Behandling af anmodning om aktindsigt i lægeerklæring i tjenestemandspensionssag mv. "Løbende" aktindsigt.

§ 4, stk. 2

"Den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-11 og § 14, forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom. Det gælder dog ikke i det omfang de hensyn, der er nævnt i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod."

§ 8. Retten til aktindsigt omfatter uanset bestemmelsen i § 7 interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, når

...

2)dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter bestemmelsen i § 6,

...

§ 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-5, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler."

Finansministeriets afgørelse vedrørende aktindsigtsspørgsmålet i skrivelsen af 18. oktober 1989 giver mig anledning til følgende bemærkninger

a. En afgørelse vedrørende aktindsigt er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, jf. offentlighedslovens § 15, stk. 1 og 2, og § 16, stk. 1 og 2, samt forvaltningslovens § 16, stk. 1, 2 og 4, sammenholdt med forvaltningslovens § 2, stk. 1.

Efter forvaltningslovens § 22 og § 24 skal skriftlige afgørelser ledsages af en begrundelse. Kravene til begrundelsens indhold fremgår af forvaltningslovens § 24, der er sålydende

" § 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15."

Jeg må finde det beklageligt, at Finansministeriets afgørelse i skrivelsen af 18. oktober 1989 vedrørende aktindsigtsspørgsmålet ikke indeholdt nogen henvisning til retsregler, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, eller - i fornødent omfang - henvisning til den relevante del af faktum, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2. Jeg har meddelt Finansministeriet min opfattelse.

b. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 8, nr. 2, omfatter retten til aktindsigt interne arbejdsdokumenter, der alene indeholder oplysninger, myndigheden har noteret efter notatpligtbestemmelsen i offentlighedslovens § 6. Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 11, stk. 1, har myndigheden endvidere pligt til fra interne arbejdsdokumenter at ekstrahere oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet. Finansministeriet ses ikke at have overvejet bestemmelserne i offentlighedslovens § 8, nr. 2, og § 11, stk. 1.

c. Jeg må gå ud fra, at Finansministeriet har anset dokumenter, der er produceret af Finansministeriets lægekyndige konsulent for interne arbejdsdokumenter. Finansministeriet ses imidlertid ikke at have taget stilling til, hvorvidt Finansministeriets lægekyndige konsulent kan anses som en del af Finansministeriet eller som en anden forvaltningsmyndighed. Dette spørgsmål er afgørende for, hvorvidt dokumenter produceret af den lægekyndige konsulent, ved afgivelsen fra denne fortsat kan anses for at have bevaret deres interne karakter. I denne forbindelse ses Finansministeriet ikke at have taget stilling til, hvorvidt den lægekyndige konsulent kan anses for at have samme stilling som Sundhedsstyrelsens sagkyndige rådgivere, jf. den sag, der er omtalt i FOB 1984, s. 67. Jeg henviser endvidere til Juridisk Grundbog, bind IV (4. udgave 1989), s. 51 ff.

d. Jeg har henstillet til Finansministeriet at genoptage aktindsigtssagen dels med henblik på, at ministeriet kan meddele Dem en korrekt og fyldestgørende begrundelse (jf. pkt. 7.3.a ovenfor), dels med henblik på, at ministeriet vil kunne tage stilling til de ovenfor under pkt. 7.3.b og c rejste spørgsmål.

7.4. I sagen har De anført, at De ikke mener at have fået aktindsigt i samtlige sagens akter, og De har i denne forbindelse fremhævet skrivelser fra CO II til Finansministeriet.

Finansministeriet tog stilling til Deres anmodning om aktindsigt i skrivelse af 18. oktober 1989. I sagen findes en skrivelse af 19. oktober 1989 fra CO II (modtaget i Finansministeriet den 20. oktober 1989) samt en skrivelse af 30. november 1989 fra CO II.

Det kan selvsagt ikke give mig anledning til bemærkning, at Finansministeriet ikke med skrivelsen af 18. oktober 1989 meddelte Dem aktindsigt i dokumenter, som ministeriet endnu ikke havde modtaget. Spørgsmålet er derimod, hvorvidt ministeriet burde have opfattet Deres anmodning om aktindsigt som en anmodning om aktindsigt i dokumenter, som ministeriet måtte modtage også efter besvarelsen af Deres aktindsigtsanmodning (hvorvidt Deres anmodning skulle opfattes som en anmodning om "løbende aktindsigt").

I skrivelse af 17. august 1989 fremsatte De følgende anmodning

"...

I øvrigt skal jeg i forbindelse med denne sags behandling bede om aktindsigt, herunder også i de lægelige udtalelser, der ligger til grund for afgørelsen.

..."

Ud fra formuleringen af denne anmodning måtte det vel fremstå som noget tvivlsomt, hvorvidt De også ønskede aktindsigt i dokumenter, der fremtidig ville indgå i Finansministeriets sag. Ved fortolkningen af Deres anmodning måtte der imidlertid efter min opfattelse lægges vægt på baggrunden for Deres anmodning. Det kunne i den forbindelse ikke give anledning til tvivl, at Deres anmodning om aktindsigt var begrundet i Deres naturlige partsinteresse i afskedigelsessagen. Hvor der foreligger en sådan partsinteresse, må der efter min opfattelse i forbindelse med en aktindsigtsanmodning, hvis udstrækning kan give anledning til tvivl, opstilles en formodning for, at anmodningen også gælder sagsakter, der fremtidig indgår i sagen (må opfattes som en anmodning om "løbende aktindsigt").

