Udvisning efter udlændingelovens § 25, stk. 1, på grund af prostitution. Begrundelse.

Udvisning efter udlændingelovens § 25, stk. 1, på grund af prostitution. Begrundelse.

Den brasilianske statsborger, A, og dennes ægtefælle, som var dansk statsborger, klagede over, at Justitsministeriet ved skrivelse af 9. august 1991 stadfæstede Direktoratet for Udlændinges beslutning af 7. august 1991 om udvisning af A, og at Justitsministeriet ved skrivelse af 16. august 1991 ikke fandt grundlag for at genoptage sagens behandling.

I anledning af A's klage indhentede jeg udtalelser af 11. november og 19. november 1991 fra henholdsvis Direktoratet for Udlændinge og Justitsministeriet. Disse udtalelser forelagde jeg A ved skrivelse af 21. november 1991 til udtalelse.

Ved skrivelse af 26. november 1991 kommenterede A udtalelserne fra Justitsministeriet og Direktoratet for Udlændinge.

Af sagens akter fremgik bl.a., at Direktoratet for Udlændinge den 15. maj 1991 meddelte baren D, at generalkonsulatet i Rio de Janeiro den 12. april 1991 var blevet bemyndiget til at meddele opholds- og arbejdstilladelse til en række udenlandske artister, herunder A, i 6 måneder inden den 15. oktober 1991 som dansere hos D. A indrejste angiveligt den 21. april 1991 og påbegyndte herefter arbejde ved D.

Den 6. august 1991 kl. 12.55 blev A frihedsberøvet i medfør af udlændingelovens § 36. Hun blev i den forbindelse afhørt til politirapport om sine forhold i Danmark, herunder om hun lovligt opholdt sig i landet på baggrund af den meddelte opholds- og arbejdstilladelse. Hun afgav denne dag og den følgende dag forklaring om, at hun efter indrejsen i Danmark havde taget arbejde i D, og at hun i den forbindelse havde udøvet prostitution med personer, der var gæster på D. Hun var ophørt med prostitution i slutningen af juni 1991 eller begyndelsen af juli 1991, hvor hun mødte sin ægtefælle.

Ved skrivelse af 7. august 1991 traf Direktoratet for Udlændinge bestemmelse om, at A i medfør af udlændingelovens § 25, stk. 1, og § 32, stk. 1, skulle udvises med indrejseforbud gældende indtil den 1. juli 1994. Direktoratet for Udlændinge anførte i afgørelsen bl.a. følgende

"...

Til politirapport af 06.08.1991 har De forklaret, at De udover at danse har udøvet prostitution på et hotel med personer, der var gæster på (D), ligesom aftalen om afviklingen af utugtsforholdene blev aftalt på (D).

Direktoratet for Udlændinge skal herved meddele, at man har truffet bestemmelse om, at De udvises med indrejseforbud gældende indtil den 01.07.1994 (3 år) i medfør af udlændingelovens § 25, stk. 1, § 32, stk. 1 (Justitsministeriets lovbekendtgørelse nr. 462 af 26. juni 1987), idet De helt eller delvis har ernæret Dem på ulovlig vis.

Direktoratets beslutning medfører endvidere, at Deres opholds- og arbejdstilladelse bortfalder, jfr. herved udlændingelovens § 32, stk. 1, jfr. § 21.

Direktoratet finder ikke, at der foreligger omstændigheder af en sådan art, at udvisningen må antages at virke særlig belastende jfr. udlændingelovens § 26. Direktoratet har herved lagt vægt på, at De ikke med sikkerhed ved om De er gravid, ligesom direktoratet ikke finder, at de angivne ægteskabsplaner er tilstrækkeligt konkretiserede.

..."

Ved forkyndelsen af direktoratets afgørelse påklagede A denne til Justitsministeriet.

I en udtalelse af 8. august 1991 til Justitsministeriet anførte Direktoratet for Udlændinge bl.a., at direktoratet henholdt sig til den i skrivelsen anførte begrundelse, idet direktoratet bemærkede, at direktoratet "endvidere har lagt vægt på det professionelle præg, den ulovlige næring har haft."

