Aktindsigt i udkast til handlingsplan. Lovgivningssag? Begrundelse af aktindsigtsafgørelse.

§ 22

"En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

§ 24

"En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15."

Energiministeriets skrivelse af 14. september 1992 henviste som begrundelse for afgørelsen til offentlighedslovens § 2, stk. 2. Som det fremgår, skal begrundelsen for en afgørelse udover en henvisning til de relevante retsregler om fornødent også indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for sagen. Offentlighedslovens § 2, stk. 2, angår sager om lovgivning. Afgørelsen af 14. september 1992 indeholdt imidlertid ingen oplysninger, der viste, at sagen angik lovgivning. Da oplysningerne herom var tillagt væsentlig betydning i forbindelse med Energiministeriets afgørelse, finder jeg det kritisabelt, at skrivelsen af 14. september 1992 ikke indeholdt en kort redegørelse for disse oplysninger.

Offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen) indeholder følgende bestemmelse i § 2, stk. 2

"Sager om lovgivning, herunder bevillingslove, er kun omfattet af loven, for så vidt lovforslag er fremsat for folketinget."

Det generelle spørgsmål om, hvad der skal forstås ved udtrykket "sager om lovgivning" i denne bestemmelse, er behandlet i en sag gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1991, s. 47 ff. I den sag gav jeg udtryk for følgende opfattelse

"2....

Offentlighedslovens sagsbegreb er ikke defineret i lovteksten og er heller ikke søgt præciseret i forarbejderne. Loven må således antages at henholde sig til sædvanlig sprogbrug og tilsvarende administrative traditioner. Det giver sjældent fortolkningsproblemer, når der begæres aktindsigt i sager i gængs forstand, dvs. konkrete afgørelsessager. Er der derimod tale om forvaltningens faktiske virksomhed, om mere omfattende enkeltdispositioner eller om forvaltningens generelt prægede virksomhed, er sagsbegrebet helt upræcist og i realiteten indholdsløst som selvstændigt kriterium for fastlæggelse af lovens anvendelsesområde.

Den journaliseringsmæssige og praktiske (sagsomslag mv.) behandling og opbevaring af dokumenterne er vejledende, men kan selvsagt ikke i sig selv være afgørende for, hvorvidt der skal gives aktindsigt.

Ved fortolkningen af udtrykket "sager om lovgivning" og den heraf følgende undtagelse må det afgørende efter min mening være undtagelsesbestemmelsens formål, sammenholdt med lovens ordning i øvrigt. Formålet er at beskytte den politiske beslutningsproces. Offentlighedsloven indeholder ikke nogen almindelig undtagelsesbestemmelse til beskyttelse heraf. I stedet er der på begrænsede områder, hvor politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende, gjort undtagelse til beskyttelse af netop denne, eller netop denne del af den politiske beslutningsproces. Jeg henviser udover § 2, stk. 2, til bestemmelserne i lovens § 10, nr. 1, og § 10, nr. 2. Denne lovgivningsteknik indebærer efter min mening, at sagsbegrebet i § 2, stk. 2, må afgrænses snævert, og således at det kun omfatter handlinger og dokumenter med nær tilknytning til den lovgivningspolitiske proces.

...

3. Afgrænsningsproblemet består bl.a. i forhold til centraladministrationens arbejde med generelle spørgsmål, undersøgelsesvirksomhed, planlægning mv., hvor lovgivning nok er en mulighed, men en fjern og usikker mulighed.

Efter min opfattelse må det som udgangspunkt for anvendelse af § 2, stk. 2, kræves, at der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, særlig i henseende til hvilke emner, der søges reguleret. Det må endvidere normalt kræves, at det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid. Et præcist angivet, men omfattende lovgivningsprojekt vil naturligvis kunne være meget tidkrævende, f.eks. ved overgivelse af opgaven til et særligt lovforberedende udvalg. I så fald må tidsfaktoren komme i anden række og hovedvægten lægges på den målrettede virksomhed.

4. ...