Jeg ville derfor have fundet det rigtigst, om Finansministeriet allerede på denne baggrund havde meddelt Dem aktindsigt i de senere tilkomne sagsakter.

I Deres skrivelse af 2. oktober 1989 til Finansministeriet anførte De følgende vedrørende aktindsigtsspørgsmålet

"...ligesom jeg fortsat ønsker aktindsigt, herunder også indsigt i, hvad der videre måtte tilføjes akterne.

..."

Efter min opfattelse kunne det herefter ikke give anledning til nogen tvivl, at Deres anmodning om aktindsigt også omfattede akter, der fremtidig måtte indgå i Finansministeriets sag, og jeg må således finde det beklageligt, at Finansministeriet ikke meddelte Dem aktindsigt i de sagsakter, der indgik i ministeriets sag efter den 18. oktober 1989.

Jeg har meddelt Finansministeriet min opfattelse og henstillet, at ministeriet nu tager stilling til Deres anmodning om aktindsigt i dokumenter, der er indgået i ministeriets sag efter den 18. oktober 1989.

7.5. Offentlighedsloven indeholder i § 5, stk. 1, følgende bestemmelser

" § 5. Retten til aktindsigt omfatter

alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, og

indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter."

Finansministeriet ses ikke at have meddelt Dem aktindsigt i de i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, omhandlede dokumenter.

I den egen drift-undersøgelse angående et antal sager fra Skattedepartementet vedrørende aktindsigt, der er offentliggjort i FOB 1989, s. 241 ff, har jeg s. 267 ff nærmere beskæftiget mig med aktindsigtens omfang, og herunder offentlighedslovens § 5, stk. 1. Som det fremgår heraf (jf. FOB 1989, s. 268, sp. 2), har forvaltningsmyndigheden efter min opfattelse pligt til af egen drift at meddele den aktindsigtssøgende aktindsigt i de i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, omhandlede dokumenter samtidig med, at der i øvrigt meddeles aktindsigt i sagen.

Dersom Finansministeriet havde meddelt Dem aktindsigt i de omhandlede dokumenter, ville De selv have kunnet konstatere, om ministeriet i øvrigt havde meddelt Dem aktindsigt i samtlige dokumenter, der var journaliseret på ministeriets sag.

Jeg må finde det beklageligt, at Finansministeriet ikke meddelte Dem aktindsigt i de i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, omhandlede dokumenter, og jeg har henstillet til ministeriet, at dette nu sker.

7.6. Offentlighedsloven indeholder i § 16, stk. 2, følgende bestemmelse

" Stk. 2. Er en begæring om aktindsigt ikke imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den begærende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge."

Anmodningen om aktindsigt, som De første gang fremsatte i skrivelsen af 17. august 1989, blev først besvaret ved Finansministeriets skrivelse af 18. oktober 1989. En del af den væsentlige overskridelse af 10-dages-fristen i offentlighedslovens § 16, stk. 2, skyldes den - i øvrigt uberettigede, jf. pkt. 7.2 ovenfor - brevveksling med den behandlende læge på (H) hospital.

Selv om den udsættelse af sagen, som forelæggelsen af aktindsigtsspørgsmålet for den behandlende læge på (H) hospital medførte, havde været berettiget, skulle Finansministeriet efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 16, stk. 2, dog inden 10 dage have givet meddelelse til Dem om baggrunden for, at der endnu ikke havde kunnet træffes afgørelse vedrørende aktindsigtsspørgsmålet samt om, hvornår en afgørelse kunne forventes at foreligge. Jeg bemærker herved, at Finansministeriet den 28. august 1989 meddelte Dem indholdet af ministeriets samtidige skrivelse til den behandlende læge på (H) hospital (indholdet af skrivelsen til læge (B) er citeret ovenfor under pkt. 7.2). Underretningen til Dem om indholdet af ministeriets skrivelse til lægen opfylder imidlertid på intet punkt kravene til en underretning efter offentlighedslovens § 16, stk. 2.

Jeg må således finde det beklageligt, at Finansministeriet herved tilsidesatte bestemmelsen i offentlighedslovens § 16, stk. 2. Jeg har meddelt ministeriet min opfattelse.

8. For så vidt angår den i Direktoratet for Kriminalforsorgens skrivelse af 16. februar 1990 anførte passus vedrørende risikoen for forsinkelse af sagen vedrørende Deres genansættelse på grund af Deres klage til mig skal jeg bemærke følgende

Da andet ikke er godtgjort i forbindelse med min behandling af sagen, må jeg lægge til grund, at en medarbejder i Finansministeriet udtalte sig således, som det er refereret i Direktoratet for Kriminalforsorgens skrivelse til Dem.

Jeg må finde det beklageligt, at udtalelsen blev fremsat af en medarbejder i Finansministeriet. Jeg bemærker herved, at sagens akter uden større besvær ville kunne kopieres, og at min behandling af Deres klage over Finansministeriets sagsbehandling i forbindelse med Deres afskedigelsessag derfor ikke behøvede at forsinke Finansministeriets behandling af Deres genansættelsessag. Jeg har gjort Finansministeriet bekendt med min opfattelse.

Jeg må videre finde det beklageligt, at Justitsministeriet, Direktoratet for Kriminalforsorgen, i skrivelse af 16. februar 1990 til Dem videregav udtalelsen fra medarbejderen i Finansministeriet. Jeg må finde denne videregivelse af udtalelsen særlig uheldig på baggrund af, at De naturligt ville kunne opfatte det som en henledelse af Deres opmærksomhed på muligheden af at tilbagekalde Deres klage til mig. Jeg har meddelt Justitsministeriet, Direktoratet for Kriminalforsorgen min opfattelse.