Ved skrivelse af 9. august 1991 stadfæstede Justitsministeriet afgørelsen fra Direktoratet for Udlændinge. Justitsministeriet anførte i afgørelsen bl.a. følgende

"...

Det fremgår af sagen, at De den 21. april 1991 indrejste her i landet efter at være blevet meddelt opholds- og arbejdstilladelse indtil den 15. oktober 1991 med henblik på arbejde som artist på (D), .....

Det fremgår endvidere, at De den 6. august 1991 til politirapport har forklaret, at De udover at danse har udøvet prostitution med personer, der var gæster på (D), ligesom aftalen om utugtsforholdene blev indgået på (D).

I den anledning skal man meddele, at Justitsministeriet efter en gennemgang af sagen ikke finder grundlag for at ændre direktoratets afgørelse, og at man i øvrigt kan tiltræde direktoratets begrundelse for afgørelsen, herunder som anført i direktoratets udtalelse af 8. august 1991.

Justitsministeriet finder endvidere ikke, at der foreligger omstændigheder som nævnt i udlændingelovens § 26, der gør, at udvisning ikke skal finde sted.

Justitsministeriet har herved lagt vægt på de i direktoratets afgørelse anførte forhold.

Endvidere har Justitsministeriet lagt vægt på kortvarigheden af opholdet i Danmark og Deres tilknytning til hjemlandet.

Det pålægges Dem herved at udrejse af Danmark straks."

Ved skrivelse af 12. august 1991 rettede A's advokat B henvendelse til Justitsministeriet, idet han bl.a. oplyste, at han i Københavns Byret, afdeling for grundlovsforhør, den 9. august var blevet beskikket som advokat for A, som i retsmødet var blevet løsladt. B anmodede Justitsministeriet om at omgøre Direktoratet for Udlændinges afgørelse, idet B bl.a. anførte, at A's prostitutionsforhold efter praksis maksimalt kunne have begrundet en advarsel, og at forholdene i øvrigt var "forældede", idet A havde indledt et fast samlivsforhold flere måneder forinden.

Den 13. august 1991 fremsendte B en erklæring til Justitsministeriet, hvorefter A's senere ægtefælle C oplyste, at han ønskede at indgå ægteskab med A. Under et møde den 16. august 1991 i Justitsministeriet havde B, A og C lejlighed til at redegøre for deres opfattelse af sagen, i hvilken forbindelse B anmodede om genoptagelse af sagens behandling.

Ved skrivelse af 16. august 1991 meddelte Justitsministeriet, at ministeriet ikke fandt grundlag for at genoptage sagen. Justitsministeriet bemærkede herved, at oplysning om muligt ægteskab forelå i forbindelse med Direktoratet for Udlændinges behandling af sagen. Justitsministeriet kunne i øvrigt henholde sig til begrundelsen i ministeriets afgørelse. Justitsministeriet pålagde herefter A straks at udrejse af landet.

B anførte i sin skrivelse af 27. august 1991 til mig bl.a., at udvisningen af A ikke var lovmedholdelig. B henviste i den forbindelse til, at A havde haft lovligt ophold og arbejdet som artist indtil udrejsen, og at hun på intet tidspunkt havde været sigtet for noget strafbart forhold eller havde erkendt at have begået ulovligheder under opholdet i Danmark. Efter B's opfattelse forudsatte udvisningen efter udlændingelovens § 25 straf eller retsbehandling. B gjorde subsidiært gældende, at udvisningen efter praksis kun iværksættes i gentagelsestilfælde og efter meddelt pålæg eller advarsel. Ministeriet havde efter B's opfattelse været uberettiget til at fravige praksis og iværksætte en udvisning med et konkret særligt belastende indrejseforbud. Endelig anførte B, at Justitsministeriet end ikke havde fundet anledning til at anvende udlændingelovens § 26, nr. 2, på trods af den foreliggende forlovelseserklæring m.v.

Direktoratet for Udlændinge henholdt sig i udtalelsen af 9. oktober 1991 til Justitsministeriet til afgørelsen af 7. august 1991 og til det i udtalelsen af 8. august 1991 til Justitsministeriet anførte. Direktoratet anførte endvidere i udtalelsen følgende

"...

