktoratet for Udlændinge eller af Flygtningenævnet.

Samme praksis følges af Justitsministeriet, hvis det under behandlingen af en ansøgning om opholdstilladelse efter § 9, stk. 2, nr. 2, kommer frem, at der foreligger oplysninger af betydning for vurderingen af asylspørgsmålet, som Direktoratet for Udlændinge eller Flygtningenævnet ikke har haft lejlighed til at tage stilling til i forbindelse med asylsagen.

Myndighederne har som en følge af officialmaksimen også af egen drift foranlediget behandlingen af asylansøgninger genoptaget i tilfælde, hvor man i øvrigt inden udsendelsen er blevet opmærksom på sådanne nye oplysninger.

3. Justitsministeriet skal i den anledning udtale følgende

3.1. Bestemmelsen i udlændingelovens § 48, stk. 2, har følgende ordlyd

" Stk. 2. Påberåber en udlænding sig at være omfattet af §§ 7-8, træffes afgørelse om afvisning af Direktoratet for Udlændinge efter reglerne i kapitel 5. Ansøgning om opholdstilladelse efter §§ 7-8 behandles ikke, før der er taget stilling til, om den pågældende udlænding skal afvises eller udvises efter § 24, nr. 5, og er udrejst af landet. Udlændingen må dog ikke udsendes til et land, hvor der er risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor der ikke er beskyttelse mod videresendelse til et sådant land. Afgørelse om udsendelse træffes af Direktoratet for Udlændinge. Træffer direktoratet afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, kan afgørelsen påklages til justitsministeren, jfr. § 46, stk. 2. En sådan klage til justitsministeren har ikke opsættende virkning. Træffer Direktoratet for Udlændinge ikke afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, skal udlændingen gøres bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp."

Bestemmelsen fik sin nuværende formulering ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986. I de almindelige bemærkninger til lovforslaget, Folketingstidende 1986/87, Tillæg A, sp. 19, anføres om formålet med lovændringen bl.a. følgende

"Lovforslaget indebærer, at asylansøgere kan afvises ved grænsen, såfremt de indrejser fra et land, hvor de ikke må antages at risikere en forfølgelse som nævnt i flygtningekonventionen af 28. juli 1951. Hvis den pågældende derimod kommer direkte fra et land, hvor han risikerer forfølgelse som nævnt i konventionen, eller hvor han ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, vil den pågældende ikke kunne afvises.

Udlændinge, som afvises eller udvises, og som er omfattet af flygtningekonventionen, har efter forslaget fortsat et retskrav på asyl i Danmark, hvis Danmark er 1. asylland..."

Om rækkevidden og intentionerne med forslaget anføres endvidere a.st. sp. 27 ff bl.a. følgende i forbindelse med afsnittene om asylansøgeres adgang til landet og behandlingen af asylansøgninger

"For alle asylansøgere [konventions- som andre flygtninge] gælder efter forslaget, at de ikke har ret til at opholde sig her i landet medens sagen behandles, hvis de er blevet afvist ved grænsen,...

Afvises den pågældende ikke, behandles sagen som hidtil, således at den pågældende har ret til at blive i landet, indtil der foreligger en endelig afgørelse.

Der foreslås i øvrigt ingen ændringer i sagsbehandlingen, herunder i adgangen til at klage til Flygtningenævnet og de i den forbindelse gældende retssikkerhedsgarantier..."

I bemærkningerne til lovforslaget, a.st., sp. 34f, anføres følgende til nr. 8, der angår den ændrede affattelse af § 48, stk. 2

"Til nr. 8

Efter forslaget skal direktoratet for udlændinge som hidtil i alle tilfælde tage stilling til, om en udlænding skal afvises, såfremt den pågældende påberåber sig at være omfattet af §§ 7-8. Efter den gældende regel har udlændingen uanset en sådan beslutning ret til at opholde sig i landet, indtil asylsagen er endelig afgjort. Den foreslåede bestemmelse medfører, at en sådan ret ikke består, såfremt udlændingen er indrejst ulovligt i Danmark, medmindre indrejsen er sket direkte fra hjemlandet, jfr. § 31, stk. 1.

Udlændinge, der indrejser i landet uden fornødent pas eller visum, kan efter reglerne i § 28, stk. 2, jfr. stk. 1, afvises i indtil tre måneder efter indrejsen. Denne afvisningshjemmel bør under iagttagelse af bestemmelsen i § 31, stk. 1, også kunne anvendes over for asylansøgere for ikke dermed at åbne mulighed for, at en udlænding ved en illegal indrejse her i landet kan bedre sin retsstilling som asylansøger.

Er der mulighed for at træffe beslutning om afvisning, behandles den pågældendes ansøgning om asyl efter forslaget ikke, før der er taget stilling til, om afvisning skal finde sted, og hvis beslutning herom tages, da ikke før den pågældende er udrejst af landet.

For at sikre, at man ikke ved et længere ulovligt ophold end 3 måneder kan fremtvinge en gunstigere retsstilling, foreslås det, at det samme skal gælde, hvis den pågældende vil kunne udvises efter reglerne i § 24, nr. 5. Efter denne bestemmelse kan udvisning ske, hvis udlændingen opholder sig i landet uden fornøden tilladelse.

Det skal fremhæves, at afvisning eller udvisning ikke er nogen obligatorisk retsfølge, men at afgørelse herom træffes efter et skøn i hver enkelt sag.

Efter lovens § 36 kan politiet, såfremt de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at sikre muligheden for afvisning eller for udvisning efter bl.a. § 24, stk. 5, bestemme, at en udlænding, som ikke har fast bopæl her i landet, skal underkastes frihedsberøvelse. Efter lovens § 37 skal en udlænding, der er frihedsberøvet, medmindre den pågældende forinden løslades, inden 3 døgn efter frihedsberøvelsens iværksættelse fremstilles for retten. Retten tager herefter stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. Det må i almindelighed antages, at en asylansøger, der er omfattet af § 48, stk. 2, og som befinder sig i en aktuel afvisnings- eller udvisningssituation, vil kunne frihedsberøves efter disse regler.

En væsentlig begrænsning i adgangen til at gennemføre en afvisnings- eller udvisningsbeslutning findes i det forhold, at udlændingen ikke må udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, jfr. § 31, stk. 1. Er det som følge heraf ikke muligt at udsende den pågældende, vil ansøgningen om asyl blive behandlet.

Afvisnings- og udvisningsbeslutninger kan påklages til justitsministeren. Afgørelse om udsendelse har hidtil - også hvor der har været tale om asylansøgere - været truffet af politiet. Efter forslaget skal afgørelse om udsendelse af asylansøgere træffes af direktoratet for udlændinge, og baggrunden herfor er den nære sammenhæng mellem afvisnings- eller udvisningsbeslutningen og udsendelsesbeslutningen. Udsendelsesbeslutningen kan påklages til justitsministeren. Klage har ikke opsættende virkning."

Som det fremgår af bemærkningerne, kan bestemmelsen - i modsætning til, hvad der antages af advokat (A) - ikke antages at omfatte tilfælde, hvor Direktoratet for Udlændinge og Flygtningenævnet forud for udsendelsen har taget stilling til ansøgningen om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7.

Sigtet med bestemmelsen i § 48, stk. 2, var at regulere spørgsmålet om behandlingen af sager vedrørende asylansøgere, der uden fornødent pas eller visum indrejser til Danmark fra et andet land end forfølgelseslandet.

Indtil lovændringen i 1986 var retsstillingen den, at enhver asylansøger havde ret til at opholde sig her i landet, indtil asylsagen var endeligt afgjort, uanset at den pågældende var indrejst uden fornødent pas eller visum.

Efter lovændringen i 1986 består en sådan ret kun for udlændinge, hvis indrejse uden fornødent pas eller visum er sket direkte fra forfølgelseslandet eller et andet land, der ikke er sikkert for asylansøgere.

Er indrejsen sket gennem et sikkert tredieland, kan den pågældende udlænding afvises eller udvises og tilbagesendes til det pågældende tredieland. En sådan asylansøger har således ikke ret til at opholde sig her i landet under asylsagens behandling. Dette gælder også, hvis asylansøgningen først indgives på et senere tidspunkt, efter at den pågældende har passeret grænsen illegalt.

Adgangen til uden asylbehandling at afvise eller udvise og i forbindelse hermed udsende en asylansøger er som nævnt undergivet den væsentlige begrænsning, at der ikke må ske udsendelse til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionens artikel 1 A nævnte grunde, eller hvor der ikke er beskyttelse mod videresendelse til et sådant land, jf. § 48, stk. 2, 3. punktum. Er det som følge heraf ikke muligt at udsende den pågældende, behandles sagen som en asylsag efter udlændingelovens § 7 af Direktoratet for Udlændinge som 1. instans og med klageadgang til Flygtningenævnet.

Kompetencen til at træffe den endelige afgørelse efter § 48, stk. 2, herunder af spørgsmålet om risiko for forfølgelse som følge af udsendelsen, er placeret hos Justitsministeriet. Placeringen af kompetencen hos Justitsministeriet må ses i sammenhæng med, at vurderingen af, om udsendelsen vil udsætte den pågældende asylansøger for risiko for forfølgelse, ikke angår risikoen for forfølgelse i det land, hvor han angiver at være forfulgt, men alene risikoen for videresendelse fra det tredieland, hvorfra han er indrejst til Danmark. Justitsministeriet vil således alene skulle foretage en generel vurdering af, om det pågældende tredieland lever op til FN's flygtningekonvention. Denne vurdering indebærer ikke en stillingtagen til risikoen for forfølgelse i det land, hvor asylansøgeren angiver at være forfulgt, og dermed ikke stillingtagen til den pågældendes asylgrundlag.

I overensstemmelse med, hvad der fremhæves i de ovenfor citerede bemærkninger, ændrer 1986-lovændringen således ikke ved den grundlæggende kompetencefordeling mellem Flygtningenævnet og Justitsministeriet.

3.2. De oprindelige kompetenceregler for behandlingen af udlændingesager blev fastlagt i udlændingelovens § 46, jf. § 53, jf. lov nr. 226 af 8. juni 1983.

Bestemmelserne havde følgende indhold

" § 46. Afgørelser i henhold til denne lov træffes med de undtagelser, der fremgår af §§ 47-50 og § 51, stk. 2, 2. pkt., af Direktoratet for Udlændinge.

Stk. 2. Direktoratets afgørelser kan, bortset fra de i § 53 nævnte afgørelser, påklages til justitsministeren.

Bilag 4

Bilag 4

Justitsministeriets notat af 18. oktober 1991 om forskellige kompetencespørgsmål på udlændingeområdet.

"Der er rejst spørgsmål om kompetenceforholdene i forbindelse med udsendelse af en udlænding, som har fået afslag på asyl her i landet efter behandling af sagen i Flygtningenævnet.

1. Afgørelse om opholdstilladelse til udlændinge omfattet af FN's flygtningekonvention, jf. udlændingelovens § 7, stk. 1, træffes af Direktoratet for Udlændinge, jf. udlændingelovens § 46, stk. 1.

Direktoratet for Udlændinges afgørelse om nægtelse af opholdstilladelse (asyl) kan indbringes for Flygtningenævnet, jf. udlændingelovens § 53 a, stk. 1, nr. 1, jf. dog stk. 3, om tilfælde, hvor ansøgningen må anses for åbenbart grundløs.

Klage til Flygtningenævnet har opsættende virkning, jf. udlændingelovens § 53 a, stk. 2. Nævnets afgørelser er endelige, jf. § 56, stk. 3, og kan således ikke indbringes for justitsministeren.

Justitsministeren kan give opholdstilladelse af humanitære grunde, jf. udlændingelovens § 46 a, jf. § 9, stk. 2, nr. 2, selv om Flygtningenævnet har givet afslag på asyl. Opholdstilladelse kan også gives, hvis ganske særlige grunde i øvrigt taler herfor, jf. § 9, stk. 2, nr. 4.

2. Har Direktoratet for Udlændinge og Flygtningenævnet meddelt afslag på asyl, og begærer den pågældende sagen genoptaget på baggrund af oplysninger om faktiske eller retlige omstændigheder, som ikke tidligere er indgået i Flygtningenævnets sagsbehandling, behandles sagen efter det oplyste på ny i Flygtningenævnet. Dette gælder, uanset på hvilket tidspunkt begæringen fremkommer. Fremkommer den pågældende med en udtrykkelig begæring om genoptagelse eller med en tilkendegivelse, som må forstås som en begæring om genoptagelse, på et tidspunkt hvor der er taget skridt til udsendelse af den pågældende, stilles udsendelsen derfor i bero, indtil Flygtningenævnet har behandlet begæringen om genoptagelse.

Behandlingen af begæringer om genoptagelse er ikke reguleret i udlændingeloven, men hviler på en fast praksis.

3. Ifølge udlændingelovens § 30, stk. 1, skal en udlænding, der efter reglerne i kapitlerne 1 og 3-5 ikke har ret til at opholde sig hér i landet, udrejse af landet.

Udrejser udlændingen ikke frivilligt, drager politiet omsorg for udrejsen, jf. udlændingelovens § 30, stk. 2. Justitsministeren fastsætter nærmere regler herom. Denne adgang til at fastsætte nærmere regler angår tilrettelæggelsen af den faktiske forvaltningsvirksomhed i forbindelse med udsendelsen.

En udlænding, som allerede igennem længere tid har befundet sig her i landet, kan have lovligt ophold på en række retsgrundlag. En eventuel udsendelse fra landet vil i sådanne tilfælde ikke ske som led i politiets almindelige håndhævelse af lovgivningen. Hertil er retsgrundlaget for iværksættelsen af udsendelsen for usikkert og det indgreb, der er nødvendigt, for vidtgående. Det gælder særligt i tilfælde, hvor den pågældende påberåber sig bestemmelsen i udlændingelovens § 31, stk. 1. Bestemmelsen i § 30, stk. 2, må derfor i overensstemmelse med almindelige forvaltningsretlige principper forstås som en pligt for politiet til at bistå udlændingemyndighederne med gennemførelsen af de administrative selvhjælpsbehandlinger, som er nødvendige for at få bragt en udlændings ophold her i landet til ophør efter § 30, stk. 1.

Administrative selvhjælpshandlinger af den karakter kræver, foruden særlig hjemmel til at iværksætte det pågældende skridt, at der forinden er truffet en forvaltningsafgørelse, hvori det faktiske og retlige grundlag for selvhjælpshandlingen fastslås, jf. Jørgen Mathiassen i Forvaltningsret, Almindelige Emner, 2. udgave, s. 554 ff og s. 558 ff.

Spørgsmålet om kompetencen til at træffe afgørelse om udsendelsen er fastlagt i udlændingelovens §§ 46 og 48.

I § 40, stk. 2, i udlændingebekendtgørelsen, bekendtgørelse nr. 19. af 18. januar 1984, er der fastsat regler om iværksættelsen af foranstaltninger efter lovens § 30. Reglerne kan ikke ændre ved den i loven og dens forarbejder fastlagte kompetenceordning.

4. En udlænding må ifølge udlændingelovens § 31, stk. 1, ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i art. 1 A i FN's flygtningekonvention nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land.

Praksis vedrørende anvendelsen af udlændingelovens § 31 er omtalt i Flygtningenævnets første beretning, 1987, s. 170. I beretningen anføres bl.a. følgende

"Afgørelsen af, om § 31 er til hinder for udsendelse, træffes i 1. instans af politiet. [Note 1: Oplysningen om, at kompetencen lå hos politiet, må bero på en misforståelse i retsanvendelsen forud for 1986-ændringen. Det fulgte udtrykkeligt af den forud for ændringen gældende § 53 a, stk. 1, nr. 4, at afgørelsen om udsendelse i tilfælde, hvor § 31 blev påberåbt, blev truffet af Direktoratet for Udlændinge.] Politiets afgørelser kan indbringes for Flygtningenævnet, såfremt udlændingen er indrejst før ikrafttrædelsen af lov nr. 686 af 17. oktober 1986, jfr. dennes § 3, sammenholdt med § 53 a, stk. 1, nr. 4, i lovbekendtgørelse nr. 90 af 26. februar 1986. For udlændinge, der er indrejst efter ændringslovens ikrafttræden den 19. oktober 1986, kan politiets afgørelse om udsendelse påklages til justitsministeren.

Påberåber en udlænding sig efter at have fået nævnets afslag på en anmodning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, at udsendelsen er i strid med § 31, er det i nævnet fast antaget, at en særskilt prøvelse af § 31 ikke kan finde sted. Spørgsmålet om, hvorvidt § 31 er til hinder for udsendelse, anses for afgjort allerede ved nævnets beslutning om afslag på opholdstilladelse efter § 7 ("absorbtionsprincippet") - i hvert fald, når spørgsmålet om særskilt prøvelse af § 31 rejses kort efter § 7-afgørelsen.

