Aktindsigt i materiale vedrørende elprognosegruppens arbejde. Elprognosegruppen selvstændig myndighed?

§ 7

"Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1)dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

2)brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed, og

3)brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes."

I relation til § 7 er det af betydning, om elprognosegruppen skal betragtes som en selvstændig myndighed eller som en integreret del af Energiministeriet.

Det fremgår af sagen, at elprognosegruppen er en uformel arbejdsgruppe, hvori der deltager såvel repræsentanter for statslige myndigheder (Energiministeriet, Energistyrelsen og RISØ) som repræsentanter for private foretagender (elværkerne).

Tværministerielle udvalg og arbejdsgrupper, der udfører et mere formaliseret samarbejde på bestemte områder, må i relation til offentlighedsloven ofte anses som selvstændige myndigheder, jf. den kommenterede offentlighedslov (1986), s. 28 og s. 118, og ny udgave (1992), s. 33, samt betænkning 857/1978, s. 220 f.

I den kommenterede offentlighedslov (1986) omtales på s. 28 Justitsministeriets sag LA 1983-543-11. Sagen vedrørte et spørgsmål om, hvorvidt internt arbejdsmateriale, der blev udvekslet mellem Energiministeriet og et af Energiministeriet nedsat rådgivende udvalg, fortsat var internt arbejdsmateriale efter lovens § 5, nr. 3 (den nugældende lovs § 7) og således ikke undergivet almindelig adgang til aktindsigt. Udvalget skulle undersøge mulighederne for at forbedre naturgasprojektets økonomi. Udvalget bestod af 3 sagkyndige, der ikke i øvrigt havde tilknytning til Energiministeriet. Udvalgets arbejde foregik i snæver tilknytning til det arbejde, der i øvrigt på området blev varetaget af Energiministeriets departement. Departementets Naturgassekretariat fungerede som sekretariat for udvalget.

Justitsministeriet udtalte bl.a., at udvalget ikke kunne anses for at være en del af Energiministeriet, således at videregivelse af dokumenter fra departementet til udvalget fik karakter af brevveksling inden for samme myndighed.

Ombudsmanden har i flere udtalelser, også af nyere dato, taget stilling til, om en myndighed kan betragtes som en selvstændig myndighed. Bl.a. kan nævnes sagen i Folketingets Ombudsmands beretning 1989, s. 175, hvor jeg udtalte, at tre embedsmandsudvalg nedsat under det såkaldte "Brundtlandudvalg" måtte betragtes som en selvstændig myndighed (med en emne- og tidsmæssigt begrænset opgave).

Ud fra en samlet vurdering af elprognosegruppens sammensætning og funktion er det min opfattelse, at gruppen må betragtes som en selvstændig myndighed. Jeg tillægger det navnlig betydning, at der er tale om en gruppe med deltagelse af repræsentanter fra private virksomheder og organisationer og fra forskellige offentlige myndigheder (Energiministeriet, Energistyrelsen og RISØ), samt at gruppens arbejde synes at foregå inden for rammer, der i et vist omfang er formaliseret bl.a. i henseende til den praktiske tilrettelæggelse af arbejdet. Jeg tillægger det endvidere betydning, at gruppens funktion er afgrænset og relativt klart defineret.

Mødereferater er interne arbejdsdokumenter, når de alene udarbejdes til myndighedens eget brug, jf. § 7, nr. 1. Bilagsmateriale udarbejdet af gruppens medlemmer med henblik på drøftelse på et møde er ligeledes interne arbejdsdokumenter. Jeg forudsætter i denne forbindelse, at mødereferater og bilagsmateriale ikke sendes (overgives) til en anden forvaltningsmyndighed eller til andre udenforstående, hvilket normalt vil medføre, at de pågældende dokumenter ikke længere kan undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen i § 7, jf. Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven, punkt 30. Videregivelse af dokumenter til de myndigheder, der har udpeget medlemmer af gruppen, bevirker ligeledes, at dokumenterne ikke længere kan betragtes som interne, jf. den kommenterede offentlighedslov, s. 118 f - ligeledes ny udgave (1992), s. 147.