Advokat (B) har i skrivelse af 27.08.1991 anført, at (A) ikke har været sigtet for et strafferetligt forhold, hvorfor udvisningen ikke har hjemmel i udlændingeloven.

Direktoratet skal hertil bemærke, at bestemmelsen i § 25, stk. 1 i praksis blandt andet finder anvendelse på udlændinge, der overtræder politivedtægten ved på offentlige steder at opfordre til utugt. Udvisningen sker normalt først, når den pågældende trods meddelt advarsel påny overtræder politivedtægten.

Afgørelsen om udvisning efter udlændingelovens § 25 træffes af Direktoratet for Udlændinge, jf. udlændingelovens § 46.

Direktoratets afgørelse er truffet under henvisning til, at pågældende helt eller delvis har ernæret sig på ulovlig vis. Direktoratet har herved lagt vægt på, at pågældende ved politiafhøringen den 06.08.1991 erkendte at have udøvet prostitution.

Det bemærkes herved, at prostitution ikke anses for lovligt erhverv, jf. herved straffelovens § 199, stk. 2, ligesom det er forbudt på eller ud til en gade eller på andre steder, hvortil der er almindelig adgang, at vise uanstændig opførsel for eksempel ved at opfordre til utugt, jf. herved politivedtægten for København § 5.

Direktoratet har fraveget den normale praksis, hvorefter udvisning normalt først sker, når den pågældende trods meddelt advarsel påny overtræder politivedtægten. Direktoratet har herved henset til den professionelle karakter, den ulovlige næring har haft.

Da udvisning efter udlændingelovens § 25 sker administrativt, er det direktoratets opfattelse, at det ikke er en betingelse for udvisning, at der er foretaget en egentlig strafferetlig forfølgning af den pågældende. Det må anses for tilstrækkeligt, at pågældende efter direktoratets skøn helt eller delvis ernærer sig på ulovlig vis. Da den pågældende har erkendt at have udøvet prostitution, har direktoratet fundet at udvisning kunne ske med hjemmel i udlændingelovens § 25.

Direktoratet skal til advokat (B's) skrivelse af 27.08.1991 endvidere bemærke, at man fortsat ikke finder, at de deri omtalte omstændigheder er af en sådan art, at udvisningen må antages at virke særlig belastende, jf. udlændingelovens § 26."

Justitsministeriet henholdt sig i udtalelsen af 19. november 1991 til den trufne afgørelse.

B kommenterede i skrivelse af 26. november 1991 til mig Direktoratet for Udlændinges udtalelse og bemærkede i den forbindelse bl.a., at A ikke på noget tidspunkt havde erkendt en overtrædelse af straffelovens § 199, stk. 2. B anførte endvidere, at det var "grebet ud af luften", når direktoratet mente sig i stand til at vurdere flere måneder gamle seksuelle forhold som værende af professionel karakter. B fandt det betænkeligt, når direktoratet har anvendt dette argument til støtte for en fravigelse af sædvanlig praksis. Endelig bemærkede B, at til trods for at ægteskab mellem A og C blev indgået relativt kort tid efter udvisningsbeslutningen, havde det været et led i direktoratets begrundelse, at parternes ægteskabsplaner ikke var tilstrækkeligt konkretiseret.

I et brev til A udtalte jeg følgende

"Udlændingelovens § 25, stk. 1, er sålydende

"En udlænding, som ikke har boet her i landet i længere tid end de sidste 2 år, kan desuden udvises, hvis udlændingen helt eller delvis ernærer sig på ulovlig vis."

Udlændingelovens § 32, stk. 1, er sålydende

"En dom, kendelse eller beslutning, hvorved en udlænding udvises, medfører, at udlændingens visum og opholdstilladelse bortfalder, og at udlændingen ikke uden tilladelse på ny må indrejse og opholde sig her i landet (indrejseforbud). Indrejseforbudet kan tidsbegrænses og skal i så fald udløbe en 1. januar eller en 1. juli."

Straffelovens § 199 er sålydende

"§ 199. Hengiver nogen sig til lediggang under sådanne forhold, at der er grund til at antage, at han ikke søger at ernære sig på lovlig vis, skal der af politiet gives ham pålæg om at søge lovligt erhverv inden en fastsat rimelig frist og så vidt muligt anvises ham sådant erhverv. Efterkommes pålægget ikke, straffes den pågældende med hæfte eller med fængsel indtil 1 år. Pålægget har gyldighed for 5 år.

