Uansøgt afsked af kaptajn i Flyvevåbnet. Partshøring og afgørelsens adressat.

Uansøgt afsked af kaptajn i Flyvevåbnet. Partshøring og afgørelsens adressat.

A klagede i skrivelse af 21. oktober 1991 over, at Forsvarsministeriet ved skrivelse af 20.september 1991 uden ansøgning havde afskediget A fra sin stilling som tjenestemand i forsvaret fra udgangen af december 1991, hvilket blev meddelt A ved Forsvarskommandoens skrivelse af 25. september 1991.

I anledning af A's henvendelse indhentede jeg en udtalelse af 16. december 1991 fra Forsvarsministeriet, som A kommenterede i skrivelse af 17. januar 1992. Jeg modtog endvidere sagens akter.

Det fremgik af oplysningerne i sagen, at A i 1979 overgik fra at være kontraktansat militær pilot til at være tjenestemandsansat linieofficer med tjeneste i flyvevåbnet, og at A i 1987 blev udnævnt til kaptajn. Fra maj 1988 blev A efter ansøgning udstationeret som tjenestegørende ved B, hvor A forrettede flyvetjeneste.

Den 31. juli 1990 blev A i Tyskland taget for spirituskørsel, idet A havde ført et civilt motorkøretøj med en promille på 2,44. A blev i den anledning straks meddelt midlertidigt flyveforbud som fartøjschef under sagens videre forløb, hvilket indebar, at A herefter alene kunne flyve som 2. pilot. I relation til myndighederne i Tyskland førte sagen til, at A vedtog en bøde og blev frakendt retten til at føre motorkøretøj i Tyskland i 6 måneder.

Episoden gav anledning til, at spørgsmålet om bevarelse eller frakendelse af A's flyverstatus blev taget op til bedømmelse i Kommissionen til Vurdering af Sager vedrørende Piloters Spiritus- og Promillekørsel, som behandlede sagen på et kommissionsmøde den 5. december 1990, hvortil A var indkaldt for at afgive forklaring. A blev efterfølgende af kommissionen gjort bekendt med, at kommissionen ville indstille til Forsvarsministeriet, at A - efter en kraftig påtale - blev meddelt tilladelse til genoptagelse af flyvning.

Forinden Forsvarsministeriet havde truffet afgørelse i sagen, foretog A's eskadrillechef i marts 1991 indberetning om nogle episoder, som havde fundet sted på en base i Grækenland, hvorunder A havde optrådt spirituspåvirket og havde udvist en adfærd, som gjorde, at A ikke længere var ønsket i eskadrillen. Indberetningen medførte, at A blev hjemkommanderet til anden tjeneste i Danmark.

Ved skrivelse af 5. april 1991 meddelte Forsvarskommandoen A, at Forsvarsministeriet ved skrivelse af 25. marts 1991 havde truffet afgørelse om at inddrage A's tilladelse til flyvning indtil videre på grund af den høje promille og sagens omstændigheder i øvrigt. A blev samtidig orienteret om, at Ældste Danske Officer ved NATO Airborne Early Warning Force var blevet anmodet om at meddele A en mundtlig misbilligelse, idet A ikke havde levet op til de krav om ansvarlighed, der må stilles til en officer og luftfartøjschef såvel i som uden for tjenesten. I skrivelsen var afslutningsvis anført følgende

"Nærværende skrivelse er at betragte som en mundtlig misbilligelse, der foreligger bekræftet i skriftlig form og vil som sådan indgå i den samlede vurdering af Deres forhold, såfremt der inden for de nærmeste to år regnet fra den 31. JUL 1990 måtte blive tale om at tildele Dem en advarsel som følge af, at De igen forser Dem i eller uden for tjenesten.

6. FMN har som følge af ÆDO/NAEWF indberetninger af henholdsvis 13. og 14. MAR 1991 vedrørende Deres optræden under udstationering til ... i perioden 12.-26. FEB 1991 anmodet FKO om senest den 31. MAJ 1991 at fremkomme med en fornyet samlet indstilling om, hvorvidt der vurderes at være grundlag for eventuel generhvervelse af flyverstatus - og i givet fald hvornår. I tilknytning hertil ønskes en vurdering af, om der fortsat findes grundlag for at opretholde Deres tjenesteforhold.

