Fortolkning af regel om befordringsgodtgørelse for gymnasieelever m. fl.

Fortolkning af regel om befordringsgodtgørelse for gymnasieelever m. fl.

A klagede over Århus Amtskommunes praksis for at yde befordringsgodtgørelse til bl. a. gymnasieelever.

Sagen vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt amtskommunens praksis var i overensstemmelse med bestemmelserne i Undervisningsministeriets bekendtgørelse nr. 131 af 6. marts 1989 om befordringsgodtgørelse til visse grupper af uddannelsessøgende. A henviste til, at amtskommunen ved en skrivelse af 21. august 1989 havde afvist at yde A's datter godtgørelse for befordring med Ebeltoft Lokaltrafik fra bopælen til det nærmeste stoppested for en regional busforbindelse. Fra dette stoppested, som lå ca. 2 km fra bopælen, ydede amtskommunen datteren godtgørelse (fratrukket egenbetaling) for befordring med en regional busforbindelse til gymnasiet i Rønde. Afslaget på godtgørelse for befordring med lokalbussen var efter A's opfattelse ikke i overensstemmelse med bekendtgørelsens § 3, stk. 1, som indeholder følgende

"Godtgørelsen ydes til transport mellem bopæl og skole og udgør forskellen mellem udgiften til billigste offentlige befordringsmiddel og det beløb, som eleven selv betaler efter § 4."

Indenrigsministeriet havde som tilsynsmyndighed med amtskommunerne i et brev af 20. april 1990 til A udtalt, at ministeriet ikke havde grundlag for at gribe ind over for amtskommunens praksis.

Baggrunden for sagen var i øvrigt følgende

Den omhandlede bekendtgørelse, nr. 131 af 6. marts 1989 om befordringsgodtgørelse til visse grupper af uddannelsessøgende, trådte i kraft den 1. juli 1989. Den afløste da en tidligere bekendtgørelse, nr. 302 af 24. juni 1985.

Efter den tidligere bekendtgørelses § 3 blev der som hovedregel kun ydet befordringsgodtgørelse, hvor elevens samlede skolevej beregnet fra bopæl til skole (kursus) og tilbage var 22 km eller derover. For elever på 8.-9. klassetrin var grænsen dog 14 km.

Ved bekendtgørelsen af 6. marts 1989 blev der ikke i hovedreglen i § 3, stk. 1, fastsat nogen kilometergrænse. Som en nyskabelse blev der i bekendtgørelsens § 4 fastsat bestemmelser om, at eleven selv skulle afholde en bestemt del af befordringsudgifterne (egenbetaling). For elever på 8.-9. klassetrin blev den tidligere ordning med en 14 kilometers grænse (uden egenbetaling) bevaret, jf. den nye bekendtgørelses § 1, stk. 2, og § 7.

I forbindelse med den nye bekendtgørelses ikrafttræden den 1. juli 1989 besvarede undervisningsministeren den 21. september 1989 et spørgsmål fra Folketingets Uddannelsesudvalg. Spørgsmålet og svaret var formuleret således

"Spørgsmål S 134

"Ministeren bedes oplyse, om det er i overensstemmelse med undervisningsministerens bekendtgørelse af 6. marts 1989 at unge, der først må anvende lokale busser og derefter regionale busser, kun får dækket befordringsudgiften til de regionale busser (minus egenbetalingen på 210,- kr.) og således selv kommer til at betale udgiften til de lokale busser ud over egenbetalingen på de 210,- kr."

Svar

Ifølge bekendtgørelsens § 3 ydes godtgørelsen til transport mellem bopæl og skole og udgør forskellen mellem udgiften til billigste offentlige befordringsmiddel og det beløb, som eleven selv skal betale. Begrebet offentligt befordringsmiddel omfatter såvel den lokale som den regionale kollektive personbefordring.

Ministeriet har ikke kendskab til den i spørgsmålet omtalte sag."

Af et notat af 23. november 1989 fra Århus Amtskommunes Trafikafdeling fremgik bl. a. følgende

".... Udstedelse af "supplerende bybuskort"

i henhold til Bekendtgørelse nr. 131 af 6. marts 1989

Elever i ungdomsuddannelserne (gymnasium, EFG m.v.) får befordringsgodtgørelse iht. Undervisningsministeriets bekendtgørelse nr. 131 af 6. marts 1989. Godtgørelsen udgør normalt udgiften til billigste offentlige befordringsmiddel minus en egenbetaling på (pr. 1. juli 1990: 175 kr.) 210 kr./måned.

