Aktindsigt i koncernledelses dokumenter.

Aktindsigt i koncernledelses dokumenter.

A's klage vedrører Industriministeriets afslag på at meddele aktindsigt i de bilag, der var vedlagt ministeriets skrivelse af 4. april 1990 til Forbrugerstyrelsens direktør. Ministeriet afslog aktindsigt under henvisning til bestemmelserne i offentlighedslovens § 7, nr. 2, § 10, nr. 4, (nu § 10, nr. 3) og § 13, stk. 1, nr. 6.

Bilagene indeholder rammeudmeldingerne for 1991, det vil sige besparelsesforslagene for hele ministerområdet samt et prisindeks til brug for udarbejdelsen af aktivitetsskemaerne i finanslovforslaget. Af besparelsesforslagene fremgår, hvilke reduktioner der er indregnet i de udmeldte lønsumrammer for departementet og de enkelte styrelser.

Forbrugerstyrelsens direktør afslog på et ekstraordinært samarbejdsudvalgsmøde i Forbrugerstyrelsen den 17. maj 1990 - hvor skrivelsen af 4. april 1990 uden bilag blev fremlagt - at meddele aktindsigt i de nævnte bilag. Direktøren henviste til, at bilagene indeholdt oplysninger om andre styrelsers forhold. Direktøren orienterede samtidig om indholdet af bilagene for så vidt angik besparelserne for Forbrugerstyrelsens vedkommende.

I skrivelse af 9. juli 1990 anmodede A Industriministeriet om aktindsigt i de omhandlede bilag. Efter principielle overvejelser afslog ministeriet i skrivelse af 12. oktober 1990 aktindsigtsbegæringen med følgende begrundelse

"I forbindelse med omlægningen af Industriministeriets struktur i 1988 etableredes en koncernledelse bestående af departementschefen, de to afdelingschefer og de 8 styrelseschefer. Inden for ministeriets nye koncernstruktur fik koncernledelsen bl.a. til opgave at fastlægge de overordnede retningslinier for det samlede ministerområdes opgaveprioritering og ressourcefordeling. I koncernstrukturen indgår tillige en administrationsgruppe, som ligeledes er sammensat af nærmere angivne medarbejdere fra Departementet og de 8 styrelser, og som forbereder koncernledelsens møder.

Industriministeriet finder, at de udbedte dokumenter har en klar karakter af intern brevveksling inden for koncernledelsen. Koncernledelsen må anses for en departemental enhed til støtte for den overordnede styring og planlægning inden for ministerområdet. Udveksling af dokumenter mellem Departementet og koncernledelsen må derfor anses for intern.

Da de fremsendte dokumenter samtidig blev ledsaget af en anmodning om, at der for hver enkelt styrelses vedkommende udarbejdes bidrag til arbejdet vedrørende finanslovforslag, må skrivelsen med bilag i denne henseende tillige anses for et led i dokumentudvekslingen i forbindelse med styrelsens sekretariatsbistand for Departementet.

Herudover skal der henvises til, at det udleverede materiale generelt må anses for at have en sådan intern karakter, at det berettiger til at begrænse retten til aktindsigt i det givne tilfælde, jf. § 13, nr. 6."

I anledning af A's klage til mig anmodede jeg Industriministeriet om en udtalelse. Jeg bad i den forbindelse om en angivelse af, om Industriministeriets koncernledelse efter ministeriets opfattelse udgør en selvstændig myndighed.

Industriministeriets udtalelse forelå i skrivelse af 15. januar 1991. Heri er bl.a. anført

"Industriministeriets organisation blev med strukturændringen pr. januar 1988 tostrenget, dels med en traditionel hierarkisk organisation, dels med en Koncernstruktur.

I den hierarkiske struktur behandles alle faglige og politiske enkeltsager. Styrelsernes indgang til Departementet er i faglige spørgsmål de enkelte liniekontorer, i administrative spørgsmål Administrationssekretariatet.

Koncernledelsen består af departementschefen, afdelingscheferne i Departementet og direktørerne for ministeriets 8 styrelser. Forhandlingerne finder sted under høj grad af fortrolighed. Industriministeren deltager efter behov og ønske. Ud fra de givne politiske, lovmæssige og økonomiske rammer har Koncernledelsen fastsat de overordnede mål og fordeling af de økonomiske og personalemæssige rammer for det samlede ministerområde.