9. ... "

I skrivelse af 31. juli 1992 meddelte Finansministeriet mig, at ministeriet samme dag havde meddelt (A) følgende

"Finansministeriet har med skrivelse af 8. maj 1992 fra Folketingets Ombudsmand modtaget kopi af dennes svar til Dem af samme dato på deres klage over Finansministeriets sagsbehandling i forbindelse med Deres afskedigelse med pension som følge af helbredsbetinget utjenstdygtighed.

Heri omtaler ombudsmanden en række krav i forvaltnings- og offentlighedslovene, der efter hans mening ikke fuldt ud er tilgodeset ved den konkrete sagsbehandling, og henstiller at Finansministeriet genovervejer Deres aktindsigtssag.

Finansministeriet skal beklage, at det ikke opfattede Deres anmodninger af 17. august og 2. oktober 1989 som udtryk for et ønske om aktindsigt i alle kommende akter i sagen, og at der ved en fejl ikke, med Finansministeriets svar af 18. oktober 1989, blev givet aktindsigt i de i offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, omhandlede dokumenter.

Vedlagt fremsendes kopi af sagens journalregistreringer samt kopi af dokumenter tilgået sagen efter 18. oktober 1989.

Til Deres orientering skal Finansministeriet oplyse, at den lægesagkyndiges konsulents erklæringer betragtes som interne arbejdsdokumenter, jfr. offentlighedslovens § 7, da han er ansat på deltid i Finansministeriet, hvorfor hans notater ikke har anden status end notater, udarbejdet af andre medarbejdere i Finansministeriet.

..."

I fortsættelse heraf meddelte Finansministeriet mig i skrivelse af 6. august 1992 bl.a. følgende

"... at Finansministeriet har noteret sig ombudsmandens udtalelser om aktindsigt i indførelse i journaler og registre mv. og om, at en anmodning om aktindsigt også omfatter akter, der senere måtte indkomme i sagen, samt at Finansministeriet på baggrund af ombudsmandens henstilling vil ændre praksis i sager vedrørende aktindsigtsbegæringer i lægeerklæringer.

Finansministeriet vil fremover give personer aktindsigt i lægeerklæringer uden først at forelægge spørgsmålet for den attestudstedende læge.

Kun i tilfælde, hvor der er konkrete indicier for, at aktindsigt må antages at have væsentlige skadevirkninger for den pågældende, vil Finansministeriet høre den attestudstedende læge, om denne bedømmelse er korrekt, og derefter tage stilling til, om der er grundlag for at afslå begæringen om aktindsigt.

Det tilføjes, at en bemærkning fra den attestudstedende læge om, at erklæringen ikke må udleveres til den pågældende vil forudsætte, at den pågældende læge høres.

..."

Jeg meddelte herefter Finansministeriet, at jeg ikke foretog videre i sagen.

NOTER: (*1) Jf. Folketingets Ombudsmands beretning 1977, s. 112, 1977, s. 146, 1977, s. 459, 1982, s. 108, 1984, s. 67, og 1990, s. 339 (særligt s. 347 ff, jf. s. 346, og s. 363 f ).

§ 13

"Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

...

6)private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold."

Adgangen til aktindsigt efter egen acces-bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 2, er mere vidtgående end den almindelige adgang til aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., der er citeret ovenfor.

Det er endvidere klart, at spørgsmålet om aktindsigt efter reglerne skal afgøres ved en konkret afvejning i det enkelte tilfælde, jf. herved også FOB 1977, s. 112, FOB 1977, s. 146, FOB 1977, s. 459 og FOB 1982, s. 108 samt Offentlighedsloven kommenteret af Asbjørn Jensen, Bo Vesterdorf og John Vogter (Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1986), s. 74 f.

Efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 2, in fine, kan der kun undtages oplysninger fra aktindsigt, i den udstrækning hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler herfor. Undtagelsesadgangen er således - ligesom i øvrigt efter forvaltningslovens § 15, der ville skulle anvendes, dersom der havde været tale om en afgørelsessag - ganske snæver.

Jeg må finde Finansministeriets praksis, hvorefter "det er normal procedure at indhente den udstedende læges samtykke til udlevering af de ønskede lægelige oplysninger" meget beklagelig. Jeg bemærker herved, at ombudsmanden allerede i de sager, der er offentliggjort i FOB 1977, s. 146 ff og FOB 1977, s. 459 ff, over for Finansministeriet har gjort det klart, at en praksis, hvorefter beslutningen om, hvorvidt der skal meddeles aktindsigt i en lægeerklæring, overlades til vedkommende læge, der havde udfærdiget erklæringen, ikke var forenelig med lovreglerne herom.

Dersom Finansministeriets praksis måtte være udtryk for, at ministeriet rutinemæssigt anmoder om en udtalelse fra vedkommende læge om spørgsmålet om aktindsigt i en lægeerklæring - uden at ministeriet dog nødvendigvis agter at følge lægens udtalelse - skal jeg bemærke, at en sådan fremgangsmåde også er uholdbar.

Jeg går ud fra, at ministeriet ikke ved at indhente en udtalelse fra lægen mener at skulle søge oplysninger om hensyn til den pågældende læge eller eventuelt hensyn til det offentlige, der efter bestemmelserne i offentlighedsloven skulle kunne bevirke afslag på aktindsigt, men derimod udelukkende har til hensigt at søge at belyse et (eventuelt) hensyn til parten selv, der skulle kunne begrunde afslag på aktindsigt i lægeerklæringen.