FMN vil herefter bl.a. vurdere, hvorvidt der skønnes anledning til at søge færdselsforseelsen indbragt for en dansk domstol.

7. Foranlediget heraf, har FKO anmodet Chefen for Flyvertaktisk Kommando om at foranledige Dem fremstillet for Statuskommissionen for piloter, navigatører og flyveledere m.fl."

Statuskommissionen behandlede sagen på et møde den 8. maj 1991. Af referatet herfra fremgår, at kommissionen gennemgik A's samlede tjenesteforløb og A's adfærd såvel i som uden for tjenesten. Efter en lang drøftelse konkluderedes, at A ikke levede op til den standard, som forventes af en pilot og officer i flyvevåbnet, og at A heller ikke kunne forventes at honorere dette krav i fremtiden. Efter en drøftelse af, om A ville kunne placeres i en ikke statusbetinget stilling, blev A tilkaldt og præsenteret for sagen og for kommissionens bemærkninger i sammenfattet form. Af referatet fremgik bl.a., at A's specielle personlighed og temperament i forbindelse med omgang med spiritus blev omtalt i den sammenhæng. Efter at A havde besvaret kommissionens spørgsmål, foretog kommissionen en afsluttende vurdering af sagen. A blev herefter orienteret om, at der i kommissionen var enighed om at indstille A til fortsat fratagelse af flyverstatus, samt at et flertal af kommissionsmedlemmerne anbefalede, at A blev indstillet til afsked, idet man ikke kunne anbefale A overført til andre tjenesteområder, mens et mindretal mente, at A burde have endnu en chance.

Ved skrivelse af 21. maj 1991 til Forsvarschefen meddelte chefen for Flyvertaktisk Kommando, at han kunne tiltræde kommissionens anbefaling af, at A indstilledes til afsked.

Ved skrivelse af 29. maj 1991 til Forsvarsministeriet blev A af Forsvarskommandoen indstillet til afskedigelse uden ansøgning i medfør af kundgørelse for forsvaret B. 21-1979.

Den 6. juni 1991 afholdtes et uformelt møde mellem repræsentanter for Forsvarets Pilotforening og Forsvarsministeriet, og den 1. juli 1991 fremsendtes til Forsvarsministeriet et notat udarbejdet af Forsvarets Pilotforenings advokat vedrørende sagen.

Efter at have indhentet en udtalelse fra Finansministeriet vedrørende A's pensionsforhold anmodede Forsvarsministeriet i skrivelse af 1. august 1991 Forsvarskommandoen om at meddele A, at Forsvarsministeriet havde til hensigt at afskedige A som følge af utilfredsstillende tjeneste med sædvanligt varsel i medfør af tjenestemandslovens § 28, idet Forsvarskommandoen samtidig blev anmodet om at foranledige, at der blev givet A lejlighed til at fremkomme med en skriftlig udtalelse i sagen. Forsvarsministeriet orienterede samtidig Statstjenestemændenes Centralorganisation II herom, idet der blev givet organisationen en frist på 3 uger til at fremkomme med en eventuel udtalelse i sagen.

Ved Forsvarskommandoens skrivelse af 8. august 1991 blev A orienteret om Forsvarsministeriets skrivelse af 1. august 1991, idet A, såfremt han ønskede at afgive en skriftlig udtalelse i sagen, blev anmodet om at sørge for, at den var Forsvarskommandoen i hænde senest den 16. august 1991.

Ved skrivelse af 15. august 1991 stilet til Forsvarskommandoen protesterede A imod, at hans tjenstlige forhold skulle kunne begrunde en afskedigelse af ham, idet A, hvis han fortsat ikke kunne meddeles flyvetilladelse, var interesseret i at blive beordret til anden tjeneste. A vedlagde endvidere en personalebedømmelse fra sit seneste tjenestested.

Ved skrivelse af 19. august 1991 fremkom Statstjenestemændenes Centralorganisation II med en udtalelse i sagen, hvori det konkluderedes, at man ikke var enig i, at der forelå grundlag for afskedigelse. Organisationen anmodede samtidig i medfør af tjenestemandslovens § 48, stk. 2, om en forhandling i sagen.