Foreligger der senere en ny situation, f.eks. fordi forholdene i det pågældende land er ændret, vil der eventuelt være mulighed for at indbringe sagen for nævnet.

"Absorbtionsprincippet" er antaget at gælde både Direktoratet for Udlændinges og Flygtningenævnets afgørelser, ligesom princippet er antaget at gælde i forholdet mellem 1. asyllandsreglen og § 31..."

Der nævnes i beretningen flere eksempler på denne praksis

" Beslutning af 6. juni 1985 (1985-2-393). En iransk statsborger var af nævnet meddelt afslag på asyl under hensyn til, at Tyrkiet måtte anses for 1. asylland. Efter afslaget blev sagen den 11. juli 1985 begæret indbragt for nævnet med henblik på prøvelse af § 31, idet det blev gjort gældende, at der var begrundet frygt for, at den pågældende ville blive videresendt fra Tyrkiet til Iran. Da bl.a. risikoen for refoulering allerede var indgået ved vurderingen, der førte til afgørelse efter § 7, stk. 2, afvistes særskilt prøvelse af § 31.

I nævnets sag 1985-2-492 vedrørende en pakistansk statsborger blev det påklaget, at politiet efter nævnets afslag på asyl skulle have besluttet at udsende den pågældende til Pakistan. Nævnet fandt, at udsendelsen til hjemlandet ikke kunne gøres til genstand for særskilt prøvelse, men klagen blev i den konkrete sag betragtet som en anmodning om genoptagelse, idet der forelå nye oplysninger.

Endvidere kan nævnes

Beslutning af 26. marts 1987 (1986-2-2965). En yngre polsk statsborger var indrejst i Danmark i 1978. I 1979 havde han opnået opholdstilladelse her i landet og senere fik han udstedt et polsk konsulatpas på den polske ambassade her i landet. I tiden herefter havde han ca. 15-20 gange været i Polen uden problemer. I 1984 var han blevet idømt 3 års fængsel her i landet, bl.a. for at have medvirket til at afsætte stjålne biler i Polen. Ved dommen var der truffet bestemmelse om udvisning med indrejseforbud for bestandigt. Ansøgeren havde herefter søgt om asyl og indbragte siden direktoratets afslag på opholdstilladelse efter § 7 samt politiets afgørelse om, at en udsendelse til Polen ikke ville være i strid med § 31, for nævnet. Nævnet fandt ikke, at der var grundlag for opholdstilladelse efter § 7 eller for at undlade udsendelse i medfør af § 31."

5. I Folketingets Ombudsmands redegørelse af 31. august 1991 vedrørende Flygtningenævnets behandling af ansøgninger om asyl fra statsløse palæstinensere fra Libanon, bliver spørgsmålet om indrejserisikoen behandlet.

I redegørelsen anføres herom bl.a. følgende

"C. Geografisk begrænset beskyttelse (regionsbeskyttelse).

Advokat (A) rejste i klagen til mig spørgsmålet om, hvorvidt nævnet opererede med et "første asyllejr-begreb". Han henviste til et antal nævnsafgørelser, der syntes at forudsætte, at ansøgeren ikke kunne opholde sig overalt i det "land", som § 7, stk. 3, forudsætter, men alene i en bestemt region. Jeg fandt, at der her rejstes spørgsmål, ikke blot om, hvorvidt en region kunne tjene som første asylland, men yderligere om den sikre indrejse, idet ansøgeren ikke alene skal passere landegrænsen, men også i sikkerhed kunne nå frem til regionen.

I udtalelsen af 4. juli 1991 oplyste Flygtningenævnet, at nævnet ikke kunne anse det for tilstrækkeligt, at der i forhold til den enkelte asylansøger fandtes en eller flere "sikre regioner".

...

Flygtningenævnets tilkendegivelser vedrørende dette spørgsmål kan ikke give mig anledning til bemærkninger.

D. Indrejserisikoen.

I klagen til mig rejste advokat (A) spørgsmålet om, i hvilket omfang den sikre indrejsemulighed i Libanon indgik i nævnets vurdering af, hvorvidt landet kunne yde den fornødne beskyttelse.

I udtalelsen af 4. juli 1991 til mig oplyste Flygtningenævnet, at det lå implicit i nævnets afgørelser, at en asylansøger, der har fået afslag på asyl i nævnet, sikkert kan indrejse i det pågældende land og tage ophold der. Dette gælder også statsløse palæstinensere fra Libanon.

I overensstemmelse hermed oplyste Flygtningenævnets formand, jf. ovenfor s. ..., på mødet den 28. august 1991, at det var kernen i beskyttelsesvurderingen, at de pågældende asylsøgere skulle være i personlig sikkerhed ved indrejsen og ved opholdet i landet.

Jeg kan fuldt ud tilslutte mig Flygtningenævnets vurdering af dette spørgsmål.

..."

6. Advokat (A) har i skrivelse af 27. september 1991 til Justitsministeriet rejst spørgsmål om, hvorvidt den endelige afgørelse af, om en asylansøger, som har opholdt sig her i landet under asylsagens behandling, skal udsendes af landet, ligger hos justitsministeren, når asylansøgeren i en klage over selve udsendelsen gør gældende, at udsendelsen vil være i strid med udlændingelovens § 31.

Advokat (A) er af den opfattelse, at afgørelsen ligger hos justitsministeren. I et notat om spørgsmålet konkluderes det således, at situationen siden 1986 for så vidt angår kompetencefordelingen mellem Flygtningenævnet og justitsministeren har været den,

At den endelige afgørelse af, hvorvidt udlændingen kunne få opholdstilladelse som flygtning efter §§ 7 eller 8, har ligget hos Flygtningenævnet, og

At den endelige afgørelse af, hvorvidt en udlænding kan afvises, udvises eller udsendes til et land, hvor der er risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionen artikel 1 A nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, har ligget hos justitsministeren.

Advokat (A's) fortolkning af udlændingeloven rejser spørgsmål om, hvorvidt en sådan opsplitning af kompetence med hensyn til vurderingen af forfølgelses- eller videresendelsesrisikoen har været tilsigtet fra Folketingets side.

Der vil i den forbindelse navnlig kunne peges på,

at der ikke i § 48, stk. 2, er nogen støtte for en sådan antagelse, idet bestemmelsen angår en ganske anden situation end den, hvor udlændingen opholder sig her i landet under asylsagens behandling,

at det vil stride mod Flygtningenævnets hidtidige praksis, at vurderingen efter lovens § 7 og § 31 adskilles, og

at en opdeling af kompetencen vil indebære, at udlændingen ikke kan få opholdstilladelse efter asylreglerne, men heller ikke kan udsendes af landet. En situation, hvor en udlænding opholder sig her i landet uden opholdstilladelse eller under behandlingen af en sag herom, har formentlig aldrig været tilsigtet, og der er ikke åbnet mulighed for den i lovens øvrige bestemmelser.

Der vil i den forbindelse kunne lægges vægt på, at der må være en formodning imod, at der er fejl i loven, eller at denne er ufuldstændig.

En fortolkning af loven, som tillægger justitsministeren den nævnte kompetence, vil i øvrigt føre til en række sagsbehandlingsgange, som yderligere i strid med de fra Folketinget tilkendegivne ønsker om en hurtigere sagsbehandling vil forhale den endelige afgørelse af spørgsmålet om den pågældendes ophold i Danmark.

7. Som nævnt ovenfor under pkt. 3 må det antages, at udlændingeloven bygger på en forudsætning om, at der træffes en særskilt afgørelse om udsendelse, hvis udlændingen ikke udrejser frivilligt i overensstemmelse med en eventuelt fastsat udrejsefrist (§ 33). Kompetencereglen i lovens § 48, stk. 1, taler ikke om, at udsendelse iværksættes, men at der træffes afgørelse om, hvorvidt foranstaltninger til udsendelse skal iværksættes. At der er tale om en selvstændig afgørelse i forvaltningsretlig forstand, i hvert fald når bestemmelsen i lovens § 31 påberåbes, fremgik også af den forud for 1986-ændringen gældende § 53 a, stk. 1, nr. 4, hvorefter afgørelsen særskilt kunne indbringes for Flygtningenævnet.

Spørgsmålet om kompetenceforholdet ved afgørelser om udsendelse af landet er reguleret i den almindelige regel i udlændingelovens § 46, stk. 1, der henlægger kompetence til at træffe afgørelse efter loven i 1. instans til direktoratet, og i § 48, der har følgende ordlyd

" § 48. Afgørelse om afvisning ved indrejsen, jfr. §§ 28, stk. 1, og 29, stk. 1-2, og afgørelser om iværksættelse af foranstaltninger efter §§ 30, 34 og 36 kan træffes af vedkommende politimester eller politidirektøren, hvis afgørelser kan påklages til justitsministeren.

Stk. 2. Påberåber en udlænding sig at være omfattet af §§ 7-8, træffes afgørelse om afvisning af Direktoratet for Udlændinge efter reglerne i kapitel 5. Ansøgning om opholdstilladelse efter §§ 7-8 behandles ikke, før der er taget stilling til, om den pågældende udlænding skal afvises elle udvises efter § 24, nr. 5, og er udrejst af landet. Udlændingen må dog ikke udsendes til et land, hvor der er risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor der ikke er beskyttelse mod videresendelse til et sådant land. Afgørelse om udsendelse træffes af Direktoratet for Udlændinge. Træffer Direktoratet afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, kan afgørelsen påklages til justitsministeren, jfr. § 46, stk. 2. En sådan klage til justitsministeren har ikke opsættende virkning. Træffer Direktoratet for Udlændinge ikke afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, skal udlændingen gøres bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp."

8. Det kan give anledning til tvivl, om § 48, stk. 2, omfatter udsendelse i alle tilfælde, hvor udlændingen påberåber sig at være omfattet af § 7, eller om bestemmelsen kun omhandler tilfælde, hvor udsendelsen sker i tilknytning til indrejsen i situationer, hvor den pågældende ikke har krav på ophold i landet, medens asylansøgningen behandles.

Bestemmelsen i stk. 2 indeholder ikke blot en kompetenceregel, men angår tillige processuelle regler vedrørende behandlingen af asylsager. Navnlig bestemmelsens 2. pkt. synes at vise, at bestemmelsen alene tilsigter at regulere sagsbehandlingen forud for asylsagens behandling i direktoratet og den senere klagesagsbehandling i Flygtningenævnet. I samme retning taler en umiddelbar læsning af ordene "Påberåber en udlænding sig at være omfattet af §§ 7-8". Det synes mest nærliggende at antage, at bestemmelsen hermed sigter på tilfælde, hvor denne påstand endnu ikke er afvist af direktoratet og eventuelt nævnet. Dertil kommer sammenkædningen med afvisnings- og udvisningsbegreberne, og stk. 2, sidste pkt., hvorefter udlændingen, hvis afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse ikke træffes, skal gøres bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp. En sådan orientering af udlændingen ville savne mening, hvis udlændingen havde opholdt sig i landet, medens asylsagen blev behandlet, idet den pågældende så ville have haft kontakt til Dansk Flygtningehjælp.

En umiddelbar sproglig fortolkning af bestemmelsen synes således at måtte føre til, at § 48, stk. 2, kun omfatter de tilfælde, hvor udsendelse sker i tilknytning til indrejsen.

Afgørelsen om udsendelse, efter at asylansøgeren har opholdt sig her i landet under asylsagens behandling, må derfor træffes efter de almindelige kompetenceregler i §§ 46 og 48.

Forarbejderne til udlændingelovens §§ 46-48 og § 53 a indeholder, jf. gennemgangen nedenfor under pkt. 9, ikke omstændigheder, der på afgørende måde afkræfter denne forståelse af bestemmelsen i § 48, stk. 2.

9. Kompetenceordningerne blev fastlagt i udlændingeloven i 1983 og er siden ændret i 1985 og 1986.

I udlændingeloven fra 1983, lov nr. 226 af 8. juni 1983, havde § 48 følgende ordlyd

" § 48. Afgørelse om afvisning ved indrejsen, jfr. §§ 28, stk. 1, og 29, stk. 1-2, og afgørelser om iværksættelse af foranstaltninger efter §§ 30, 34 og 36 kan træffes af vedkommende politimester eller politidirektøren, hvis afgørelser kan påklages til justitsministeren.

Stk. 2. Påberåber en udlænding sig at være omfattet af §§ 7-8, skal sagen straks forelægges direktoratet for udlændinge til afgørelse. Udlændingen skal endvidere gøres bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp."

I bemærkningerne til lovforslaget (lovforslagets § 47) henvises til lovudkastet i betænkning 968/1982, jf. Folketingstidende 1982-83, tillæg A, sp. 2060. I bemærkningerne til lovudkastets § 45, den senere lovs § 48, anføres følgende, jf. betænkningen s. 211

" ad § 45

Stk. 1 indeholder en regel, der indebærer, at afgørelse ved indrejsen om afvisning efter udkastets §§ 21 og 22, om udrejse efter udkastets § 23, stk. 1, og om iværksættelse af foranstaltninger efter udkastets §§ 26 og 28 kan - men ikke nødvendigvis skal - træffes af vedkommende politimester (politidirektøren). Tilsynet med udlændinge er således også kompetent til at træffe disse afgørelser. Det er kun ved indrejsen, at afgørelsen om afvisning træffes af det lokale politi, eventuelt efter samråd med tilsynet med udlændinge.

Er en udlænding indrejst, er afvisningen af mere indgribende betydning og bør derfor altid træffes af tilsynet. Afgørelserne om udrejse og iværksættelse af særlige foranstaltninger træffes i ret vidt omfang af tilsynet med udlændinge, som i mange tilfælde overtager sagen, når sådanne foranstaltninger skal iværksættes, eller når en udlænding skal udsendes af landet mod sin vilje.

Bestemmelsen i stk. 2 er en særregel for udlændinge, som søger om opholdstilladelse som flygtninge. I denne situation kan det lokale politi ikke afvise eller udsende udlændingen, men skal straks forelægge sagen for tilsynet med udlændinge. Dette gælder også, selv om det lokale politi er af den opfattelse, at udlændingens påstand om at være flygtning er åbenbart grundløs. Reglen er i overensstemmelse med den hidtidige praksis i disse særlige tilfælde."

Den nærmere affattelse af § 48, stk. 2, blev fastlagt under udvalgsbehandlingen, hvor også sidste pkt. om vejledning om adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp blev indføjet, jf. Folketingstidende 1982-83, tillæg B, sp. 2753.

Ved lov nr. 574 af 19. december 1985 indføjedes en ny § 53 a, som samlet angiver Flygtningenævnets opgaver.

Bestemmelsen fik følgende ordlyd

" § 53 a. For flygtningenævnet kan indbringes klager over afgørelser, som direktoratet for udlændinge har truffet om følgende spørgsmål. jf. dog stk. 3

Nægtelse af opholdstilladelse til en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af §§ 7-8.

Bortfald efter § 17 og inddragelse efter §§ 19 og 20 af en opholdstilladelse, der er givet efter §§ 7-8.

Afvisning af en udlænding, der omfattes af § 48, stk. 2.

Udsendelse af en udlænding, der påberåber sig, at udsendelsen er i strid med § 31.

Nægtelse af udstedelse af dansk rejsedokument for flygtninge eller inddragelse af et sådant rejsedokument.

Stk. 2. Påklages en afgørelse som nævnt i stk. 1, har klagen opsættende virkning.

Stk. 3. Direktoratet for Udlændinge kan, efter at sagen har været forlagt for Dansk Flygtningehjælp, bestemme, at afgørelsen i en sag, hvor ansøgningen må anses for åbenbart grundløs, ikke kan indbringes for flygtningenævnet.

Stk. 4. Direktoratet for udlændinges afgørelse som nævnt i stk. 1 skal indeholde oplysning om reglerne i stk. 1-3."

I bemærkningerne til forslaget, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 1519 ff, findes ingen bidrag til den nærmere forståelse af henvisningen til § 48, stk. 2, og § 31. Heller ikke i Folketingstidende 1985-86, tillæg B, sp. 187 ff og sp. 347 ff, findes sådanne bidrag.

Den nugældende formulering af udlændingelovens § 48, stk. 2, blev fastlagt ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986 om ændring af udlændingeloven.

Samtidig ændredes affattelsen af § 53 a, stk. 1, således, at Flygtningenævnet ikke længere skulle være klageinstans i forhold til direktoratets afgørelser om afvisning af en udlænding omfattet af § 48, stk. 2, og om udsendelse af en udlænding, som påberåber sig, at udsendelsen er i strid med § 31, jf. den dagældende § 53 a, stk. 1, nr. 3 og 4.