Jeg skal hertil bemærke, at adgangen til at afslå aktindsigt efter såvel bestemmelserne i offentlighedslovens § 4, stk. 2, jf. § 13, stk. 1, nr. 6, jf. stk. 2, som forvaltningslovens § 15, er ganske snæver. Den person, lægeerklæringen angår, kan således kun meddeles afslag på aktindsigt i lægeerklæringen, i den udstrækning meddelelse af aktindsigt med en til vished grænsende sandsynlighed vil have væsentlige skadevirkninger for den pågældende aktindsigtssøgende. Som et eksempel herpå kan nævnes tilfælde, hvor meddelelse af lægelige oplysninger til en patient med en til vished grænsende sandsynlighed må antages at ville medføre en drastisk eller dog en mærkbar og permanent forringelse af den pågældendes helbredstilstand. Jeg bemærker herved, at det forhold, at det fremgår af lægeerklæringen, at den aktindsigtssøgende lider af en alvorlig - eventuelt livstruende - sygdom, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at antage, at aktindsigtens gennemførelse vil have væsentlige skadevirkninger.

Kun i tilfælde, hvor lægeerklæringens eget indhold eller andre omstændigheder i sagen for den myndighed, der skal træffe afgørelsen om aktindsigt, tyder på, at en imødekommelse af aktindsigtsbegæringen vil have afgørende skadevirkninger for den pågældende aktindsigtssøgende, ville det være berettiget at indhente en udtalelse om dette spørgsmål fra den læge, der har afgivet lægeerklæringen. I så fald vil høringstemaet i forhold til lægen skulle udformes i overensstemmelse hermed - og ikke som en anmodning om "samtykke" til meddelelse af aktindsigt i de pågældende oplysninger.

Ikke alene må jeg finde, at en rutinemæssig indhentelse af en udtalelse fra de læger, der har udstedt lægeerklæringer, er uholdbar, men i Deres konkrete sag finder jeg ikke nogen holdepunkter for at antage, at der skulle kunne være sådanne kvalificerede modhensyn, som efter bestemmelserne i offentlighedsloven ville kunne medføre afslag på aktindsigt af hensyn til Dem selv. Jeg må derfor finde, at forelæggelsen af spørgsmålet om aktindsigt for læge (B) var et uberettiget sagsbehandlingsskridt.

Jeg har gjort Finansministeriet bekendt med min opfattelse og har henstillet til Finansministeriet at ændre praksis med hensyn til forelæggelse af spørgsmål om imødekommelse af aktindsigtsbegæringer i lægeerklæringer for vedkommende læge, der har udstedt lægeerklæringen, således at der kun sker høring af lægen i tilfælde, hvor der er konkrete indicier af en vis vægt for, at hensynet til den pågældende aktindsigtsbegærende selv ville kunne begrunde et afslag på aktindsigt efter bestemmelserne i offentlighedsloven (eller forvaltningsloven).

7.3. I skrivelse af 18. oktober 1989 meddelte Finansministeriet Dem delvis afslag på anmodningen om aktindsigt, idet Finansministeriet anførte følgende

"...

Finansministeriet fremsender i fotokopi alle her beroende akter, undtaget er dog interne notater, idet disse ikke er omfattet af loven om aktindsigt.

..."

Offentlighedsloven indeholder i §§ 7-8 og § 11, stk. 1, følgende bestemmelser om aktindsigt i interne arbejdsdokumenter, som har været af betydning i forbindelse med afgørelsen af Deres aktindsigtsanmodning

" § 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

...

Behandling af anmodning om aktindsigt i lægeerklæring i tjenestemandspensionssag mv. "Løbende" aktindsigt.

A klagede over Finansministeriets sagsbehandling i forbindelse med Justitsministeriets afgørelse om at afskedige A fra en tjenestemandsstilling under kriminalforsorgen med pension som følge af helbredsbetinget utjenstdygtighed; herunder klagede A over Finansministeriets behandling af A's anmodning om aktindsigt.

I sin klage til mig anførte A bl.a. følgende

"...

Allerede i min første skrivelse af 17. august 1989 til Finansministeriet beder jeg om aktindsigt med henblik på at kunne følge og forstå grundlaget for aktuelle og evt. senere afgørelser. Torsdag den 19. oktober 1989 modtog jeg aktindsigten bestående af kopier af skrivelser og love og cirkulærer, jeg allerede var i besiddelse af samt en i forhold til mine spørgsmål af 2. oktober 1989 stort set intetsigende følgeskrivelse.

Det anføres i den nævnte følgeskrivelse af 18. oktober 1989, at aktindsigten omfatter "alle" dér beroende akter, undtagen interne notater. At de interne notater ikke er medsendt, forventede jeg heller ikke. Derimod undrer det mig meget, at den lægelige konsulents skøn åbenbart betragtes som et internt notat.

Beror dette f.eks. på, at han kun har afgivet et mundtligt skøn, eller at han betragter min sygdom som værre/mere uhelbredelig end Finseninstituttets speciallæger og ikke tør oplyse mig herom? Ligeledes undrer det mig såre, at skrivelser fra Kriminalforsorgen/CO II ikke findes blandt akterne, når centralorganisationen ifølge § 31 i lov om tjenestemænd (lovbekendtgørelse nr. 671 af 2. oktober 1986) skal have adgang til at udtale sig, og jeg rent faktisk ved, at sådanne udtalelser også er afsendt.

..."

