Aktindsigt i mødereferater fra Det rådgivende Fiskeriudvalg. Udvalget selvstændig myndighed?

Aktindsigt i mødereferater fra Det rådgivende Fiskeriudvalg. Udvalget selvstændig myndighed?

A klagede over, at Fiskeriministeriet den 6. og 13. februar 1992 afslog A's anmodning om at få aktindsigt i referater fra Det rådgivende Fiskeriudvalg.

Det fremgik af sagen, at A ved brev sendt via telefax den 14. januar 1992 anmodede Fiskeriministeriet om forskellige oplysninger, herunder aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen i "referat af møde i det daværende Det rådgivende Fiskeriudvalg den 21. og 22. november 1984 samt referat af henholdsvis det forudgående og det efterfølgende møde i samme udvalg".

Ved brev af 6. februar 1992 afslog Fiskeriministeriet A's anmodning om aktindsigt i de nævnte mødereferater med følgende begrundelse

"...

Fra mødet den 21. og 22. november 1984 er der ikke udarbejdet et egentligt mødereferat, men en sammenfatning, som er udleveret til medlemmerne.

Referatet fra mødet i reguleringsudvalget udarbejdes alene til brug for ministeriet og for udvalgsmedlemmerne, hvorfor de betragtes som interne og dermed ikke undergivet aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 7, nr. 1.

Selvom Fiskeriministeriet er af den opfattelse, at beslutningsreferatet fra mødet i november 1984 må betragtes som internt i lighed med reguleringsudvalgsreferaterne, er ministeriet dog villig til at udlevere dette materiale, idet materialet ikke indeholder enkeltpersoners holdninger.

Kopi af sammenfatningen vedlægges.

..."

Ved brev af 6. februar 1992 kommenterede A Fiskeriministeriets afslag på aktindsigt i mødereferaterne og anførte i den forbindelse bl.a. følgende

"...

I brevet anføres det, at vi ikke kan få udleveret referater fra reguleringsudvalget under henvisning til offentlighedslovens § 7, nr. 1. Jeg er ikke enig i den begrundelse, og jeg skal derfor endnu engang anmode om, at få udleveret referater fra henholdsvis det forudgående og efterfølgende møde til mødet den 21. og 22. november 1984, idet jeg har forstået, at der ikke er udarbejdet referat af mødet den 21. og 22. november 1984.

Jeg skal henlede Fiskeriministeriets opmærksomhed på den kommenterede offentlighedslov, DJØF's forlag 1986, pp. 118 og 119, punkt 5, hvori der klart og utvetydigt gives adgang til referater fra udvalgsmøder. Hvis udvalget betragtes som en "selvstændig myndighed" er referaterne undergivet aktindsigt, idet de, som det anføres i brevet, videresendes til en anden myndighed, ministeriet.

Hvis udvalget er en del af ministeriet, og altså ikke selvstændig myndighed, er referaterne undergivet aktindsigt, idet organisationsmedlemmerne i lovmæssig forstand betragtes som udenforstående. Jeg skal henvise til ombudsmandens udtalelse af 19/9-1988 vedrørende et udvalg under Energiministeriet (se FOB 1988), hvori ombudsmanden afviser afslag på aktindsigt efter § 7, 1. pkt. bl.a. med henvisning til pkt. 30 i den vejledning om offentlighedsloven, som Justitsministeriet udsendte i 1986."

Fiskeriministeriet fastholdt afslaget på aktindsigt ved brev af 13. februar 1992. I denne forbindelse oplyste Fiskeriministeriet bl.a.

"... at Det rådgivende Fiskeriudvalg er nedsat i henhold til § 9 i lovbekendtgørelse nr. 806 af 2. december 1986. Udvalget, der i daglig tale omtales som "Reguleringsudvalget", nedsættes af fiskeriministeren til at bistå denne ved administration af lovens bestemmelser.

Ministeren udpeger udvalgets medlemmer. Ministeren udpeger endvidere udvalgets formand og fastsætter forretningsordenen. Fiskeriministeriet varetager udvalgets sekretariatsopgaver.

Ifølge lovens § 9, stk. 2, forhandler ministeren visse generelle forskrifter med udvalget, derudover forhandles sådanne spørgsmål i øvrigt, for hvilke fiskeriministeren skønner udvalgets bistand formålstjenligt.