I bemærkningerne til lovforslaget, jf. F.T. 1986-87, tillæg A, sp. 34f, anføres følgende til nr. 8, der angår den ændrede affattelse af § 48, stk. 2

"Til nr. 8

Efter forslaget skal direktoratet for udlændinge som hidtil i alle tilfælde tage stilling til, om en udlænding skal afvises, såfremt den pågældende påberåber sig at være omfattet af §§ 7-8. Efter den gældende regel har udlændingen uanset en sådan beslutning ret til at opholde sig i landet, indtil asylsagen er endelig afgjort. Den foreslåede bestemmelse medfører, at en sådan ret ikke består, såfremt udlændingen er indrejst ulovligt i Danmark, medmindre indrejsen er sket direkte fra hjemlandet, jfr. § 31, stk. 1.

Udlændinge, der indrejser i landet uden fornødent pas eller visum, kan efter reglerne i § 28, stk. 2, jfr. stk. 1, afvises i indtil tre måneder efter indrejsen. Denne afvisningshjemmel bør under iagttagelse af bestemmelsen i § 31, stk. 1, også kunne anvendes over for asylansøgere for ikke dermed at åbne mulighed for, at en udlænding ved en illegal indrejse her i landet kan bedre sin retsstilling som asylansøger.

Er der mulighed for at træffe beslutning om afvisning, behandles den pågældendes ansøgning om asyl efter forslaget ikke, før der er taget stilling til, om afvisning skal finde sted, og hvis beslutning herom tages, da ikke før den pågældende er udrejst af landet.

For at sikre, at man ikke ved et længere ulovligt ophold end 3 måneder kan fremtvinge en gunstigere retsstilling, foreslås det, at det samme skal gælde, hvis den pågældende vil kunne udvises efter reglen i § 24, nr. 5. Efter denne bestemmelse kan udvisning ske, hvis udlændingen opholder sig i landet uden fornøden tilladelse.

Det skal fremhæves, at afvisning eller udvisning ikke er nogen obligatorisk retsfølge, men at afgørelse herom træffes efter et skøn i hver enkelt sag.

Efter lovens § 36 kan politiet, såfremt de i § 34 nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at sikre muligheden for afvisning eller for udvisning efter bl.a. § 24, nr. 5, bestemme, at en udlænding, som ikke har fast bopæl her i landet, skal underkastes frihedsberøvelse. Efter lovens § 37 skal en udlænding, der er frihedsberøvet, medmindre den pågældende forinden løslades, inden 3 døgn efter frihedsberøvelsens iværksættelse fremstilles for retten. Retten tager herefter stilling til frihedsberøvelsens lovlighed og fortsatte opretholdelse. Det må i almindelighed antages, at en asylansøger, der er omfattet af § 48, stk. 2, og som befinder sig i en aktuel afvisnings- eller udvisningssituation, vil kunne frihedsberøves efter disse regler.

En væsentlig begrænsning i adgangen til at gennemføre en afvisnings- eller udvisningsbeslutning findes i det forhold, at udlændingen ikke må udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, jfr. § 31, stk. 1. Er det som følge heraf ikke muligt at udsende den pågældende, vil ansøgningen om asyl blive behandlet.

Afvisnings- og udvisningsbeslutninger kan påklages til justitsministeren. Afgørelse om udsendelse har hidtil - også hvor der har været tale om asylansøgere - været truffet af politiet. Efter forslaget skal afgørelse om udsendelse af asylansøgere træffes af direktoratet for udlændinge, og baggrunden herfor er den nære sammenhæng mellem afvisnings- eller udvisningsbeslutningen og udsendelsesbeslutningen. Udsendelsesbeslutningen kan påklages til justitsministeren. Klage har ikke opsættende virkning."

I bemærkningerne til forslagets nr. 10, der angår den ændrede affattelse af § 53 a, stk. 1, anføres følgende jf. F.T. 1986-87, tillæg A, sp. 35f

"Til nr. 10

Reglen foreslås ændret, således at afvisning af en udlænding, der er omfattet af § 48, stk. 2, og (fremhævet her) klager over, at en udsendelse er i strid med § 31, ikke længere skal kunne indbringes for nævnet, men derimod for justitsministeren, der herved - i lighed med, hvad der i øvrigt gælder med hensyn til andre afgørelser om afvisning og udsendelse, jfr. § 48, stk. 1 - får den endelige afgørelse i disse sager. Det skal dog fortsat være flygtningenævnet, der har den endelige afgørelse af, om en asylansøger kan opnå opholdstilladelse her i landet som flygtning i henhold til § 7. Ændringerne hænger i øvrigt sammen med forslaget til en ændret affattelse af § 48, stk. 2, jfr. forslagets § 1, nr. 8. Der henvises herom til de almindelige bemærkninger pkt. 5.1. og bemærkningerne til § 1, nr. 8."

10. Ved ændringen af § 53 a blev Flygtningenævnets oprindelige kompetence delt mellem Flygtningenævnet og justitsministeren. Den omstændighed, at § 53 a, stk. 1, nr. 4, udgik af § 53 a, vil efter en almindelig sproglig fortolkning føre til, at hele kompetencen

til at træffe afgørelse i klagesager efter § 31 overføres til ministeren. Det gælder ikke kun med hensyn til kompetencen i forbindelse med behandlingen af sager efter § 48, stk. 2.

Også lovens forarbejder (bemærkningerne til nr. 10) bekræfter, at man i det hele har tilsigtet at overføre den kompetence, der tidligere efter § 53 a, stk. 1, nr. 4, lå hos nævnet, til ministeren. Der er ikke i den øvrige del af forarbejderne, herunder besvarelsen af spørgsmål 63 og bemærkningerne i udvalgsbetænkningen (F.T., 1986-87, tillæg B, sp. 154), omstændigheder, som peger i retning af, at kompetenceomlægningen alene skulle gælde for sager efter § 48, stk. 2.

Der ses herefter ikke at være grundlag for at antage, at en opdeling af kompetencen ikke skulle have været tilsigtet. Den omstændighed, at det udfra et administrativt synspunkt kan forekomme uhensigtsmæssigt, at der skal foretages en særskilt prøvelse med hensyn til spørgsmålet om udsendelsesrisikoen, som også er indgået i Flygtningenævnets vurdering af asylspørgsmålet, og at der kan forekomme tilfælde, hvor udsendelse standses, uanset nævnet ikke finder grundlag for at give opholdstilladelse efter § 7, kan ikke føre til en anden fortolkning af bestemmelserne i §§ 46-48 og 53 a. Det skyldes også, at der ikke kan bortses fra, at det med lovens ordning har været hensigten, at en så indgribende foranstaltning som en tvangsmæssig udsendelse kun skal kunne ske, såfremt både en uafhængig sagkyndig instans og en politisk ansvarlig minister står bag afgørelsen. Hvis der i praksis måtte forekomme tilfælde, hvor Flygtningenævnet fastholder et afslag på opholdstilladelse, efter at ministeren har truffet afgørelse om, at § 31 er til hinder for udsendelsen, må der meddeles opholdstilladelse efter andre af lovens bestemmelser, herunder § 9, stk. 2, nr. 2 eller 4.

11. Forarbejderne til § 48, stk. 2, må, som nævnt ovenfor under pkt. 8, efter Justitsministeriets opfattelse forstås således, at bestemmelsen alene angår afvisning eller udvisning og udsendelse af en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af §§ 7-8, og udsendelsen sker i tilknytning til indrejsen. Bestemmelsen omfatter ikke tilfælde, hvor Flygtningenævnet (eller hvor der ikke er sket påklage, direktoratet) forud for udsendelsestidspunktet har taget stilling til ansøgning om opholdstilladelse efter § 7.

Sker udsendelsen, efter at der er meddelt afslag på ansøgningen om opholdstilladelse efter § 7, kan afgørelsen om udsendelsen efter formuleringen af § 48, stk. 1, træffes af vedkommende politimester (politidirektøren) med klageadgang til justitsministeren eller af direktoratet. På baggrund af udtalelserne i betænkning 968/1982, s. 211, (bemærkningerne til § 45, stk. 1, 2. afsnit), må det dog antages, at afgørelsen skal træffes af direktoratet (den civile udlændingemyndighed) efter de almindelige regler i § 46. For dette resultat taler også formuleringen af den tidligere gældende bestemmelse i lovens § 53 a, stk. 1, nr. 4, hvori der tales om direktoratets afgørelser om udsendelse.

Den omstændighed, at der skal træffes en særskilt afgørelse om udsendelsen, følger som nævnt ovenfor under pkt. 3 og 7 direkte af § 48, stk. 1, men ville i øvrigt følge af reglerne i §§ 30 og 31, idet der forud for den faktiske tvangsmæssige gennemførelse af udrejsen (efter § 30, stk. 2) må etableres et retligt grundlag herfor (udsendelsesbeslutningen).

12. Retsstillingen for den, der har opholdt sig her i landet under behandlingen af en asylansøgning efter udlændingelovens § 7, og som har benyttet sig af adgangen til at få prøvet asylspørgsmålet ved Flygtningenævnet, må på baggrund af det ovenfor anførte efter Justitsministeriets opfattelse antages at være følgende

Udrejser den pågældende udlænding ikke frivilligt af landet, efter at Flygtningenævnet har meddelt afslag på asyl, og er der ikke i øvrigt grundlag for at meddele opholdstilladelse, træffer Direktoratet for Udlændinge afgørelse om udsendelse, jf. udlændingelovens § 46, stk. 1.

Sagsbehandlingen i sagen om udsendelse stilles i bero, hvis nævnets afgørelse indbringes for ombudsmanden, eller der indgives en eventuel ansøgning om opholdstilladelse efter § 9, stk. 2, nr. 2.

Direktoratets afgørelse om udsendelsen kan påklages til justitsministeren, jf. § 46, stk. 2. Politiet bistår efter § 30 med hensyn til de faktiske foranstaltninger vedrørende udsendelse af landet.

Afgørelser om udsendelse til et land, hvor udlændingen risikerer forfølgelse, jf. flygtningekonventionens art. 1 A, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, må ikke træffes, jf. udlændingelovens § 46, stk. 1, jf. § 30, jf. § 31.

Ved risiko for forfølgelse må forstås såvel risiko i forbindelse med indrejse i det pågældende land som risiko i forbindelse med ophold i landet, jf. den ovenfor under pkt. 5 omtalte redegørelse fra Folketinget Ombudsmand.

Hvis udlændingen i forbindelse med udsendelse til hjemlandet gør gældende, at der er fare for forfølgelse i hjemlandet på grund af nye oplysninger , vil dette kunne opfattes som en begæring om genoptagelse af asylsagen, jf. ovenfor under pkt. 2. Er det tilfældet, sættes udsendelsen efter praksis i bero, indtil der er truffet afgørelse i genoptagelsessagen.

Sagen om udsendelse bør endvidere som et udslag af officialmaksimen sættes i bero og sagen om asyl genoptages, hvis direktoratet eller Justitsministeriet bliver opmærksom på (nye) forhold, som ikke har været inddraget under prøvelsen i nævnet, og som tyder på, at der er risiko for forfølgelse i hjemlandet m.v.

I tilfælde, hvor der ikke foreligger nye oplysninger , skal udsendelsessagen afgøres af direktoratet og i tilfælde af klage af justitsministeren på grundlag af en selvstændig vurdering af sagens faktiske og retlige omstændigheder. Ved vurderingen af oplysninger om mulig forfølgelse i hjemlandet, som Flygtningenævnet allerede har ladet indgå i vurderingen af asylansøgningen, må direktoratet efter Justitsministeriets opfattelse naturligvis lade det indgå med betydelig vægt i afgørelsen, at nævnet ikke har fundet grundlag for at antage, at der består en sådan risiko. Det ændrer dog ikke ved det forhold, at det er direktoratet eller efter påklage Justitsministeriet, der har afgørelseskompetencen i denne sag.

Efter § 46, stk. 1, skal direktoratets afgørelse om udsendelse begrundes (skriftligt), selv om nævnets afgørelse af risikoen for forfølgelse kan lægges til grund, jfr. forvaltningslovens § 22. Det kan eventuelt ske ved en henvisning til nævnets afgørelse. Der skal også gives vejledning om adgangen til i medfør af udlændingelovens § 46, stk. 2, at påklage afgørelsen til justitsministeren, jf. forvaltningslovens § 25.

Som følge af udsendelsesafgørelsens indgribende karakter, må det antages, at en eventuel klage til Justitsministeriet vedrørende direktoratets afgørelse om udsendelse skal tillægges opsættende virkning. Klager til Flygtningenævnet om, at en udsendelse kunne være i strid med § 31, var således forud for lovændringen i 1986 tillagt opsættende virkning, jf. § 53 a, stk. 2, og det kan ikke antages, at det med lovændringen har været hensigten at ændre på dette forhold i de tilfælde, der ikke er omfattet af § 48, stk. 2."

Bilag 5

Bilag 5

Uddrag af bemærkninger til lovforslag vedrørende udlændingeloven (FT 1986-87, Tillæg A, sp. 26-29)

" 5. Hovedpunkter i lovforslaget

5.1. Asylansøgeres adgang til landet

a. De gældende regler

Efter de gældende regler har enhver udlænding, der påberåber sig at være omfattet af udlændingelovens §§ 7-8, adgang til landet, uanset om den pågældende er i besiddelse af fornødent pas eller visum. Den pågældende har et egentligt retskrav på asyl og har ret til at opholde sig her i landet, medens sagen behandles. Dette gælder også, medens sagen eventuelt verserer ved flygtningenævnet. Der er efter de gældende regler ingen reel mulighed for afvisning ved grænsen, og dette gælder, uanset om det er evident, at den pågældende ikke kan være flygtning (f.eks. en svensker, der søger asyl), eller hvis den pågældende helt klart har et andet land som 1. asylland (ved f.eks. i mange år at have haft opholdstilladelse i et andet land).

b. Lovforslaget

Efter forslagets § 1, nr. 8, jfr. § 1, nr. 3, åbnes der mulighed for at kunne afvise ved grænsen, bl.a. såfremt fornødent pas og visum ikke er til stede. En afvisning vil dog aldrig kunne ske, såfremt den pågældende herved udsendes til et land, hvor han eller hun risikerer forfølgelse som nævnt i flygtningekonventionen af 1951, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land. Hovedtanken er, at afvisning skal kunne ske, hvor en asylansøger indrejser til Danmark fra et land, hvor den pågældende befinder sig i en faktisk tryghedssituation.

Dette medfører f.eks., at asylansøgere, der indrejser fra Forbundsrepublikken Tyskland, vil kunne afvises ved grænsen. Derimod vil afvisning ikke kunne finde sted, hvis de pågældende indrejser direkte fra hjemlandet, hvis de dér risikerer en forfølgelse som nævnt i flygtningekonventionen, eller fra et land, hvor de ikke er beskyttet mod videresendelse dertil.

En iraner, der under de nuværende politiske forhold indrejser i Danmark direkte fra hjemlandet, vil derfor ikke kunne afvises. Det samme gælder en polak, der kommer direkte fra Polen.

Det tilføjes, at det efter forslaget er direktoratet for udlændinge (og ikke politiet), der træffer afgørelse om afvisning. Afgørelsen kan påklages til justitsministeriet.

For at kunne indrejse i Danmark og søge asyl, vil det normalt være nødvendigt, at udlændingen er i besiddelse af et visum. Dette skyldes, at Danmark har visumtvang overfor statsborgere fra næsten alle lande, hvorfra asylansøgerne typisk kommer. Visum vil kunne opnås, såfremt der er tale om familiesammenføring, eller hvis der i øvrigt er tale om nært beslægtede personer i Danmark. Herudover vil visum kun kunne påregnes meddelt, hvis tungtvejende grunde taler herfor. I den forbindelse bemærkes, at der ved en gennemførelse af forslaget vil kunne vise sig at være et vist øget behov for at meddele visum til personer, der befinder sig i en akut politisk forfølgelsessituation.

5.2. Behandlingen af asylansøgninger

a. De gældende regler

Efter de gældende regler har en asylansøger et retskrav på asyl, hvis den pågældende enten er omfattet af flygtningekonventionen (K-flygtninge), eller hvis det af lignende grunde som anført i konventionen eller andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland (F-flygtning). Som ovenfor nævnt har asylansøgeren altid ret til at opholde sig i landet, medens sagen verserer. Et afslag på ansøgningen om asyl fra direktoratet kan normalt altid påklages til flygtningenævnet.

b. Lovforslaget

Efter forslaget er der ikke et ubetinget retskrav på opholdstilladelse, hvis den pågældende ikke er omfattet af flygtningekonventionen, men opholdstilladelse kan - i sidste instans af flygtningenævnet - i fuldt ud samme omfang som hidtil meddeles til asylansøgere, der ikke afvises eller udvises. Ændringen betyder f.eks., at man kan undlade at give opholdstilladelse til asylansøgere, der begår alvorligere kriminalitet, medens sagen verserer. Herudover har ændringen næppe større betydning for asylansøgere, der ikke afvises eller udvises. Det vil i praksis normalt sige, at de er lovligt indrejst i Danmark.