Dette indebærer, at der efter offentlighedslovens § 7 er mulighed for at beskytte den interne beslutningsproces i elprognosegruppen - udveksling af oplysninger og synspunkter mellem gruppens medlemmer og gruppens foreløbige standpunkter - indtil man er nået til et resultat, der skønnes egnet til videregivelse til andre, herunder Energiministeriet og Energistyrelsen til brug for myndighedsbehandlingen af konkrete udbygningsprojekter. Det forudsættes, at arbejdsdokumenterne udarbejdes og forbliver i elprognosegruppens regi, og at gruppens arbejdsresultater, prognoser m.v. kommunikeres til ministeriet og eventuelle andre i form af særskilte dokumenter - der ikke kan undtages efter § 7, men eventuelt efter andre undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven.

Som sagen foreligger for mig, kan jeg ikke tage stilling til, i hvilket omfang undtagelsesbestemmelsen i § 7 vil kunne finde anvendelse på de dokumenter, der er søgt aktindsigt i. Jeg har derfor indskrænket mig til over for Energiministeriet at gøre opmærksom på mine synspunkter vedrørende en eventuel anvendelse af denne bestemmelse.

Samtidig har jeg som følge af min opfattelse med hensyn til anvendelsen af § 13, stk. 1, nr. 4, jf. ovenfor s. 00 henstillet til Energiministeriet at træffe en ny afgørelse vedrørende Deres begæring om aktindsigt."

NOTER:(*1) Jf. FOB 1977, s. 108, og FOB 1989, s. 175

§ 13 i offentlighedsloven, som Energiministeriet begrunder afslaget på aktindsigt med, indeholder bl.a. følgende bestemmelser

§ 13

"Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

...

4)gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

...

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold."

Afslag på aktindsigt efter denne eller de øvrige undtagelsesbestemmelser i § 13, stk. 1, kan kun meddeles, såfremt der efter en konkret vurdering er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning, hvis oplysningerne udleveres, jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 229, betænkning nr. 857/1978, s. 263, og den kommenterede offentlighedslov v/Asbjørn Jensen m.fl. (1986), s. 162 - tilsvarende i ny udgave ved John Vogter (1992), s. 201.

I forbindelse med revisionen af offentlighedsloven overvejedes det, om adgangen til at undtage dokumenter til varetagelse af planlægningsmæssige hensyn skulle udelades. I betænkning nr. 857/1978, s. 283, refereres udvalgets overvejelser bl.a. således

"Som anført i afsnittet om gældende ret er der i de senere år som led i bestræbelserne på at skabe øget nærdemokrati sket en meget væsentlig omvurdering af spørgsmålet om offentlighedens adgang til at blive informeret om offentlig planlægningsvirksomhed, således at behovet for at anvende undtagelsesadgangen herfor efter offentlighedslovens § 2, stk. 2, nr. 2 (nu § 13, stk. 1, nr. 4) er blevet tilsvarende formindsket. Udvalget har på denne baggrund overvejet, om adgangen til at undtage dokumenter til varetagelse af planlægningsmæssige hensyn bør foreslås udeladt. Udvalget har herved også været opmærksom på, at en udtrykkelig undtagelsesadgang med dette sigte ikke findes i den norske offentlighedslov, og at bestemmelsen herom i den svenske sekretesslags § 8, ikke er gentaget i det lovudkast, offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittéen har udarbejdet.

Udvalget har dog, alt taget i betragtning, ikke ment at burde stille forslag om at ophæve den udtrykkelige hjemmel til at begrænse offentlighedsprincippet af hensyn til varetagelse af det offentliges planlægningsfunktioner. Udvalget har hermed lagt vægt på, at undtagelsesadgangen ikke er begrænset til fysisk planlægning eller til den såkaldte sektorplanlægning, hvor den nævnte omvurdering af spørgsmålet offentlighed kontra hemmeligholdelse i særlig grad har gjort sig gældende, men den antages også at gælde andre former for offentlig planlægningsvirksomhed, hvor dette ikke er tilfældet, som f.eks. den politisk-økonomiske planlægning i videre forstand. Ikke mindst i sådanne tilfælde vil bestemmelsen fortsat udfylde et undtagelsesbehov, der har nære berøringspunkter til beskyttelsen for den politiske beslutningsproces, som i modsat fald måtte tilgodeses gennem anvendelse af generalklausulen (udkastets § 11, stk. 2, nr. 6). Udvalget skal i denne forbindelse henvise til, at den norske offentlighedslov indeholder en udtrykkelig undtagelsesadgang for dokumenter udarbejdet i forbindelse med bl.a. langtidsbudgettet (§ 6, stk. 1, nr. 8).