Under Koncernledelsen er der nedsat to permanente grupper, en Planlægningsgruppe og en Administrationsgruppe, hvorfra der leveres oplæg til Koncernledelsen. Planlægningsgruppen udgøres af cheferne for planlægningsenhederne i Departementet og styrelserne. Som formand for gruppen er udpeget sekretariatschefen for Departementets Planlægningssekretariat. Administrationsgruppen udgøres af cheferne for budget- og personalefunktionerne fra Departementet og styrelserne. Som formand er udpeget sekretariatschefen for Departementets Administrationssekretariat.

....

Dokumenter, der udveksles som led i koncernorganisationens (Koncernledelsens, Planlægningsgruppens og Administrationsgruppens) arbejde har karakter af interne arbejdspapirer , der før ændringen af strukturen på ministerområdet ikke ville være blevet udsendt til styrelsescheferne.

Koncernorganisationens opgavevaretagelse forudsætter, at dokumentudvekslingen mellem Departementet og de pågældende grupper samt mellem grupperne indbyrdes er intern. Når et af Departementets sekretariater, som sket i det foreliggende tilfælde, fremsender materiale til Koncernledelsen, sendes det til styrelsescheferne i deres egenskab af koncernledelsesmedlem og ikke til de pågældende som forvaltningschefer.

Ministeriet finder, at Koncernledelsen og de tilhørende to grupper er etableret til støtte for den overordnede styring og planlægning inden for ministerområdet, og at dokumentudveksling mellem Departementet og disse grupper og mellem grupperne indbyrdes er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7 om internt materiale. Ministeriet har derfor nægtet aktindsigt med henvisning hertil i det foreliggende tilfælde.

Herudover skal man henlede opmærksomheden på, at skrivelsen til Forbrugerstyrelsens direktør tillige indeholder en anmodning om, at styrelsen udarbejder et bidrag, der skal indgå i det lovforberedende arbejde vedrørende finansloven. Ministeriet finder, at skrivelsen i denne henseende er et led i dokumentudvekslingen i forbindelse med styrelsens sekretariatsbistand for Departementet. Denne bistand er en følge af, at styrelsen ligger inde med oplysninger, der ikke er i Departementets besiddelse, og er i øvrigt udtryk for en arbejdsdeling mellem Departement og styrelserne. Ministeriet har derfor fundet, at dokumentudvekslingen i denne henseende er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 4.

Det er endelig ministeriets opfattelse, at besparelsesforslagene for den enkelt styrelse ikke kan betragtes isoleret, men må ses som en del af den samlede økonomiske planlægning, der udgøres af samtlige besparelsesforslag på ministerområdet, og i hvilken forbindelse Koncernledelsen er ministerens rådgivere. Som følge af dette har ministeriet fundet, at hensynet til at beskytte den politiske beslutningsproces, herunder udarbejdelse af finanslovforslag m.m., taler for at undtage dokumenterne fra aktindsigt efter generalklausulen i lovens § 13, stk. 1, nr. 6."

Jeg sendte A en kopi af udtalelsen. Jeg modtog herefter en skrivelse af 28. januar 1991 fra A.

Da sagen rejste nogle principielle aktindsigtsspørgsmål, der er en følge af anvendelsen af koncernledelsesmodeller inden for centraladministrationen, fandt jeg det rigtigst ikke at tage stilling til sagen uden et bredere kendskab til anvendelsen af koncernledelse inden for centraladministrationen. Jeg anmodede derfor den 7. oktober 1991 Statsministeriet om at give nærmere oplysninger om brugen af koncernledelse i centraladministrationen. Jeg har tidligere sendt A kopi af mit brev til Statsministeriet. Statsministeriet anmodede på baggrund af min henvendelse Finansministeriet, Administrations- og Personaledepartementet, om at foretage en undersøgelse af brugen af koncernledelse i centraladministrationen. Administrations- og Personaledepartementet foretog en spørgeskemaundersøgelse i samtlige ministerier. Resultatet af denne undersøgelse danner baggrund for Statsministeriets svar til mig, som jeg har modtaget i skrivelse af 21. september 1992.

Statsministeriet har bl.a. oplyst følgende

"Af de i alt 22 ministerier har følgende 13 ministerier etableret, hvad der betegnes som koncernledelse eller koncernmøder

Arbejdsministeriet, Boligministeriet, Finansministeriet, Forsvarsministeriet, Industriministeriet, Justitsministeriet, Kulturministeriet, Landbrugsministeriet, Miljøministeriet, Skatteministeriet, Socialministeriet, Sundhedsministeriet og Undervisningsministeriet.