Stk. 2. Som lovligt erhverv anses ikke spil, utugt eller understøttelse fra kvinder, der ernærer sig ved utugt."

Bestemmelsen i udlændingelovens § 25, stk. 1, der fandt sin endelige formulering under Folketingets behandling af justitsministerens forslag nr. L 105 (folketingsåret 1982-83), er en videreførelse af en tilsvarende bestemmelse i § 4, stk. 1, nr. 3, jf. § 2, stk. 1, nr. 4, i udlændingeloven fra 1952. Om denne bestemmelse anførte udlændingelovudvalget i betænkningen nr. 882/1979 om udlændingelovgivningen, administrative retningslinier, s. 190 bl.a. følgende

"§ 4, stk. 1, nr. 3, jfr. § 2, stk. 1, nr. 4. "Når det må antages, at han helt eller delvis vil ernære sig på ulovlig eller uhæderlig måde, eller hans indrejse (ophold) strider mod hensynet til den offentlige orden eller sundhed, fordi han misbruger beruselsesmidler, herunder euforiserende stoffer".

a) "helt eller delvis ernærer sig på ulovlig eller uhæderlig måde".

Bestemmelsen blev indført ved udlændingeloven af 1952. I bemærkningerne til lovforslaget er anført, at "bestemmelsen træder i stedet for bestemmelsen i fremmedloven af 1875 om forbud mod, at udenlandske tatere, musikanter og lignende, der vil søge erhverv ved omvandring, tager ophold her i landet. Man har fundet det hensigtsmæssigt at give bestemmelsen en mere almindelig formulering, således at der lægges vægt på, om den pågældende må formodes at ville ernære sig på ulovlig eller uhæderlig måde".

Udvisning kommer kun på tale over for udlændinge, der opholder sig her i landet på turistophold eller lignende eller på andet ophold af kortere varighed og som ikke har nærmere tilknytning til landet.

Bestemmelsen finder navnlig anvendelse på følgende udlændinge

1o. Udlændinge, der overtræder politivedtægten ved at falbyde varer på offentlige steder eller ved at drive betleri. Endvidere udlændinge, der falbyder varer ved omførsel i strid med næringsloven.

2o. Kvinder, der overtræder politivedtægten ved på offentlige steder at opfordre til utugt.

Ad 1o -2o. Udvisning sker normalt først, når den pågældende trods meddelt advarsel påny overtræder disse bestemmelser.

..."

Ifølge betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen, udkast til ny udlændingelov, s. 174, tilsigtede udvalget med sit forslag at lovfæste den ordning, der bl.a. omfattede udvisning på grund af, at udlændingen helt eller delvis ernærer sig på ulovlig vis.

Ifølge (A's) forklaring, som er lagt til grund ved Direktoratet for Udlændinges og Justitsministeriets afgørelser, har hun i overensstemmelse med den meddelte opholds- og arbejdstilladelse haft arbejde fra den 21. april 1991 til anholdelsen og den administrative frihedsberøvelse den 6. august 1991 som artist på (D). Hun har ifølge sin forklaring til politirapport den 8. august 1991 udøvet prostitution med personer, der var gæster på (D) fra omkring 1. maj 1991 til slutningen af juni eller begyndelsen af juli 1991, da hun mødte (C). (A) er ikke under opholdet i Danmark meddelt advarsel for overtrædelse af politivedtægten for København eller meddelt pålæg af politiet i medfør af straffelovens § 199, stk. 1, eller modtaget nogen tilkendegivelse fra Direktoratet for Udlændinge om, at fortsat prostitution ville medføre udvisning. Direktoratet for Udlændinge har i udtalelsen af 11. november 1991 som begrundelse for at have fraveget sædvanlig praksis i sådanne sager henvist til "den professionelle karakter, den ulovlige næring har haft".