I anledning af A's klage modtog jeg en udtalelse af 21. februar 1990 fra Finansministeriet. Udtalelsen var vedlagt følgende oversigt over sagsforløbet i Finansministeriet

"I brev af 28. juli 1989 indstiller Finansministeriet - efter indhentet udtalelse med Finansministeriets lægekyndige konsulent - at pågældende kan afskediges med ordinær egenpension.

I brevet gøres opmærksom på, at der 1 år efter afskedigelsestidspunktet - eller tidligere, når tjenesten kan genoptages med varighed - kan indsendes en ny lægeerklæring med henblik på eventuel genansættelse.

Den 17. august 1989 anmoder (A) om aktindsigt, hvorfor Finansministeriet 28. august 1989 i overensstemmelse med praksis anmoder læge (B) om en udtalelse om, hvorvidt hun har noget at indvende imod, at (A) får udleveret en kopi af hendes erklæring af 12. juni 1989.

Efter at have modtaget (A's) brev af 17. august 1989 forelægges sagen på ny for Finansministeriets lægekyndige konsulent den 30. august 1989, der fastholder sin indstilling af 13. juli 1989. Dette meddeles 29. september 1989 (A) og Direktoratet for Kriminalforsorgen.

Da læge (B) ikke har reageret på Finansministeriets henvendelse om udlevering af hendes erklæring af 12. juni 1989 blev denne fremsendt i kopi til (A) 18. oktober 1989, idet Finansministeriets lægekyndige konsulent ikke havde indvendinger herimod.

Samme dato besvares en ny henvendelse af 2. oktober 1989 fra (A). Finansministeriet fastholder endnu engang - efter indhentet udtalelse fra Finansministeriets lægekyndige konsulent - sin afgørelse af 13. juli 1989.

Den 19. oktober 1989 henvender CO II sig og anmoder om, at afskedigelsen trækkes tilbage.

Denne henvendelse besvares 21. november 1989.

Den 30. november 1989 henvender CO II sig på ny.

Sagen bliver igen forelagt Finansministeriets lægekyndige konsulent, der fastholder sine tidligere indstillinger. Dette meddeles CO II i brev af 10. januar 1990.

I Økonomi- og Budgetministeriets cirkulære nr. 47 af 15. marts 1973, § 1, er det anført, at der skal indhentes en lægeerklæring, når en tjenestemand har oppebåret løn under fravær som følge af sygdom i i alt 120 dage inden for et tidsrum af 12 på hinanden følgende måneder.

I § 4 i ovennævnte cirkulære er anført, at spørgsmålet om afsked kan udsættes, hvis det af lægeerklæringen fremgår, at tjenesten kan forventes genoptaget med varighed.

Lægekonsulenten har på baggrund af erklæringer fra læge (B) af 12. juni og 27. november 1989 fastholdt sin indstilling, idet (A) kan indsende en ny lægeerklæring, når tjenesten kan genoptages med varighed.

Det bemærkes, at (A) har oppebåret løn under fravær som følge af sygdom i mindst 12 måneder."

I øvrigt anførte Finansministeriet følgende i udtalelsen af 21. februar 1990

"...

Indledningsvis skal det bemærkes, at Finansministeriet skal udtale sig om pensionsspørgsmålet forinden en tjenestemand varsles til uansøgt afsked, jf. tjenestemandslovens § 31, stk. 3.

Årsagen til afskedigelsen har indflydelse på, hvilken pensionsmæssig stilling den pågældende tjenestemand får, og Finansministeriet går derfor ind i en vurdering af, om der er grundlag for afsked med deraf eventuel følgende aktualisering af pensionsforpligtelsen.

Afgørelsen af, om afsked skal gennemføres, tilkommer vedkommende ministerium.

I sager om eventuel afsked på grund af sygdom indhentes udtalelse fra Finansministeriets lægekyndige konsulent og eventuelt Nævnet for Helbredsbedømmelser i Tjenestemandssager, jf. tjenestemandslovens § 31.

Den lægelige vurdering vil afhænge af, om den pågældende helbredsmæssigt vil kunne bestride sin stilling.

Hvis der er udsigt til snarlig genoptagen af tjenesten, udskydes den lægelige vurdering af afskedsgrundlaget normalt i nogle måneder med henblik på at konstatere, om tjenesten genoptages med varighed.

Hvis udsigterne til helbredelse er længerevarende, er det sædvanligt, at den lægelige udtalelse tiltræder afsked på grund af sygdom, men med anmodning om, at vedkommende styrelse indhenter ny lægeerklæring f.eks. 1 år efter, med henblik på at vurdere om den pågældende er blevet arbejdsfør.

Hvis der efter den lægelige vurdering ikke er udsigt til arbejdsførhed, vil der ikke blive krævet ny lægeerklæring.

I den foreliggende sag har den lægelige vurdering hos Finansministeriets lægekyndige konsulent i hele sagsforløbet været, at (A's) helbredsmæssige egnethed til at bestride stillingen som forsorgsleder i Kriminalforsorgen har kunnet afgøres på grundlag af en ny lægeerklæring, der skulle indsendes efter 1 år.

Den endelige afgørelse af, om (A) skal afskediges, og om han eventuelt skal genansættes på et senere tidspunkt, tilkommer Justitsministeriet, Direktoratet for Kriminalforsorgen.

Finansministeriets praksis med hensyn til aktindsigt i helbredsmæssige oplysninger er følgende

Der indhentes samtykke fra den udstedende læge til udlevering af de ønskede oplysninger.

