Skovlov fra 1866 ikke anset som bortfaldet ved desvetudo.

Skovlov fra 1866 ikke anset som bortfaldet ved desvetudo.

A klagede over, at Skov- og Naturstyrelsen den 12. marts 1991 meddelte, at man ikke havde indvendinger mod K Kommunes salg af 2 plantager. A klagede desuden over, at styrelsen havde udtalt, at en lov fra 1866, i henhold til hvilken plantagerne var tilplantet, formentlig var bortfaldet ved desvetudo.

I anledning af A's klage anmodede jeg Skov- og Naturstyrelsen om en udtalelse samt om udlån af sagens akter.

Det fremgik af sagen, at advokat C i skrivelse af 28. november 1990 anmodede om Indenrigsministeriets bistand til klarlæggelse af, om lov af 9. februar 1866 angående behandlingen af den landsognene på Bornholm tillagte andel i udmarksjorderne er ophævet. Forespørgslen var foranlediget af K Kommunes forestående salg af X og Y plantager til et anpartsselskab.

Med skrivelse af 21. december 1990 til Indenrigsministeriet fremsendte statsamtet en kopi af en skrivelse af 13. december 1990 fra advokat C, hvori han forespurgte, om statsamtmandens samtykke til kommunens salg af de nævnte plantager var nødvendigt, jf. vedtægter af 3. september og 9. oktober 1866 for henholdsvis X og Y sogns udmarksjorder. Statsamtet anmodede i skrivelsen af 21. december 1990 Indenrigsministeriet om en udtalelse vedrørende sagen. Indenrigsministeriet fremsendte ved skrivelse af 4. januar 1991 de nævnte skrivelser til Skov- og Naturstyrelsen under henvisning til, at sagen måtte antages at henhøre under styrelsens ressort.

Ved skrivelsen af 12. marts 1991 meddelte Skov- og Naturstyrelsen advokat C, at styrelsen ikke havde indvendinger mod, at K Kommune solgte de to plantager til anpartsselskabet. Styrelsen oplyste endvidere, at man ikke havde kunnet konstatere, om der var sket en egentlig ophævelse af loven af 9. februar 1866, men styrelsen gav udtryk for, at loven efter styrelsens opfattelse er uden betydning for skovlovs-administrationen.

Det fremgik endvidere af sagen, at Skov- og Naturstyrelsen i en skrivelse af 22. april 1991 til cand.jur. D gav udtryk for, at den nævnte lov måtte antages at være bortfaldet ved desvetudo.

Som svar på en henvendelse fra A til tilsynsrådet henviste rådet i en skrivelse af 11. april 1991 til Skov- og Naturstyrelsens skrivelse af 12. marts 1991 og meddelte, at tilsynsrådet ikke kunne behandle A's anmodning om, at tilsynsrådet undersøgte sagen.

I skrivelsen af 14. april 1991 anmodede A bl.a. om at få oplyst, om 1866-loven stadig gjaldt, og hvoraf det fremgik, at loven henhørte under Skov- og Naturstyrelsen.

I Skov- og Naturstyrelsens udtalelse til mig af 14. juni 1991 var bl.a. anført følgende

"Skov- og Naturstyrelsen har ikke tidligere modtaget nogen henvendelse fra (A). Derimod har styrelsen den 12. marts 1991 efter en telefonisk henvendelse fra tilsynsrådet generelt drøftet kompetenceforholdene i relation til en lov fra 9. februar 1866 om de bornholmske udmarksjorder med tilsynsrådet.

Således som det fremgår af vedlagte telefonnotits, resulterede drøftelsen i en enighed mellem Skov- og Naturstyrelsen og tilsynsrådet om, at efter de mange ændringer i lovgivningen og myndighedsstrukturen siden 1866, måtte styrelsen antages at være den myndighed, der var nærmest til at have kompetencen på dette område, og at det iøvrigt var et spørgsmål, om loven ikke måtte antages at være bortfaldet ved desvetudo.

Styrelsen har endvidere oplyst advokatfirmaet (C) om, at man ikke har kunnet konstatere, om der er sket en egentlig ophævelse af 1866-loven, men at dette efter styrelsens opfattelse er uden betydning for skovlovsadministrationen.