Det er således obligatorisk for fiskeriministeren at forhandle visse spørgsmål med udvalget, medens ministeren i øvrigt er frit stillet til at inddrage udvalget. Dette betyder, at udvalget kommer til at fungere som en integreret del i ministerens og ministeriets forvaltning af loven.

Ministeren udpeger formanden - i praksis har det altid været en embedsmand i ministeriet. Det personale, der varetager sekretariatsfunktionen er sammenfaldende med de personer, der arbejder med de pågældende forvaltningsspørgsmål. Dette er naturligvis under hensyn til, at udvalget ikke har nogen selvstændig beslutningskompetence.

Som led i rådgivningen udarbejdes der referater af udvalgets møder. Formålet med referatet er dels at sikre videregivelse af rådgivningen til ministeren forud for beslutninger dels ordensmæssigt at fastholde sagsforløbet på samme måde som internt arbejdsmateriale i øvrigt noteres og videregives. Referaterne indeholder udvalgsmedlemmernes rådgivning, funktionen af referatet er således ikke at videregive oplysningerne om faktiske forhold, der er omfattet af notatpligten i offentlighedslovens § 6.

Netop fordi der er tale om en rådgivning udformes referaterne traditionelt med angivelse af det enkelte medlems holdninger. Gennem den forholdsvis detaljerede reference får udvalgsmedlemmerne mulighed for at sikre sig, at deres rådgivning er opfattet rigtigt og videregivet til ministeren uden misforståelser.

Referaterne beholdes internt i ministeriet og videregives til medlemmerne som materiale, der vedrører udvalgsarbejdet.

Efter Fiskeriministeriets opfattelse er udvalget således ikke en selvstændig myndighed og man må derfor fastholde, at referaterne er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 1.

Det bemærkes, at Fiskeriministeriet i sin behandling af referaterne i øvrigt ikke har foretaget noget, som ville ændre referaternes karakter af internt materiale. F.eks. udsendes referaterne ikke til de foreninger, der har udpeget de pågældende som udvalgsmedlemmer.

Som nævnt i brev af 6.2.92 til (A) har man konkret gjort en undtagelse for denne praksis, ved udlevering af sammenfatningen af mødet den 21. og 22. november 1984. Baggrunden herfor er, at materialet ikke indeholder enkeltpersoners holdninger, men en samlet fremstilling af de synspunkter der kom frem på mødet."

I klagen af 26. februar 1992 til mig anførte A bl.a.

"...

Ministeriet begrunder afslaget med, at udvalget ikke er nogen selvstændig myndighed, hvorfor referaterne må betragtes som internt arbejdsmateriale.

Efter min opfattelse er det ikke afgørende for retten til aktindsigt, om udvalget har karakter af en selvstændig myndighed eller ej, og jeg skal kort begrunde det

Hvis der er tale om en selvstændig myndighed betyder det pr. definition, at referaterne er underlagt aktindsigt, idet referaterne videresendes til ministeriet, jf. svarene fra ministeriet.

Er udvalget derimod direkte underlagt ministeriet, som anført i afslagene, vil referaterne alligevel være underlagt aktindsigt, eftersom udvalgets medlemmer bl.a. er repræsentanter fra interesseorganisationerne. Disse repræsentanter må i lovmæssig forstand betragtes som udenforstående, idet de selvfølgelig repræsenterer deres organisationer i udvalget.

I lovbekendtgørelse nr. 806 af 2. december 1986, § 9, fremgår det, at udvalget består af ti medlemmer, hvoraf de otte er repræsentanter for navngivne organisationer. Det er organisationerne selv, der udpeger deres repræsentanter, hvorfor de klart repræsenterer organisationerne i udvalget. Det understreges i øvrigt af, at organisationerne ved flere lejligheder har været repræsenteret af personer, der formelt ikke var medlem af udvalget. Det er således ikke medlemmernes personlige holdninger, der videreformidles til ministeren, men organisationernes holdning.

At ministeriet varetager udvalgets sekretariatsopgaver betyder i øvrigt ikke automatisk, at udvalget er en integreret del af ministeriet, som det anføres i afslagene."

Fiskeriministeriet bemærkede i udtalelse af 2. april 1992 i anledning af klagen til mig bl.a. følgende

"...Sammensætningen af og funktionen for "Det rådgivende Fiskeriudvalg" fremgår af § 9 i lovbekendtgørelse nr. 806 af 2. december 1986 om regulering af fiskeriet. Udvalgets forretningsorden vedlægges.