For alle asylansøgere gælder efter forslaget, at de ikke har ret til at opholde sig her i landet, medens sagen behandles, hvis de er blevet afvist ved grænsen, hvilket som nævnt ovenfor kun kan ske, hvis de befinder sig i en faktisk tryghedssituation i det land, hvor de kommer fra. Ansøgningen om asyl behandles derimod i alle tilfælde på normal vis, men da den pågældende opholder sig i udlandet, kan opholdstilladelse alene forventes meddelt, hvis Danmark må anses for at være 1. asylland.

Afvises den pågældende ikke, behandles sagen som hidtil, såedes at den pågældende har ret til at blive i landet, indtil der foreligger en endelig afgørelse.

Der foreslås i øvrigt ingen ændringer i sagsbehandlingen, herunder i adgangen til at klage til flygtningenævnet og de i den forbindelse gældende retssikkerhedsgarantier. De ændrede regler findes i forslagets § 1, nr. 1.

5.3. Økonomiske sanktioner mod visse transportører

a. Gældende regler

Det må antages, at der i meget vidt omfang er tale om en organiseret flygtningestrøm forstået således, at "bagmænd" mod klækkelige vederlag "påtager" sig at organisere en asylrejse til Danmark. Der rejser sig herved det spørgsmål, om der - i lighed med forholdene i USA, Canada, Forbundsrepublikken Tyskland og Australien - er muligt at indføre økonomiske sanktioner mod transportørerne, hvilket i første række vil sige flyselskaberne. De gældende regler er som nævnt ikke under de nuværende forhold tilstrækkelige. Endvidere er det kun muligt at pålægge selskaberne at betale tilbagerejsen, hvis afvisning sker ved paskontrollen, og dette er der i dag ikke mulighed for.

b. Forslaget

Efter forslaget åbnes der mulighed for uanset transportformen at pålægge et transportselskab (men derimod ikke de ansatte) et strafansvar på objektivt grundlag.

Tiltale bør i almindelighed kun rejses ved gentagne overtrædelser, og den vil således ikke blive anvendt i enkeltstående tilfælde, hvor en asylansøger er indrejst direkte fra hjemlandet eller fra et land, hvor han er udsat for en asylbegrundende forfølgelse som nævnt i flygtningekonventionen. Som nævnt ovenfor i pkt. 4 a fastsættes tidspunktet for bestemmelsens ikrafttræden af justitsministeren, jf. lovforslagets § 3.

Det foreslås endvidere, at selskaberne skal kunne tilpligtes at betale tilbagerejsen, hvis der sker afvisning inden for de første 3 måneder fra indrejsen. Forslagene findes i § 1, nr. 7, og § 1, nr. 11."

Justitsministeriets citering af de ovenfor angivne bemærkninger i "Notat om udlændingelovens kompetenceregler i forbindelse med behandlingen af sager om udsendelse af udlændinge, der har fået afslag på asyl"

(s. 5-6 og s. 15)

"...

Om rækkevidden og intentionerne med forslaget anføres endvidere a.st. sp. 27 ff bl.a. følgende i forbindelse med afsnittene om asylansøgeres adgang til landet og behandlingen af asylansøgninger

"For alle asylansøgere [konventions- som andre flygtninge] gælder efter forslaget, at de ikke har ret til at opholde sig her i landet medens sagen behandles, hvis de er blevet afvist ved grænsen,...

Afvises den pågældende ikke, behandles sagen som hidtil, således at den pågældende har ret til at blive i landet, indtil der foreligger en endelig afgørelse.

Der foreslås i øvrigt ingen ændringer i sagsbehandlingen, herunder i adgangen til at klage til Flygtningenævnet og de i den forbindelse gældende retssikkerhedsgarantier.."

...

Justitsministeriet skal i den forbindelse pege på de almindelige bemærkninger til lovændringen a.st., sp. 27, hvor det, som nævnt ovenfor under pkt. 3.1, anføres, at der ikke ud over ændringen i forbindelse med § 48, stk. 2, er tilsigtet ændringer i sagsbehandlingen.

..."

Bilag 6

Bilag 6

Justitsministeriets skrivelse af 29. februar 1992 til Folketingets Ombudsmand.

" 1. Justitsministeriet har modtaget Folketingets Ombudsmands skrivelse af 25. februar 1992 om fremgangsmåden ved udsendelse af asylsøgere, der har fået afslag på opholdstilladelse.

Folketingets Ombudsmand giver heri udtryk for, at i de tilfælde, hvor en asylansøger, der har fået afslag på sin ansøgning, påberåber sig, at udsendelsen er i strid med udlændingelovens § 31, skal Direktoratet for Udlændinge træffe en forvaltningsretlig afgørelse om udsendelse. Afgørelsen kan påklages til justitsministeren, der således har det endelige retlige ansvar for udsendelsen. Klagen har opsættende virkning.

Folketingets Ombudsmand henstiller samtidig til Justitsministeriet, at man - indtil en lovændring eventuelt er gennemført - træffer afgørelse i overensstemmelse med de gældende regler i udlændingeloven og forvaltningsloven. Da spørgsmålet om ændring af bl.a. udlændingelovens § 31 kan forventes forelagt Folketinget i løbet af kortere tid, foretager Folketingets Ombudsmand i øvrigt ikke videre i sagen.

Justitsministeriet skal i den anledning meddele, at man har underrettet Direktoratet for Udlændinge om, at der for fremtiden - i overensstemmelse med Folketingets Ombudsmands opfattelse - skal træffes en forvaltningsretlig afgørelse om udsendelse, når en asylsøger, der har fået afslag på sin ansøgning, påberåber sig, at udsendelsen er i strid med udlændingelovens § 31. Justitsministeriet vil tilsvarende behandle klager, der måtte indkomme, efter at Direktoratet for Udlændinge har truffet sådanne afgørelser om udsendelse.

2. Justitsministeriet lægger således ombudsmandens udtalelse til grund.

Folketingets Ombudsmand har imidlertid fundet anledning til at tilføje nogle særlige bemærkninger. I disse bemærkninger udtales det bl.a., at det forekommer beklageligt, "at ministeriet i sit notat dels har anvendt uklare citeringsmåder, dels har undladt at inddrage de i høj grad relevante forarbejder til udlændingelovens § 31, og at ministeriet herved er nået til et urigtigt resultat."

Justitsministeriet finder det rigtigst at knytte nogle enkelte bemærkninger hertil, da ombudsmandens udtalelser i dele af offentligheden er blevet udlagt som en beskyldning for, at Justitsministeriet har manipuleret med lovens forarbejder.

2.1. Uklare citeringsmåder.

Folketingets Ombudsmands bemærkninger herom er nærmere uddybet i den af ombudsmanden vedlagte redegørelse vedrørende fremgangsmåden ved udsendelse af asylsøgere, der har fået afslag på opholdstilladelse.

Det fremgår af redegørelsen, at der med udtrykket "uklare citeringsmåder" sigtes til, at der i justitsministeriets notat (s. 6, jfr. s. 15) er optaget et citat fra lovbemærkningerne til forslaget vedrørende 1986-loven (Folketingstidende 1986-87, tillæg A, spalte 28-29).

I redegørelsen anføres det herom, at henvisningen til det pågældende bemærkningsafsnit ikke forekommer at være relevant i den nævnte sammenhæng. Det anføres endvidere, at den sidste sætning i det pågældende afsnit af lovbemærkningerne ikke er medtaget. Sætningen er sålydende: "De ændrede regler findes i forslagets § 1, nr. 1". Videre anfører ombudsmanden, at "lovforslagets § 1, nr. 1, hovedsageligt indeholdt et forslag til ændring af udlændingelovens § 7, hvorefter der ikke skulle bestå et retskrav på opholdstilladelse for de-factoflygtninge. Dette forslag blev imidlertid ikke gennemført, og bemærkningerne hertil er for så vidt uden interesse."

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at det omtalte forslag (§ 1, nr. 1) til ændring af udlændingelovens § 7 indebar to ændringsforslag. For det første det af Folketingets Ombudsmand nævnte forslag om de-factoflygtninge (spørgsmålet om der skulle bestå et retskrav på opholdstilladelse). For det andet et forslag om et nyt § 7, stk. 5, med følgende ordlyd: "Til en udlænding, der er afvist eller udvist i henhold til § 48, stk. 2, gives der kun opholdstilladelse efter stk 4."

De i Justitsministeriets notat citerede bemærkninger fra lovforslaget knytter sig efter ministeriets opfattelse ikke til det førstnævnte forslag, der som nævnt af Folketingets Ombudsmand ikke blev gennemført, men derimod til det andet forslag vedrørende § 7, stk. 5, som blev gennemført.

Justitsministeriet kan derfor ikke dele Folketingets Ombudsmands opfattelse, hvorefter de citerede bemærkninger angår det ikke gennemførte ændringsforslag.

Det hedder videre i ombudsmandens redegørelse, at reglerne om asylsøgeres adgang til landet (og dermed § 48, stk. 2), ikke omhandles i lovbemærkningernes afsnit 5.2. (hvor det citerede bemærkningsafsnit er placeret, men derimod i afsnit 5.1. under overskriften: "Asylansøgeres adgang til landet".

Justitsministeriet skal hertil bemærke, at det som ovenfor anført er ministeriets opfattelse, at de citerede bemærkninger knytter sig til det ovenfor omtalte gennemførte ændringsforslag vedrørende § 7, stk. 5, og således også har tilknytning til spørgsmålet om asylansøgeres adgang til landet (og dermed § 48, stk. 2).

Som det fremgår, kan Justitsministeriet således ikke være enig i, at ministeriet i sit notat har anvendt uklare citeringsmåder.

Justitsministeriet skal samtidig bemærke, at man er opmærksom på, at man af andre grunde end dem, der er nævnt i Ombudsmandens redegørelse, kan sætte spørgsmålstegn ved betydningen af de citerede lovbemærkninger. Det kunne således anføres, at bemærkningen: "Der foreslås i øvrigt ingen ændringer i sagsbehandlingen..." kan læses således, at der herved alene sigtes til sagsbehandlingen for så vidt angår asylansøgere, der i medfør af den nye bestemmelse i udlændingelovens § 48, stk. 2, ikke har fået adgang til landet i forbindelse med asylsagens behandling. Justitsministeriet deler imidlertid ikke en sådan forståelse af de pågældende lovbemærkninger.

Justitsministeriet skal i øvrigt nævne, at den opfattelse, som er udtrykt i Justitsministeriets notat af 19. december 1991, ikke som det afgørende er tilsigtet begrundet med henvisningen til de citerede lovbemærkninger.

Hovedsynspunktet i de pågældende afsnit i notatet er, at den modstående fortolkning ville føre til, at Justitsministeriet i realiteten ville få status som en klageinstans i forhold til Flygtningenævnet, og at en sådan grundlæggende ændring af nævnets stilling i forhold til Justitsministeriet - uden selvstændig omtale i lovforslagets bemærkninger og uden så vidt ses overhovedet at have været berørt under Folketingets behandling af lovforslaget - ikke har været tilsigtet med lovændringen i 1986.

2.2. Forarbejderne til udlændingelovens § 31.

Med hensyn til spørgsmålet om at inddrage forarbejderne til udlændingelovens § 31 har Folketingets Ombudsmand givet udtryk for, at han finder det beklageligt, at Justitsministeriet "har undladt at inddrage de i høj grad relevante forarbejder til udlændingelovens § 31...". Ombudsmanden har i den forbindelse navnlig henvist til betænkningen om udlændingelovgivningen (968/1982), s. 60, 183 og 228.

Justitsministeriet vil i den forbindelse gerne understrege, at betænkningen naturligvis er indgået i Justitsministeriets overvejelser, men at Justitsministeriet har haft en anden forståelse af de nævnte forarbejder.

De bemærkninger, som Folketingets Ombudsmand lægger vægt på, knytter sig til § 23 i udvalgets lovudkast (betænkningen s. 100 f ). Denne bestemmelse er grundlaget for udlændingeloven af 1983 §§ 30 og 31, og er efter Justitsministeriets opfattelse en lovfæstelse af nogle hovedprincipper vedrørende virkningerne af manglende opholdsret og af nogle begrænsninger i de valg, som skal træffes, når der skal drages omsorg for rejsen.

I betænkningen s. 183 anføres bl.a. følgende

"Flertallet finder, at begrænsningerne med hensyn til politiets valg af land ikke bør begrænses ud over, hvad der følger af denne artikel [flygtningekonventionens artikel 33], men at den vurdering, som politiet skal foretage, bør gælde ved udsendelsen af enhver udlænding, der er truet af forfølgelse i flygtningekonventionens forstand, selv om den pågældende ikke måtte have opnået opholdstilladelse som flygtning..." (fremhævet her).

Udtalelsen i betænkningen s. 228 om, at der "i udsendelsessituationen [er] samme behov for en prøvelse for nævnet som i de øvrige under 1-3 nævnte situationer" knytter sig til den ovenfor citerede udtalelse s. 183 i betænkningen.

Udtalelserne sigter efter Justitsministeriets læsning til at opfange de typer af udsendelsessager, der opstår uden forudgående eller umiddelbart forudgående asylbehandling, f.eks. sager om udvisning på grund af strafbart forhold, hvor der kan være forløbet nogen tid mellem straffedomme og den udsendelse, som efter dommen skal finde sted efter straffens udståelse.

Justitsministeriets begrundelse for denne forståelse af forarbejderne er, at udtalelsen s. 183 netop tager sit udgangspunkt i behandlingen af sager vedrørende udlændinge, der er truet af forfølgelse i flygtningekonventionens forstand, og som derfor, hvis den pågældende havde indgivet ansøgning om asyl, ville have fået det. Der tænkes således ikke i de nævnte forarbejder på udlændinge, der har fået afslag på asyl, fordi de ikke er anset for forfulgt, men derimod på udlændinge, der er truet af forfølgelse i konventionens forstand, og som altid opfylder de materielle asylbetingelser, men ikke har opnået opholdstilladelse som flygtning, fordi der ikke aktuelt er søgt om asyl.

Behovet for, som omtalt i betænkningen s. 228, at foretage "en prøvelse for nævnet", opstår med andre ord, fordi den pågældende udlændings sag ikke aktuelt har været prøvet i nævnet, f.eks. fordi den pågældende hidtil har haft andet opholdsgrundlag (f.eks. ægteskab).

På den baggrund er det Justitsministeriets opfattelse, at bemærkningerne i betænkningen ikke kan sigte til tilfælde, hvor der umiddelbart forud har været meddelt afslag på asyl. Efter Justitsministeriets opfattelse kan man endvidere ikke af bemærkningerne udlede en pligt til at træffe en særskilt afgørelse af udsendelsesspørgsmålet.

Når Justitsministeriet ikke har fundet grundlag for at omtale de nævnte bemærkninger, skyldes det således alene, at ministeriet har anlagt en anden faglig vurdering end ombudsmanden.

3. Ud over de ovenfor anførte kommentarer til ombudsmandens særlige bemærkninger i sagen finder Justitsministeriet det nødvendigt at kommentere et enkelt af de synspunkter, der er fremhævet i konklusionen i ombudsmandens redegørelse.

Det anføres i redegørelsens konklusion, at det forhold, at Justitsministeriet måtte finde, at klagereglerne er uhensigtsmæssige, ikke kan begrunde en fravigelse fra lovens regler.

Justitsministeriet skal på den baggrund understrege, at der intet grundlag er for at antage, at betragtninger af den af ombudsmanden nævnte karakter skulle være indgået i eller være baggrund for Justitsministeriets notat af 19. november 1991. Justitsministeriet kan naturligvis helt tilslutte sig det af ombudsmanden anførte synspunkt, der i øvrigt også er nævnt i Lovafdelingens notat af 18. oktober 1991.

4. Justitsministeriet skal afslutningsvis nævne, at man har bemærket sig, at der under en ordning, hvor der af Direktoratet for Udlændinge (med klageadgang til Justitsministeriet) træffes særskilte afgørelser om udsendelse, efter ombudsmandens opfattelse intet er til hinder for, at udrejsefristen og udsendelsesbeslutningen kan meddeles i samme skrivelse.

Justitsministeriet finder umiddelbart, at udsendelsesbeslutningen først kan træffes på det tidspunkt, hvor det er konstateret, at den pågældende ikke er udrejst ved udrejsefristens udløb. Justitsministeriet antager herved, at lovens ordning bygger på en forudsætning om, at udlændinge, der har fået afslag på deres ansøgning om opholdstilladelse, udrejser frivilligt inden for udrejsefristen, jf. herved udlændingelovens § 30, stk. 1, smh.m. stk. 2. Først når udrejsefristen er overskredet, vil der være grundlag for, at myndighederne tager skridt til udsendelse.

Justitsministeriet vil imidlertid ved den nærmere tilrettelæggelse af den fremtidige administration på området - indtil en eventuel ny lovgivning er gennemført - lægge til grund, at ordningen efter ombudsmandens opfattelse kan praktiseres på den angivne måde."

