Uhjemlet skønsmæssig fastsættelse af boligtillæg. Mangelfuld sagsoplysning. Manglende partshøring.

Uhjemlet skønsmæssig fastsættelse af boligtillæg. Mangelfuld sagsoplysning. Manglende partshøring.

Et fagforbund klagede for A over den beregning af boligtillæg, som K kommune - tiltrådt af amtsankenævnet -havde foretaget.

Forbundet bad mig om at vurdere, "om det lovmæssigt og fortolkningsmæssigt er korrekt, at beregning af boligtillæg foretages skønsmæssigt til trods for, at der foreligger dokumenterede udgifter".

Det fremgik af sagens akter, at A's familie flyttede til den nuværende bolig den 28. juli 1990, og at det samlede beregnede boligtillæg til A i den tidligere bolig udgjorde 2.453 kr. pr. måned.

Det fremgik endvidere, at kommunen ved afgørelse af 11. marts 1991 skønsmæssigt fastsatte den del af A's boligtillæg, der vedrører varme og el til henholdsvis 400 og 300 kr. pr. måned. Amtsankenævnet tiltrådte ved en afgørelse af 23. juli 1991 kommunens beregning.

Amtsankenævnet anførte ved sin afgørelse, "at nævnet ikke finder anledning til at kritisere kommunens skønsmæssige beregning af varme og el med henholdsvis 400 kr. og 300 kr. månedlig med virkning fra 1. august 1990".

Vedrørende beregning af tillæg til el

Det fremgik af en skrivelse af 8. januar 1991 fra elselskabet til A's samlever (som var afleveret til kommunen), at familiens anslåede årsforbrug blev ændret til 12.000 kwh. Den 26. februar 1991 fik kommunens sagsbehandler ved telefonisk henvendelse til elselskabet oplyst, at "udgiften til el for en familie på 5 personer med almindelige installationer + opvaskemaskine og tørretumbler udgør i gennemsnit 6500 kwh pr. år = 6550 kr. inklusive moms pr. år".

I kommunens afgørelse af 11. marts 1991 anførtes følgende

"Vedrørende el-udgiften besluttedes at udgiften fastsættes til gennemsnitsudgiften for en familie på 5 personer med almindelige installationer plus tørretumbler og opvaskemaskine.

Gennemsnitsudgiften udgør for 1991 6.550 kr. inkl. moms pr. år iflg. oplysninger fra (elværket)."

Det fremgik af kommunens journalark, at A og dennes samlever ved fremmøde den 29. november 1990 fik at vide, "at udgiften til lys og varme fastsættes skønsmæssigt og kan reguleres ved dokumentation for en større udgift end det fastsatte, forudsat at beløbet ikke overstiger hidtidigt boligtillæg". Tilsvarende anførtes i en skrivelse af 17. december 1990 til A.

I en udtalelse af 17. oktober 1991, der blev stilet til amtsankenævnet, anførte kommunen vedrørende eludgiften følgende

"El-udgiften er fastsat på baggrund af familiens hidtidige niveau samt oplysninger fra el-værket.

Med familiens hidtidige niveau, mener vi, det el-forbrug de havde i tidligere bolig.

Da vi modtog el-opgørelsen fra (elværket) i febr. 1991, dateret 18/2-91 fandt vi det betænkeligt at el-forbruget var steget med mere end 58%, hvorfor vi fik en formodning om at familien har et strømforbrug, der ikke vedrører husholdningen.

Dette medførte at vi kontaktede el-værket for at få oplyst gennemsnitsudgiften til el for en familie på 5 personer med almindelige installationer + opvaskemaskine og tørretumbler.

El-værket oplyste, at normalforbruget for en familie på 4 personer udgør 4500 kwh pr. år, hvis man ikke har tørretumbler, vandseng, opvaskemaskine m.m.

For en familie på 5 personer med ovennævnte forbrugsgoder vil forbruget ifgl. el-værket være på 6500 kwh pr. år.