Miljøministeriet, Skov- og Naturstyrelsen, administrerer skovlovgivningen og skal i den forbindelse påse, at borgernes mulighed for færdsel, ophold m.v. i skovene ikke forringes.

Styrelsen er bekendt med, at der i forbindelse med (K) Kommunes salg af de kommunale skove vil blive udfærdiget og tinglyst en deklaration, der bl.a. sikrer, at den til enhver tid værende ejer forpligter sig til at tillade almenheden adgang til området i overensstemmelse med de nugældende regler for almenhedens adgang til offentligt ejede skove.

På den baggrund har styrelsen ingen indvendinger imod kommunens salg af skovene, der formentlig er en opfølgning af regeringens privatiseringsbestræbelser. Styrelsen mener ikke at have hjemmel til at modsætte sig, at en kommune afhænder sine skovarealer, under forudsætning af, at skovlovens bestemmelser ikke overtrædes i den forbindelse."

A fremsatte i en skrivelse af 17. juli 1991 bemærkninger til Skov- og Naturstyrelsens udtalelse.

I et brev til A udtalte jeg følgende

"Der har, som det er fremgået, været nogen tvivl om, hvorvidt 1866-loven stadig er gældende. Såfremt loven antages stadig at være gældende, har det bl.a. den praktiske betydning, at salg - i det omfang salg efter loven og vedtægterne kan ske - kun kan foretages med amtmandens samtykke, jf. § 6 i Vedtægt for bestyrelsen og anvendelsen af Poulsker Sogns udmarksjorder.

Skov- og Naturstyrelsen har ikke nærmere begrundet sin opfattelse, hvorefter 1866-loven må antages at være bortfaldet ved desvetudo.

Det er ganske usædvanligt, at en lov, der er vedtaget efter grundlovens ikrafttræden, bortfalder, selv om den ikke er blevet ophævet ved en nyere lov. Jeg har derfor fundet anledning til kort at redegøre for, under hvilke betingelser en retsregel må antages at være bortfaldet ved desvetudo, og herefter vurdere om disse betingelser er opfyldt i denne sag.

Den nyeste fremstilling af reglerne om desvetudo er givet i Juridisk Grundbog, bind 1, Retskilderne, 1991, s. 165 ff. Det fremgår heraf, at spørgsmålet om, hvornår en lov er bortfaldet ved desvetudo, hænger nøje sammen med det almindelige spørgsmål om anerkendelse af retssædvaner. Efter den gængse opfattelse i den juridiske litteratur er betingelserne for at antage, at en lovregel er bortfaldet ved desvetudo, at der skal foreligge en handlemåde i strid med lovreglen, og denne handlemåde skal være fulgt længe og almindeligt og ud fra den forestilling, at de handlende var berettiget hertil (jf. s. 153). Disse betingelser svarer til dem, der efter gængs opfattelse må stilles for at anerkende, at en retssædvane er opstået; men der forekommer udtalelser i den juridiske litteratur og retspraksis, der går i retning af, at der må kræves mere til at bryde en lov end til at opstille retsregler, hvor loven er tavs.

I Juridisk Grundbog, bind 1, nævnes det s. 157, at den omstændighed, at forvaltningen en vis tid har undladt at benytte en regel, ikke afskærer forvaltningen fra på ny at gøre brug af reglen. Der henvises i denne forbindelse til Poul Andersen: Dansk Forvaltningsret, 4.udg., 1963, s. 36-38, hvor der er gengivet flere domsafgørelser til støtte for denne opfattelse. Blandt de gengivne domsafgørelser er der grund til at fremhæve afgørelsen i Ugeskrift for Retsvæsen 1886, s. 835 H, der fastslår, at den omstændighed, at administrationen muligvis ikke tidligere for Bornholms vedkommende har våget over overholdelsen af skovforordningen af 27. september 1805, ikke giver den private skovejer nogen ret i strid med forordningen. Endvidere skal nævnes afgørelsen i Ugeskrift for Retsvæsen 1947, s. 467 H, der antager, at der til inddragelse af et fredskovspligtigt areal til anlæg af en offentlig vej krævedes dispensation fra Landbrugsministeriet (jf. den daværende skovlovs § 5), uanset at der var en 100-årig praksis for anlæg af offentlige veje over fredskovspligtigt areal uden dispensation.