...

For mere end 2/3 af ministerierne har der ligget en formel beslutning til grund for etableringen af koncernledelse. For den resterende del er etableringen sket efter et gradvist udbygget uformelt samarbejde i en bestemt personkreds.

Ti ministerier kan fremvise dokumenter om dannelsen af koncernledelse. Dokumenterne fremtræder primært i form af kortere notater.

Undtagelserne er Arbejdsministeriet, der har udarbejdet en "ekstern" pjece specielt omhandlende ministeriets koncernledelse og dens funktion, samt Miljøministeriet, Industriministeriet og Socialministeriet, hvor koncernledelsen præsenteres i større publikationer om de pågældende ministeriers struktur.

...

I fem ministerier indgår ministeren direkte i koncernledelsen.

...

Koncernledelsernes medlemmer består endvidere for samtlige ministeriers vedkommende af departementschefen(erne) og i langt de overvejende koncernledelser af direktører for direktorater/styrelser samt afdelingschefer i departementet. Det er således departements- og afdelingschefer samt direktører for direktorater/styrelser, der udgør kernen i koncernledelserne.

Typisk er der ca. 10 egentlige medlemmer i koncernledelsen.

Andre medlemmer udgøres i visse tilfælde af kontorchefer i departementerne/styrelser eller af bestemte nøglepersoner. I otte ministerier anføres det, at visse øvrige personer deltager i møderne, hvoraf de fleste varetager sekretariatsbetjening.

...

Omkring halvdelen har en hyppig mødeaktivitet, idet koncernledelsen sammentræder ugentligt/hver anden uge. I et mindre antal ministerier mødes man månedligt. Tre koncernledelser mødes mere sjældent end en gang om måneden.

For samtlige koncernledelser foreligger der dagsorden til møderne. Samtidig angiver næsten alle ministerier, at der til koncernledelsesmøderne foreligger systematisk forberedte papirer om væsentlige emner på dagsordenen.

Planlægningshorisonten for behandlingen af konkrete emner/sager på fremtidige koncernledelsesmøder er meget varierende gående fra en måned til et halvt år eller derover. For fire koncernledelser foretages der ikke en sådan planlægning.

...

Til fire af de 13 koncernledelser er der knyttet et særligt sekretariat. I fem ministerier udføres sekretariatsbetjeningen af departementets sekretariat og i visse tilfælde i samarbejde med andre enheder. I de øvrige ministerier udføres mødeforbehandling og koordinering af mødesekretæren, der enten kommer fra ministersekretariatet eller andre enheder.

For ca. halvdelen af ministerierne er der etableret særlige arbejdsgrupper ofte sammensat af chefer på tværs af det enkelte ministerium. Gruppernes formål er blandt andet at foretage koordinering og samordning i hele ministeriet på områderne: økonomi, personale, planlægning m.v.

...

Med undtagelse af to koncernledelser findes der for de øvrige koncernledelser retningslinier for hvilke emner, der behandles. Der eksisterer således en mere eller mindre eksplicit afgrænsning af arbejdsområdet. Fem koncernledelser behandler kun emner af generel betydning for ministeriet. De resterende koncernledelser tager ligeledes emner op, der har konkret betydning for en enkelt styrelse.

Generelt behandles en bred vifte af emner i koncernledelsen. Ministerierne blev i spørgeskemaet bedt om at tage stilling til, hvorvidt koncernledelsen behandler 11 af APD nærmere præciserede emner. Nedenfor er emnerne opført i rækkefølge efter hvor mange ministerier, der angav at tage emnerne op på møderne.

- intern ressourceprioritering for hele ministeriet

- personalepolitik for hele ministeriet

- ministeriets samlede strategi

- ekstern økonomi (totalrammer/FFL m.v.)

- øvrige tværgående emner

- edb-politik for hele ministeriet

- faglig og økonomisk resultatovervågning

- strategi for ministeriets enkelte enheder

- emner der hidrører fra andre ministerier

- ministeriets egne lovforslag

- løbende driftssager

Under rubrikken "andet" angav en række ministerier: organisationsudvikling som emne.

...