Kapitel 6

Forskellige regler om opholdstilladelse,

udvisning og afvisning

Bilag 7

Bilag 7

Folketingets Ombudsmands skrivelse af 29. februar 1992 til Justitsministeriet.

"Justitsministeriet har i skrivelse af 27. februar 1992 (j. nr. 2.Ktr. 1991-379-625) meddelt, at man har lagt min tidligere fremsendte udtalelse af 25. februar 1992 vedrørende fremgangsmåden ved udsendelse af asylansøgere, der har fået afslag på opholdstilladelse, til grund. Justitsministeriet har således meddelt Direktoratet for Udlændinge, at der for fremtiden skal træffes en forvaltningsretlig afgørelse om udsendelse, når en asylsøger, der har fået afslag på asyl, påberåber sig, at udsendelsen er i strid med udlændingelovens § 31.

Dette tager jeg til efterretning.

Justitsministeriet har i skrivelsen endvidere anført, at man - som følge af pressens omtale af sagen - har fundet det rigtigst at knytte nogle bemærkninger til min udtalelse med hensyn til spørgsmålet om uklare citeringsmåder, den manglende omtale af forarbejderne til udlændingelovens § 31 samt - må jeg forstå - en bemærkning i konklusionen i min udtalelse om betydningen af reglernes hensigtsmæssighed. Jeg skal hertil bemærke følgende

1. Med hensyn til spørgsmålet om ministeriets anvendelser af uklare citeringsmåder hævder ministeriet, at den pågældende lovforslagsbemærkning - "Der foreslås i øvrigt ingen ændringer i sagsbehandlingen..." - knytter sig til forslagets § 7, stk. 5. (At denne bestemmelse, der for så vidt er en ren konsekvensregel, i modsætning til forslagets § 7, stk. 2, blev gennemført, er jeg naturligvis opmærksom på, således som det også fremgår af min redegørelse s. [155].

Den nævnte bestemmelse har imidlertid intet med selve udsendelsesspørgsmålet at gøre, idet den alene vedrører spørgsmålet om behandling af asylansøgninger, efter at udrejse eller udsendelse har fundet sted.

Når Justitsministeriet - som i øvrigt nu anfører en anden mulig uklarhed i sin citeringsmåde - forklarer, at man med citatet i notatet af 19. december 1991 udelukkende har sigtet til lovforslagets § 7, stk. 5, må jeg derfor anse ministeriets citeringsmåde for vanskeligt forståelig. Jeg må således fortsat finde citatet irrelevant i den anvendte sammenhæng og citeringsmåde uklar.

2. Vedrørende spørgsmålet om forarbejderne til udlændingelovens § 31 anfører Justitsministeriet, at man har været opmærksom på disse, men at man har forstået dem anderledes end jeg. Min kritik af Justitsministeriet angik imidlertid navnlig det forhold, at man i redegørelsen af 19. december 1991 overhovedet ikke havde omtalt forarbejderne.

Denne kritik må jeg fastholde. Grundlaget for kritikken bestyrkes, når det nu af ministeriets seneste skrivelse fremgår, at man i forsøget på at påvise de pågældende forarbejders manglende betydning nødes til at indlægge nogle forudsætninger, som næppe kan siges at have støtte i forarbejdernes baggrund eller deres sproglige formulering; se endvidere det i min redegørelse af 25. februar 1992 s. [157] anførte citat fra Flygtningenævnets formandskabs beretning, hvor reglernes indhold er gengivet.

Dersom Justitsministeriet ønsker at gøre en så tvivlsom (og efter min opfattelse urigtig) fortolkning gældende, må det i forhold til en klager ske ved udtrykkelige bemærkninger herom. En fuldstændig undladelse af at omtale problemet og den tvivl, det giver anledning til, er ikke tilfredsstillende. Der er således tale om andet og mere end en forskel i "faglig vurdering" (jf. ministeriets skrivelse af 27. februar 1992, s. [85]. Fremgangsmåden er efter min opfattelse udtryk for en mangelfuld gennemførelse og/eller fremlæggelse af den juridiske undersøgelse.

3. Justitsministeriet har i skrivelsen s. [185] oplyst, at der intet grundlag er for at antage, at betragtninger om klagereglernes hensigtsmæssighed er indgået i ministeriets overvejelser. Jeg tager denne oplysning til efterretning, men skal dog ikke undlade at henvise til følgende bemærkning i ministeriets notat af 19. december 1991, s. [172]

"En sådan fortolkning af loven ville bl.a. betyde, at Direktoratet for Udlændinge i tilfælde, hvor der ikke foreligger nye oplysninger vedrørende den konkrete sags faktiske omstændigheder, efter Flygtningenævnets afgørelse skulle træffe en ny afgørelse på nøjagtigt det samme retlige og faktiske grundlag, som har været basis for den afgørelse af asylspørgsmålet, som netop er truffet af Flygtningenævnet. Direktoratets sagsbehandling efter § 31 ville i forhold til asylvurderingen ikke have noget selvstændigt indhold bortset fra at skabe grundlag for en klageadgang til Justitsministeriet." (Min fremhævelse).

4. Afslutningsvis skal jeg anføre, at Justitsministeriets ønske om at tage til genmæle over for enkelte punkter i min udtalelse af 25. februar 1992 ikke i sig selv kan give mig anledning til bemærkninger.

Ministeriets skrivelse har således foranlediget mig til nøje at overveje, om jeg i lyset af ministeriets bemærkninger skulle have grundlag for at ændre eller modificere min kritiske opfattelse vedrørende de pågældende punkter. - Som det vil være fremgået af den ovenstående gennemgang, giver indholdet af ministeriets bemærkninger mig imidlertid ikke grundlag for at ændre de synspunkter, jeg har givet udtryk for i min oprindelige udtalelse, og hvortil jeg derfor i det hele må henholde mig.

Jeg har tilsendt Folketingets Retsudvalg en kopi af denne skrivelse."

Kapitel 8

Kompetence- og klageregler m.v.

§ 30

Før

En udlænding, der efter reglerne i kapitlerne 1 og 3-5 ikke har ret til at opholde sig her i landet, skal udrejse af landet.

Stk. 2. Udrejser udlændingen ikke frivilligt, drager politiet omsorg for udrejsen. Justitsministeren fastsætter nærmere regler herom.

Efter

En udlænding, der efter reglerne i kapitlerne 1 og 3-5 ikke har ret til at opholde sig her i landet, skal udrejse af landet.

Stk. 2. Udrejser udlændingen ikke frivilligt, drager politiet omsorg for udrejsen. Justitsministeren fastsætter nærmere regler herom.

§ 31

Før

En udlænding må ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder tilsvarende anvendelse, såfremt de i § 7, stk. 1, nr. 2, eller stk. 3, jfr. stk. 1, nr. 2, nævnte omstændigheder foreligger. Dette gælder dog ikke, hvis der er bestemte grunde til at antage, at udlændingen frembyder fare for landets sikkerhed, eller hvis udlændingen efter endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må antages at frembyde nærliggende fare for andres liv, legeme, helbred eller frihed.

Efter

En udlænding må ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder tilsvarende anvendelse, såfremt udlændingen har opnået opholdstilladelse i henhold til § 7, stk. 2 eller stk. 4, jf. stk. 2. Dette gælder dog ikke, hvis der er bestemte grunde til at antage, at udlændingen frembyder fare for landets sikkerhed, eller hvis udlændingen efter endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må antages at frembyde nærliggende fare for andres liv, legeme, helbred eller frihed.

§ 46

Før

Afgørelser i henhold til denne lov træffes med de undtagelser, der fremgår af §§ 46 a-50 og 51, stk. 2, 2. pkt. af direktoratet for udlændinge.

Stk. 2. Direktoratets afgørelse kan, bortset fra de i § 53 a nævnte afgørelser, påklages til justitsministeren.

Efter

Afgørelser i henhold til denne lov træffes med de undtagelser, der fremgår af §§ 46 a-50 og 51, stk. 2, 2. pkt. af Direktoratet for Udlændinge.

Stk. 2. Direktoratets afgørelse kan, bortset fra de i § 53 a nævnte afgørelser, påklages til justitsministeren.

§ 47....

§ 48

Før

Afgørelse om afvisning ved indrejsen, jf. §§ 28, stk. 1, og 29, stk. 1-2, og afgørelser om iværksættelse af foranstaltninger efter §§ 30, 34 og 36 kan træffes af vedkommende politimester eller politidirektøren, hvis afgørelser kan påklages til justitsministeren.

Stk. 2. Påberåber en udlænding sig at være omfattet af §§ 7-8, skal sagen straks forelægges direktoratet for udlændinge til afgørelse. Udlændingen skal endvidere gøres bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp.

Efter

Afgørelse om afvisning ved indrejsen, jf. §§ 28, stk. 1, og 29, stk. 1-2, og afgørelser om iværksættelse af foranstaltninger efter §§ 30, 34 og 36 kan træffes af vedkommende politimester eller politidirektøren, hvis afgørelser kan påklages til justitsministeren.

Stk. 2. Påberåber en udlænding sig at være omfattet af §§ 7-8, træffes afgørelse om afvisning af Direktoratet for Udlændinge efter reglerne i kapitel 5. Ansøgning om opholdstilladelse efter §§ 7-8 behandles ikke, før der er taget stilling til, om den pågældende udlænding skal afvises eller udvises efter § 24, nr. 5, og er udrejst af landet. Udlændingen må dog ikke udsendes til et land, hvor der er risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor der ikke er beskyttelse mod videresendelse til et sådant land. Afgørelse om udsendelse træffes af Direktoratet for Udlændinge. Træffer Direktoratet afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, kan afgørelsen påklages til justitsministeren, jfr. § 46, stk. 2. En sådan klage til justitsministeren har ikke opsættende virkning. Træffer Direktoratet for Udlændinge ikke afgørelse om afvisning eller udvisning og udsendelse, skal udlændingen gøres bekendt med adgangen til at sætte sig i forbindelse med Dansk Flygtningehjælp.

§ 48. Afgørelser om afvisning ved indrejsen, jf. §§ 28, stk. 1, og 29, stk. 1-2, og afgørelser om iværksættelse af foranstaltninger efter §§ 30, 34 og 36, kan træffes af vedkommende politimester eller politidirektøren, hvis afgørelser kan påklages til justitsministeren.

Stk. 2....

§ 53

Før

Der oprettes et flygtningenævn bestående af en formand og et af justitsministeren fastsat antal næstformænd og andre medlemmer. Ved nævnets behandling af en sag medvirker der foruden formanden eller en af næstformændene 6 medlemmer, heraf 3 medlemmer beskikket efter indstilling fra henholdsvis socialministeren, udenrigsministeren og Advokatrådet samt 2 medlemmer beskikket efter indstilling fra Dansk Flygtningehjælp.

Stk. 2. Endvidere medvirker der foruden formanden eller en af næstformændene 6 medlemmer ved drøftelse af spørgsmål om almindelige retningslinier for nævnets arbejde m.v., herunder retningslinier for, hvilke grupper af sager der behandles efter bestemmelsen i stk. 3.

Stk. 3. En sag, der ikke er af principiel karakter, kan behandles af formanden eller en af næstformændene, et af de medlemmer, der er beskikket efter indstilling fra Dansk Flygtningehjælp, og et af de medlemmer, der er udpeget af ministerierne, såfremt

klagen må anses for at være åbenbart grundløs,

der er meddelt opholdstilladelse efter § 7, stk. 1, nr. 2, men udlændingen påberåber sig at være omfattet af § 7, stk. 1, nr. 1,

sagen vedrører nægtelse af udstedelse af dansk rejsedokument for flygtninge eller inddragelse af et sådant rejsedokument eller

forholdene i øvrigt taler for anvendelse af denne behandlingsform.

Stk. 4. Sager, der behandles efter stk. 3, kan henvises til behandling under medvirken af de medlemmer, der er nævnt i stk. 1.

Stk. 5. Formanden og næstformændene, der skal være dommere, beskikkes af justitsministeren, der også beskikker de øvrige medlemmer, heraf et antal medlemmer efter indstilling fra henholdsvis socialministeren, udenrigsministeren, Advokatrådet og Dansk Flygtningehjælp. Beskikkelserne gælder for en periode på 4 år. Genbeskikkelse kan finde sted.

Efter

Der oprettes et flygtningenævn bestående af en formand og et af justitsministeren fastsat antal næstformænd og andre medlemmer. Ved nævnets behandling af en sag medvirker der foruden formanden eller en af næstformændene 6 medlemmer, heraf 3 medlemmer beskikket efter indstilling fra henholdsvis socialministeren, udenrigsministeren og Advokatrådet samt 2 medlemmer beskikket efter indstilling fra Dansk Flygtningehjælp.

Stk. 2. Endvidere medvirker der foruden formanden eller en af næstformændene 6 medlemmer ved drøftelse af spørgsmål om almindelige retningslinier for nævnets arbejde m.v., herunder retningslinier for, hvilke grupper af sager der behandles efter bestemmelsen i stk. 3.

Stk. 3. En sag, der ikke er af principiel karakter, kan behandles af formanden eller en af næstformændene, et af de medlemmer, der er beskikket efter indstilling fra Dansk Flygtningehjælp, og et af de medlemmer, der er udpeget af ministerierne, såfremt

klagen må anses for at være åbenbart grundløs,

der er meddelt opholdstilladelse efter § 7, stk. 2, men udlændingen påberåber sig at være omfattet af § 7, stk. 1,

sagen vedrører nægtelse af udstedelse af dansk rejsedokument for flygtninge eller inddragelse af et sådant rejsedokument eller

forholdene i øvrigt taler for anvendelse af denne behandlingsform.

Stk. 4. Sager, der behandles efter stk. 3, kan henvises til behandling under medvirken af de medlemmer, der er nævnt i stk. 1.

Stk. 5. Formanden og næstformændene, der skal være dommere, beskikkes af justitsministeren, der også beskikker de øvrige medlemmer, heraf et antal medlemmer efter indstilling fra henholdsvis socialministeren, udenrigsministeren, Advokatrådet og Dansk Flygtningehjælp. Beskikkelserne gælder for en periode på 4 år. Genbeskikkelse kan finde sted.

§ 53 a

Før

For flygtningenævnet kan indbringes klager over afgørelser, som direktoratet for udlændinge har truffet om følgende spørgsmål, jfr. dog stk. 3

Nægtelse af opholdstilladelse til en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af §§ 7-8.

Bortfald efter § 17 og inddragelse efter §§ 19 eller 20 af en opholdstilladelse, der er givet efter §§ 7-8.

Afvisning af en udlænding, der omfattes af § 48, stk. 2.

Udsendelse af en udlænding, der påberåber sig, at udsendelsen er i strid med § 31.

Nægtelse af udstedelse af dansk rejsedokument for flygtninge eller inddragelse af et sådant rejsedokument.

Stk. 2. Påklages en afgørelse som nævnt i stk. 1, har klagen opsættende virkning.

Stk. 3. Direktoratet for udlændinge kan, efter at sagen har været forelagt for Dansk Flygtningehjælp, bestemme, at afgørelsen i en sag, hvor ansøgningen må anses for åbenbart grundløs, ikke kan indbringes for flygtningenævnet.

Stk. 4. Direktoratet for udlændinges afgørelser som nævnt i stk. 1 skal indeholde oplysning om reglerne i stk. 1-3.

Efter

For Flygtningenævnet kan indbringes klager over afgørelser, som Direktoratet for Udlændinge har truffet om følgende spørgsmål, jfr. dog stk. 3

Nægtelse af opholdstilladelse til en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af §§ 7-8.

Bortfald efter § 17 og inddragelse efter §§ 19 eller 20 af en opholdstilladelse, der er givet efter §§ 7-8.

Nægtelse af udstedelse af dansk rejsedokument for flygtninge eller inddragelse af et sådant rejsedokument.

Stk. 2. Påklages en afgørelse som nævnt i stk. 1, har klagen opsættende virkning.

Stk. 3. Direktoratet for Udlændinge kan, efter at sagen har været forelagt for Dansk Flygtningehjælp, bestemme, at afgørelsen i en sag, hvor ansøgningen må anses for åbenbart grundløs, ikke kan indbringes for Flygtningenævnet.

Stk. 4. Direktoratet for Udlændinges afgørelser som nævnt i stk. 1 skal indeholde oplysning om reglerne i stk. 1-3."

§ 53. Der oprettes et flygtningenævn bestående af 7 medlemmer og et tilsvarende antal suppleanter. ...

Stk. 2. For flygtningenævnet kan indbringes klager over afgørelser, som Direktoratet for Udlændinge har truffet om følgende spørgsmål

Nægtelse af opholdstilladelse til en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af §§ 7-8.

Bortfald efter § 17 og inddragelse efter §§ 19 eller 20 af en opholdstilladelse, der er givet efter §§ 7-8.

Afvisning af en udlænding, der omfattes af § 48, stk. 2.