Også i forhold til fysisk planlægning og de forskellige former for sektorplanlægning vil den nævnte undtagelsesadgang kunne have en vis betydning, navnlig for de stadier af planlægningen - typisk de indledende faser - hvor det ikke er fundet hensigtsmæssigt at fastsætte regler om offentlighed i planlovgivningen.

Udvalget har heller ikke fundet tilstrækkelig begrundelse for at foreslå den gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 2, omformuleret i den foreliggende henseende, idet det allerede af bestemmelsen fremgår, at den finder anvendelse i forhold til principielt enhver form for planlægning, ligesom den kun kan påberåbes, hvis væsentlige planlægningsmæssige hensyn taler derfor.

..."

I bemærkningerne til lovforslaget henvises der i relation til § 13, stk. 1, nr. 4, til udvalgets bemærkninger i betænkning nr. 857/1978, s. 283 f., jf. Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 229.

Undtagelsesbestemmelsen af hensyn til offentlig planlægningsvirksomhed forudsættes således at have begrænset anvendelse i forhold til den fysiske planlægning og hermed beslægtede dele af den offentlige sektorplanlægning, herunder energiplanlægningen. Bestemmelsen vil navnlig kunne anvendes i den forberedende fase af sager om fysisk planlægning m.v. i tilfælde, hvor enkeltpersoners eller virksomheders forhåndskendskab til planlægningsovervejelserne vil kunne give de pågældende urimelige særfordele på andre privates eller på samfundets bekostning, jf. den kommenterede offentlighedslov (1986), v/Asbjørn Jensen m.fl., s. 169, tilsvarende i ny udgave v/John Vogter (1992), s. 210.

I ombudsmandens beretning for 1977, s. 108, er omtalt en sag om aktindsigt i offentlig planlægningsvirksomhed. Ombudsmanden udtalte, at det af bestemmelsens forarbejder fremgår, at den navnlig tager sigte på tilfælde, hvor der er væsentlige behov for at nægte aktindsigt, fordi oplysninger fra sagen ellers måtte påregnes benyttet til modforholdsregler (eller "unddragelser") af en sådan karakter, at den pågældende offentlige foranstaltning ikke vil kunne gennemføres efter sit formål.

Det følger heraf, at der normalt ikke vil være grundlag for at meddele afslag, efter at de pågældende offentlige foranstaltninger er gennemført.

Det er en selvfølge, at den omstændighed, at oplysningerne eventuelt kan give anledning til en offentlig debat, herunder en kraftig modargumentation eller agitation, som vil vanskeliggøre foranstaltningernes gennemførelse, ikke i sig selv kan begrunde afslag på aktindsigt. Efter offentlighedslovens forarbejder er det netop et af aktindsigtens formål at skabe en offentlig debat.

I alle tilfælde er det en forudsætning for undtagelsesbestemmelsens anvendelse, at der sker en konkretisering af, hvilken planlægningsvirksomhed der er tale om, og på hvilken måde gennemførelsen af denne virksomhed antages at blive forhindret eller dog vanskeliggjort som følge af, at der gives aktindsigt i de omhandlede dokumenter. Det er ikke tilstrækkeligt blot at henvise til undtagelsesbestemmelsens ordlyd eller tilsvarende abstrakte angivelser af beskyttelsesbehovet.

Aktindsigtbegæringen i den konkrete sag vedrører adskillige mødereferater og et omfattende bilagsmateriale. Hovedparten af materialet vedrører ikke konkrete planer, men afspejler alene elprognosegruppens overvejelser og beregninger af det fremtidige elforbrug i Danmark.

Jeg finder på den baggrund ikke, at det fra Energiministeriets side er godtgjort, at der er grundlag for at anvende undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, i forhold til materialet som helhed. Det bemærkes, at hvis undtagelseshensynet kun gør sig gældende for en del af et dokument, skal der gives aktindsigt i dokumentets øvrige indhold, jf. § 13, stk. 2.

Jeg har gjort Energiministeriet bekendt med min opfattelse.

Interne arbejdsdokumenter, § 7.

Selv om Energiministeriet ikke udtrykkeligt har henvist til bestemmelsen i offentlighedslovens § 7 om undtagelse af interne arbejdsdokumenter, er der dog i den givne begrundelse for afslaget på aktindsigt peget på beskyttelseshensyn (hensyn til beskyttelse af intern beslutningsproces), som normalt fører til anvendelse af denne undtagelsesbestemmelse, og som formentlig også i denne sag i et vist omfang vil kunne begrunde afslag på aktindsigt. Jeg har derfor fundet anledning til at fremkomme med nogle bemærkninger om anvendelsen af offentlighedslovens § 7.