Efter såvel Finansministeriets som Statsministeriets opfattelse er koncernledelsen en særlig ledelses- og samarbejdsform i et ministerium, hvorimod der ikke er tale om en ny særlig organisation.

Koncernledelsesmodellen er sagligt velbegrundet i hensynet til den effektive varetagelse af forskellige ledelsesmæssige opgaver, og modellen er nu ganske udbredt.

Koncernledelsens opgaver og arbejdsform er - som det fremgår af undersøgelsen - typisk af samme internt prægede karakter som mere traditionelle ledelses- og samarbejdsformer, og der er samme behov for at beskytte beslutningsprocessen.

Varetagelsen af de opgaver, der er henlagt til koncernledelsen, forudsætter derfor, at udveksling af dokumenter inden for koncernledelsen og mellem koncernledelsen og andre dele af det samlede ministerium betragtes som intern.

Med hensyn til baggrunden for Ombudsmandens henvendelse til Statsministeriet nemlig klagen over manglende aktindsigt i visse koncernledelsesdokumenter skal Statsministeriet bemærke

Offentlighedsloven må fortolkes således, at adgangen til aktindsigt ikke kommer til at virke som en hindring for udviklingen af hensigtsmæssige administrative ledelses- og samarbejdsformer som f.eks. koncernledelsesformen.

Dokumenter, der udveksles inden for koncernledelsen eller mellem koncernledelsen og andre dele af ministeriet, må på den baggrund - som også anført af Industriministeriet - anses for interne arbejdsdokumenter ud fra de samme synspunkter, som ligger til grund for bestemmelsen i offentlighedslovens § 7, navnlig § 7, nr. 2, eller i øvrigt være undtaget fra retten til aktindsigt efter lovens § 10, nr. 3 (tidligere nr. 4)."

I et brev til A udtalte jeg følgende

"Offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen) indeholder i § 7, nr. 1 og 2, følgende bestemmelser

"Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed."

Afgørende for anvendelse af bestemmelserne er, at dokumenterne udveksles inden for "samme myndighed".

Om fortolkningen af udtrykket "forskellige enheder inden for samme myndighed" er i forarbejderne til bestemmelsen anført

"Bestemmelsen indeholder ikke - lige så lidt som den gældende lovs § 5, nr. 4 - nogen nærmere angivelse af, hvad der skal anses for "forskellige enheder inden for samme myndighed".

Afgrænsningen heraf beror på en konkret vurdering af det underliggende retsgrundlag. Herved må den organisatoriske opbygning af de pågældende administrative enheder tages i betragtning (f.eks. hvilken grad af selvstændighed den enkelte enhed indtager, om der træffes afgørelse på egne vegne, rekursadgangen, instruktionsbeføjelsen m.v.). Endvidere må der lægges vægt på, om varetagelsen af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern." (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 219 f.).

Jeg henviser i øvrigt til omtalen af praksis (efter den tilsvarende bestemmelse i § 5, nr. 4, i den tidligere gældende offentlighedslov) i betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, side 188 ff., John Vogter: Offentlighedsloven med kommentarer, 1992, side 142 ff., og Juridisk Grundbog, bind 4, 1989, side 51 f.

Generelt om offentlighedslovens anvendelse i forhold til koncernledelse i centraladministrationen skal jeg bemærke følgende

Det fremgår af min behandling af sagen, at udveksling af dokumenter inden for en koncernledelse må give anledning til tvivl med hensyn til rækkevidden af undtagelsesbestemmelserne i § 7, nr. 1 og 2. Der er mig bekendt ikke tidligere i administrativ (eller judiciel) praksis taget stilling hertil.

Mine overvejelser er sket dels på baggrund af den konkrete sag, dels på grundlag af de generelle oplysninger, jeg har modtaget fra Statsministeriet og Finansministeriet. Det er på denne baggrund min vurdering, at en koncernledelse - under visse betingelser og inden for visse grænser - må anerkendes som en del af et ministeriums departement med den konsekvens, at udveksling af dokumenter inden for koncernledelsen og mellem koncernledelsen og departementets øvrige enheder må betragtes som intern i relation til § 7.