Udsendelse af en udlænding, der påberåber sig, at udsendelsen er i strid med § 31.

Nægtelse af udstedelse af dansk rejsedokument for flygtninge eller inddragelse af et sådant rejsedokument.

Stk. 3. Påklages en afgørelse efter stk. 2, har klagen opsættende virkning. Klagen kan dog afvises af Flygtningenævnet, såfremt den er åbenbart grundløs.

Stk. 4...."

Ved lov nr. 574 af 19. december 1985 indføjedes i forbindelse med en ændring af § 53 en ny § 53 a, som samlet angiver Flygtningenævnets opgaver.

Bestemmelsen fik følgende ordlyd

" § 53 a. For flygtningenævnet kan indbringes klager over afgørelser, som direktoratet for udlændinge har truffet om følgende spørgsmål, jf. dog stk. 3

Nægtelse af opholdstilladelse til en udlænding, der påberåber sig at være omfattet af §§ 7-8.

Bortfald efter § 17 og inddragelse efter §§ 19 og 20 af en opholdstilladelse, der er givet efter §§ 7-8.

Afvisning af en udlænding, der omfattes af § 48, stk. 2.

Udsendelse af en udlænding, der påberåber sig, at udsendelsen er i strid med § 31.

Nægtelse af udstedelse af dansk rejsedokument for flygtninge eller inddragelse af et sådant rejsedokument.

Stk. 2. Påklages en afgørelse som nævnt i stk. 1, har klagen opsættende virkning.

Stk. 3. Direktoratet for udlændinge kan, efter at sagen har været forelagt for Dansk Flygtningehjælp, bestemme, at afgørelsen i en sag, hvor ansøgningen må anses for åbenbart grundløs, ikke kan indbringes for flygtningenævnet.

Stk. 4. Direktoratet for udlændinges afgørelser som nævnt i stk. 1 skal indeholde oplysning om reglerne i stk. 1-3."

3.3. I forbindelse med den ovenfor omtalte ændring af bestemmelsen i § 48, stk. 2, ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986 ændredes samtidig affattelsen af § 53 a, stk. 1, idet bestemmelsens nr. 3 og 4 udgik, og nr. 5 blev til nr. 3.

I bemærkningerne til forslagets nr. 10, der angik den ændrede affattelse af § 53 a, stk. 1, anføres følgende, jf. F.T. 1986-87, tillæg A, sp. 35 f

"Til nr. 10

Reglen foreslås ændret, således at afvisning af en udlænding, der er omfattet af § 48, stk. 2, og klager over, at en udsendelse er i strid med § 31, ikke længere skal kunne indbringes for nævnet, men derimod for justitsministeren, der herved - i lighed med, hvad der i øvrigt gælder med hensyn til andre afgørelser om afvisning og udsendelse, jfr. § 48, stk. 1 - får den endelige afgørelse i disse sager. Det skal dog fortsat være flygtningenævnet, der har den endelige afgørelse af, om en asylansøger kan opnå opholdstilladelse her i landet som flygtning i henhold til § 7. Ændringerne hænger i øvrigt sammen med forslaget til en ændret affattelse af § 48, stk. 2, jfr. forslagets § 1, nr. 8. Der henvises herom til de almindelige bemærkninger pkt. 5.1. og bemærkningerne til § 1, nr. 8."

Ændringen af bestemmelsen i § 53 a, stk. 1, skal, som det nævnes i bemærkningerne, ses i forbindelse med den ændrede affattelse af § 48, stk. 2.

Som følge af den nye affattelse af § 48, stk. 2, var det nødvendigt at ophæve bestemmelsen i § 53 a, stk. 1, nr. 3. Den udtrykkelige gentagelse i § 48, stk. 2, af non-refoulementreglen, som er identisk med § 31, gjorde det tillige nødvendigt at ændre eller ophæve bestemmelsen i § 53 a, stk. 1, nr. 4.

Ophævelsen af § 53 a, stk. 1, nr. 4, skal tillige ses i lyset af Flygtningenævnets og direktoratets praksis efter den oprindelige lov.

Som det fremgår af afsnit 2 og omtalen her af Flygtningenævnets beretning, har såvel Flygtningenævnet som Direktoratet for Udlændinge fulgt den praksis, at der ikke efter afgørelsen af asylspørgsmålet er truffet særskilt afgørelse om udsendelsen efter § 31. Dette spørgsmål har været anset for afgjort i forbindelse med behandlingen af selve asylsagen. I tilfælde, hvor der efter asylsagens afgørelse er opstået spørgsmål om ændrede forhold, er sagen derimod behandlet som et spørgsmål om genoptagelse.

I andre sager, hvor der var spørgsmål i relation til § 31, men hvor der ikke tidligere var truffet afgørelse om asyl, har der på tilsvarende måde været fulgt den praksis ikke at behandle sagen som en særskilt § 31 sag, men derimod som en sag om opholdstilladelse efter § 7, dvs. som en asylsag.

På denne baggrund var der således ikke ved ophævelsen af bestemmelsen i § 53 a, stk. 1, nr. 4, tale om at overføre en bestemt kompetence fra nævnet til Justitsministeriet på dette område.

3.4. Advokat (A) synes imidlertid at have forstået ophævelsen af § 53 a, stk. 1, nr. 4, og de dertil knyttede bemærkninger således, at der af Direktoratet for Udlændinge med Justitsministeriet som klageinstans skal træffes særskilt afgørelse om udsendelse efter udlændingelovens § 31, også med hensyn til udlændinge, hvis ansøgning om asyl forinden er behandlet og afgjort i Flygtningenævnet.

Justitsministeriet er, som det fremgår, ikke enig i denne opfattelse.

Ud over det ovenfor anførte om baggrunden for ophævelsen af bestemmelsen i § 53 a, stk. 1, nr. 4, kan der henvises til, at en ordning, hvorefter der skal træffes en særskilt afgørelse om udsendelse også i tilfælde, hvor Flygtningenævnet forinden har afgjort asylspørgsmålet, ville få en række konsekvenser, som ikke er forenelige med udlændingelovens principper i øvrigt.

En sådan fortolkning af loven ville bl.a. betyde, at Direktoratet for Udlændinge i tilfælde, hvor der ikke foreligger nye oplysninger vedrørende den konkrete sags faktiske omstændigheder, efter Flygtningenævnets afgørelse skulle træffe en ny afgørelse på nøjagtigt det samme retlige og faktiske grundlag, som har været basis for den afgørelse af asylspørgsmålet, som netop er truffet af Flygtningenævnet. Direktoratets sagsbehandling efter § 31 ville i forhold til asylvurderingen ikke have noget selvstændigt indhold bortset fra at skabe grundlag for en klageadgang til Justitsministeriet.

Der henvises i den forbindelse til Flygtningenævnets redegørelse til Folketingets ombudsmand vedrørende spørgsmålet om statsløse palæstinenseres sikkerhed ved indrejsen i Libanon, jf. ombudsmandens skrivelse af 21. oktober 1991 (FO j. nr. 1991-788-613). Som det fremgår heraf, er det selve kernen i beskyttelsesvurderingen, at de pågældende skal være i personlig sikkerhed ved indrejsen og ved opholdet i landet. Nævnet kunne afvise, at det i noget tilfælde havde meddelt afslag på asyl uden at have inddraget indrejserisikoen ved tilbagevenden.

Den omstændighed, at afgørelsen i givet fald ville kunne indbringes for Justitsministeriet, som ligeledes skulle træffe afgørelse på samme retlige og faktiske grundlag som Flygtningenævnet, ville endvidere føre til, at Justitsministeriet i realiteten kunne få status som en almindelig klageinstans i forhold til Flygtningenævnet.

En sådan grundlæggende ændring af Flygtningenævnets selvstændige stilling i forhold til Justitsministeriet har efter Justitsministeriets opfattelse utvivlsomt ikke være tilsigtet ved lovændringen i 1986.

Justitsministeriet skal i den forbindelse pege på de almindelige bemærkninger til lovændringen a.st., sp. 27, hvor det, som nævnt ovenfor under pkt. 3.1., anføres, at der ikke ud over ændringen i forbindelse med § 48, stk. 2, er tilsigtet ændringer i sagsbehandlingen.

En retstilstand, hvorefter direktoratet og Justitsministeriet skulle træffe særskilt afgørelse om udsendelse, efter at Flygtningenævnet har afgjort asylspørgsmålet, ville i øvrigt efter Justitsministeriets opfattelse føre til, at den pågældende måtte opholde sig her i landet uden et formelt opholdsgrundlag efter loven i tilfælde, hvor nævnet ikke ville finde grundlag for asyl, og Justitsministeriet ikke ville finde grundlag for at udsende den pågældende.

I visse tilfælde kunne opholdsgrundlaget måske søges i lovens § 9, stk. 2, nr. 2 eller 4, men disse bestemmelser har efter forarbejder og praksis et meget snævert anvendelsesområde, og konsekvensen ville derfor være, at der ikke i loven ville være taget særlig stilling til en så principielt vigtig gruppe af sager, som der her ville være tale om, uanset loven i øvrigt bygger på det princip, at alle udlændinge, der befinder sig her i landet, skal have et særligt opholdsgrundlag.

4. På den baggrund består der efter Justitsministeriets opfattelse hverken efter udlændingelovens § 48, stk. 2, § 48, stk. 1, eller § 46, jf. § 30, jf. § 31, en pligt for Direktoratet for Udlændinge eller Justitsministeriet til at træffe en særskilt afgørelse om udsendelse i tilfælde, hvor der forinden er truffet en endelig afgørelse om asylspørgsmålet efter udlændingelovens § 7.

Det skal samtidig understreges, at bestemmelsen i udlændingelovens § 31 i andre henseender har en væsentlig, selvstændig betydning for administrationen af området.

Bestemmelsen har først og fremmest karakter af en generel forpligtelse for alle udlændingemyndigheder til i forbindelse med deres administration af udlændingeloven at være opmærksom på ikke at udsende nogen af landet i strid med flygtningekonventionen.

Bestemmelsens selvstændige betydning kan vise sig på flere områder, herunder også i forbindelse med udsendelse af asylansøgere, hvis sag allerede er afgjort af nævnet.

Hvis de pågældende f.eks. i forbindelse med udrejsen anfører, at der siden nævnets afgørelse er indtruffet nye faktiske omstændigheder af betydning for vurderingen af asylspørgsmålet, og er det anførte ikke åbenbart grundløst, vil politiet skulle standse de videre skridt i forbindelse med en udsendelse af landet, og give Flygtningenævnet eller Direktoratet for Udlændinge underretning herom. Sagen vil herefter blive sendt til nævnet eller direktoratet til afgørelse af, om der er grundlag for at genoptage sagen. Sagen vil i givet fald blive undergivet en fornyet behandling i nævnet eller direktoratet efter reglerne i lovens § 7.

Det samme gælder, hvis myndighederne ad anden vej bliver bekendt med nye faktiske omstændigheder af betydning for vurderingen af asylspørgsmålet.

Ikke alene politiet, men også direktoratet og Justitsministeriet vil i forbindelse med behandlingen af udlændingesager have opmærksomheden henledt på princippet i § 31. Det bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriet under den nylige behandling af et meget stort antal ansøgninger om humanitær opholdstilladelse fra statsløse palæstinensere har videresendt en betydelig del af disse sager til Flygtningenævnet til fornyet behandling, idet ansøgningerne efter deres indhold måtte forstås således, at ansøgerne under henvisning til forhold, der ikke var gjort gældende under asylsagen, mente at ville være i risiko ved en tilbagevenden til Libanon.

5. Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at der ikke efter udlændingeloven af Direktoratet for Udlændinge og Justitsministeriet skal træffes en særskilt afgørelse om udsendelse i tilfælde, hvor der forinden er truffet en endelig afgørelse om asylspørgsmålet efter udlændingelovens § 7.

I forbindelsen med iværksættelsen af udsendelsen skal myndighederne være opmærksom på bestemmelsen i udlændingelovens § 31. Opstår der i forbindelse hermed spørgsmål om risiko for forfølgelse, som ikke kan antages at være behandlet under asylsagen, vil sagerne blive sendt til Flygtningenævnet eller Direktoratet for Udlændinge med henblik på overvejelse af, hvorvidt det fremkomne kan give anledning til, at sagen genoptages."

Udsendelse af asylsøgere, der har fået afslag på opholdstilladelse.

Den 25. februar 1992 afgav jeg følgende redegørelse vedrørende fremgangsmåden ved udsendelse af asylsøgere, der har fået afslag på opholdstilladelse

" I N D H O L D

1.Baggrunden for redegørelsen

2.De rejste spørgsmål

3.Min vurdering af de rejste spørgsmål

3.1.Afgørelsesspørgsmålet

3.2.Myndighedsspørgsmålet

3.3.Klagespørgsmålet

3.4.Klagevirkningsspørgsmålet

4.Konklusion

1. Baggrunden for redegørelsen.

Ved skrivelse af 20. januar 1992 har (A) som advokat for en gruppe asylsøgende statsløse palæstinensere over for mig rejst spørgsmålet om fremgangsmåden i forbindelse med udsendelse af en udlænding, der har fået afslag på asyl, men som påberåber sig, at udsendelsen er i strid med udlændingelovens § 31.

Det fremgår af sagen, at advokaten den 27. september 1991 rejste spørgsmålet over for Justitsministeriet; en genpart af advokatens henvendelse, der var bilagt et af ham samme dato udfærdiget notat, blev samtidig fremsendt til Folketingets Retsudvalg og til mig.

Den 30. december 1991 besvarede Justitsministeriet advokatens henvendelse, idet man vedlagde et notat af 19. december 1991 udarbejdet af ministeriet om udlændingelovens kompetenceregler i sager om udsendelse af udlændinge, der har fået afslag på ansøgning om asyl.

I anledning af (A's) henvendelse har jeg indhentet en udtalelse af 10. februar 1992 fra Justitsministeriet. Udtalelsen var vedlagt et notat af 19. december 1991 samt justitsministerens talepapir i forbindelse med et samråd, hvortil Retsudvalget havde indkaldt ministeren vedrørende samme sag. Til orientering vedlagde ministeriet endvidere forskelligt andet materiale, herunder et - må jeg forstå - foreløbigt notat af 18. oktober 1991 om forskellige kompetencespørgsmål på udlændingeområdet. Samrådet blev afholdt den 23. januar 1992. I skrivelse af 28. januar 1992 meddelte udvalgets formand mig følgende

"I skrivelse af 22. januar 1992 har Folketingets Ombudsmand anmodet om underretning om, hvad der er noteret i udvalgsprotokollen om karakteren af det samråd, der blev afholdt torsdag den 23. januar 1992 (samrådsspørgsmål K, jf. alm.del - bilag 272) om statsløse palæstinensere.

I den anledning kan jeg oplyse, at udvalget konkluderede, at samrådet alene var af orienterende art, og at der ikke blev truffet nogen stilling hertil."

I advokatens skrivelse af 20. januar 1992 siges det bl.a. s. 1

"Selvom Justitsministeriet i notatet af 19. dec. 1991 pag. 16-17 dog understreger vigtigheden af, at alle udlændingemyndigheder bør have opmærksomheden henledt på princippet i udlændingelovens § 31, må jeg på mine klienters vegne fastholde, at den gældende udlændingelov bør forstås således, at udrejser en udlænding, der har fået afslag på asyl eller opholdstilladelse på andet grundlag, ikke frivilligt, må Direktoratet for Udlændinge træffe afgørelse om udsendelse, og med samtidig vejledning om, at afgørelsen kan påklages til Justitsministeriet.

Jeg er opmærksom på, at en sådan fremgangsmåde ikke har været fulgt generelt, hverken i forhold til de af klagen omfattede statsløse palæstinensere eller i forhold til andre asylsøgere."

I advokatens notat af 27. september 1991 konkluderes det på s. 3

"Siden lovændringen i 1986 har situationen for så vidt angår kompetencefordelingen således været den

at den endelige afgørelse om, hvorvidt udlændingen kunne få opholdstilladelse som flygtning efter § 7 eller 8 har ligget hos Flygtningenævnet, og

at den endelige afgørelse af, hvorvidt en udlænding kan afvises, udvises eller udsendes til et land, hvor der er risiko for forfølgelse af de i flygtningekonventionen artikel 1 A nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land, har ligget hos justitsministeren."

Konklusionen (s. 17) i Justitsministeriets notat, som ministeriet har henholdt sig til i udtalelsen til mig, er

"Sammenfattende er det Justitsministeriets opfattelse, at der ikke efter udlændingeloven af Direktoratet for Udlændinge og Justitsministeriet skal træffes en særskilt afgørelse om udsendelse i tilfælde, hvor der forinden er truffet en endelig afgørelse om asylspørgsmålet efter udlændingelovens § 7.

..."