.....

Trafikafdelingen har ved administrationen af reglerne forudsat, at eleverne i en række situationer skal gå/cykle en del af den samlede skolevej, selvom der findes bybus- eller lokalruter på de samme strækninger. Baggrunden er ønsket om at undgå udgifter til både rutebilkort, togkort og bybuskort.

To situationer kan illustrere problemstillingen

Der findes en del elever med bopæl i Århus, som skal med toget til Horsens Tekniske skole. De får udstedt kort til toget mellem Århus og Horsens. Der er ikke udstedt bybuskort til rejse mellem bopælen og Århus Hovedbanegård. Vi har forudsat, at de kan gå/cykle til Banegården. Kun hvis afstanden mellem hjemmet og Banegården overstiger 6 km ( a) I praksis administreres 6 km-grænsen lempeligt, specielt hvor eleven skal gå/cykle på øde, dårlige veje), udstedes der buskort.

Elever med bopæl udenfor Århus kommune, som går på f.eks. Købmandsskolen i Hans Brogesgade i Århus, får ikke bybuskort til rejse mellem Århus rutebilstation og skolen. Det forudsættes, at de kan gå på denne strækning. Der udstedes kun bybuskort, hvis de af køreplanmæssige årsager ikke kan nå frem til skolen i tide.

Kun hvis afstanden mellem stoppested og skole overstiger 1,7 km, ydes der bybusbefordring. Den relativt lave grænse hænger sammen med, at eleverne ikke har mulighed for at cykle. Grænsen er i øvrigt meget gammel. Den er vedtaget af amtsrådet i begyndelsen af 70'erne og svarer til afstanden mellem Randers rutebilstation og skolerne på Rådmands Boulevard.

Hvorfra stammer 6 km-grænsen?

I de gamle regler blev der ydet tilskud til hel eller delvis benyttelse af "eget befordringsmiddel helt eller delvist, hvis der ikke findes offentlige befordrings- midler, eller hvis amtsrådet finder, at benyttelse af sådanne befordringsmidler vil medføre urimeligt store ulemper for den pågældende" (Bek. nr. 302 af 24. juni 1985).

Der forelå til beregning af dette tilskud en tabel, som startede ved 7 km. Det var altså i sin tid underforstået, at der ikke blev givet tilskud til eget befordringsmiddel under 7 km.

Vi har tilsvarende forudsat, at der heller ikke skulle bevilges buskort til "del-rejser" indenfor samme grænse. Fortolkningen blev behandlet i økonomiudvalget i efteråret 1987.

.....

Undervisningsministeriets holdning

Undervisningsministeren har - uden forbehold - udtalt, at amtskommunerne skal dække udgiften til billigste offentlige transportmiddel mellem hjem og skole.

Taget for pålydende betyder udtalelsen, at eleverne overhovedet ikke kan gå/cykle, hvis der kører bybus/lokalrute på strækningen.

Undervisningsministeriets sagsbehandler har telefonisk givet udtryk for, at man ikke har været opmærksom på konsekvenserne af en helt bogstavelig fortolkning af bekendtgørelsens ordlyd.

Undervisningsministerens udtalelse kan ikke motivere eller begrunde en ændret praksis overfor de elever, som efter den gamle praksis måtte gå/cykle til stoppested eller station. Både efter de gamle og de nye regler drejer det sig om befordringsudgiften mellem hjem og skole. Eneste forskel er at egenbetalingen er indsat i stedet for 11 km-grænsen."

Den 29. januar 1990 besvarede undervisningsministeren endnu et spørgsmål fra Folketingets Uddannelsesudvalg. Spørgsmålet og svaret var formuleret således

"S 36

"Er det i overensstemmelse med bestemmelserne om betaling af transport, at en amtskommune kun betaler til transportudgifter i de regionale busser, men ikke til transportudgifter til lokale busser, selv om de pågældende elever har f.eks. 5 km til nærmeste regionalbus?"

Svar

Indledningsvis kan jeg henvise til mit svar af 21. september 1989 på spørgsmål S 134, hvori det fastslås, at befordringsordningen omfatter alle slags offentlige befordringsmidler.

Den administrative tilrettelæggelse af befordringsordningen for elever i ungdomsuddannelser er overladt til den enkelte amtskommune. Amtskommunen yder ifølge bekendtgørelse nr. 131 af 6. marts 1989 godtgørelse til transport mellem bopæl og skole til udgiften til billigste offentlige befordringsmiddel med fradrag af elevens egenbetaling.