Jeg har for det første lagt vægt på, at offentlighedslovens ordlyd og forarbejder ikke taler imod dette resultat. I justitsministerens første forslag til den nugældende lov (Folketingstidende 1983/84, 2. samling, tillæg A, spalte 2971 f.) var indsat en bestemmelse om, at udveksling af interne arbejdsdokumenter mellem flere myndigheder kunne undtages fra aktindsigt, hvis "afgivelsen har været påkrævet af hensyn til... gennemførelsen af et internt præget samarbejde, der må anses for rimeligt begrundet i sagernes karakter". Denne bestemmelse var ikke medtaget i det senere lovforslag. Baggrunden herfor var, at det var den almindelige opfattelse i Folketingets Retsudvalg, at denne bestemmelse - og andre tilsvarende bestemmelser, der afskar retten til aktindsigt i interne arbejdsdokumenter, som en myndighed har afgivet til en anden myndighed - i for vidt omfang hindrede adgang til aktindsigt i interne arbejdsdokumenter, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, spalte 191. Af flere grunde - herunder navnlig, at den foreslåede bestemmelse var væsentligt mere vidtgående end udveksling af dokumenter inden for en koncernledelse - kan denne del af forarbejderne til loven imidlertid ikke antages generelt at tale imod at betragte en koncernledelses dokumenter som interne.

For det andet har jeg ved vurderingen af det foreliggende spørgsmål lagt vægt på, at der ikke er tale om dokumenter, der ville være undergivet aktindsigt i forbindelse med den traditionelle ledelsesform inden for et ministerium. De spørgsmål af generel betydning for ministerområdets forskellige enheder, styrelser og direktorater m.v., som behandles af koncernledelsen, ville formentlig under en traditionel ledelsesstruktur i vid udstrækning blive behandlet af departementet alene uden (formel) inddragelse af de pågældende styrelser, og således at der slet ikke ville foreligge nogen ekstern brevveksling.

Endvidere har jeg lagt vægt på, at koncernledelse generelt betragtes som en hensigtsmæssig nydannelse inden for centraladministrationen. Offentlighedsloven bør ikke uden sikre grunde fortolkes på en måde, der lægger hindringer i vejen for udbredelsen af hensigtsmæssige ledelsesformer i ministerierne. I den forbindelse kan jeg henvise til, at udviklingen af det såkaldte funktionelle kriterium ved afgørelser i henhold til § 7, nr. 2, viser, at det ved fortolkningen af denne bestemmelse og den tilsvarende bestemmelse i § 5, nr. 4, i den tidligere offentlighedslov ikke er udelukket at inddrage supplerende kriterier, der udspringer af behovet for andre administrative strukturer end dem, der tidligere var dominerende i centraladministrationen. Angående det supplerende funktionelle kriterium henviser jeg nærmere til betænkning nr. 856/1978 om offentlighedslovens revision, side 192 f., og John Vogter: Offentlighedsloven med kommentarer, 1992, side 147 f.D

Det forhold, at der med en koncernledelse gives adgang til en modificerende fortolkning af offentlighedslovens hovedregel om, at brevveksling mellem forskellige myndigheder er offentlig (bortset fra de særlige undtagelsesbestemmelser i lovens §§ 10-13), nødvendiggør efter min opfattelse, at der må stilles visse betingelser som forudsætning for at anerkende en koncernledelse som en del af det pågældende departement.

Der må således foreligge klare formelle regler om, hvilke personer der indgår i koncernledelsen eller yder sekretariatsbistand hertil; og det skal være angivet, hvilke spørgsmål koncernledelsen kan eller skal beskæftige sig med. Det må herved efter min opfattelse være en betingelse for at anerkende en undtagelse efter § 7, at dokumenterne angår spørgsmål af generel betydning for hele ministerområdet eller dog for en flerhed af ministeriets styrelser m.v., og således at det, der af Industriministeriet betegnes som "faglige spørgsmål", ikke indgår i emnekredsen. Jeg går ud fra, at der med dette udtryk menes sager, generelle og konkrete, der henhører under en styrelses særlige fagområde, og som behandles enten af styrelsen selv eller af styrelsen i samarbejde med departementet. F.eks. er udarbejdelse af lovforslag, bekendtgørelser og cirkulærer en faglig opgave, i modsætning til det samlede lovgivningsprogram eller finanslovsbidrag for ministeriet eller det samlede bekendtgørelses- og cirkulæreprogram (jf. "Industriministeriets fremtidige struktur", arbejdsnotat nr. 8, juli 1987, side 25). På grund af personsammenfaldet må det i øvrigt ved hjælp af særligt brevpapir og klar adressering tydeligt markeres, når et brev til eller fra medlemmer af koncernledelsen angår spørgsmål, der hører under koncernledelsen.