5. Om bevillingslovgivning, herunder konkrete bevillingssager, der forelægges Folketingets Finansudvalg, gælder det særlige forhold, at lovgivningsspørgsmålet alene omfatter udgiftsforbruget i forbindelse med dispositioner, afgørelser, kontraktsindgåelser m.v., der udgør sager i sædvanlig (materiel) forstand. Det udgiftsmæssige aspekt kan være mere eller mindre fremtrædende. Nogle gange dominerer det. Andre gange er bevillingsbehovet en underordnet del af en beslutning, der har vidtgående implikationer i andre henseender, f.eks. flytning af en statsinstitution til provinsen eller sager om privatisering af offentlig virksomhed.

Hertil kommer, at der kan være tvivl om, hvorvidt en konkret bevillingssag bliver forelagt for Folketingets Finansudvalg. Der gælder visse retningslinier for, hvilke sager der skal forelægges, jf. Finansministeriets budgetvejledning (1989), afsnit 61. Herudover forelægges i betydeligt omfang sager, som det af andre grunde findes hensigtsmæssigt at forelægge for finansudvalget. En hvilken som helst forvaltningssag af blot nogen økonomisk og samfundsmæssig betydning kan for så vidt blive til en sag, hvor der udfærdiges aktstykke.

Disse forhold - og hensynet til, at der ikke sker udhuling af offentlighedslovens grundprincip - kræver efter min mening, at der foretages en forholdsvis snæver afgrænsning af den sag, der omhandler fremskaffelse af bevillinger via Folketinget, og som dermed kan undtages fra aktindsigt efter § 2, stk. 2.

Hvor det udgiftsmæssige aspekt er underordnet, men dog kræver en finansudvalgsforelæggelse, eller hvor en sådan forelæggelse sker uden at være påkrævet (på tilsvarende måde som forvaltningssager ofte forelægges Folketingets øvrige stående udvalg), vil det efter min opfattelse i almindelighed ikke være holdbart at udstrække undtagelsesbestemmelsen til hele den sag, som danner baggrund for finansudvalgsforelæggelsen, og som der henvises til i aktstykket.

Konsekvensen er, at der ofte må sondres mellem på den ene side bevillingssagen, dvs. sagen om udfærdigelse af aktstykke til finansudvalget, og på den anden side sagen defineret i relation til den påtænkte disposition over for omverdenen. Bevillingssagen vil efter omstændighederne kun omfatte selve aktstykket og udkast hertil samt brevveksling om, hvad der skal stå i aktstykket. Sagens øvrige dokumenter vil ikke kunne undtages fra aktindsigt efter § 2, stk. 2, men eventuelt efter andre af lovens undtagelsesbestemmelser."

Aktindsigtsbegæringen i denne sag drejer sig om et udkast til en handlingsplan vedrørende anvendelsen af biomasse i energiforsyningen. Reguleringen af biomasseanvendelsen kan i vid udstrækning ske inden for rammerne af gældende lov, navnlig varmeforsyningsloven, og med hensyn til den økonomiske ordning er der kun i begrænset omfang tale om tilskud, som kræver særlig bevillingsmæssig hjemmel. Handlingsplanudkastet er udformet som et oplæg til politiske forhandlinger, og det er forudsat, at der skal fremlægges en endelig handlingsplan fra regeringens side, før der træffes beslutning om det videre administrative og politiske forløb, herunder eventuel fremsættelse af lovforslag.

Det er usikkert, om der vil blive udarbejdet lovforslag, herunder udkast til aktstykker, på hvilke områder det i givet fald vil ske, og hvornår.

Under disse omstændigheder kan betingelsen om, at der skal foreligge et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, ikke siges at være opfyldt. Der er heller ikke oplysninger om, at lovforslag kan forventes fremsat inden for nær fremtid. Den omstændighed, at den igangværende proces, som udkastet indgår i, eventuelt munder ud i lovforslag, kan således ikke begrunde, at der er meddelt afslag på aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 2, stk. 2. At der eventuelt vil blive udfærdiget et eller flere aktstykker som resultat af forhandlingerne, kan heller ikke begrunde, at der ikke gives aktindsigt i udkastet til biomassehandlingsplan, i hvert fald ikke i udkastet som helhed.