På denne baggrund finder jeg det ikke i strid med bekendtgørelsen, at en amtskommune af økonomiske grunde tilrettelægger ordningen under forudsætning af, at eleven efter en konkret vurdering kan gå eller cykle en kortere strækning for at komme til et bestemt befordringsmiddel.

Jeg kan i denne forbindelse oplyse, at det på folkeskoleområdet accepteres, at eleven må transportere sig selv til et opsamlingssted, der kan ligge i en afstand til hjemmet på over halvdelen af den kilometergrænse, der udløser den kommunale befordringsforpligtelse. Større skoleelever vil derfor i særlige tilfælde kunne komme ud for at skulle cykle omkring 5 km til skolebussen..."

I skrivelse af 27. marts 1990 rettede A henvendelse til Indenrigsministeriet om amtskommunens praksis.

I den anledning indhentede Indenrigsministeriet en telefonisk udtalelse fra Undervisningsministeriet den 5. april 1990. Ifølge Indenrigsministeriets notat om samtalen henviste Undervisningsministeriet til svaret af 29. januar 1990 på spørgsmålet fra Folketingets Uddannelsesudvalg. Undervisningsministeriet oplyste, at amtskommunen havde indført reglen, bl. a. for ikke at gøre forskel på de elever, som ikke havde mulighed for at benytte lokale busser. Reglen var også indført af økonomiske grunde.

I afgørelsesskrivelsen af 20. april 1990 bemærkede Indenrigsministeriet bl. a., at Undervisningsministeriets egen fortolkning af bekendtgørelsen om befordringsgodtgørelse måtte lægges til grund. På den baggrund fandt ministeriet ikke anledning til at foretage noget over for amtskommunen.

Indenrigsministeriet afgav en udtalelse af 2. november 1990 i anledning af A's klage til mig. Udtalelsen blev afgivet efter forud indhentet udtalelse af 8. oktober 1990 fra Undervisningsministeriet. Undervisningsministeriet anførte bl. a. følgende i udtalelsen

".... Ministeriet kan i det hele henholde sig til svaret på spørgsmål S 36. Svaret indebærer, at ministeriet ikke mener, at en amtskommune er forpligtet til at yde godtgørelse til elevtransport "fra dør til dør".

Dette har altid været klart i de tilfælde, hvor der ikke eksisterede offentlige transportmidler i umiddelbar nærhed af elevens hjem. (Der har dog ikke af ministeriet været fastsat en bestemt kilometergrænse for disse tilfælde, således som det anføres i sidste afsnit "Hvorfra stammer 6 km-grænsen" i notatet af 23. november 1989.)

På denne baggrund mener vi ikke, at det er i strid med bekendtgørelsen, at en amtskommune efter en konkret vurdering forudsætter, at en elev går eller cykler en kortere strækning, selv om der findes et offentligt befordringsmiddel på strækningen.

Som det fremgår af svaret på spørgsmål S 36 gælder en tilsvarende fortolkning for så vidt angår folkeskoleelevers transport, der sker med hjemmel i § 25 i lov om folkeskolen...."

Indenrigsministeriet anførte i udtalelsen bl. a. følgende

"..... I denne anledning skal man oplyse, at det tilsyn, som Indenrigsministeriet udøver over for amtskommunerne, er et retligt tilsyn. Tilsynet omfatter kun spørgsmål om, hvorvidt der er sket en tilsidesættelse af lovgivningen, herunder offentlig-retlige retsgrundsætninger, jf. § 61 i lov om kommunernes styrelse (lovbekendtgørelse nr. 31 af 22. januar 1990 med de ændringer der følger af lov nr. 389 af 13. juni 1990).

De kommunale tilsynsmyndigheder kan således ikke tage stilling til spørgsmål om hensigtsmæssigheden af kommunernes sagsbehandling eller spørgsmål om, hvorvidt sagsbehandlingen er i overensstemmelse med god forvaltningsskik.

Indenrigsministeriet har ved behandlingen af henvendelsen fra A lagt vægt på, at Undervisnings- ministeriet som ressortministerium over for Folketinget har tilkendegivet, at ministeriet ikke mener, at en praksis som den, der er anvendt i Århus Amtskommune, er i strid med bekendtgørelsen om befordringsgodtgørelse.

Indenrigsministeriet har på denne baggrund ikke fundet, at der var grundlag for at antage, at Århus Amtskommune har overtrådt bekendtgørelsen.