Jeg forudsætter, at det fortsat fastholdes som hovedreglen, at brevveksling mellem departement og styrelser m.v. inden for ministeriet er ekstern - også i tilfælde, hvor brevet er stilet til eller afsendt af en styrelseschef, som er medlem af koncernledelsen.

Med den givne personelle sammensætning af koncernledelsen i bl.a. Industriministeriet vil der i praksis navnlig opstå afgrænsningsproblemer i forholdet mellem på den ene side styrelsescheferne (samt i givet fald andre ansatte i styrelserne) som medlemmer af koncernledelsen og på den anden side styrelsescheferne som ledere af den forvaltning, der er henlagt til den pågældende styrelse. Styrelsescheferne vil modtage og afsende breve fra og til departementet eller enheder i departementet både i funktionen som koncernledelsesmedlem og i funktionen som styrelseschef. Det sidste må som anført være hovedreglen. Afgørende for, om der er tale om funktionen som koncernledelsesmedlem, er, om dokumentets indhold omfattes af den generelle beskrivelse af koncernledelsens opgaver. Samtidig må dokumentet i formen klart fremtræde som stilet til - eller afsendt af - styrelseschefen som medlem af koncernledelsen.

Brevveksling inden for koncernledelsen - altså mellem koncernledelsens forskellige enheder og mellem de personer, som indgår heri - er intern, så længe dokumenterne ikke videregives til andre uden for koncernledelsen og departementet.

Modsat gælder, at brevveksling mellem koncernledelsen og styrelserne normalt er ekstern på samme måde som brevveksling mellem et departement og styrelserne inden for ministeriet, jf. John Vogter: Offentlighedsloven med kommentarer, 1992, side 143 ff. Brevveksling mellem styrelserne indbyrdes er selvsagt ekstern.

Angående Industriministeriets koncernledelse skal jeg bemærke følgende

Struktur, sammensætning og opgaver for Industriministeriets koncernledelse er nærmere fastlagt i det ovennævnte arbejdsnotat, "Industriministeriets fremtidige struktur", side 23 ff. Betingelsen om, at der skal foreligge formelle regler om disse spørgsmål, jf. ovenfor, må hermed anses for opfyldt.

Det fremgår af arbejdsnotatet, at koncernledelsen består af ministeriets departementschef, afdelingscheferne i departementet og direktørerne for de otte styrelser. Ministeren deltager i koncernledelsens møder efter eget ønske og efter behov.

Under koncernledelsen er nedsat to permanente arbejdsgrupper; en planlægningsgruppe og en administrationsgruppe. Planlægningsgruppen består af cheferne for planlægningsenhederne i departementet og styrelserne. Administrationsgruppen består tilsvarende af cheferne for budget- og personalefunktionerne.

Koncernledelsens opgave er at fastsætte de overordnede mål og fordelingen af de økonomiske og personalemæssige rammer inden for det samlede ministerområde. Det er koncernledelsens ansvar at sikre, at der sker en opfølgning af de fastsatte mål og rammer og at foretage en resultatvurdering. Endvidere skal koncernledelsen drøfte og fastlægge mål og rammer for ministerområdet, lovgivningsprogrammet, bekendtgørelses- og cirkulæreprogram samt udviklings- og planlægningsaktiviteter.

Ifølge et notat fra december 1990 er det koncernledelsens "primære opgave at drøfte Industriministeriets overordnede personale- og budgetforhold, de mere langsigtede og generelle erhvervspolitiske spørgsmål samt øvrige spørgsmål af fælles interesse for Industriministeriet. Drøftelserne tager sigte på at skabe en fælles opfattelse af problemområder og handlemuligheder".

I forbindelse med den af Administrations- og Personaledepartementet foretagne spørgeskemaundersøgelse har Industriministeriet oplyst, at koncernledelsen kun behandler emner af generel betydning for ministeriet. Mere specifikt er det oplyst, at koncernledelsen behandler følgende emner: ministeriets samlede strategi, intern ressourceprioritering for hele ministeriet, ekstern økonomi, personalepolitik for hele ministeriet, edb-politik for hele ministeriet, faglig og økonomisk resultatovervågning og øvrige tværgående emner.