Hvis lægen ikke ønsker at give sit samtykke eller i særlige situationer (f.eks. at lægen ikke kan kontaktes) forelægges sagen for Finansministeriets lægekyndige konsulent/Helbredsnævnets læger til konkret vurdering af, om det skønnes lægeligt forsvarligt af hensyn til den pågældende selv, at udlevere de helbredsmæssige oplysninger.

Denne vurdering er i den foreliggende sag resulteret i, at de helbredsmæssige oplysninger har kunnet udleveres.

Det tilføjes, at pågældende har raskmeldt sig fra 26. februar 1990. Spørgsmålet om eventuel genansættelse afventer indsendelse af en udførlig lægeerklæring.

..."

Fra Justitsministeriet, Direktoratet for Kriminalforsorgen, modtog jeg en udtalelse af 1. marts 1990, hvori Direktoratet for Kriminalforsorgen anførte følgende

"...at man efter indberetningen om, at den pågældende den 18. april 1989 havde været sygemeldt i 120 dage, anmodede ham om en udførlig lægeerklæring. Denne blev sendt til Finansministeriet til udtalelse den 19. juni 1989.

Den 28. juli 1989 meddelte Finansministeriet, at man fandt, at der var grundlag for at meddele (A) afsked som følge af helbredsbetinget utjenstdygtighed, foreløbig med ordinær egenpension i henhold til lov om tjenestemandspension. Justitsministeriet meddelte ham herefter varsel om afsked ved skrivelse af 3. august 1989, samt meddelte, at man af hensyn til spørgsmålet om eventuel senere genansættelse udbad sig en ny udførlig lægeerklæring indsendt 1 år efter afskedigelsestidspunktet - eller tidligere, når tjenesten kunne optages med varighed.

Den pågældende protesterede i skrivelse af 17. august 1989 mod afskedigelsen, og efter at sagen på ny havde været forelagt for Finansministeriet, meddelte Finansministeriet, at man fastholdt den i skrivelse af 28. juli 1989 trufne afgørelse.

Justitsministeriet meddelte derfor i skrivelse af 6. november 1989 den pågældende afsked med udgangen af februar 1990.

(A) har den 31. januar 1990 fremsendt en raskmelding fra reservelæge (B), (H) hospital, ifølge hvilken (A) kan forventes at genoptage tjenesten i fuldt omfang den 1. marts 1990.

Denne raskmelding har Justitsministeriet i overensstemmelse med sædvanlig praksis videresendt til Finansministeriet. Efter aftale med Finansministeriet har Justitsministeriet endvidere anmodet (A) om snarest at indsende en udførlig lægeerklæring til brug for vurderingen af hans egnethed til at genoptage tjenesten. Den pågældende har i skrivelse af 19. februar 1990 meddelt, at han ikke kan udtale sig om, hvornår en sådan lægeerklæring vil blive indsendt.

Justitsministeriet agter ikke at tage stilling til spørgsmålet om genansættelse, før Finansministeriet har afgivet en udtalelse om den pågældendes egnethed hertil."

Efter at jeg havde gjort A bekendt med ovennævnte udtalelser fra Finansministeriet og Direktoratet for Kriminalforsorgen, fremkom A i en skrivelse, som jeg modtog den 11. april 1990, og i skrivelse af 16. april 1990 med supplerende indlæg i sagen.

Herefter anmodede jeg med skrivelse af 10. maj 1990 Direktoratet for Kriminalforsorgen om en supplerende udtalelse efter forud indhentet udtalelse fra Finansministeriet. I den forbindelse anmodede jeg om en udtalelse om baggrunden for følgende bemærkninger i Direktoratet for Kriminalforsorgens skrivelse af 16. februar 1990 til A

"...

Finansministeriet har oplyst, at Deres sag er ved at blive sendt til Folketingets Ombudsmand, og Finansministeriets læge kan ikke behandle spørgsmålet om Deres eventuelle genoptagelse af tjenesten uden denne sag, hvorfor den risikerer at blive forsinket.

..."

I skrivelse af 15. maj 1990 meddelte Finansministeriet Direktoratet for Kriminalforsorgen, at Finansministeriet - efter at sagen på ny havde været forelagt Finansministeriets lægekyndige konsulent - kunne anbefale, at A blev genansat i en tjenestemandsstilling.

I skrivelse af 17. juli 1990 besvarede Finansministeriet min anmodning om en supplerende udtalelse.

Finansministeriet anførte følgende

"...

Af sagsforløbet, der er beskrevet i tidligere brevveksling, skal specielt bemærkes, at muligheden for evt. at udsætte spørgsmålet om afskedigelse efter § 4 i cirkulære af 15. marts 1973 indgår i den lægekyndige konsulents vurdering af de lægelige akter.

Hvis det ikke klart af de fremlagte lægelige oplysninger fremgår om, og evt. hvornår, tjenesten kan genoptages med varighed kan afskedigelsen med pension tiltrædes, men sådan at den pågældende når som helst kan indsende en lægeerklæring, når tjenesten kan genoptages med varighed - og sådan lægeerklæring skal indsendes senest efter 1 år.

Denne lægelige vurdering i lyset af de nævnte pensionsregler er efter Finansministeriets opfattelse indholdet i sagen og Finansministeriet har løbende taget stilling hertil.

I de foreliggende lægelige udtalelser er oplysningerne til vurdering af, om tjenesten kan genoptages med varighed, følgende

12. juni 1989

"Angående patientens fremtidige arbejdsevne er det vanskeligt at udtale sikkert om på nuværende tidspunkt.