Ifølge § 9, stk. 3, i ovennævnte lov udpeger fiskeriministeren udvalgets formand. Fiskeriministeren beskikker de øvrige medlemmer af udvalget efter indstilling fra den organisation, som medlemmet skal repræsentere. I klagen til ombudsmanden af 28. februar 1992 anfører (A), at organisationerne ved flere lejligheder har været repræsenteret ved personer, der ikke har været medlemmer af udvalget. Det er korrekt, at der af og til har deltaget andre repræsentanter for de pågældende organisationer i udvalgets møder end de personer, der er opført på medlemslisten som medlemmer og suppleanter. Dette har baggrund i, at medlemmer og suppleanter kan være forhindrede i at deltage eller at medlemmer mener at kunne give en mere kvalificeret rådgivning, hvis de ledsages af andre foreningsrepræsentanter, der kan supplere suppleanterne.

Mødereferater fra "Det rådgivende Fiskeriudvalg" udsendes kun til udvalgets medlemmer og suppleanter. I Fiskeriministeriets departement fordeles referatet til departementschefen, ministersekretæren og de kontorer, der er inddraget i udvalgets arbejde.

..."

Jeg modtog fra Fiskeriministeriet sagens akter, herunder de nævnte referater af møder den 11. oktober og 18. december 1984 og en fortegnelse over medlemmer og stedfortrædere af Det rådgivende Fiskeriudvalg af 26. november 1984. Det fremgik af fortegnelsen over medlemmer og suppleanter, at medlemmerne repræsenterede ialt 9 myndigheder, interesseorganisationer og foreninger. De fleste af medlemmerne var anført med adresse hos den organisation m.v., de repræsenterede.

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"Offentlighedslovens § 7 indeholder følgende bestemmelse

"Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes."

Mødereferater er som udgangspunkt interne arbejdsdokumenter, idet de er udarbejdet til myndighedens eget brug. Et dokument, der videregives til en anden forvaltningsmyndighed, eller som i øvrigt afgives til udenforstående i forbindelse med behandlingen af en sag, vil i almindelighed ikke kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i § 7, jf. Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven, pkt. 30.

Spørgsmålet er, om Det rådgivende Fiskeriudvalg er en selvstændig myndighed, eller om udvalget som anført af Fiskeriministeriet i relation til offentlighedsloven må betragtes som en integreret del af ministeriet, således at udvalgets videregivelse af referaterne til Fiskeriministeriet er "brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed", jf. § 7, nr. 2.

Det rådgivende Fiskeriudvalg er nedsat i henhold til § 9 i bekendtgørelse af lov om regulering af fiskeriet (lov nr. 806 af 2. december 1986), der indeholder følgende bestemmelser

"Til at bistå fiskeriministeren ved administrationen af bestemmelserne i denne lov nedsætter fiskeriministeren et rådgivende udvalg på 10 medlemmer. Udvalget består af 1 repræsentant for Fiskeriministeriet, 1 repræsentant for Danmarks Fiskeri- og Havundersøgelser, 2 repræsentanter for Arbejderbevægelsens Erhvervsråd og 1 repræsentant for hver af følgende organisationer: Dansk Fiskeriforening, Danmarks Havfiskeriforening, Danmarks Fiskeindustri- og Eksportforening, Foreningen for Danmarks Fiskekonservesindustri, Foreningen for Danmarks Fiskemel- og Fiskeolieindustri samt 1 repræsentant valgt i fællesskab af producentorganisationerne inden for fiskerisektoren.

Stk. 2. Med udvalget forhandles de i § 3 nævnte retningslinier, de i §§ 4 og 5 nævnte foranstaltninger samt sådanne spørgsmål i øvrigt, for hvilke fiskeriministeren skønner udvalgets bistand formålstjenlig.

Stk. 3. Fiskeriministeren udpeger udvalgets formand og fastsætter dets forretningsorden.

Stk. 4. Udvalgets sekretariatsopgaver varetages af Fiskeriministeriet."

Efter § 3 i fiskerireguleringsloven udarbejder Fiskeriministeriet hvert år retningslinier for fiskeriet bl.a. på baggrund af biologisk rådgivning samt de for Danmark disponible fangstmængder. Efter lovens §§ 4 og 5 kan fiskeriministeren fastsætte fangstkvoter, indføre standsning af fiskeriet samt indføre licenskrav.