Selv om afgrænsningen af opgaverne i det ovennævnte arbejdsnotat og i spørgeskemaundersøgelsen visse steder er formuleret i forholdsvis generelle vendinger, adskiller opgaverne for koncernledelsen i Industriministeriet sig dog efter det for mig oplyste fra departementets (øvrige) opgaver og fra styrelsernes opgaver. Det, som ikke henhører under koncernledelsen, kaldes i arbejdsnotatet for "faglige og politiske enkeltsager" eller blot "faglige spørgsmål". Som nævnt, går jeg ud fra, at der hermed menes sager, generelle og konkrete, der henhører under en styrelses særlige fagområde, og som behandles enten af styrelsen selv eller af styrelsen i samarbejde med departementet. I modsætning hertil omfatter koncernledelsen spørgsmål, der berører alle styrelserne eller dog hovedparten af disse.

Den generelle ledelsesopgave i Industriministeriet blev indtil 1988, hvor koncernledelsen blev etableret, varetaget af departementet alene. Ved overgangen til koncernstyring blev styrelsescheferne direkte inddraget i udøvelsen af ledelsesfunktionerne. Formålet var i højere grad at engagere styrelsernes ledelser i ministerområdets overordnede drift og udvikling samt generelt at styrke departementets administrative ledelsesopgaver, jf. arbejdsnotatet, side 23.

På denne baggrund er det min opfattelse, at de foreliggende regler tilstrækkeligt klart beskriver sammensætning og opgaver for Industriministeriets koncernledelse. De oprettede arbejdsgruppers deltagerkreds og opgaver ligger ligeledes fast. Endvidere må det antages, at betingelsen om, at koncernledelsen kun beskæftiger sig med emner, der angår Industriministeriet som helhed eller dog en flerhed af styrelserne, er opfyldt. Det er således min opfattelse, at Industriministeriets koncernledelse i relation til offentlighedsloven må betragtes som en del af departementet således, at brevveksling inden for koncernledelsen og mellem koncernledelsen og (den øvrige del af) departementet vil kunne betragtes som intern.

Skrivelsen af 4. april 1990 med bilag vedrører utvivlsomt spørgsmål, der henhører under koncernledelsens generelle opgaver. Som anført nedenfor, opfylder den pågældende skrivelse ikke de krav i henseende til form (adressering m.v.), der efter min opfattelse må stilles, dersom korrespondancen mellem medlemmer af koncernledelsen skal kunne betragtes som intern. Disse krav er imidlertid her udviklet og opstillet med henblik på den fremtidige praksis. At de ikke har været opfyldt i det foreliggende tilfælde - der som anført er det første, som har givet anledning til en principiel vurdering af anvendelsen af offentlighedslovens regler i forhold til koncernledelser - giver mig derfor ikke anledning til at fremsætte kritik, men derimod en henstilling.

Jeg finder herefter ikke at kunne kritisere, at Industriministeriet har nægtet (A) aktindsigt under henvisning til, at det omhandlede dokument er sendt til Forbrugerstyrelsens chef (og videregivet til styrelsens sekretariatschef) som medlemmer af Industriministeriets koncernledelse og dermed omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 7, nr. 1 og 2.

Skrivelsen af 4. april 1990 bærer Industriministeriets, departementets, sædvanlige brevhoved, og den er stilet til "Forbrugerstyrelsen, att: direktør Niels Erik Jensen".

Som nævnt, vil det efter min opfattelse være påkrævet, at det i dokumentets ydre fremtræden tydeligt fremhæves, at der er tale om brevveksling vedrørende koncernledelsen. Jeg har derfor samtidig hermed henstillet til Industriministeriet at indføre en form, hvorved det klart markeres - gennem anvendelse af særligt brevpapir, adressering eller på anden måde - at dokumentet vedrører koncernledelsen, til forskel fra departementets og styrelseschefernes øvrige opgaver.

På baggrund af sagens principielle karakter og den tvivl som det rejste fortolkningsspørgsmål giver anledning til, har jeg orienteret Folketingets Retsudvalg om min udtalelse i sagen. Jeg har endvidere anmodet Justitsministeriet - under hvis sagsområde loven hører - om at tage min udtalelse i betragtning ved en kommende revision af loven.

Om de øvrige begrundelser for Industriministeriets afgørelse om at nægte aktindsigt skal jeg bemærke

Offentlighedslovens § 10, nr. 3, har følgende indhold

"Retten til aktindsigt omfatter ikke

....

3) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed."

Bestemmelsen fandtes oprindelig i lovens § 10, nr. 4, men blev flyttet til § 10, nr. 3, ved lov nr. 347 af 6. juni 1991 om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven.

Ministeriet har som forklaring på henvisningen til undtagelsesbestemmelsen om sekretariatsbistand anført, at skrivelsen til Forbrugerstyrelsens direktør indeholder en anmodning om, at styrelsen udarbejder et bidrag, der skal indgå i det lovforberedende arbejde vedrørende finansloven. Skrivelsen må derfor (tillige) anses som led i dokumentudvekslingen i forbindelse med styrelsens sekretariatsbistand for departementet.

I en sag, der er omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1989, side 175 ff., har jeg redegjort for fortolkningen af § 10, nr. 3 (dengang nr. 4). Jeg har fremhævet, at bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og primært tager sigte på tilfælde, hvor sekretariatsfunktionen fremgår af lovgivningen på området. Der kan efter min opfattelse ikke herudover anerkendes nogen almindelig adgang til ved konkret beslutning at udpege en myndighed som sekretariat for en anden myndighed med den konsekvens, at brevvekslingen mellem myndighederne bliver undtaget fra aktindsigt.

I det foreliggende tilfælde, hvor der er tale om et almindeligt samarbejde mellem departement og styrelse - en relation, hvor hovedreglen om aktindsigt i myndighedernes indbyrdes brevveksling ofte er fremhævet - er der efter min opfattelse ikke grundlag for at benytte undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3. Jeg må derfor anse det som en fejl, at Industriministeriet har henvist til denne bestemmelse som begrundelse for at afvise at give aktindsigt.

For så vidt der måtte være et særligt behov for at beskytte samarbejdet mellem departement og styrelser i sager om lovgivning, herunder det lovforberedende arbejde vedrørende finansloven, henviser jeg til den tidsbegrænsede undtagelse i offentlighedslovens § 2, stk. 2.

Jeg har gjort Industriministeriet bekendt med min opfattelse.

For så vidt angår Industriministeriets henvisning yderligere til offentlighedsloven § 13, stk. 1, nr. 6, bemærker jeg, at det, ministeriet har anført herom i udtalelsen til mig, indholdsmæssigt svarer til det anførte om ministeriets koncernledelse og dennes særlige funktioner (bl.a. den samlede økonomiske planlægning på ministerområdet).

På den baggrund, og idet jeg kan henholde mig til det ovenstående om adgangen til at undtage dokumenter udvekslet inden for koncernledelsen efter bestemmelserne i § 7, nr. 1 og 2, finder jeg ikke at have tilstrækkelig anledning til at komme nærmere ind på, om en konkret afvejning i det foreliggende tilfælde kan føre til afslag efter § 13, stk. 1, nr. 6.

Ud over Folketingets Retsudvalg, Industriministeriet og Justitsministeriet har Statsministeriet og Finansministeriet fået kopi af denne skrivelse."

Resumé

A klagede over afslag på aktindsigt i bilag til en skrivelse fra Industriministeriet (IDM) til Forbrugerstyrelsens direktør. Aktindsigt blev nægtet med henvisning til, at de udbedte dokumenter havde karakter af intern brevveksling inden for IDM's koncernledelse, der bestod af departementschefen, to afdelingschefer og de 8 styrelseschefer.

Ombudsmanden udtalte, at en koncernledelse - under visse betingelser og inden for visse grænser - må anerkendes som en del af et ministeriums departement med den konsekvens, at udveksling af dokumenter inden for koncernledelsen og mellem koncernledelsen og departementets øvrige enheder må betragtes som intern i relation til forvaltningsloven § 7. Betingelserne er, at der foreligger klare formelle regler om, hvilke personer der indgår i koncernledelsen eller yder sekretariatsbistand hertil; og det skal være angivet, hvilke spørgsmål koncernledelsen kan eller skal beskæftige sig med. Endvidere skulle brevvekslingen i formen klart fremtræde som stilet til et medlem af koncernledelsen.

Ombudsmanden fandt på den baggrund ikke grundlag for at kritisere IDM's afslag på aktindsigt, men henstillede til IDM at gennemføre en klarere (formel) markering af, hvornår et dokument vedrørte koncernledelsen, til forskel fra departementets og styrelseschefernes øvrige opgaver. (J. nr. 1990-1572-39).