Der blev herefter den 30. august 1991 afholdt et møde til drøftelse af sagen mellem repræsentanter for de involverede faglige organisationer, Forsvarskommandoen og Forsvarsministeriet.

Ved skrivelse af 20. september 1991 traf Forsvarsministeriet afgørelse om at afskedige A uden ansøgning fra flyvevåbnets linie fra udgangen af december 1991. Afgørelsen var bl.a. begrundet således

"...

Den af CO II ønskede forhandling fandt sted den 30. august 1991. På CO II('s) anmodning gav Forsvarsministeriet en uddybende begrundelse for den påtænkte afsked. Det blev herunder anført, at ministeriets afgørelse er baseret på en helhedsvurdering, hvis væsentligste elementer er, at vedkommende

· på grund af alkoholproblemer er frataget flyvestatus, og derfor ikke kan bestride sin primære funktion,

· har udvist en adfærd og haft et tjenesteforløb, der på en række områder har været stærkt kritisabelt,

· ikke anses for egnet til officersfunktioner uden for pilotfunktionsområdet,

· ikke vurderes i stand til at ændre adfærd, og

· af såvel Flyvertaktisk Kommando som Forsvarskommandoen er indstillet til afsked.

De anførte forhold er dokumenteret gennem referat af Statuskommissionens møde samt foreliggende personelbedømmelser, indberetninger m.v.

Der blev fra organisationsside fremsat et kompromisforslag omfattende en nærmere afgrænset prøveperiode i en stilling uden for pilotfunktionsområdet kombineret med en kontrolleret behandling for alkoholproblemet.

Efter en fornyet vurdering finder Forsvarsministeriet fortsat, at de forhold, der danner grundlag for statuskommissionens konklusioner og for Forsvarskommandoens indstilling om afsked, er så tungtvejende og velunderbyggede, at der ikke findes grundlag for at opretholde ansættelsesforholdet.

..."

Forsvarsministeriets afgørelse af 20. september 1991 var stilet til Forsvarskommandoen, som blev anmodet om at underrette A om ministeriets afgørelse, hvilket skete ved Forsvarskommandoens skrivelse af 25. september 1991 til A.

Jeg forstod A's henvendelse af 21. oktober 1991 til mig således, at A's klage vedrørte følgende forhold

at afskedigelsen efter A's opfattelse i realiteten var en samlet straf for forseelserne i Tyskland og Grækenland, men at disse episoder allerede havde resulteret i en mundtlig misbilligelse, hvorfor Forsvarsministeriet ikke var berettiget til at skride til afskedigelse af A på samme grundlag,

at tjenestemandslovens § 24 ikke var overholdt, idet der ikke havde været afholdt tjenstligt forhør i sagen,

at Forsvarskommandoens skrivelse af 8. august 1991 til A, ved hvilken A blev givet lejlighed til at fremkomme med en skriftlig udtalelse i sagen, ikke indeholdt en fornøden redegørelse for grundlaget for den påtænkte afskedigelse, idet der i skrivelsen alene var henvist til utilfredsstillende tjeneste,

at afskedigelsen ikke var sagligt begrundet, og at den var i strid med gældende praksis, idet Forsvarsministeriet A bekendt aldrig tidligere havde afskediget tjenestemænd på et tilsvarende grundlag, og

at afskedigelsen ikke i overensstemmelse med tjenestemandslovens § 26, stk. 2, var foretaget af forsvarsministeren.

Efter min gennemgang af sagen udtalte jeg følgende i en skrivelse til A

" Ad punkt 1

Det fremgår af luftfartslovens § 150, stk. 8, at en pilot, som bliver frakendt retten til at føre motordrevet køretøj ubetinget i medfør af færdselsloven, af luftfartsvæsenet kan blive frataget retten til at gøre tjeneste på et luftfartøj i et tilsvarende tidsrum, såfremt det strafbare forhold, for hvilket vedkommende er dømt, begrunder en nærliggende fare for misbrug af denne ret.

Hvad angår flyvning med militære luftfartøjer bestemmer luftfartslovens § 154, stk. 1, at forsvarsministeren træffer bestemmelse om, i hvilken udstrækning og eventuelt med hvilke ændringer og tilføjelser luftfartslovens bestemmelser om civil luftfart skal finde anvendelse.