Ved bedømmelsen af den foreliggende sag må det først undersøges, om der længe og i almindelighed er blevet handlet i strid med 1866-loven. Det af Skov- og Naturstyrelsen og (Statsamtet) tilvejebragte sagsmateriale indeholder kun på et enkelt punkt dokumentation for, at der er blevet handlet i strid med loven.

I skrivelse af 21. december 1990 har (Statsamtet) anført, at "statsamtet ikke - så langt man har kunnet gå tilbage - ses at have modtaget de i vedtægterne anførte indberetninger om udmarkernes forhold eller udmarkskassernes regnskaber". Anledningen til statsamtets bemærkning er følgende bestemmelser i 1866-loven og i vedtægterne udfærdiget i henhold til loven.

Lovens § 9 har følgende ordlyd

"Sogneforstanderskabet aflægger aarligt et særskilt Regnskab over Indtægter og Udgifter af Sognets Udmarksjorder. Regnskabet fremlægges til almindeligt Eftersyn i Sognet i 14 dage, hvorefter det indsendes til Amtsraadets revision, ligesom Communens øvrige Regnskaber".

Vedtægterne for Bodilsker og Poulsker sognes udmarksjorder indeholder en bestemmelse af følgende ordlyd

"I hvert Aars Januar Maaned afgives Indberetning til Amtmanden om Udmarkens Forhold i det forløbne Aar, navnlig om Udmarkskassens Indtægter og Udgivter, om hvad der er blevet bortarvefæstet, samt Prisen derfor, om hvor stort et Areal der er bleven besaaet med Skovfrø eller beplantet, samt om Skovdyrkningens Tilstand i det hele. Findes der nogensinde Anledning til at formode, at Skovdyrkningen på Sognets Udmark forsømmes, kan Amtmanden på Sognets Bekostning lade Forholdene undersøge ved den Forstmand, som er beskikket til at føre Tilsyn med de private Skove i Amtet."

Oplysningerne i statsamtets skrivelse af 21. december 1990 er efter min opfattelse ikke tilstrækkelige til med sikkerhed at fastslå, om disse bestemmelser er bortfaldet. Den omstændighed, at myndighederne i en årrække har undladt at gøre brug af en regel, medfører som nævnt ovenfor ikke nødvendigvis, at myndighederne er afskåret fra på ny at gøre brug af reglen.

Selv om man antager, at de nævnte bestemmelser om regnskab m.m. er bortfaldet, følger det ikke heraf, at loven og vedtægterne er bortfaldet som helhed. I Ernst Andersen: Administrativt Tilsyn med Kommunalforvaltningen, s. 127 f, redegøres der således for, at § 17 i den dagældende lov om bestyrelsen af Københavns kommunale anliggender antageligvis var bortfaldet ved desvetudo. Bestemmelsen krævede Indenrigsministeriets samtykke til kommunens køb og salg af visse faste ejendomme. Det er klart, at bortfaldet af denne bestemmelse ikke berørte gyldigheden af lovens øvrige bestemmelser.

Det fremgår af sagens akter, at Østre Landsret den 30. juni 1971 afsagde dom i en sag, der angik betingelserne for medlemskab af Ibsker Husmandsplantage. Dommen indeholder en ret detaljeret gennemgang af forholdene vedrørende de bornholmske udmarksjorder og navnlig vedrørende Ibsker Husmandsplantage. Sagen var anlagt af to borgere i Ibsker sogn mod amtmanden over Bornholms Amt og Ibsker Husmandsplantage. Hverken gennemgangen af sagen eller parternes indlæg indeholder oplysninger om, at borgere eller myndigheder havde handlet på en måde, der stred mod loven, og der er heller intet anført om, at loven er bortfaldet. I dommens præmisser er bl.a. anført følgende

"Den af den kongelige udmarkskommission tilvejebragte overenskomst af 21. august 1866 mellem hartkornsejere og såkaldte husmænd i Ibsker sogn må efter sit indhold og den til grund for overenskomsten liggende lovbestemmelse i § 2 i lov af 9. februar 1866 angående behandlingen af den landsognene på Bornholm tillagte andel i udmarksjorderne antages at være indgået mellem repræsentanter for samtlige sognets faste beboere."