Offentlighedslovens § 7 indeholder følgende bestemmelse

Aktindsigt i materiale vedrørende elprognosegruppens arbejde. Elprognosegruppen selvstændig myndighed?

A klagede over, at Energiministeriet ved brev af 9. juni 1992 havde afslået A's anmodning om aktindsigt i elprognosegruppens arbejde.

Det fremgik af sagen, at A ved et møde i Energistyrelsen den 21. maj 1992 og i et brev af 4. juni 1992 fremsatte anmodning om aktindsigt i referater og bilag vedrørende elprognosegruppens arbejde.

Ved brev af 9. juni 1992 afslog Energiministeriet A's anmodning om aktindsigt med følgende begrundelse

"...

Som det er fremgået af mødet den 21. maj i Energistyrelsen, hvor (A) havde lejlighed til mundtligt at blive orienteret om arbejdet med udarbejdelse af elprognoser, og af vor telefonsamtale den 4. juni, er elprognosegruppen ikke noget formelt udvalg med kommissorium og fast sammensætning.

Elprognosegruppen er en uformel arbejdsgruppe mellem elværkerne og energimyndighederne, hvori det løbende arbejde med udarbejdelse af elprognoser i elværkernes og i energimyndighedernes regi drøftes.

Ved udarbejdelsen af Energiplan 1981 var der væsentlig uenighed mellem elværkerne og energimyndighederne om elprognosen. Det måtte anses som en svaghed, at der var denne uenighed om væsentlige parametre, der lå til grund for skønnet over den fremtidige eludvikling.

For at søge at klarlægge og analysere forskelle og ligheder i elprognosens parametre blev der etableret det uformelle samarbejde i elprognosegruppen. Det har vist sig at være hensigtsmæssigt for både elværkerne og energimyndighederne at kunne udveksle erfaringer og synspunkter om analysemetoder og de tekniske og økonomiske parametre, der indgår i prognosearbejdet.

Efter Energiministeriets opfattelse ville en offentliggørelse af de referater og dokumenter, der udveksles i elprognosegruppen, stride mod de forudsætninger, hvori parterne har indgået samarbejde. En offentliggørelse ville kunne vanskeliggøre samarbejdet i den hensigtsmæssige form, det har i dag. Det ville samtidig vanskeliggøre Energiministeriets muligheder for at udføre de planlægnings- og reguleringsopgaver, der er fastlagt i lovgivningen.

På den baggrund skal Energiministeriet med henvisning til § 13, stk. 1, nr. 4, i lov om offentlighed i forvaltningen afslå anmodningen om aktindsigt i elprognosegruppens arbejde."

I klagen af 10. juni 1992 til mig anførte A bl.a.

"...

Forhistorien (for afslaget om aktindsigt) er, at vi tidligere har fået aktindsigt i behandlingen i Energistyrelsen af ELSAM's ansøgning om tilladelse til at opføre to nye enheder ved Skærbæk og Ålborg.

Herved fik vi kendskab til et notat fra Energistyrelsen til Energiministeriet fra den 6. marts 1992, som henviste til, at den endelige tilladelse skulle afvente færdiggørelse af arbejdet i Elprognoseudvalget.

Ved en række samtaler med folk fra Energistyrelsen, herunder direktør Ib Larsen, har vi fået en orientering om arbejdet i Elprognosegruppen. Men det var meget upræcist. Ja det kneb endda med at få besked om, hvornår der havde været holdt møder. Vi fik at vide, at der var uenighed mellem styrelsens folk og repræsentanterne fra el-sektoren, men kunne ikke få en klar besked om, hvor stor uenigheden i bedømmelsen af udviklingen i El-forbruget var. Derfor bad vi om aktindsigt. Allerede i forbindelse med et møde i Energistyrelsen den 21. maj. Vi måtte rykke mange gange for svar, som vi så endelig fik den 9. juni.

Tilladelsen til opførelse af de to kraftværker blev givet i begyndelsen af april, inden El-prognosegruppen havde færdiggjort sit arbejde - på trods af notatet af 6. marts. Vi mener, at det har stor betydning for offentligheden at kende til, hvilke forudsætninger for udviklingen i el-forbruget, som man gjorde sig blandt eksperterne i gruppen og beder derfor Ombudsmanden vurdere Energiministeriets afslag om aktindsigt."