Forretningsordenen af 20. september 1979 for rådgivende fiskeriudvalg (*1) indeholder bl.a. følgende bestemmelser

"...

3. I udvalgets møder kan deltage de i medfør af § 9, stk. 1, i lov nr. 221 af 23. maj 1979 beskikkede medlemmer eller disses suppleanter samt udvalgets sekretariat.

Når emner på dagsordenen kræver særlig sagkundskab, kan andre end de ovennævnte efter formandens forudgående tilladelse deltage i mødet, medens det pågældende emne drøftes.

...

5. Udvalgets sekretariat udarbejder referat af møderne.

6. Udvalgets medlemmer har tavshedspligt med hensyn til fortrolige oplysninger, der forelægges udvalget."

I betænkning om offentlighed i forvaltningen, bet. 325/1963, s. 65, anføres bl.a. følgende

"Under tiden kan det blive et spørgsmål, hvad der i denne henseende skal forstås ved en "myndighed" i modsætning til enkelte led af en samvirkende enhed. ... Uden betydning for begrebet myndighed i den omhandlende henseende er det, om virksomheden udøves i et over- og underordnelsesforhold.

...

Mange nævn, udvalg, råd o.s.v., som er oprettet i henhold til lovgivningen, f.eks. Statens Jordlovsudvalg, Monopolrådet, Forsikringsrådet, Radiorådet, sundhedskommissioner og bygningskommissioner, må anses som myndigheder i lovens forstand."

I den kommenterede offentlighedslov omtales på s. 28 Justitsministeriets sag L.A. 1983-543-11. Sagen vedrørte et spørgsmål om, hvorvidt internt arbejdsmateriale, der blev udvekslet mellem Energiministeriet og et af energiministeren nedsat rådgivende udvalg, fortsat var internt arbejdsmateriale efter lovens § 5, nr. 3 (den nugældende lovs § 7) og således ikke undergivet almindelig adgang til aktindsigt. Udvalget skulle undersøge mulighederne for at forbedre naturgasprojektets økonomi. Udvalget bestod af 3 sagkyndige, der ikke i øvrigt havde tilknytning til Energiministeriet. Udvalgets arbejde foregik i snæver tilknytning til det arbejde, der i øvrigt på området blev varetaget af Energiministeriets departement. Departementets naturgassekretariat fungerede som sekretariat for udvalget.

Justitsministeriet udtalte bl.a., at udvalget ikke kunne anses for at være en del af Energiministeriet, således at videregivelse af dokumenter fra departementet til udvalget fik karakter af brevveksling inden for samme myndighed.

Der henvises i denne forbindelse endvidere til den kommenterede offentlighedslov af Asbjørn Jensen m.fl. (1986), s. 118 f., hvor der nævnes en række forskellige udvalg, råd, arbejdsgrupper m.v., der i relation til offentlighedsloven er anset som selvstændige myndigheder.

Ombudsmanden har i flere udtalelser også af nyere dato taget stilling til, om en myndighed kan betragtes som en selvstændig myndighed. Bl.a. kan nævnes sagen i Folketingets Ombudsmands beretning 1989, s. 175, hvor jeg udtalte, at tre embedsmandsudvalg nedsat under det såkaldte "Brundtlandudvalg" måtte betragtes som en selvstændig myndighed (med en emne- og tidsmæssigt begrænset opgave).

Det er efter min opfattelse utvivlsomt, at Det rådgivende Fiskeriudvalg må betragtes som en selvstændig myndighed i forhold til Fiskeriministeriet. Det rådgivende Fiskeriudvalg er oprettet ved lov med nærmere angivne funktioner i forhold til ministeriet. Udvalget består overvejende af interesserepræsentanter uden ansættelsesmæssig tilknytning til ministeriet. Efter fiskerireguleringslovens § 9, stk. 4, varetages udvalgets sekretariatsopgaver af ministeriet; bestemmelsen synes at bygge på en almindelig lovgivningsmæssig forudsætning om, at udvalget har en selvstændig status i forhold til Fiskeriministeriet. Den ville være overflødig, hvis udvalget var en del af ministeriet.

Det forhold, at udvalgets opgaver alene er af rådgivende karakter, og at ministeriet i et vist omfang selv afgør, hvilke sager udvalget skal inddrages i, er uden betydning for, om udvalget skal anses som en selvstændig myndighed.