Det er således min opfattelse, at der ikke i bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, er grundlag for at afvise at give aktindsigt i "Udkast til biomassehandlingsplan". Jeg har gjort Energiministeriet bekendt med min opfattelse og har anmodet ministeriet om at træffe en ny afgørelse i sagen."

I en samtidig skrivelse til Energiministeriet udtalte jeg bl.a. følgende

"Selv om det ikke er påberåbt fra Energiministeriets side, har jeg under min behandling af sagen overvejet, om der i bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, vedrørende "private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet" - den såkaldte generalklausul - skulle være hjemmel for at undtage handlingsplanudkastet som helhed fra aktindsigt. Min opfattelse er, at der næppe er grundlag herfor. Jeg henviser herved til, at der er tale om en politisk beslutningsproces, som igennem de senere år er blevet forholdsvis almindelig (udarbejdelse af handlingsplaner, forudgående inddragelse af de politiske ordførere), og til, at bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, ifølge forarbejderne skal fortolkes snævert, jf. bl.a. sagen omtalt i Folketingets Ombudsmands Beretning for 1988, side 57 ff.

Det fremgår endvidere af sagen, at Energiministeriet internt har overvejet, om undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 2 - om dokumenter udarbejdet til brug for møder mellem ministre - kunne finde anvendelse, men har afvist dette under henvisning til, at den kreds, som var inddraget i beslutningsprocessen og havde fået dokumentet tilsendt, var for bred.

Endelig er det klart, at overgivelsen af handlingsplanudkastet til folketingspartiernes ordførere indebærer, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 7 om interne arbejdsdokumenter ikke kan finde anvendelse.

Offentlighedsloven synes således ikke at rumme nogen mulighed for at undtage et dokument som det omhandlede fra aktindsigt.

Da jeg har forståelse for de hensyn vedrørende beskyttelse af den politiske proces, som Energiministeriet har anført, har jeg overvejet, om der ud fra disse hensyn er grundlag for en udvidende fortolkning af undtagelsesbestemmelsen i § 2, stk. 2, eller af andre af de ovenfor nævnte undtagelsesbestemmelser, eventuelt ud fra formålsbetragtninger eller ved anvendelse af analogislutninger. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at det ikke er muligt at foretage en sådan fortolkning på forsvarligt juridisk grundlag. Jeg har herved bl.a. lagt vægt på, at netop fordi der er tale om undtagelsesbestemmelser, må adgangen til at foretage en udvidende fortolkning være snæver.

Det må samtidig påpeges, at der fra anden side vil kunne anføres hensyn til pressens og borgernes deltagelse i de politiske beslutningsprocesser samt almindelige lighedshensyn (det kan ikke udelukkes, at overgivelsen af dokumenterne til en forholdsvis bred kreds af politikere vil kunne medføre videregivelse til enkelte journalister m.v.) til støtte for, at der i en sag som den foreliggende bør gives aktindsigt efter offentlighedsloven.

En imødekommelse af Energiministeriets synspunkter vedrørende hensyn til den politiske beslutningsproces forudsætter efter min mening en afvejning, som må foretages af Folketinget i forbindelse med en eventuel ændring af offentlighedsloven."

Jeg orienterede samtidig Folketingets Retsudvalg om mine udtalelser i sagen i forbindelse med en anden sag omkring aktindsigt i koncernledelsens dokumenter (optaget i FOB 1992 som sag nr. 8-1 [s. 96]).

I en senere skrivelse oplyste Energiministeriet, at ministeriet havde fremsendt udkastet til Biomassehandlingsplan til A.

NOTER: (*1) Jf. FOB 1991, s. 47.

Aktindsigt i udkast til handlingsplan. Lovgivningssag? Begrundelse af aktindsigtsafgørelse.

A klagede over, at Energiministeriet havde givet afslag på aktindsigt i "Udkast til Biomassehandlingsplan" udarbejdet af Energiministeriet, Landbrugsministeriet og Miljøministeriet.

Det fremgik af sagen, at A den 4. september 1992 anmodede Energiministeriet telefonisk om aktindsigt i "Udkast til biomassehandlingsplan", og at A den 11. september 1992 tillige sendte en skriftlig anmodning om aktindsigt.