I FLVBST FSB 3 152-2 fra august 1978 om bl.a. kommissoriet for Kommissionen til Vurdering af Sager vedrørende Piloters Spiritus- og Promillekørsel er bestemt, at kommissionen bl.a. har til opgave at foretage en helhedsvurdering af sager, hvori en pilot i forsvaret er dømt for spirituskørsel, og på grundlag heraf indstille til Forsvarsministeriet, hvilke konsekvenser sagen bør få for den pågældende, herunder med hensyn til spørgsmålet om bevarelse eller frakendelse af flyverstatus, idet den endelige afgørelse herom træffes af Forsvarsministeriet.

I kundgørelse for forsvaret B. 21-1979 er fastsat nærmere regler for personel med pilotuddannelse i flyvevåbnet, hæren og søværnet, der i overensstemmelse med pilotuddannelsen anvendes i stillinger, hvor pilotuddannelsen er nødvendig, og som normalt forudsætter opretholdelse af flyverstatus (pilotfunktionsområdet). I kundgørelsens kap. 1, pkt. 1, om flyvevåbnet er bl.a. bestemt følgende

"...

Overførsel til en stilling uden for pilotfunktionsområdet sker efter ansøgning eller på grund af forhold, der skyldes den pågældende selv, og medfører, at den pågældende, for så vidt angår grad og løn m.v., placeres som om den hidtidige tjeneste var forrettet uden for pilotfunktionsområdet, forudsat ansættelsesforholdet ikke straks bringes til ophør."

Det fremgår endelig af FLVBST FSB 3 152.5 fra juli 1981, at spørgsmålet om bl.a. piloters fortsatte deltagelse i flyvetjeneste eller anden operativ tjeneste behandles i den såkaldte Statuskommission, som bl.a. har følgende kommissorium

"3. Statuskommissionen har til opgave i sådanne sager, som måtte blive den forelagt af Chefen for Flyvevåbnet, at foretage endelig behandling af og stille forslag til afgørelse af, hvorvidt

a. Personel til flyvetjeneste , der af lægelige, tjenstlige eller af andre årsager er meddelt eller indstillet til flyveforbud, skal

- forrette fortsat flyvetjeneste, eventuelt på andre flytyper eller i begrænset form eller

- have mulighed for på et senere tidspunkt på ny at forrette flyvetjeneste eller

- fortabe status og i forbindelse hermed have mulighed for eventuel overførsel til anden tjeneste.

...

5. Når kommissionen skønner, at grundlaget for en persons/fremstillet persons fortsatte tjeneste i flyvevåbnet ikke er til stede, kan kommissionen foreslå, at den pågældendes ansættelsesforhold bringes til ophør."

Det forhold, at De ved Forsvarsministeriets afgørelse af 25. marts 1991 blev frataget flyverstatus indtil videre, bevirkede i overensstemmelse med de oven for citerede bestemmelser, at spørgsmålet om Deres fremtidige ansættelsesforhold, herunder om det burde bringes til ophør, blev taget op til vurdering i Statuskommissionen, hvilket De blev underrettet om ved Forsvarskommandoens skrivelse af 5. april 1991.

At De ved samme skrivelse blev meddelt en påtale for tjenesteforseelse, finder jeg ikke kan afskære Forsvarsministeriet fra at foranledige iværksat en vurdering af Deres fremtidige ansættelsesmuligheder som en konsekvens af, at De var blevet frataget Deres flyverstatus.

Ad punkt 2

Hvorvidt Forsvarsministeriet forinden afskedigelsen burde have ladet afholde tjenstligt forhør, må bedømmes på baggrund af tjenestemandslovens regler om afskedigelse af tjenestemænd.

Ifølge lovens § 24 kan som disciplinær straf for tjenstlig forseelse bl.a. anvendes afskedigelse. Afsked som straf for tjenesteforseelse kan, når forholdet ikke er fastslået ved dom, aldrig finde sted uden efter afholdelse af tjenstligt forhør, jf. § 24, stk. 1, 2. pkt.

Herudover kan tjenestemænd ifølge lovens § 28 "afskediges uden ansøgning med 3 måneders varsel til udgangen af en måned".

Den sidste bestemmelse omhandler den såkaldte "diskretionære" afskedigelse, det vil sige en afskedigelse, der anvendes som et led i ansættelsesmyndighedens arbejdsgiverbeføjelser - og ikke som en disciplinær foranstaltning.