Heller ikke det forhold, at udvalgets formand er en embedsmand ansat i Fiskeriministeriet (ligesom udvalgets sekretær), at udvalgets møder, så vidt jeg forstår, normalt foregår i ministeriet - og at det er de samme embedsmænd, som deltager i udvalgets arbejde, der senere træffer afgørelser på ministeriets vegne i de sager, hvortil udvalget yder bistand - spiller nogen rolle for afgørelsen af, om der i relation til offentlighedsloven er tale om en selvstændig myndighed. Jeg henviser til den sag, der er omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning 1988, s. 150 ff.

Det rådgivende Fiskeriudvalg må altså efter min mening betragtes som en selvstændig myndighed i forhold til Fiskeriministeriet. Konsekvensen heraf er, at dokumenter, som udveksles mellem udvalget og ministeriet, er undergivet aktindsigt, medmindre en af de særlige undtagelsesbestemmelser i offentlighedslovens § 10 og §§ 12 og 13 kan finde anvendelse.

Fiskeriministeriets varetagelse af sekretariatsopgaver rejser spørgsmål om, hvorvidt bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 4, finder anvendelse. Efter § 10, nr. 4, omfatter retten til aktindsigt ikke dokumenter, der udveksles "i forbindelse med at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed". Dokumenter, der er udvekslet mellem Det rådgivende Fiskeriudvalg og Fiskeriministeriet alene som et led i ministeriets sekretariatsbetjening af udvalget, er således ikke på grund af videregivelsen til ministeriet omfattet af retten til aktindsigt. Fiskeriministeriet har imidlertid, i relation til de referater denne sag vedrører, oplyst, at referaterne udover at være sendt til det kontor i ministeriet, der er inddraget i udvalgets arbejde, er sendt til departementschefen og ministersekretæren. Jeg må på denne baggrund antage, at referaterne har været videregivet udover den udveksling, der har fundet sted i forbindelse med varetagelsen af sekretariatsfunktionen. Selve de "råd", som fra udvalgets side gives til ministeren (ministeriet) som bistand ved dennes administration af fiskerireguleringslovens bestemmelser, jf. lovens § 9, stk. 1, vil iøvrigt næppe kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 4. Jeg henviser til ovennævnte udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning 1988, s. 150 ff.

Sammenfattende er det således min opfattelse, at referaterne af 11. oktober og 18. december 1984 fra Det rådgivende Fiskeriudvalg er omfattet af retten til aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen - medmindre nogle af de særlige undtagelsesbestemmelser i lovens §§ 12 og 13 kan finde anvendelse.

Jeg har gjort Fiskeriministeriet bekendt med min opfattelse og har samtidig henstillet til ministeriet at træffe en ny afgørelse vedrørende Deres begæring om aktindsigt."

NOTER:(*1)Forretningsordenen for Det rådgivende Fiskeriudvalg kan rekvireres hos Fiskeriministeriet.

(*2) Jf. FOB 1988, s. 150 og FOB 1989, s. 175.

Resumé

A anmodede Fiskeriministeriet (FM) om aktindsigt i referater af møder afholdt i Det rådgivende Fiskeriudvalg (FU). FM afslog anmodningen under henvisning til, at referaterne måtte betragtes som interne arbejdsdokumenter i henhold til OFL § 7. Udvalget var efter FM's opfattelse ikke en selvstændig myndighed, men fungerede som en integreret del af ministeriet.

Bl.a. under henvisning til at FU er oprettet ved lov og tillagt nærmere angivne funktioner i forhold til ministeriet, udtalte ombudsmanden, at udvalget efter hans mening utvivlsomt må betragtes som en selvstændig myndighed i forhold til FM.

Ombudsmanden konkluderede derfor, at dokumenter, der udveksles mellem FU og FM, som udgangspunkt er undergivet aktindsigt. Ombudsmanden fandt ikke, at FM's varetagelse af sekretariatsopgaver kunne undtage dokumenterne fra aktindsigt i medfør af OFL § 10, nr. 4, idet referaterne var blevet videregivet udover udvekslingen i forbindelse med sekretariatsfunktionen.

Ombudsmanden henstillede til FM at træffe en ny afgørelse i sagen. (J. nr. 1992-690-301).