Energiministeriet afslog A's anmodning om aktindsigt i skrivelse af 14. september 1992. Skrivelsen havde følgende ordlyd

"Under henvisning til Deres telefoniske henvendelse af 4. september samt skriftlige henvendelse af 11. september 1992, hvorved De begærede aktindsigt i Energiministeriets, Landbrugsministeriets og Miljøministeriets UDKAST TIL BIOMASSEHANDLINGSPLAN, skal Energiministeriet herved meddele Dem afslag på Deres anmodning. Ministeriet skal herved henvise til lov om offentlighed i forvaltningen, § 2, stk. 2."

I udtalelsen af 14. oktober 1992 har Energiministeriet bl.a. anført følgende

"Udkastet til biomassehandlingsplan er udarbejdet på grundlag af Folketingets vedtagelse den 10. marts 1992 af dagsordensforslag nr. D 34, hvorved tinget bl.a. vedtog, at der skulle indledes forhandlinger om biomassens indplacering i energiforsyningen.

Som det fremgår af D 34, skulle forhandlingerne finde sted med udgangspunkt i den gældende aftale af 20. marts 1990. Hensigten hermed var at skabe grundlag for, at regeringen inden 1. september 1992 kunne fremlægge en handlingsplan for udnyttelsen af biobrændsler.

...

Som det fremgår af dagsordensforslaget, skulle der herefter indledes politiske forhandlinger med udgangspunkt i aftalen af 20. marts 1990, og derfor blev der med henblik på at aftale de nærmere rammer for en handlingsplan afholdt møder den 10. april og den 15. juni 1992 mellem energiministeren og repræsentanter for aftaleparterne, dvs. Det Radikale Venstre og Socialdemokratiet.

Under disse møder kunne der ikke opnås enighed om elementerne i handlingsplanen, og Energiministeriet fortsatte derfor arbejdet med handlingsplanen i et snævert samarbejde med Landbrugs- og Miljøministeriet.

Udkastet til handlingsplanen blev den 28. august fremsendt til personlig orientering for regeringspartiernes energi-, miljø- og landbrugspolitiske ordførere til eventuel kommentering, og derpå drøftet af energiministeren og miljøministeren - idet landbrugsministeren var forhindret - på et møde den 31. august 1992.

Efter aftale mellem ministrene blev udkastet til handlingsplanen den 1. september sendt til samtlige partiers gruppeformænd og energipolitiske ordførere som grundlag for de politiske drøftelser, der samtidig var indbudt til den 14. september 1992.

Det blev samtidig mellem ministrene aftalt, at forhandlingsoplægget ikke skulle offentliggøres, men at eventuelle henvendelser skulle besvares efter retningslinjerne i vedlagte notits af 1. september 1992.

Mødet den 14. september havde karakter af et indledende møde, som formentlig vil blive fulgt af flere forhandlingsmøder. På mødet blev der udtrykt tilfredshed med, at forhandlingsoplægget ikke var offentliggjort.

Energiministeriets afslag på anmodningen fra (A) om aktindsigt i et udkast til biomassehandlingsplan har således været begrundet i hensynet til beskyttelse af den politiske beslutningsproces."

Energiministeriet gav i udtalelse af 21. oktober 1992 en oversigt over indholdet i "Udkast til biomassehandlingsplan", og pegede i den forbindelse på, at det var angivet i udkastet, at regeringen ville tage forskellige initiativer. Det hed herefter i udtalelsen

"Disse initiativer vil i forskelligt omfang - afhængigt af forløbet af de politiske forhandlinger - kunne føre til udmøntning i lovgivning på de pågældende områder.