Indenrigsministeriet har i øvrigt ikke ved sin gennemgang af sagen fundet grundlag for at antage, at amtskommunens praksis er i strid med en almindelig lighedsgrundsætning...."

Efter min gennemgang af sagen udtalte jeg følgende i en skrivelse til A

"Som jeg tidligere har meddelt Dem, er genstanden for min undersøgelse i sagen Indenrigsministeriets afgørelse af 20. april 1990. Denne afgørelse er afgivet af Indenrigsministeriet som tilsynsmyndighed med amtskommunerne, jf. § 47, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse.

Derimod kan jeg ikke foretage en direkte efterprøvelse af amtskommunens afgørelse i sagen. Det skyldes, at jeg efter ombudsmandslovens § 4, stk. 2, kun kan behandle klager over kommunale (herunder amtskommunale) afgørelser på de sagsområder, hvor afgørelserne kan rekurreres (påklages) til en administrativ statslig myndighed. Amtskommunale afgørelser om befordringsgodtgørelse kan ikke rekurreres til anden administrativ myndighed, jf. § 10 i bekendtgørelsen af 6. marts 1989. Indenrigsministeriet er som tilsynsmyndighed ikke rekursinstans i forhold til (amts)kommunen.

Baggrunden for Indenrigsministeriets afgørelse af 20. april 1990 er navnlig bestemmelsen i § 61, stk. 1, i loven om kommunernes styrelse. På tidspunktet for Indenrigsministeriets afgørelse af 20. april 1990 havde bestemmelsen følgende indhold

"Har kommunalbestyrelsen truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, kan tilsynsmyndigheden sætte beslutningen ud af kraft, hvis den ikke er bragt til udførelse."

Efter bestemmelsens forarbejder er det en forudsætning for, at tilsynsmyndigheden kan gribe ind, at der foreligger den fornødne klarhed med hensyn til lovstridigheden, det vil sige, at der ikke er tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat.

Tilsynsmyndighedens afgørelse er i det foreliggende tilfælde, i overensstemmelse med sædvanlig praksis, truffet efter forud indhentet udtalelse fra det pågældende ressortministerium, her Undervisningsministeriet. På grundlag af udtalelsen fra ressortmyndigheden påhviler det tilsynsmyndigheden selvstændigt at tage stilling til, hvorvidt der er grundlag for at gribe ind. Det gælder også i tilfælde, hvor ressortmyndigheden ikke finder, at der foreligger lovstridighed, jf. f.eks. betænkning nr. 996/1983 om ansvarsplacering og reaktionsmuligheder i kommunestyret, s. 88, samt Preben Espersen, Juristen 1988, s. 146-147.

I den foreliggende sag er spørgsmålet herefter for det første, om amtskommunens praksis er lovstridig, og - i givet fald - om lovstridigheden er så klar, at Indenrigsministeriet burde have grebet ind over for amtskommunen.

Bestemmelsen i § 3, stk. 1, i bekendtgørelsen fra 1989 er gengivet ovenfor. Bekendtgørelsen fra 1989 er senere blevet afløst af bekendtgørelse nr. 54 af 31. januar 1990 om befordringsgodtgørelse til visse grupper af uddannelsessøgende. Med hensyn til de bestemmelser, som er relevante i sagen, svarer bekendtgørelsen fra 1990 til bekendtgørelsen fra 1989.

Efter bestemmelsen i bekendtgørelsens § 3, stk. 1, forudsætter befordringsgodtgørelse, at der benyttes offentligt befordringsmiddel. Ifølge undervisningsministerens svar af 21. september 1989 til Folketingets Uddannelsesudvalg omfatter begrebet offentligt befordringsmiddel "såvel den regionale som den lokale kollektive personbefordring". Denne forståelse af begrebet - som Undervisningsministeriet ikke har fremsat bemærkninger til under det senere sagsforløb, og som er i overensstemmelse med naturlig sprogbrug - lægger jeg herefter til grund for min bedømmelse af sagen.

Efter ordlyden af bekendtgørelsens § 3, stk. 1, gælder bestemmelsen hele den strækning mellem hjem og skole - som betjenes af offentlige befordringsmidler - uden begrænsninger (bortset fra henvisningen til bestemmelsen om egenbetaling). Endvidere findes der ikke i bekendtgørelsen bemyndigelsesbestemmelser, som kan give et amtsråd retsgrundlag for at indføre særlige begrænsninger i retten til godtgørelse for hele strækningen. Amtsrådets beføjelse til at fastsætte "egne" regler gælder ifølge bekendtgørelsens § 5 alene godtgørelse til elever, som i særlige tilfælde benytter eget befordringsmiddel. Bestemmelsen i bekendtgørelsens § 9, stk. 1, hvorefter "amtsrådet indretter ordningens administration", indeholder heller ikke en sådan bemyndigelse.