Disse oplysninger fra el-værket, fandt vi, bekræftede vores formodning om, at familien har et strømforbrug, der ikke vedrører husholdningen, hvorfor vi besluttede at fastsætte el-udgiften til det hidtidige niveau, hvilket svarer til gennemsnitsudgiften ifgl. el-værket."

Kommunen havde forinden i en tilsvarende udtalelse af 2. oktober 1991 anført følgende

"Som det fremgår af brev af 17. december 1990 kan beløbet reguleres, mod fremsendelse af kvittering på at udgiften er større end det hidtidige dokumenterede beløb.

(K kommune) har således ikke fundet grundlag for at ændre på beregningen af hverken el- eller varmeudgiften, idet vi ikke mener, der forefindes dokumentation for at udgiften er større end den beregnede."

Det fremgik af amtsankenævnets referatark i sagen, at amtsankenævnet den 11. og 15. oktober 1991 var i telefonisk kontakt med A's sagsbehandler i kommunen. I arket er anført følgende om disse samtaler

"11.10.91

Telefonsamtale med (K) kommune, ...(navn) ... Drøftet (K) kommunes svar til ombudsmanden. Kommunen har henholdt sig til det indbetalte beløb, som det fremgår af årsopgørelsen, og ikke efter opgørelsens oplysninger om det faktiske forbrug. Klager har ikke indsendt dokumentation. Iøvrigt har kommunen ingen dokumentation fået siden - det fremgår af sagen - og man betaler fortsat 400 kr. månedlig til varme og 300 kr. til el. Kommunen er ikke bekendt med, om restbeløbet på årsopgørelsen er betalt."

"15.10.91

Opringning til (K) kommune, ...(navn)... . Det er fortsat kommunens opfattelse, at el-forbruget er for stort, idet der antages at være installationer, som ikke direkte har med husholdningen at gøre, men det begrundes kun i formodninger.

Vedrørende årsopgørelsen - direkte forespurgt, om kommunen - hvis klager indleverer kvittering for indbetaling af restbeløbet - vil efterbetale beløbet....(navn)... udtaler, at man vil drøfte sagen påny på et gruppemøde og netop drøfte disse 2 spørgsmål

Hvad er årsagen til, at el-forbruget er så højt og

Vil kommunen evt. refundere restudgiften på de ca. 2.400 kr. vedrørende årsopgørelsen, hvis klager indleverer kvittering.

Aftalt, at (K) kommune fremsender ny skrivelse."

Amtsankenævnets sekretariat havde den 11. oktober 1991 af elselskabet fået oplyst, at familien den 15. marts 1991 havde indbetalt restbeløbet til selskabet.

I en udtalelse, som jeg modtog fra amtsankenævnet den 28. oktober 1991 (dateret den 23. oktober 1991), refererede amtsankenævnet alene kommunens udtalelse af 17. oktober 1991.

Amtsankenævnet anførte derefter om sin egen afgørelse følgende

"...

Ved afgørelse den 17. juli 1991 har amtsankenævnet ikke fundet grundlag for at kritisere kommunens skøn over, at halvdelen af eludgiften udgjorde 300 kr. månedlig. Nævnet har herved lagt vægt på det oplyste om størrelsen af gennemsnitsudgiften til el for en familie på 5 personer."