Som det vil fremgå af den allerede fremsendte handlingsplan, angives det imidlertid ikke eksplicit i planen i forbindelse med omtalen af de pågældende initiativer eksempelvis, at en opblødning af 20. marts-aftalen (en aftale indgået mellem regeringen og Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre om øget anvendelse af kraftvarme og naturgas m.v.) på de nærmere præciserede områder vil føre til en ændring af varmeforsyningsloven (navnlig som følge af derved opstået uoverensstemmelse med bemærkningerne), at (et bestemt initiativ anført i handlingsplanen) indebærer, at der søges bevillinger på et nærmere angivet beløb, eller tilsvarende for så vidt angår de øvrige tilskud/bevillinger, handlingsplanen omhandler - i det omfang de vil gå ud over eksisterende bevillingsrammer.

I denne sammenhæng er det efter Energiministeriets opfattelse af betydning at holde sig for øje, at udkastet til handlingsplanen har karakter af et oplæg til de videre politiske forhandlinger, der skulle efterfølge vedtagelsen af dagsordensforslag D 34. Efter omstændighederne kan det således - i respekt for et reelt forhandlingsforløb - anses for hensigtsmæssigt, at sådanne forhandlinger foregår på et grundlag, som ikke på forhånd af de involverede parter vil kunne anses for "fastlåst" ved, at der allerede inden forhandlingerne foreligger endelige udkast til lovændringer, aktstykker m.v.

På den anden side er det samtidig ministeriets opfattelse, at handlingsplanen dog bør anses som tilstrækkelig konkret til, at den opfylder de krav, som må stilles efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, herunder at der er fornøden klarhed over hvilke emner, der søges reguleret, at de pågældende emner er af relativt præcist angivet indhold, samt at den lovgivning, som handlingsplanen lægger op til, er så veldefineret og afgrænset, som det vil være muligt inden for de rammer, der samtidig lægges af et politisk forhandlingsforløb, jfr. det ovenfor anførte.

Efter Energiministeriets opfattelse må planen således betragtes som et dokument med nær tilknytning til den lovgivnings politiske proces. Et dokument som det foreliggende bør derfor være omfattet af den - snævre - afgrænsning, der skal ske inden for § 2, stk. 2's område.

Energiministeriet skal dermed henvise til det hensyn til beskyttelse af den politiske beslutningsproces, der udgør det generelle sigte bag bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2.

På denne baggrund har Energiministeriet fundet det rigtigt at undtage regeringens udkast til biomassehandlingsplan fra offentlighed under henvisning til offentlighedslovens § 2, stk. 2."

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

"Forvaltningsloven, lov nr. 571 af 19. december 1985, indeholder følgende bestemmelser i §§ 22 og 24

I en skrivelse til A udtalte jeg herefter følgende

Resumé

A klagede over Energiministeriets (E) afslag på aktindsigt i et "Udkast til Biomassehandlingsplan".

E anførte i sin udtalelse til ombudsmanden, at afslaget var begrundet i hensynet til beskyttelse af den politiske beslutningsproces jf. offentlighedslovens § 2, stk. 2. Udkastet var sendt til samtlige partiers gruppeformænd og energipolitiske ordførere som grundlag for politiske drøftelser, og det var aftalt, at forhandlingsoplægget ikke skulle offentliggøres.

Ombudsmanden henviste til en tidligere ombudsmandsudtalelse, hvor det var lagt til grund, at de sager, der er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 2, stk. 2, må afgrænses snævert, og således at de kun omfatter handlinger og dokumenter med nær tilknytning til den lovgivningspolitiske proces. Det må som udgangspunkt kræves, at der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, og at det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid.

Ombudsmanden udtalte på den baggrund, at det i denne sag var usikkert, om der ville blive udarbejdet lovforslag, herunder udkast til aktstykker, på hvilke områder det i givet fald ville ske, og hvornår. Under disse omstændigheder kunne betingelserne for at anvende undtagelsen i § 2, stk. 2, ikke siges at være opfyldt. Ombudsmanden anmodede E om at træffe en ny afgørelse i sagen. I øvrigt fandt ombudsmanden det kritisabelt, at E i afslaget på aktindsigt alene henviste til offentlighedslovens § 2, stk. 2, og ikke oplyste nærmere om grundlaget for at anvende denne bestemmelse. Dette fandt ombudsmanden utilstrækkeligt i forhold til begrundelseskravene efter forvaltningslovens §§ 22 og 24. (J. nr. 1992-2235-301).