Behandlingen er tilsigtet kurativ, og patienten vil formentlig kunne genoptage sit arbejde efter afsluttet behandling, formentlig efter en rekonvalescensperiode."

27. november 1989

"Der planlægges yderligere 4 serier kemoterapi, som forventes afsluttet i januar 1990.

Patienten vil derefter være at betragte som helbredt og forventes at kunne genoptage sit arbejde i fuldt omfang efter et par måneders rekonvalescensperiode. Patienten vil blive fulgt ambulant fremover her."

2. marts 1990

"Patienten er således at betragte som rask og må forventes at kunne genoptage sit arbejde i fuldt omfang, måske efter et par måneders rekonvalescensperiode. Patienten er i øvrigt i fuld gang med genoptræning af sin venstre arm, som ikke skønnes at ville hindre ham i hans fremtidige arbejde."

10. april 1990

"Man skal hermed endnu engang meddele, at patienten er rask og kan genoptage sit arbejde i fuldt omfang fra dags dato."

Der er ikke overensstemmelse mellem den pågældendes raskmelding den 31. januar 1990 og lægeerklæringen 2. marts 1990, hvori der oplyses om komplikationer primo januar, og hvor der omtales et par måneders rekonvalescensperiode.

Det er en lægelig vurdering af pågældendes udsigt til snarlig varig genoptagelse af tjenesten, baseret på disse lægeerklæringer, som har ligget til grund for Finansministeriets og den lægekyndige konsulents udtalelser.

Disse udtalelser er der - efter fornyet forelæggelse for den lægekyndige konsulent - ikke grundlag for at ændre, heller ikke på grundlag af kriminalforsorgsforeningens brev af 13. juni 1990, som er oversendt med påtegning af 20. juni 1990.

Det tilføjes, at det i en situation som den foreliggende, hvor det helbredsmæssigt vurderes, om der er basis for pensionering eller om den pågældende med varighed vil kunne udfylde sit job, tages hensyn til den pågældende tjenestemand (og statens pensionsudgifter), der imidlertid må afvejes over for statens (styrelsens) udgifter til løn under såvel forudgående som evt. efterfølgende langvarigt sygefravær.

Finansministeriet kan ikke oplyse baggrunden for den i brev af 16. februar 1990 refererede telefoniske udtalelse, om risiko for forsinkelse af sagen på grund af sagens forelæggelse for Folketingets Ombudsmand. Men det skal understreges, at der ikke i Finansministeriet er administrative procedurer e.lign., der medfører, at en sag udsættes hvis den forelægges for ombudsmanden."

I skrivelse af 30. juli 1990 fremkom Direktoratet for Kriminalforsorgen med følgende supplerende udtalelse

"...

Heller ikke direktoratet er i stand til at oplyse om baggrunden for den i skrivelse af 16. februar 1990 referede telefoniske udtalelse om risiko for forsinkelse af sagsbehandlingen som følge af klagen til Folketingets Ombudsmand. Den pågældende sagsbehandler i direktoratet er fratrådt tjenesten og afskediget med pension. Direktoratet kan i øvrigt henholde sig til sin udtalelse af 1. marts 1990.

Det tilføjes, at Finansministeriet ved skrivelse af 15. maj 1990 meddelte direktoratet, at man efter sagens fornyede forelæggelse for ministeriets lægekyndige konsulent kunne anbefale, at afdelingslederen genansættes.

Ved skrivelse af 1. juni 1990 meddelte direktoratet (A), at han genindtrådte i tjenesten som (A's hidtidige stilling) med virkning fra den 1. juli 1990.

..."

Efter at jeg havde gjort A bekendt med de supplerende udtalelser fra Finansministeriet og Direktoratet for Kriminalforsorgen, fremkom A i skrivelse af 3. september 1990 med et supplerende indlæg i sagen.

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter bl. a. følgende

"1. ...

2. Som det også fremgår af Finansministeriets ovenfor citerede udtalelse af 21. februar 1990, tilkommer kompetencen til at træffe afgørelse vedrørende selve afskedigelsesspørgsmålet - og herunder fra hvilket tidspunkt en eventuel afsked skal have virkning - vedkommende ministerium, jf. tjenestemandslovens § 26.

Efter tjenestemandslovens § 31, stk. 3, skal der indhentes en udtalelse fra Finansministeriet om en tjenestemands pensionsret, forinden vedkommende ministerium træffer afgørelse om afskedigelse, og efter tjenestemandspensionslovens § 31, stk. 1-2, henhører kompetencen til at træffe afgørelser om pensionsspørgsmål under Finansministeriet. Jeg henviser herved også nærmere til den egen drift-undersøgelse, der er offentliggjort i min beretning for 1990, s. 339 ff (særligt s. 347 ff, jf. s. 346, og s. 363 f ).

Kompetencen til at træffe afgørelse om, hvorvidt De skulle afskediges - og i bekræftende fald fra hvilket tidspunkt, afskedigelsen skulle have virkning - tilkom således Justitsministeriet.

3......

4......

5......

6......

7. Finansministeriets behandling og afgørelse af Deres anmodning om aktindsigt i skrivelser af 17. august og 2. oktober 1989 rejser de nedenfor under pkt. 7.1 til 7.5 omhandlede spørgsmål.