I min afsluttende skrivelse til forbundet udtalte jeg bl.a. følgende

"Myndighedernes afgørelse er truffet i henhold til bistandslovens § 37, stk. 3, som har følgende ordlyd

"Boligtillægget ydes til dækning af enten husleje efter fradrag af tilskud efter boliglovgivningen eller terminsydelser vedrørende fast ejendom. Boligtillægget skal endvidere dække vand, varme, gas, elektricitet, ydelser vedrørende boligindskudslån og lignende løbende udgifter, der har tilknytning til boligen. For personer, der har fælles husførelse med andre end en ægtefælle, beregnes boligtillægget som udgangspunkt med lige andele til hver af parterne. Hvis de pågældende i fællesskab ejer en fast ejendom, beregnes tillægget dog forholdsmæssigt efter de tinglyste andele. Hvis boligudgiften efter en samlet bedømmelse af familiens størrelse og forhold i øvrigt skønnes at være for høj, og der kan fremskaffes en rimelig og billigere bolig, udgør udgifterne til denne grundlaget for boligtillægget. Der kan ikke ydes hjælp til den del af boligudgiften, der er påtaget med henblik på at få den dækket af kontanthjælp. De årlige udgifter omregnes til ét månedligt beløb, der ydes sammen med grundydelsen."

I Socialministeriets vejledning nr. 49 af 5. marts 1987 (kontanthjælpsvejledningen) er følgende anført

"Boligtillægget beregnes som et månedligt beløb og ydes til dækning af de faktiske løbende udgifter til boligen.

...

Boligtillægget skal desuden dække udgifter til vand, varme, gas, elektricitet, ydelser vedrørende boligindskudslån og lignende løbende udgifter, der har tilknytning til boligen.

Hensigten med udtrykket "lignende løbende udgifter " i § 37, stk. 3, er at fastslå, at opremsningen ikke er udtømmende.

...

Overgangen til at beregne hjælpen til dækning af boligudgiften "takstmæssigt" ud fra de faktiske udgifter og ikke som hidtil ud fra et rimelighedskriterium har medført et behov for at sikre imod misbrug. Der er derfor medtaget en bestemmelse i § 37, stk. 3, næstsidste pkt., om, at der ikke kan ydes hjælp til den del af boligudgiften, som eventuelt er påtaget med henblik på at få den dækket af kontanthjælp.

..."

Udgangspunktet er herefter - i modsætning til tidligere -at de faktiske udgifter dækkes.

Det er i sagen ubestridt, at kommunen forinden sin afgørelse af 11. marts 1991 modtog fyldestgørende dokumentation for familiens eludgifter for perioden 2. juli 1990 til 31. januar 1991.

På baggrund heraf og af det ovenfor beskrevne hændelsesforløb lægger jeg ved min bedømmelse af sagen til grund, at kommunens afgørelse om at fastsætte eludgiften skønsmæssigt bygger på en formodning om, at familien har et strømforbrug, der ikke vedrører husholdningen. Denne formodning er efter min opfattelse ikke i tilstrækkelig grad søgt bekræftet.

Familien har således ikke - efter at dokumentationen var tilvejebragt - forud for afgørelsen af 11. marts 1991 fået lejlighed til at udtale sig om kommunens formodning (herunder det faktiske grundlag for formodningen), ligesom familien heller ikke ved kommunens skrivelse af 11. marts 1991 fik kendskab til den egentlige begrundelse for kommunens afgørelse.

Den rette fremgangsmåde i en sådan situation kunne være, at kommunen forud for sin afgørelse gør den pågældende part bekendt med mistanken og grundlaget for den og opfordrer parten til nærmere at redegøre for det faktiske forbrug. Efter omstændighederne vil kommunen i den forbindelse også kunne tilkendegive, at et manglende eller utilstrækkeligt svar vil kunne føre til, at kommunen ikke fuldt ud kan lægge til grund, at hele strømforbruget vedrører husholdningen.

Endvidere henviser jeg til muligheden for, at kommunen - med beboernes samtykke - foretager undersøgelser på stedet, eventuelt med sagkyndig bistand, f.eks. fra elværket. Jeg henviser nærmere til Juridisk Grundbog, bind 4, 1989, s. 135-136.