Om der burde have været afholdt tjenstligt forhør, beror derfor på, om Forsvarsministeriet ved beslutningen om at meddele Dem uansøgt afsked har lagt vægt på forhold, som er blevet tilskrevet Dem som tjenesteforseelser.

Efter min gennemgang af sagen er det imidlertid min opfattelse, at Forsvarsministeriet har foretaget en selvstændig vurdering af, hvorvidt De, efter at De var blevet frataget flyverstatus, fortsat kunne anses for egnet til at være ansat i forsvaret, og at afskedigelsen er begrundet i denne vurdering, og ikke i forhold, som kan karakteriseres som afskedsbegrundende tjenesteforseelser. Afskedigelsen er i overensstemmelse hermed blevet meddelt med det i § 28 foreskrevne varsel, ligesom der er blevet tillagt Dem pension.

Jeg har på denne baggrund ikke grundlag for at kritisere, at ministeriets beslutning er blevet truffet uden afholdelse af tjenstligt forhør.

Ad punkt 3

Det er fast antaget, at der i sager om uansøgt afsked på grund af påstået uegnethed, samarbejdsvanskeligheder m.v., inden afskedigelsen sker, i almindelighed bør gives den ansatte en redegørelse - der efter omstændighederne bør være skriftlig - for grundlaget for den påtænkte afgørelse. Der sigtes herved til en redegørelse, der angiver de forhold fra den ansattes side, der lægges vægt på, og som - for så vidt der foreligger bevismæssige spørgsmål - angiver det bevismæssige grundlag for, at de pågældende forhold antages at foreligge. Det er endvidere min opfattelse, at der herefter bør gives den ansatte lejlighed til at fremkomme med en udtalelse, der kan indgå i grundlaget for afskedigelsesmyndighedens endelige stillingtagen, jf. herved også tjenestemandslovens § 31, stk. 1. (Se f.eks. Jørgen Mathiasen, Forvaltningspersonellet s. 121 med henvisninger og Folketingets Ombudsmands beretning for 1990 s. 363).

Jeg er enig i, at Forsvarskommandoens skrivelse af 8. august 1991 - ved hvilken der blev givet Dem lejlighed til at fremkomme med en udtalelse i anledning af, at Forsvarsministeriet havde til hensigt at afskedige Dem efter tjenestemandslovens § 28 - ikke indeholdt en tilstrækkelig redegørelse for afskedigelsesgrundlaget.

Det fremgår imidlertid af oplysningerne i sagen, at Statuskommissionen i forbindelse med sit møde den 8. maj 1991 orienterede Dem om kommissionens overvejelser og indstilling, ligesom De efter det for mig oplyste havde kendskab til referatet af kommissionens møde samt til foreliggende personelbedømmelser og sagens øvrige akter gennem aktindsigt. Jeg må således lægge til grund, at De, da De modtog Forsvarskommandoens skrivelse af 8. august 1991, allerede var bekendt med grundlaget for den påtænkte afskedigelse.

Såvel De som Deres faglige organisation har endvidere benyttet adgangen til at fremsætte udtalelser i sagen, ligesom afskedigelsesgrundlaget herefter, forinden afgørelsen blev truffet, har været drøftet udførligt på et møde med Deres faglige organisation.

Under de således foreliggende omstændigheder har jeg ikke grundlag for at kritisere Forsvarsministeriet for at have truffet afgørelse i sagen uden forinden at have givet Dem fornøden lejlighed til at udtale Dem om den påtænkte afgørelse og grundlaget herfor.

Ad punkt 4

Tjenestemandslovens § 28 giver mulighed for at afskedige tjenestemænd efter et frit skøn, der dog er undergivet de for diskretionære forvaltningsakter almindeligt gældende grundsætninger, herunder at der skal foreligge et sagligt grundlag for afskedigelsen.

Hvorvidt en afskedigelse kan anses for sagligt begrundet, beror til en vis grad på en skønsmæssigt præget vurdering, som jeg efter de regler, der gælder for min virksomhed, ikke kan kritisere, medmindre der foreligger særlige omstændigheder.

Efter min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder, at jeg har grundlag for at kritisere Forsvarsministeriets afgørelse om at afskedige Dem i medfør af tjenestemandslovens § 28.