Som bilag 1 til denne redegørelse er de relevante lovregler optrykt som paralleltekster. Det drejer sig om lovreglerne, som de var affattet henholdsvis før og efter lov nr. 686 af 17. oktober 1986 om ændring af udlændingeloven. Som bilag 2 er optrykt (A's) notat af 27. september 1991. Bilag 3 og 4 indeholder henholdsvis Justitsministeriets notat af 19. december 1991 og det - foreløbige - notat af 18. oktober 1991. Sidstnævnte notat er efter det af Justitsministeriet oplyste udvekslet med andre myndigheder, ligesom (A) er meddelt aktindsigt i notatet. Notatet er medtaget som bilag til denne redegørelse, fordi en række af de synspunkter, der er indeholdt i notatet, er indgået i mine overvejelser. Som bilag 5 er optrykt dele af forarbejderne til lov nr. 686 af 17. oktober 1986.

2. De rejste spørgsmål.

Udlændingelovens §§ 30-31 (som ændret ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986) har følgende ordlyd

" § 30. En udlænding, der efter reglerne i kapitlerne 1 og 3-5 ikke har ret til at opholde sig her i landet, skal udrejse af landet.

Stk. 2. Udrejser udlændingen ikke frivilligt, drager politiet omsorg for udrejsen. Justitsministeren fastsætter nærmere regler herom."

" § 31. En udlænding må ikke udsendes til et land, hvor den pågældende risikerer forfølgelse af de i flygtningekonventionen af 28. juli 1951, artikel 1 A, nævnte grunde, eller hvor udlændingen ikke er beskyttet mod videresendelse til et sådant land.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 finder tilsvarende anvendelse, såfremt udlændingen har opnået opholdstilladelse i henhold til § 7, stk. 2, eller stk. 4, jf. stk. 2. Dette gælder dog ikke, hvis der er bestemte grunde til at antage, at udlændingen frembyder fare for landets sikkerhed, eller hvis udlændingen efter endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må antages at frembyde nærliggende fare for andres liv, legeme, helbred eller frihed."

De spørgsmål, der er rejst i sagen, er følgende

1. Skal der træffes en særskilt (forvaltningsretlig) afgørelse om udsendelse af udlændinge, der påberåber sig, at udsendelsen er i strid med udlændingelovens § 31? ( Afgørelsesspørgsmålet ).

Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, rejser der sig yderligere 3 spørgsmål

2. Hvem skal træffe afgørelsen? ( Myndighedsspørgsmålet ).

3. Kan afgørelsen påklages, og i givet fald til hvem? ( Klagespørgsmålet ).

4. Hvilken virkning har en sådan klage? ( Klagevirkningsspørgsmålet ).

3. Min vurdering af de rejste spørgsmål.

3.1. Afgørelsesspørgsmålet.

Justitsministeriet har i notatet af 19. december 1991 givet udtryk for den opfattelse, at der ikke skal træffes særskilt afgørelse om udsendelse, såfremt den pågældende har søgt om og fået afslag på asyl. Det antages i notatet på s. 13, at dette spørgsmål er afgjort i forbindelse med asylsagen. Ministeriets standpunkt begrundes med,

at Flygtningenævnet forud for ændringen af udlændingeloven i oktober 1986 i kraft af det såkaldte "absorptionsprincip" afviste at behandle klager over politiets udsendelsesbeslutninger,

at der efter en afgørelse fra Flygtningenævnet i givet fald skulle foretages en ny prøvelse på samme grundlag, som indgik i asylsagen, hvilket efter Justitsministeriets opfattelse ikke ville være foreneligt med udlændingelovens principper,

at der ikke har været tilsigtet ændringer i sagsbehandlingen i forbindelse med lovændringen i 1986, samt

at asylsøgere, som Justitsministeriet herefter eventuelt ikke ville finde grundlag for at udsende, i givet fald ville mangle et opholdsgrundlag efter udlændingeloven.

a) Om de af Justitsministeriet anførte synspunkter skal jeg bemærke følgende

Det er ukorrekt at tage nævnets anvendelse af absorptionsprincippet til indtægt for, at der ikke består nogen pligt til at træffe afgørelse.

For det første lader et "absorptionsprincip" sig ikke uden videre overføre fra den situation, hvor samme myndighed er ansvarlig for begge afgørelser - og dermed fuldt ud kan sikre sig, at den mindre vidtgående afgørelses grundlag i det hele er til stede og inddraget i forbindelse med hovedafgørelsen - til en ordning, hvor kompetencen er opsplittet mellem forskellige myndigheder.

For det andet er de tilfælde, som er omtalt i nævnets beretning, sager, hvor politiet har truffet afgørelse, og hvor nævnet efter en konkret vurdering har fundet, at der i asylsagen var taget stilling til udsendelsesspørgsmålet. Nævnet siger herom i sin beretning fra 1987, s. 171, følgende

"Påberåber en udlænding sig efter at have fået nævnets afslag på en anmodning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, at udsendelsen er i strid med § 31, er det i nævnet fast antaget, at en særskilt prøvelse af § 31 ikke kan finde sted. Spørgsmålet om, hvorvidt § 31 er til hinder for udsendelse, anses for afgjort allerede ved nævnets beslutning om afslag på opholdstilladelse efter § 7 ("absorptionsprincippet") - i hvert fald, når spørgsmålet om særskilt prøvelse af § 31 rejses kort efter § 7-afgørelsen.

Foreligger der senere en ny situation, f.eks. fordi forholdene i det pågældende land er ændret, vil der eventuelt være mulighed for at indbringe sagen for nævnet.

"Absorptionsprincippet" er antaget at gælde både Direktoratet for Udlændinges og Flygtningenævnets afgørelser, ligesom princippet er antaget at gælde i forholdet mellem 1. asyllandsreglen og § 31, jfr. bl.a. følgende afgørelser: ....."

(Mine fremhævelser).

I beretningen anføres eksempler på nævnets praksis vedrørende det omhandlede spørgsmål. Den seneste afgørelse, der refereres, er beslutning af 26. marts 1987 (1986-2-2965)

"En yngre polsk statsborger var indrejst i Danmark i 1978. I 1979 havde han opnået opholdstilladelse her i landet og senere fik han udstedt et polsk konsulatpas på den polske ambassade her i landet. I tiden herefter havde han ca. 15-20 gange været i Polen uden problemer. I 1984 var han blevet idømt 3 års fængsel her i landet, bl.a. for at have medvirket til at afsætte stjålne biler i Polen. Ved dommen var der truffet bestemmelse om udvisning med indrejseforbud for bestandigt. Ansøgeren havde herefter søgt om asyl og indbragte siden direktoratets afslag på opholdstilladelse efter § 7 samt politiets afgørelse om, at en udsendelse til Polen ikke ville være i strid med § 31, for nævnet. Nævnet fandt ikke, at der var grundlag for opholdstilladelse efter § 7 eller for at undlade udsendelse i medfør af § 31."

Ophævelsen af nævnets kompetence i refouleringssagerne kan naturligvis ikke i sig selv medføre, at der ikke længere skal træffes afgørelse om udsendelsesspørgsmålet.

Det er derfor også ukorrekt, når Justitsministeriet (Notat af 19. december 1991, s. 15) som yderligere begrundelse anfører, at der ikke ved 1986-ændringen - ud over ændringen af § 48, stk. 2 - er "tilsigtet ændringer i sagsbehandlingen". En konsekvens af ministeriets eget standpunkt ville jo netop være, at disse afgørelser fortsat skal træffes, men med en anden rekursinstans. - Justitsministeriet begrunder standpunktet (notatet s. 6 og s. 15) med henvisning til en passus i bemærkningerne til lovforslaget, hvori det siges

"For alle asylansøgere [konventions- som andre flygtninge] gælder efter forslaget, at de ikke har ret til at opholde sig her i landet medens sagen behandles, hvis de er blevet afvist ved grænsen,....

Afvises den pågældende ikke, behandles sagen som hidtil, således at den pågældende har ret til at blive i landet, indtil der foreligger en endelig afgørelse.

Der foreslås i øvrigt ingen ændringer i sagsbehandlingen, herunder i adgangen til at klage til Flygtningenævnet og de i den forbindelse gældende retssikkerhedsgarantier.."

(Folketingstidende 1986/87, tillæg A, sp. 28-29).

Denne henvisning forekommer imidlertid ikke at være relevant i den nævnte sammenhæng. Den citerede passus findes i lovforslagets afsnit 5.2 under overskriften " Behandlingen af asylansøgninger ". Det pågældende afsnit indeholder en omtale af de ændringer, der blev foreslået i udlændingelovens § 7. I ministeriets citat er den sidste sætning i det pågældende afsnit af bemærkningerne til lovforslaget ikke medtaget; sætningen er sålydende: "De ændrede regler findes i forslagets § 1, nr. 1." Lovforslagets § 1, nr. 1, indeholdt hovedsageligt et forslag til ændring af udlændingelovens § 7, hvorefter der ikke skulle bestå et retskrav på opholdstilladelse for de-factoflygtninge. Dette forslag blev imidlertid ikke gennemført, og bemærkningerne hertil er for så vidt uden interesse.

Reglerne om asylsøgeres adgang til landet (og dermed § 48, stk. 2) omhandles ikke i afsnit 5.2, men i afsnit 5.1 under overskriften " Asylansøgeres adgang til landet ". Imidlertid hævder Justitsministeriet i notatet, s. 6 foroven, at udtalelsen i bemærkningerne skulle gælde både for asylsøgeres adgang til landet og behandlingen af asylansøgninger.

En sådan citeringsmåde forekommer uklar. Lovforslagsbemærkninger fra bestemmelser om behandling af asyl spørgsmålet overføres til refoulerings spørgsmålet (§ 31). Den lovfortolkning, der bygger herpå, er ikke holdbar. - Jeg har som bilag 5 optrykt de relevante dele af lovforslaget, sammenholdt med de af Justitsministeriet citerede afsnit.

(Folketingstidende 1986/87, tillæg A, sp. 26-29).

Jeg må stille mig uforstående over for ministeriets bemærkninger, notatet s. 12-13, hvorefter ophævelse af rekursadgangen til nævnet (ophævelsen af § 53 a, stk. 1, nr. 4) tillige skal "ses i lyset af Flygtningenævnets og direktoratets praksis efter den oprindelige lov". Udtalelsen ses ikke at have noget belæg i lovens ordlyd eller forarbejder; et så væsentligt fortolkningssynspunkt måtte, såfremt det havde foreligget på tidspunktet for ophævelsen af rekursadgangen og ikke blot var opstået efterfølgende, have fundet udtryk i bemærkningerne til lovforslaget.

Justitsministeriets fremhævelse af, at der ikke er noget opholdsgrundlag efter udlændingeloven, hvis Justitsministeriet ikke ville finde grundlag for udsendelse, kan formentlig være af betydning ved overvejelser om ændring og afklaring af de pågældende lovregler; ved spørgsmålet om fortolkning af gældende ret er det derimod efter min opfattelse uden betydning. Hvis det efter loven ikke er lovligt at udsende en asylsøger, er myndighederne forpligtede til (for at undgå at handle ulovligt) at lade den pågældende forblive her i landet, indtil udsendelse eventuelt kan finde sted. Udlændingeloven indeholder rigelig hjemmel hertil.

Jeg kan således ikke tiltræde Justitsministeriets ovenfor gengivne synspunkter.

b ) Afgørende for vurderingen af, om der skal træffes en særskilt afgørelse, er de forarbejder til reglen i udlændingelovens § 31, som Folketinget har lagt til grund. Disse forarbejder har Justitsministeriet ikke omtalt i notatet.

Reglen om forbudet mod refoulering blev indsat ved § 31 i udlændingeloven af 1983 (lov nr. 226 af 8. juni 1983).

I betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen siges det s. 60

"Folketingets ombudsmand har i skrivelse af 24. november 1978 (Beretning for 1978, s. 288 - 289) henledt justitsministeriets opmærksomhed på, at afgørelsen om, til hvilket land udsendelse af en udlænding efter udvisningsbeslutning skal ske, ofte er af vidtrækkende betydning. Undertiden kan udvisning til et bestemt land reelt virke som udlevering, men udvisning sker uden iagttagelse af de retssikkerhedsgarantier, som udleveringslovgivningen indeholder. Ombudsmanden henstillede derfor, at en lovregulering af dette spørgsmål blev inddraget i udvalgets overvejelser, og udvalget har fra justitsministeriet modtaget en anmodning i overensstemmelse hermed.

Det er i slutningen af foregående kapitel (4.5.3.) omtalt, at der allerede ved beslutningen om udvisning af en udlænding bør tages en række hensyn af lignende karakter som dem, der omtales i udleveringslovens § 6, jfr. lovudkastets § 19. Herudover har udvalget fundet, at der i den kommende udlændingelov bør fastsættes visse begrænsninger med hensyn til politiets valg af det land, hvortil en udlænding, der ikke udrejser frivilligt, kan udsendes.

Flertallet har - blandt andet under hensyn til, at der ofte vil være flere valgmuligheder - ikke fundet, at disse begrænsninger bør være videregående end dem, der følger af forbudet mod udvisning eller afvisning i flygtningekonventionens art. 33, stk. 1 og 2. Flertallet foreslår derfor nogle dertil svarende begrænsninger i udsendelsesadgangen optaget i lovudkastets § 23, stk. 2 og 3. Mindretallet finder, at begrænsningerne ikke bør indskrænkes til det minimum, der følger af flygtningekonventionens art. 33 og foreslår, at udkastets § 23, stk. 2 og 3, affattes således, at udlændinge, der er flygtninge, såvel konventions- som B-flygtninge, i videre omfang beskyttes mod udsendelse til et land, hvor de risikerer forfølgelse af den i flygtningekonventionens art. 1 nævnte karakter."

(Mine fremhævelser).

På s. 183 siges det

"Som nævnt ovenfor i kapitel 5.1., side 59, bør der dog fastsættes visse begrænsninger med hensyn til politiets valg af det land, hvortil udlændingen skal udsendes.

Flygtningekonventionens art. 33 indeholder følgende bestemmelse

Ingen kontraherende stat må på nogen som helst måde udvise eller afvise en flygtning ved grænserne til sådanne områder, hvor hans liv eller frihed ville være truet på grund af hans race, religion, nationalitet, hans tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller hans politiske anskuelser.

Nærværende bestemmelse kan dog ikke påberåbes af en flygtning, som med rimelig grund må anses for en fare for det lands sikkerhed, i hvilket han befinder sig, eller som efter en endelig dom for en særlig farlig forbrydelse må betragtes som en fare for samfundet i det pågældende land."

Flertallet finder, at begrænsningerne med hensyn til politiets valg af land ikke bør begrænses ud over, hvad der følger af denne artikel, men at den vurdering, som politiet skal foretage, bør gælde ved udsendelsen af enhver udlænding, der er truet af forfølgelse i flygtningekonventionens forstand, selv om den pågældende ikke måtte have opnået opholdstilladelse som flygtning. I udkastets stk. 3 er der desuden foretaget enkelte ændringer i forhold til konventionens art. 33, stk. 2, hvorved udlændingens retsstilling forbedres."

(Mine fremhævelser).

Under folketingsbehandlingen af forslaget til udlændingeloven gennemførtes visse justeringer i forhold til udvalgets forslag, men Folketingets Retsudvalg tilsluttede sig i sin betænkning om lovforslaget gennem en udtrykkelig henvisning til udtalelserne i udlændingelovudvalgets betænkning, at udsendelsen skulle træffes som en særskilt afgørelse, se Folketingstidende 1982/83, tillæg B, sp. 1949, 1950 og 1972 (til nr. 43). Dette spørgsmål havde der i øvrigt været fuld enighed om i udlændingeudvalget.

I betænkning nr. 968/1982 siges det på s. 228 om rekursspørgsmålet , at der i udsendelsessituationen er samme behov for en prøvelse for Flygtningenævnet, som hvis der er meddelt afslag på asyl.

Et enigt udlændingelovudvalg og Folketinget har ved indførelse af reglen således lagt vægt på de af den daværende ombudsmand nævnte synspunkter, hvorefter en udsendelsesbeslutning er af vidtrækkende betydning, og at spørgsmålet derfor bør lovreguleres. Man har følgelig lovgivet herom, og der er udtrykkeligt i loven taget stilling til begrænsningerne i udsendelsesmuligheden. Det er i forarbejderne direkte udtalt, at der også skal træffes særskilt afgørelse, selv om den pågældende ikke har opnået opholdstilladelse som flygtning, og det er fremhævet, at afgørelsen herom skal kunne prøves på samme måde som et afslag på asyl.

Samme opfattelse fremgår af Flygtningenævnets formandskabs beretning 1987, hvor det s. 171 udtales

"Afgørelsen af, om § 31 er til hinder for udsendelse, træffes i 1. instans af politiet. Politiets afgørelser kan indbringes for Flygtningenævnet, såfremt udlændingen er indrejst før ikrafttrædelsen af lov nr. 686 af 17. oktober 1986, jfr. dennes § 3, sammenholdt med § 53 a, stk. 1, nr. 4, i lovbekendtgørelse nr. 90 af 26. februar 1986. For udlændinge, der er indrejst efter ændringslovens ikrafttræden den 19. oktober 1986, kan politiets afgørelse om udsendelse påklages til justitsministeren."