Jeg må sammenfattende konkludere, at kommunen ikke har truffet afgørelse på et fyldestgørende grundlag, ligesom kommunen har tilsidesat forvaltningslovens regler om partshøring og begrundelse. Jeg henviser herved til lovens §§ 19 og 24 og til det almindelige forvaltningsretlige princip vedrørende sagsoplysning, hvorefter det påhviler den enkelte myndighed at fremskaffe de nødvendige oplysninger forud for afgørelsen af en sag. Jeg har fundet disse forhold kritisable.

Jeg har gjort det sociale udvalg i (K) Kommune bekendt med min opfattelse.

Amtsankenævnets afgørelse synes derimod at bygge på en retsopfattelse, hvorefter hjælpen til dækning af boligudgiften kan fastsættes skønsmæssigt ud fra en rimelighedsbetragtning uanset fyldestgørende dokumentation. Idet jeg henviser til det ovenfor anførte om indholdet af de nugældende regler om boligtillæg, jf. bistandslovens § 37, stk. 3, må jeg anse amtsankenævnets afgørelse for uhjemlet, således som den - også efter udtalelsen til mig - fremtræder. Jeg har fundet dette forhold kritisabelt.

Jeg har gjort amtsankenævnet bekendt med min opfattelse. Da den egentlige begrundelse for kommunens afgørelse først kom frem for nævnet, efter at dette havde truffet afgørelse i sagen, har jeg derimod ikke grundlag for at kritisere, at amtsankenævnet - som ankeinstans - ikke rettede kommunens fejl. På baggrund af det anførte har jeg henstillet til amtsankenævnet at genoptage sagen og meddele (A) en ny afgørelse."

På baggrund af min udtalelse foretog kommunen - med deltagelse af en repræsentant fra elværket - besigtigelse på ejendommen. Herefter traf kommunen en ny afgørelse i sagen. Ved afgørelsen lagde kommunen til grund, at en fjerdedel af familiens elforbrug hidrørte fra værksted og hestestald og således ikke vedrørte husholdningen.

A indbragte også denne afgørelse for amtsankenævnet (nu Det Sociale Ankenævn), idet hun henviste til, at tillægget fortsat var skønsmæssigt fastsat.

Ankenævnet tiltrådte ved et møde den 26. februar 1992 kommunens afgørelse og lagde herved vægt på, at en nøjagtig opgørelse over elforbruget ville kræve en omlægning af installationerne og opsætning af diverse bimålere.

Jeg meddelte ankenævnet, at jeg havde taget nævnets afgørelse til efterretning.

Resumé

A flyttede med sin familie i juli 1990 fra en bolig i K kommune til en anden sammesteds. I forbindelse med endelig beregning af boligtillæg efter bistandslovens § 37, stk. 3, afleverede A en årsopgørelse fra elværket. K afviste imidlertid at opregulere det hidtil udbetalte beløb til dækning af A's del af eludgiften. Beløbet svarede til familiens forbrug i den forrige bolig. K henviste i sin afgørelse til oplysninger fra elværket om gennemsnitsudgiften for en familie som A's.

A klagede til amtsankenævnet (AN), der tiltrådte K's afgørelse, idet AN ikke fandt anledning til at kritisere K's skønsmæssige beregning.

Under ombudsmandens behandling af sagen oplyste K, at afgørelsen byggede på en formodning om, at familien havde et elforbrug, der ikke vedrørte husholdningen. Da formodningen ikke var søgt bekræftet - ej heller hos A -bemærkede ombudsmanden, at K's afgørelse blev truffet på et ufyldestgørende grundlag, og konstaterede, at K havde tilsidesat forvaltningslovens regler om partshøring og begrundelse.

AN's afgørelse syntes derimod at bygge på en retsopfattelse, hvorefter boligtillæg kan fastsættes skønsmæssigt ud fra en rimelighedsbetragtning uanset dokumentation. Under henvisning til den gældende affattelse af bistandsloven udtalte ombudsmanden, at AN's afgørelse måtte anses for uhjemlet. (J. nr. 1991-1636-052).