Jeg må forstå dette således, at det forudsætningsvis er lagt til grund, at 1866-loven stadig var gældende.

Ved byretskendelser af 14. marts 1973 og 7. april 1982 blev det bestemt, at (K) Kommune skulle indføres i tingbogen som ejer af Poulsker og Bodilsker plantager. Dette er imidlertid ikke i strid med 1866-loven, da lovens § 1 fastslår, at udmarksjorderne henlægges som en kommunen tilhørende ejendom.

Det fremsendte materiale indeholder ikke andet, der belyser spørgsmålet om, hvorvidt der længe og i almindelighed er handlet i strid med loven.

Det er herefter min opfattelse, at der ikke er grundlag for at antage, at der længe og i almindelighed er handlet i strid med loven. Da den første betingelse for at antage, at loven er bortfaldet, således ikke er opfyldt, må loven antages stadig at være gældende. Der er derfor ikke grund til at undersøge nærmere, om den anden betingelse - om der er handlet i strid med loven ud fra den forestilling, at de handlende var berettiget hertil - er opfyldt.

Da myndighederne hidtil har behandlet sagen ud fra den opfattelse, at loven "må antages at være bortfaldet", har jeg fundet det rigtigst at undlade at tage stilling til, hvilken betydning lovens regler skal tillægges for sagens afgørelse. Derimod har jeg henstillet til Skov- og Naturstyrelsen at genoptage sagen til behandling på det nu foreliggende grundlag.

For så vidt angår ressortspørgsmålet er der efter min opfattelse ikke grundlag for at kritisere de involverede myndigheders opfattelse, hvorefter Skov- og Naturstyrelsen er den myndighed, der er nærmest til at have kompetencen på dette område. Jeg henviser herved til, at den øvrige lovgivning om skove er henlagt til Miljøministeriet, Skov- og Naturstyrelsen. Tidligere hørte skovlovgivningen under Landbrugsministeriet, og før dette ministeriums oprettelse under Indenrigsministeriet (bortset fra statsskovvæsenet). Desuden fremgår det af sagens akter, at den ovennævnte sag vedrørende Ibsker Husmandsplantage blev forelagt for Landbrugsministeriet i 1966. Det blev dengang drøftet mellem Landbrugsministeriet og Indenrigsministeriet, om sagen skulle oversendes til Indenrigsministeriet; det blev besluttet, at sagen skulle behandles af Landbrugsministeriet."

NOTER: (1) Lov af 09/02/1866 angående behandlingen af den landsognene på Bornholm tillagte andel i udmarksjorderne er offentliggjort i Love og Anordninger, 1866, s. 38, og Departementstidende, 1866, s. 130.

Resumé

En kommune K besluttede at sælge to skovarealer til et anpartsselskab. I forbindelse hermed opstod der spørgsmål om, hvorvidt en lov fra 1866 om udmarksjorder samt vedtægter vedrørende de to skovarealer fastsat i henhold til loven stadig var gældende.

Skov- og Naturstyrelsen (SNS) gav udtryk for, at 1866-loven måtte antages at være bortfaldet ved desvetudo. SNS havde ingen indvendinger mod K's salg af skovarealerne. A klagede over SNS' opfattelse til ombudsmanden.

Ombudsmanden gav en kort redegørelse for, under hvilke betingelser en retsregel må antages at være bortfaldet ved desvetudo. Efter ombudsmandens vurdering var der ikke grundlag for at antage, at der længe og i almindelighed var handlet i strid med loven. Hermed var den første betingelse for at anse loven for bortfaldet ikke opfyldt. Loven måtte derfor ifølge ombudsmanden antages stadig at være gældende.

Ombudsmanden henstillede til SNS at genoptage sagen til fornyet behandling. (J. nr. 1991-646-143).