Oplysningerne om amtskommunens praksis efter den tidligere bekendtgørelse fra 1985 kan efter min mening ikke tillægges særlig betydning ved fortolkningen af den senere bekendtgørelses § 3, stk. 1. Jeg henviser navnlig til ændringen i hovedprincippet fra kilometergrænse til egenbetaling, jf. ovenfor.

Med hensyn til undervisningsministerens henvisning til folkeskoleloven bemærker jeg, at udgangspunktet for betalingsforpligtelsen efter folkeskolelovens § 25, stk. 1, er "hjemmet eller dettes nærhed". En tilsvarende "bred" vending er ikke anvendt i bekendtgørelsens § 3, stk. 1, og fortolkningen af folkeskolelovens § 25, stk. 1, er derfor uden betydning for sagen.

På denne baggrund kan jeg ikke tilslutte mig Undervisningsministeriets udtalelser, hvorefter det ikke er i strid med bekendtgørelsen, at en amtskommune efter en konkret vurdering forudsætter, at en elev går eller cykler en kortere strækning, selv om der findes et offentligt befordringsmiddel på strækningen. Efter min mening er Undervisningsministeriets fortolkning vanskeligt forenelig med bekendtgørelsens bestemmelser. Det gælder også den nu gældende bekendtgørelse nr. 54 af 31. januar 1990.

Jeg har samtidig hermed gjort Undervisningsministeriet bekendt med min opfattelse og henstillet, at ministeriet tager skridt til at præcisere den gældende bekendtgørelse, såfremt ministeriet ønsker at fastholde sin retsopfattelse.

Med hensyn til Indenrigsministeriets afgørelse i skrivelsen af 20. april 1990 bemærker jeg, at jeg ikke har fuldt tilstrækkeligt grundlag for at anse amtskommunens praksis for at være i så klar strid med bekendtgørelsens bestemmelser, at Indenrigsministeriet burde have grebet ind over for amtskommunen. Jeg henviser navnlig til, at Indenrigsministeriet kun i ganske særlige tilfælde antages at kunne statuere lovstridighed, når der ikke efter ressortmyndighedens opfattelse foreligger lovstrid.

Det tilføjes, at Deres datters krav mod amtskommunen om betaling af yderligere befordringsgodtgørelse vil kunne indbringes for domstolene."

Resumé

A klagede over en amtskommunes fortolkning af en bestemmelse i en bekendtgørelse fra Undervisningsministeriet om befordringsgodtgørelse. Efter bestemmelsen skulle der ydes godtgørelse til transport med billigste offentlige transportmiddel "mellem bopæl og skole". Efter praksis ydede amtskommunen imidlertid ikke godtgørelse til transport med lokale bybusser på korte strækninger, selv om bybusserne blev anset for offentlige transportmidler. Indenrigsministeriet havde ikke som tilsynsmyndighed fundet grundlag for at gribe ind, idet Undervisningsministeriet ikke havde anset amtskommunens praksis for stridende imod bekendtgørelsen.

Ombudsmanden udtalte, at han ikke kunne tilslutte sig Undervisningsministeriets udtalelser, hvorefter det ikke er i strid med bekendtgørelsen, at en amtskommune efter en konkret vurdering forudsætter, at en elev går eller cykler en kortere strækning, selv om der findes et offentligt befordringsmiddel på strækningen. Ombudsmanden henstillede til Undervisningsministeriet at tage skridt til at præcisere bestemmelsen, såfremt ministeriet ønskede at fastholde sin retsopfattelse.

Med hensyn til Indenrigsministeriets afgørelse om ikke at gribe ind over for amtskommunen udtalte ombudsmanden, at han ikke havde fuldt tilstrækkeligt grundlag for at anse amtskommunens praksis for at være i så klar strid med bekendtgørelsens bestemmelser, at Indenrigsministeriet burde have grebet ind over for amtskommunen. Ombudsmanden henviste herved navnlig til, at Indenrigsministeriet kun i ganske særlige tilfælde antages at kunne statuere lovstridighed, når der ikke efter ressortmyndighedens opfattelse foreligger lovstrid. (J. nr. 1990-1240-710).