Energiministeriet bemærkede i udtalelse af 17. juni 1992 i anledning af klagen til mig bl.a. følgende

"...

Som det fremgår af (A's) brev af 10. juni 1992 har (A) tidligere fået aktindsigt i behandlingen af ELSAM's ansøgning om tilladelse til at opføre to nye enheder ved Skærbæk og Ålborg. (A) har endvidere haft lejlighed til ved et møde i Energistyrelsen mundtligt at blive orienteret om arbejdet med udarbejdelse af elprognoser.

Det skal understreges, at der ikke i forbindelse med tidligere kraftværksansøgninger er udarbejdet specielle elprognoser med henblik på behandling af de enkelte ansøgninger. Myndighedernes prognoser er i stedet blevet udarbejdet i forbindelse med de årlige energipolitiske redegørelser og statusnotater.

Energiministeriet har i brevet af 9. juni 1992 til (A) redegjort for elprognosegruppens arbejde samt sin stilling til spørgsmålet om aktindsigt. Det er Energiministeriets opfattelse, at de mødereferater og lignende som udveksles mellem elprognosegruppens medlemmer, må undtages fra offentlighed under hensyn til Energiministeriets nødvendige planlægningsopgaver.

Med jævne mellemrum offentliggøres såvel elværkernes som Energiministeriets elprognoser. I den mellemliggende fase, hvor elprognoserne er under udarbejdelse, finder Energiministeriet det afgørende, at de involverede parter kan udveksle erfaringer og synspunkter af ofte foreløbig karakter.

..."

Jeg modtog fra Energiministeriet sagens akter, herunder mødereferater fra møder afholdt i elprognosegruppen i perioden januar - maj 1992 - i alt 4 møder - og det på møderne behandlede bilagsmateriale, statistikker, prognoser m.v. Deltagerne i elprognosegruppen er repræsentanter for RISØ, Energiministeriet, Energistyrelsen, NESA, ELSAM, ELKRAFT, Midtjysk Elforsyning, Danske Elværkers Forening og Danske Elværkers Forenings Udredningsafdeling.

Ifølge oplysninger modtaget fra Energiministeriet i skrivelse af 12. august 1992 holder gruppen typisk ca. 5 møder om året. Der er tradition for, at gruppens medlem fra Energiministeriet indkaldes til møderne, mens gruppens medlem fra Danske Elværkers Forening skriver referat. Gruppens arbejdsopgaver og -grundlag sammenfattes af Energiministeriet således:" i elprognosegruppen drøftes generelt udviklingstendenserne i elforbruget samt metoder til at prognosticere udviklingen heri i særdeleshed drøftes de prognoser for elforbruget, der lægges til grund ved myndighedsbehandlingen af konkrete udbygningsprojekter i disse prognoser indgår udover "automatiske" besparelser alene veldefinerede besparelsesinitiativer, der allerede er gennemført/vedtaget eller med stor sandsynlighed kan ventes gennemført i nær fremtid."

Jeg udtalte herefter følgende

" Planlægningshensyn, § 13, stk. 1, nr. 4.

Resumé

Et dagblad anmodede om aktindsigt i referater og bilag vedrørende elprognosegruppens (EPG's) arbejde. Energiministeriet (EM) afslog anmodningen under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, idet en offentliggørelse ville vanskeliggøre samarbejdet mellem deltagerne i EPG og EM ved udførelsen af de omhandlede planlægnings- og reguleringsopgaver.

Ombudsmanden udtalte, at anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 4, forudsætter en konkretisering af, hvilken planlægningsvirksomhed der er tale om, og på hvilken måde gennemførelsen af denne virksomhed antages at blive forhindret eller vanskeliggjort som følge af en offentliggørelse. Efter ombudsmandens opfattelse havde EM ikke godtgjort, at der var grundlag for at anvende bestemmelsen i forhold til EPG's materiale som helhed.

EM havde tillige peget på hensynet til beskyttelse af den interne beslutningsproces, hvorfor ombudsmanden fandt anledning til at fremkomme med nogle bemærkninger vedrørende offentlighedslovens § 7 om undtagelse af interne arbejdsdokumenter, herunder spørgsmålet om, hvorvidt EPG måtte anses for en selvstændig myndighed i forhold til EM.

Ombudsmanden henstillede til EM at træffe en ny afgørelse vedrørende aktindsigtsspørgsmålet. (J. nr. 1992-1353-301).