På denne baggrund er det efter min opfattelse utvivlsomt, at en afgørelse om udsendelse i overensstemmelse med udlændingelovens klare ordlyd må anses for en særskilt afgørelse i forvaltningsretlig henseende.

Jeg kan i øvrigt oplyse, at området for udlændingelovens § 7 og udlændingelovens § 31 ikke er sammenfaldende i den forstand, at § 31's område i det hele er indeholdt i området for § 7. Som eksempel kan nævnes, at en udlænding, der uanset flygtningestatus udvises ved dom, ikke må udsendes i strid med udlændingelovens § 31; se som eksempel herpå Ugeskrift for Retsvæsen 1992, s. 56 H, især landsrettens dom. Endvidere vil personer, som er omfattet af flygtningekonventionens artikel 1 A, men som har fået afslag alene under henvisning til flygtningekonventionens artikel 1 F, ikke kunne udsendes i strid med § 31.

3.2. Myndighedsspørgsmålet.

Spørgsmålet er, om afgørelsen i første instans skal træffes af Direktoratet for Udlændinge eller af politiet. Indtil lovændringen i oktober 1986 kunne der bestå en vis tvivl i denne henseende. Efter denne lovændring er det min opfattelse, at afgørelsen skal træffes af Direktoratet for Udlændinge. Dette følger for så vidt af udlændingelovens § 48, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, samt af bemærkningerne til § 48, stk. 2, som affattet ved ændringen i 1986. Her siges det bl.a.

"Afvisnings- og udvisningsbeslutninger kan påklages til justitsministeren. Afgørelse om udsendelse har hidtil - også hvor der har været tale om asylansøgere - været truffet af politiet. Efter forslaget skal afgørelse om udsendelse af asylansøgere træffes af direktoratet for udlændinge, og baggrunden herfor er den nære sammenhæng mellem afvisnings- eller udvisningsbeslutningen og udsendelsesbeslutningen. Udsendelsesbeslutningen kan påklages til justitsministeren. Klage har ikke opsættende virkning."

(Se Folketingstidende 1986/87, tillæg A, sp. 35).

Der kan endvidere henvises til betænkning nr. 968/1982, s. 211.

3.3. Klagespørgsmålet.

Udsendelsesbeslutninger er - således som det fremgår ovenfor, afsnit 3.1 og 3.2 - forvaltningsretlige afgørelser, der skal træffes af Direktoratet for Udlændinge.

Det følger af udlændingelovens almindelige klageregler, jf. herved § 46, stk. 2, at afgørelserne kan påklages til justitsministeren. Dette fremgår også klart af forarbejderne til 1986-ændringen. Indtil lovændringen i 1986 kunne afgørelserne om udsendelse indbringes for Flygtningenævnet. Som fremhævet i betænkning nr. 968/1982, s. 228, fandt udvalget, at der var samme behov for en prøvelse af udsendelsesspørgsmålet som af selve asylspørgsmålet. Efter udlændingelovens § 53 a, stk. 1, nr. 4, var det også indtil oktober 1986 udtrykkeligt bestemt, at afgørelserne kunne indbringes for Flygtningenævnet. Tilsvarende gjaldt for afvisning på grænsen, hvis den pågældende søgte asyl, jf. § 53 a, stk. 1, nr. 3. Den dagældende bestemmelse i udlændingelovens § 53 a, stk. 2, hvorefter indbringelse for nævnet havde opsættende virkning, hindrede i realiteten, at der kunne ske afvisning af asylsøgere på grænsen. Afvisningsbeslutning kunne træffes, men klagen herover havde opsættende virkning, hvorved afvisningen ikke kunne effektueres, dvs. udsendelse kunne ikke finde sted. Ved 1986-lovændringen ønskedes gennemført en mulighed for afvisning på grænsen og samtidig udsendelse.

Dette var baggrunden for, at man ophævede klageadgangen til nævnet og tillagde Justitsministeriet kompetencen, og at det samtidig i § 48, stk. 2, blev fastslået, at klagen ikke havde opsættende virkning. Der siges herom i lovforslaget bl.a.

"Til nr. 10

Reglen foreslås ændret, således at afvisning af en udlænding, der er omfattet af § 48, stk. 2, og klager over, at en udsendelse er i strid med § 31, ikke længere skal kunne indbringes for nævnet, men derimod for justitsministeren, der herved - i lighed med, hvad der i øvrigt gælder med hensyn til andre afgørelser om afvisning og udsendelse, jfr. § 48, stk. 1 - får den endelige afgørelse i disse sager. Det skal dog fortsat være flygtningenævnet, der har den endelige afgørelse af, om en asylansøger kan opnå opholdstilladelse her i landet som flygtning i henhold til § 7. Ændringerne hænger i øvrigt sammen med forslaget til en ændret affattelse af § 48, stk. 2, jfr. forslagets § 1, nr. 8. Der henvises herom til de almindelige bemærkninger pkt. 5.1. og bemærkningerne til § 1, nr. 8."

(Folketingstidende 1986/87, tillæg A, sp. 35-36).

Også i denne forbindelse må jeg fremhæve (jf. ovenfor ...), at der ikke er belæg for den opfattelse (jf. Justitsministeriets notat af 19. december 1991, s. 12-13), at ophævelsen af § 53 a, stk. 1, nr. 4, skulle "ses i lyset af Flygtningenævnets og direktoratets praksis efter den oprindelige lov".

Det fremgår af ovenstående citat (...) fra Flygtningenævnets formandskabs beretning, at for udlændinge, der er indrejst efter oktober 1986, "kan politiets afgørelse om udsendelse påklages til justitsministeren".

På denne baggrund er der efter min opfattelse ikke tvivl om, at justitsministeren har den endelige afgørelse som klagemyndighed i afgørelsessager om udsendelse.

Dette er på sin vis en konsekvens af, at der er tale om en forvaltningsretlig afgørelse. Jeg må gå ud fra, at Justitsministeriet er enig i, at der kræves udtrykkelig lovhjemmel til at afskære rekurs fra en underordnet myndighed (her Direktoratet for Udlændinge) til en overordnet (her justitsministeren). En sådan rekursafskæringsbestemmelse findes ikke, tværtimod er rekursadgangen udtrykkeligt hjemlet i lovens § 46, stk. 2.

3.4. Klagevirkningsspørgsmålet.

Efter udlændingelovens § 48, stk. 2, næstsidste pkt., har en klage til Justitsministeriet over en afgørelse om afvisning og udsendelse i forbindelse med indrejsen ikke opsættende virkning. Spørgsmålet er, om en klage til Justitsministeriet har opsættende virkning i tilfælde, hvor udsendelse skal finde sted uden for de tilfælde, der er nævnt i § 48, stk. 2, dvs. uden forbindelse med en afvisning ved indrejsen.

Baggrunden for reglen i § 48, stk. 2, om, at klagen ikke skulle tillægges opsættende virkning, var især en frygt for, at den tid, der medgik til behandlingen af klagen, kunne medføre vanskeligheder med at få effektueret udsendelsesbeslutningen. I Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål 2 fra Folketingets Retsudvalg siges det således bl.a.

"De hidtidige erfaringer har vist, at det er overordentlig vanskeligt at få lande til at tilbagetage asylansøgere, der i Danmark har fået afslag under henvisning til, at det pågældende land er første asylland. Den mindste forsinkelse med hensyn til at træffe afgørelse, og som medfører, at asylansøgeren af praktiske grunde enten må indrejse i landet eller eventuelt må opholde sig på grænsen i måske blot nogle få dage, vil kunne bevirke, at udrejselandet ikke vil tilbagetage den pågældende, og hermed ville værdien af afvisningsreglen være yderst begrænset."

(Se Folketingstidende 1986/87, tillæg B, sp. 162).

På denne baggrund - og da klager til nævnet inden lovændringen i 1986 havde opsættende virkning - samt under hensyn til udsendelsesbeslutningens indgribende karakter (jf. herved betænkning 968/1982, s. 60, 183 og 228) må det efter min opfattelse antages, at klage til justitsministeren i de tilfælde, hvor det drejer sig om udsendelse uden forbindelse med afvisning ved indrejsen, har opsættende virkning.

4. Konklusion.

Det er sammenfattende min opfattelse, at i de tilfælde, hvor en asylsøger, der har fået afslag på sin ansøgning, påberåber sig, at udsendelsen er i strid med udlændingelovens § 31, skal Direktoratet for Udlændinge træffe en forvaltningsretlig afgørelse om udsendelse. Afgørelsen kan påklages til justitsministeren, der således har det endelige retlige ansvar for udsendelsen. Klagen har opsættende virkning.

Det er i øvrigt velkendt også fra andre retsområder, at spørgsmålet om gennemførelse af trufne beslutninger kræver særskilte forvaltningsafgørelser; som eksempel kan nævnes straffuldbyrdelsesområdet.

Det forhold, at Justitsministeriet måtte finde, at klagereglerne er uhensigtsmæssige, kan ikke begrunde en fravigelse fra lovens regler. I den forbindelse skal jeg ikke undlade at gøre opmærksom på, at retsstillingen indtil 1986 for så vidt indebar et mere ressourcekrævende klagesystem. Påberåbte en udlænding sig, at udsendelsen var i strid med § 31, skulle der også dengang træffes en afgørelse herom. Påklagedes afgørelsen til Flygtningenævnet, havde klagen opsættende virkning. Nævnet skulle have forelagt sagen, men i de fleste tilfælde blev den indholdsmæssigt afgjort ud fra absorptionsprincippet.

Denne retstilstand var i klar overensstemmelse med lovens ordlyd og forarbejder, herunder udtalelser fra Folketingets Retsudvalg. Ved lovændringen i 1986 er klagesystemet på en måde gjort mere enkelt, idet kompetencen i alle rekurssager om udsendelse er tillagt justitsministeren, og klager over udsendelse i forbindelse med afvisning ved indrejse har ikke (længere) opsættende virkning. Direktoratet for Udlændinge fastsætter udrejsefrister for asylsøgere, der har fået afslag fra Flygtningenævnet. Afgørelser om udrejsefrister kan påklages til Justitsministeriet. Der er intet til hinder for, at udrejsefristen og udsendelsesbeslutningen meddeles i samme skrivelse.

Justitsministeriet har i fremsendelsesskrivelsen af 10. februar 1992 til mig som nævnt vedlagt justitsministerens talepapir til brug ved samrådet i Folketingets Retsudvalg den 23. januar 1992. Ministeriet har særligt henledt min opmærksomhed på, at ministeren i forbindelse med dette samråd tilkendegav, at han fandt det rigtigst, at man i forbindelse med de drøftelser vedrørende ændringer i udlændingelovgivningen, som ministeren vil tage initiativ til i den kommende tid, også tager problematikken om udlændingelovens § 31 op.

I konsekvens af de ovenfor nævnte synspunkter har jeg fundet at burde henstille til Justitsministeriet, at man - indtil en sådan lovændring eventuelt er gennemført - træffer afgørelse i overensstemmelse med de gældende regler i udlændingeloven og forvaltningsloven. Da spørgsmålet om en ændring af bl.a. udlændingelovens § 31 kan forventes forelagt Folketinget i løbet af kortere tid, foretager jeg i øvrigt ikke videre i sagen.

Min gennemgang af sagen og dens behandling giver mig anledning til at tilføje følgende to bemærkninger

Justitsministeriet har i sit notat af 19. december 1991 i høj grad betjent sig af fortolkningsprincipper, hvorved der lægges afgørende vægt på antagelser om hensigt og formål med lovbestemmelserne, ikke mindst som dette måtte være kommet til udtryk i lovens forarbejder. (Notatet adskiller sig herved i nogen måde fra det foreløbige notat af 18. oktober 1991). Denne fremgangsmåde kan naturligvis ikke i sig selv give mig anledning til bemærkninger. - Men netop på baggrund af ministeriets valgte fortolkningsmetode forekommer det mig beklageligt, at ministeriet i sit notat dels har anvendt uklare citeringsmåder, dels har undladt at inddrage de i høj grad relevante forarbejder til udlændingelovens § 31, og at ministeriet herved er nået til et urigtigt resultat (jf. ovenfor, afsnit 3.1).

Jeg har forståelse for, at der for en umiddelbar betragtning har kunnet siges at bestå en vis tvivl om reglernes indhold og konsekvenser. Jeg bemærker herved, at jeg aldrig tidligere har modtaget klager over, at der ikke er truffet særskilt afgørelse om udsendelsesspørgsmål. Min kritik af Justitsministeriets retlige analyse og vurdering af de pågældende spørgsmål knytter sig således ikke til den hidtidige praksis, men til det forhold, at man - efter først at være blevet gjort opmærksom på problemet i form af en klagesag - gennemfører en undersøgelse og afgiver en redegørelse af den beskrevne karakter.

Jeg har gjort Justitsministeriet bekendt med min opfattelse.

Folketingets Retsudvalg har modtaget en kopi af denne redegørelse."

I skrivelse af 27. februar 1992 meddelte Justitsministeriet mig, at ministeriet havde underrettet Direktoratet for Udlændinge om, at der for fremtiden - i overensstemmelse med min opfattelse - skulle træffes en forvaltningsretlig afgørelse om udsendelse, når en asylsøger, der havde fået afslag på sin ansøgning, påberåbte sig, at udsendelsen var i strid med udlændingelovens § 31. Justitsministeriet ville tilsvarende behandle klager, der måtte indkomme, efter at Direktoratet for Udlændinge havde truffet sådanne afgørelser om udsendelse.

Justitsministeriet lagde således min udtalelse til grund.

Under henvisning til at mine (ovenfor under a) gengivne) udtalelser i dele af offentligheden var blevet udlagt som en beskyldning for, at Justitsministeriet havde manipuleret med lovens forarbejder, fandt ministeriet det endvidere i skrivelsen af 27. februar 1992 rigtigst at knytte nogle enkelte bemærkninger til det, jeg havde anført i redegørelsen af 25. februar 1992 (ministeriets skrivelse er optrykt som bilag 6 ).

Justitsministeriets bemærkninger besvarede jeg i skrivelse af 29. februar 1992 ( bilag 7 ).

Følgende bilag er optrykt nedenfor

· Bilag 1: De relevante bestemmelser før og efter ændringen af udlændingeloven ved lov nr. 686 af 17. oktober 1986.

· Bilag 2: Advokat (A's) notat vedrørende Direktoratet for Udlændinges og justitsministerens kompetence ved beslutningen om udsendelse, hvor udlændingen påberåber sig, udsendelsen vil være i strid med udlændingelovens § 31.

· Bilag 3: Justitsministeriets notat af 19. december 1991 om udlændingelovens kompetenceregler i forbindelse med udsendelse af udlændinge, der har fået afslag på ansøgning om asyl.

· Bilag 4: Justitsministeriets notat af 18. oktober 1991 om forskellige kompetencespørgsmål på udlændingeområdet.

· Bilag 5: Uddrag af bemærkninger til lovforslag vedrørende udlændingeloven (FT 1986-87, Tillæg A, sp. 26-29).

· Bilag 6: Justitsministeriets skrivelse af 27. februar 1992 til Folketingets Ombudsmand.

· Bilag 7: Folketingets Ombudsmands skrivelse af 29. februar 1992 til Justitsministeriet.

Resumé

Som advokat for en gruppe statsløse palæstinensere fra Libanon klagede A til ombudsmanden over, at Justitsministeriet (JMT) havde givet udtryk for, at hverken Direktoratet for Udlændinge (DfU) eller JMT (som klageinstans) skulle træffe afgørelse om udsendelse af asylsøgere, der havde fået endeligt afslag på asyl, og som påberåbte sig, at udsendelsen var i strid med udlændingelovens § 31.

Ombudsmanden konkluderede på grundlag af udlændingelovens ordlyd og forarbejder, at hvis en asylsøger påberåber sig, at udsendelsen er i strid med udlændingelovens § 31, skal DfU træffe en særskilt afgørelse om udsendelse. Afgørelsen kan påklages til JMT, der således har det endelige retlige ansvar; klagen har opsættende virkning.

Ombudsmanden fandt det beklageligt, at JMT i et notat om spørgsmålet dels havde anvendt uklare citeringsmåder, dels havde undladt at inddrage de i høj grad relevante forarbejder til udlændingelovens § 31.

Ombudsmanden henstillede til JMT at træffe afgørelse i overensstemmelse med de gældende regler i udlændingeloven og forvaltningsloven, men foretog sig i øvrigt ikke videre i sagen, da spørgsmålet om ændring af bl.a. udlændingelovens § 31 efter det oplyste kunne forventes forelagt Folketinget i løbet af kortere tid. (J. nr. 1992-163-649).