Baggrunden for udvisningsbestemmelsen i udlændingelovens § 25, stk. 1, må ifølge lovens forarbejder i væsentligt omfang søges i ordensmæssige hensyn. På baggrund af bestemmelsens ordlyd - "helt eller delvis ernærer sig" - og dens forarbejder, er det min opfattelse, at udvisning på grund af prostitution på baggrund af hensynet til den offentlige orden som udgangspunkt må forudsætte, at udlændingen umiddelbart før udvisningsbeslutningen har udøvet prostitution og/eller må antages i fremtiden at ville udøve prostitution. Efter bestemmelsens forarbejder må det yderligere antages i almindelighed at være en betingelse, at udlændingen allerede er meddelt en advarsel i anledning af prostitutionsudøvelsen, og at udlændingen derefter har fortsat prostitutionsudøvelsen.

I den foreliggende sag er (A) ophørt ca. 1 måned før Direktoratet for Udlændinges afgørelse med at udøve prostitution. Da der ikke er holdepunkter for at antage, at (A) har villet genoptage sin prostitutionsudøvelse, da der ikke i overensstemmelse med sædvanlig praksis er meddelt hende nogen advarsel, og da der ikke er anført vægtige forhold, som kan begrunde en fravigelse af sædvanlig praksis, er det min opfattelse, at der ikke burde være sket udvisning af (A) i medfør af udlændingelovens § 25, stk. 1.

Jeg har på den baggrund fundet at burde henstille til Justitsministeriet, at udvisningen af (A) ophæves.

Ifølge forvaltningslovens § 24, stk. 1, skal en begrundelse for en afgørelse indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet; i det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Hverken Direktoratet for Udlændinges afgørelse af 7. august 1991 eller Justitsministeriets afgørelse af 9. august 1991 indeholder en beskrivelse af administrativ praksis, hvorefter udvisning normalt først sker, når udlændingen trods meddelt advarsel på ny ernærer sig på ulovlig måde, eller en begrundelse for den skete fravigelse af denne praksis. Jeg har gjort Direktoratet for Udlændinge og Justitsministeriet bekendt med, at disse forhold efter min opfattelse burde have været omtalt i Direktoratet for Udlændinges og Justitsministeriets begrundelser for de meddelte afgørelser."

Resumé

En brasiliansk statsborger, A, klagede over, at Justitsministeriet (JMT) stadfæstede Direktoratet for Udlændinges (DFU) beslutning om udvisning af A efter udlændingelovens § 25, stk. 1. Afgørelsen var begrundet med, at A udøvede prostitution. A blev under opholdet i Danmark ikke meddelt advarsel for overtrædelse af politivedtægten eller meddelt pålæg af politiet i medfør af straffelovens § 199, stk. 1, ligesom A ikke modtog nogen tilkendegivelse fra DFU om, at fortsat prostitution ville medføre udvisning, som det var sædvanlig praksis i sådanne sager. DFU begrundede efterfølgende fravigelsen med den professionelle karakter, som den ulovlige næring havde haft.

Ombudsmanden fandt, at baggrunden for udvisningsbestemmelsen i udlændingelovens § 25, stk. 1, i væsentligt omfang måtte søges i ordensmæssige hensyn, og at udvisning på grund af prostitution måtte forudsætte, at udlændingen umiddelbart før udvisningsbeslutningen har udøvet og/eller må antages i fremtiden at ville udøve prostitution. Efter bestemmelsens forarbejder fandt ombudsmanden, at det i almindelighed måtte antages at være en betingelse, at udlændingen allerede er meddelt en advarsel i anledning af prostitutionsudøvelsen, og at udlændingen derefter har fortsat prostitutionsudøvelsen. A var i den konkrete sag ophørt med at udøve prostitution ca. 1 måned før DFU's afgørelse, og der var ikke holdepunkter for at antage, at A ville genoptage udøvelsen. På baggrund af dette, sammenholdt med at der ikke var meddelt advarsel, og at der ikke var anført vægtige grunde, der kunne begrunde en fravigelse af sædvanlig praksis, fandt ombudsmanden, at der ikke burde ske udvisning efter udlændingelovens § 25, stk. 1, og henstillede til JMT, at udvisningen blev ophævet.

Ombudsmanden kritiserede, at en beskrivelse af administrativ praksis og en begrundelse for den skete afvigelse af denne praksis ikke havde været omtalt i begrundelsen for de meddelte afgørelser, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1. (J. nr. 1991-1602-613).