Flygtningenævnets behandling af asylansøgninger fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

Bilag 1

Bilag 1

Redegørelse af 31. august 1991 vedrørende Flygtningenævnets behandling af ansøgninger om asyl fra statsløse palæstinensere fra Libanon

"I. De modtagne klager og de indhentede udtalelser m.v.

I skrivelse af 14. maj 1991 rettede nogle talsmænd for de statsløse palæstinensere fra Libanon, som af Flygtningenævnet havde fået meddelt afslag på deres asylansøgninger, henvendelse til mig. De klagede over, at Flygtningenævnet havde lagt til grund, at Libanon kunne tjene som asylland for statsløse palæstinensere, og de rejste i den forbindelse spørgsmål om, i hvilket omfang nævnet havde undersøgt, om der var sikre indrejsemuligheder for palæstinenserne til Libanon.

I skrivelse af 31. maj 1991 uddybede advokat (A) på talsmændenes vegne den indgivne klage. Han sendte mig endvidere fuldmagter fra 169 palæstinensiske asylsøgere.

I den anledning anmodede jeg i skrivelse af 13. juni 1991 Flygtningenævnet om en udtalelse vedrørende en række nærmere angivne spørgsmål. Jeg bad i den forbindelse om at måtte modtage alt det for nævnet foreliggende baggrundsmateriale, som var af relevans for Flygtningenævnets praksis på området. Endvidere anmodede jeg om udlån af akterne i de 169 sager, herunder Flygtningenævnets voteringsprotokoller samt eventuelle dissenser m.v. i de pågældende sager. Endelig anmodede jeg om at måtte modtage referater af den eventuelle behandling af de rejste spørgsmål i det i udlændingelovens § 53, stk. 2, nævnte udvalg (koordinationsudvalget) og eventuelt andet materiale af tilsvarende art, f.eks. i forbindelse med formandskabets drøftelser.

For at undgå en væsentlig forlængelse af behandlingen af en stor gruppe asylsager - der allerede havde haft et langvarigt og kompliceret forløb - bad jeg om at måtte modtage Flygtningenævnets udtalelse og det ønskede materiale så hurtigt som muligt. Jeg underrettede samtidig Justitsministeriet om, at jeg havde iværksat en undersøgelse af Flygtningenævnets praksis vedrørende behandlingen af asylansøgninger fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

På den baggrund meddelte Justitsministeriet mig i skrivelse af 27. juni 1991, at ministeriet havde besluttet at udsætte udrejsefristen for de statsløse palæstinensere, som havde tilsluttet sig klagen, indtil den 1. september 1991 med henblik på, at jeg kunne få lejlighed til at tage stilling til sagen.

I skrivelse af 4. juli 1991 afgav Flygtningenævnet en udtalelse om sagen. Samtidig modtog jeg sagsakterne vedrørende et stort antal af de palæstinensere, der havde tilsluttet sig klagen. Jeg modtog endvidere det for nævnet foreliggende generelle baggrundsmateriale vedrørende Libanon, referater af møder i nævnets koordinationsudvalg og bilag i tilknytning hertil.

Jeg har herefter løbende modtaget klager fra statsløse palæstinensere fra Libanon, som ønskede at tilslutte sig den omhandlede generelle klage vedrørende Flygtningenævnets praksis i asylsagerne.

I skrivelser af 14. og 16. august 1991 meddelte jeg Flygtningenævnet, at da jeg anså min behandling af det store antal sager for meget hastende, ville jeg finde det mest hensigtsmæssigt, om de spørgsmål, som sagen rejste, kunne gøres til genstand for en mundtlig drøftelse med nævnets formand. Til brug for drøftelserne sendte jeg Flygtningenævnet et notat om sagen.

Den 28. august 1991 fandt mødet med nævnets formand sted.

Jeg har indtil nu modtaget 239 klager fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

Denne redegørelse bygger imidlertid kun på en gennemgang af 188 sager, idet jeg endnu ikke har modtaget akterne i 40 af sagerne, hvortil kommer, at akterne i 11 sager først blev modtaget den 29. august 1991.

II.

Flygtningenævnets praksis ved behandlingen af asylansøgninger fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

Det fremgår af Flygtningenævnets udtalelse og det modtagne materiale, at Flygtningenævnet i 1985 traf afgørelser i 7 sager vedrørende statsløse palæstinensere fra Libanon. Nævnet fandt "efter en samlet vurdering af de foreliggende oplysninger", at ansøgerne måtte anses for at opfylde betingelserne i udlændingelovens § 7, stk. 1, nr. 1 (om konventionsflygtninge), og at det ikke burde kræves, at de vendte tilbage til Libanon.

Flygtningenævnet har i udtalelsen af 4. juli 1991 til mig anført, at afgørelserne blev truffet efter en konkret vurdering af de enkelte sager, og at der herefter ikke havde foreligget sager vedrørende statsløse palæstinensere fra Libanon for Flygtningenævnet før 1990.