Ad punkt 5

Tjenestemandslovens § 26, stk. 2, er sålydende

"Andre tjenestemænd afskediges af den minister, under hvem De hører, eller af den, ministeren bemyndiger dertil. Dog kan uansøgt afsked kun foretages af ministeren."

Bestemmelsen i § 26, stk. 2, 2. pkt., udelukker dog ikke intern delegation fra ministeren til departementets embedsmænd.

Afgørelsen om at afskedige Dem blev truffet ved Forsvarsministeriets skrivelse af 20. september 1991, underskrevet af ministeriets departementschef. Afgørelsen var stilet til Forsvarskommandoen, som herefter har underrettet Dem om afgørelsen ved skrivelse af 25. september 1991.

Jeg har på denne baggrund ikke grundlag for at kritisere Forsvarsministeriet for ikke at have overholdt tjenestemandslovens § 26, stk. 2.

Almindelige regler om god forvaltningsskik tilsiger dog efter min opfattelse, at afgørelsen i en sag normalt bør meddeles direkte til parten af den myndighed, som har truffet afgørelse i sagen, og ikke "ad tjenstlig vej", jf. herved allerede Statsministeriets cirkulære nr. 245 af 23. november 1923 (pkt. 5), Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 366 f. (med yderligere henvisninger), s. 386 f. og s. 421 f. Herved undgås misforståelser med hensyn til, hvilken myndighed afgørelsen hidrører fra, ligesom der opnås en hurtigere og mere smidig og serviceorienteret betjening af borgerne.

Jeg har på denne baggrund henstillet til Forsvarsministeriet at ændre ministeriets hidtidige praksis, hvorefter indstillende myndighed tilskrives om ministeriets afgørelse m.v. med anmodning om, at myndigheden underretter den pågældende medarbejder."

I skrivelse af 5. februar 1993 meddelte Forsvarsministeriet mig, at ministeriet har ændret praksis i afskedssager, således at ministeriets afgørelse nu meddeles direkte til den pågældende medarbejder.

Jeg tog det oplyste til efterretning og foretog ikke videre i sagen.

NOTER: (*1) Jf. FOB 1990, s. 339 (s. 366 f, 386 f og 421 f ) og FOB 1991, s. 207 ( 248 f ).

Resumé

En kaptajn (A) klagede over, at Forsvarsministeriet (FM) uden ansøgning havde afskediget ham fra sin stilling som tjenestemand. Afgørelsen var truffet af ministeriet men stilet til Forsvarskommandoen, som underrettede A. FM's afgørelse, som var underskrevet af FM's departementschef, var baseret på en helhedsvurdering, hvis væsentligste elementer var, at A pga. alkoholproblemer var frataget flyverstatus og ikke kunne anses for egnet til officersfunktioner uden for pilotfunktionsområdet. A klagede bl.a. over, at han var blevet hørt over den påtænkte afskedigelse, uden at have fået en redegørelse for grundlaget herfor, at der ikke var blevet afholdt tjenstligt forhør, at afskedigelsen ikke var sagligt begrundet, og at den ikke som foreskrevet i tjenestemandslovens § 26, stk. 2, var foretaget af forsvarsministeren selv.

De fremsatte klager gav ikke ombudsmanden anledning til at kritisere FM's afgørelse og sagsbehandling. Det lagdes herved til grund, at der var tale om en diskretionær afskedigelse omfattet af tjenestemandslovens § 28, og at FM ikke havde truffet afgørelse i sagen, uden forinden at have givet A fornøden adgang til at udtale sig om grundlaget for den påtænkte afgørelse. Ombudsmanden fandt dog anledning til at bemærke, at afgørelsen efter almindelige regler om god forvaltningsskik burde have været meddelt A af FM, som havde truffet afgørelsen og ikke "ad tjenstlig vej". Herved kunne undgås misforståelser med hensyn til, hvilken myndighed afgørelsen hidrørte fra, ligesom der kunne opnås en hurtigere og mere smidig betjening af borgerne. Ombudsmanden henstillede til FM at ændre sin hidtidige praksis, hvorefter den indstillende myndighed tilskrives om ministeriets afgørelse med anmodning om underretning af den pågældende medarbejder. (J. nr. 1991-1967-40).