7.1. Indledningsvis er det et spørgsmål, hvilket retsgrundlag der var gældende i forbindelse med Finansministeriets behandling og stillingtagen til Deres anmodning om aktindsigt. Finansministeriet har ikke nærmere angivet retsgrundlaget for behandlingen og afgørelsen af aktindsigtsanmodningen (jf. nedenfor pkt. 7.3.a.), og det kan i øvrigt give anledning til en vis tvivl, om Deres anmodning om aktindsigt skulle behandles og afgøres efter reglerne i kapitel 4 i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985) eller efter reglerne i offentlighedsloven (lov nr. 572 af samme dato).

Aktindsigtsbestemmelserne i forvaltningslovens kapitel 4 gælder for parter i afgørelsessager, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1, sammenholdt med forvaltningslovens § 9, stk. 1, 1. pkt.

Forvaltningslovens § 2, stk. 1, er sålydende

"Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed."

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 9, stk. 1, 1. pkt., lyder således

"Den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter."

Offentlighedslovens aktindsigtsbestemmelser gælder derimod en bredere personkreds (enhver) og en større del af offentlige forvaltningsmyndigheders virksomhed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., der er sålydende

"Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed."

En begæring om aktindsigt i Justitsministeriets sag om eventuel afskedigelse af Dem ville være en aktindsigtsbegæring fra en part i en afgørelsessag og skulle dermed afgøres efter forvaltningslovens kapitel 4. Det samme ville gælde en begæring fra Dem om aktindsigt i en sag, hvori Finansministeriet skulle træffe afgørelse om Deres pensionsret.

Jeg finder det imidlertid mest nærliggende at antage, at Deres begæring om aktindsigt angik den sag i Finansministeriet, hvori Finansministeriet efter tjenestemandslovens § 31, stk. 3, af Justitsministeriet var blevet anmodet om en udtalelse om, hvorvidt De kunne afskediges på grund af helbredsbetinget utjenstdygtighed. Medens Justitsministeriets sag vedrørende dette spørgsmål er en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand, er Finansministeriets høringssag vedrørende samme spørgsmål ikke en afgørelsessag i forvaltningslovens forstand, og aktindsigtsspørgsmål i relation til Finansministeriets sidstnævnte sag vil derfor skulle afgøres efter offentlighedsloven.

7.2. Det fremgår af sagen, at Finansministeriet i skrivelse af 28. august 1989 skrev således til læge (B), (H) hospital

"I anledning af at (A) har anmodet om aktindsigt i de i Finansministeriet beroende sagsakter, herunder lægeerklæringer vedrørende den pågældendes afskedigelsessag skal Finansministeriet udbede sig Deres udtalelse om, hvorvidt De har noget at indvende imod, at der udleveres hr. (A) fotokopi af Deres erklæring af 12. juni 1989, svarende til vedlagte fotokopi."

Det fremgår videre af sagen, at Finansministeriet i skrivelse af 18. oktober 1989 til Dem bl.a. anførte følgende

"...

Det er normal procedure at indhente den udstedende læges samtykke til udlevering af de ønskede lægelige oplysninger, jf. herved brev af 29. september 1989. Finansministeriet skal beklage at have misforstået Deres telefoniske henvendelse om, at De allerede er i besiddelse af læge (B's) erklæring af 12. juni 1989.

..."

Spørgsmålet om, hvorvidt der ville kunne meddeles Dem aktindsigt i lægeerklæringen af 12. juni 1989, skulle afgøres efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 4, stk. 2, jf. § 13, stk. 1, nr. 6, og § 13, stk. 2.

De nævnte bestemmelser er sålydende

Resumé

I forbindelse med Justitsministeriets (JMT's) behandling af A's afskedigelsessag havde A anmodet Finansministeriet (FM) om aktindsigt i den sag, hvori JMT efter tjenestemandslovens § 31, stk. 3, havde anmodet FM om en udtalelse om, hvorvidt A kunne afskediges på grund af helbredsbetinget utjenstdygtighed.

Ombudsmanden udtalte, at FM's sag ikke kunne anses for en afgørelsessag, og at der derfor skulle tages stilling til A's aktindsigtsanmodning efter offentlighedsloven (og ikke forvaltningsloven).

Ombudsmanden kritiserede, at FM normalt indhentede den udstedende læges samtykke til at meddele aktindsigt i lægeerklæringer og fandt det heller ikke holdbart, hvis FM rutinemæssigt indhentede en (uforbindende) udtalelse fra lægen. Ombudsmanden redegjorde herved for den ganske snævre adgang til efter offentlighedslovens § 4, stk. 2, jf. § 13, stk. 1, nr. 6, at undtage lægeerklæringer fra aktindsigt. Ombudsmanden kritiserede også, at FM's delvise afslag på aktindsigt ikke var begrundet. Han henstillede, at FM genoptog sagen og meddelte A en fyldestgørende begrundelse og i denne forbindelse overvejede bestemmelserne i offentlighedslovens § 8, nr. 2, om "§ 6-notater", og § 11, stk. 1, om ekstrahering, samt spørgsmålet om, hvorvidt FM's lægekyndige konsulent kan anses for en del af FM. Ombudsmanden kritiserede videre, at FM ikke havde meddelt A "løbende aktindsigt" i dokumenter, modtaget af FM efter besvarelsen af A's aktindsigtsanmodning, og ikke havde meddelt A aktindsigt i "journaldokumenter", jf. offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, samt havde tilsidesat 10-dagesfristen i offentlighedslovens § 16, stk. 2

Endelig kritiserede ombudsmanden, at en medarbejder i FM havde fremsat, og JMT til A havde viderebragt en udtalelse om, at A's genansættelsessag risikerede at blive forsinket på grund af A's klage til ombudsmanden. (J. nr. 1989-1715-20).