På baggrund af Flygtningenævnets afgørelser fra 1985 besluttede Direktoratet for Udlændinge generelt at meddele asyl til statsløse palæstinensere fra Libanon. Direktoratet havde således frem til slutningen af 1989 en fast praksis, hvorefter der uden videre meddeltes statsløse palæstinensere fra Libanon asyl i Danmark.

I 1989 ændrede direktoratet praksis, således at der nu (på ny) skulle foretages en konkret vurdering af den enkelte ansøgning.

Den 6. april 1990 tog Flygtningenævnet for første gang stilling til direktoratets ændrede praksis. I 4 afgørelser af 6. april 1990 gav et flertal af nævnets medlemmer udtryk for den opfattelse, at bestemmelsen i FN's flygtningekonventions artikel 1 D (hvorefter konventionen ikke finder anvendelse på personer, som nyder beskyttelse eller bistand fra andre organer eller institutioner under FN end UNHCR, såsom de UNWRA-registrerede statsløse palæstinensere) ikke udelukker, at der foretages en selvstændig prøvelse af asylgrundlaget for statsløse palæstinensere, der kommer fra Libanon. På baggrund af den aktuelle situation i landet fandt flertallet dog kun, at en sådan prøvelse burde ske, når særlige grunde talte derfor.

Flertallet gav herefter udtryk for, at det ikke fandt, at forholdene i Libanon generelt var af en sådan karakter, at landet ikke kunne tjene som asylland for statsløse palæstinensere. Alene den omstændighed, at ansøgerne kom fra Libanon, kunne derfor ikke begrunde, at der meddeltes opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7. På baggrund af de konkrete oplysninger om ansøgerens forhold, herunder ansøgerens egne oplysninger, fandt flertallet af nævnets medlemmer herefter ikke, at betingelserne for at meddele opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 var opfyldt, hvorfor nævnet stadfæstede direktoratets afslag.

Nævnets (flertals) afgørelse blev truffet bl.a. på grundlag af en skrivelse af 18. oktober 1989 fra Udenrigsministeriet, hvori en embedsmand fra UNHCR refereredes for den opfattelse, at alle asylansøgninger fra statsløse palæstinensere fra Libanon burde undergives en individuel konkret prøvelse omfattende bl.a. forfølgelsesrisikoen. Denne formulering syntes - som anført af Flygtningenævnets formand på et koordinationsudvalgsmøde den 8. marts 1990 - at indebære en henvisning til hjemlandsbetragtninger.

Spørgsmålet om, hvorvidt det land, en flygtning kommer fra, er den pågældendes hjemland, har betydning for vurderingen af den pågældendes asylansøgning. Flygter den pågældende fra sit hjemland, skal en asylansøgning vurderes i henhold til udlændingelovens § 7, stk. 1 eller 2, hvorefter det kommer i betragtning, om den pågældende har været udsat for forfølgelse i hjemlandet. Kommer den pågældende ikke fra sit hjemland, men fra et andet land, opstår spørgsmålet om, hvorvidt dette land kan tjene som den pågældendes første asylland, dvs. om landet er i stand til at yde den pågældende beskyttelse, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3.

Flygtningenævnets koordinationsudvalg havde tidligere drøftet spørgsmålet om, hvorvidt palæstinensiske asylsøgere kunne have hjemland i andre lande end det ikke-eksisterende Palæstina. Nævnet havde også drøftet spørgsmålet om, hvorvidt statsløse palæstinensere fra Libanon i givet fald skulle tillægges status som konventionsflygtninge (K-status) eller de facto-flygtninge (F-status), jf. udlændingelovens § 7, stk. 1, henholdsvis stk. 2.

Bl.a. under henvisning til, at Flygtningenævnets afgørelser af 6. april 1990 var truffet, uden at der forelå nogen skriftlig udtalelse fra UNHCR, samt under henvisning til, at der ved afgørelserne præjudicielt burde have være taget stilling til asylgrundlaget (K-eller F-status), fandt medlemmer af Flygtningenævnet, at de 4 sager burde genoptages på nævnets egen foranledning.

Flygtningenævnet genoptog herefter behandlingen af de pågældende asylsager; den 13. september 1990 blev der truffet en fornyet afgørelse (for de 3's vedkommende; den 4. var bortfaldet).

I de fornyede afgørelser henviste Flygtningenævnet til et notat af 9. august 1990 fra Dansk Flygtningehjælp om de statsløse palæstinensere i Libanon. I nævnsafgørelserne henvistes til notatet, siderne 41-42, hvor der bl.a. er anført følgende

"Store dele af den palæstinensiske befolkning lever under yderst ringe sociale og økonomiske vilkår. Dansk Flygtningehjælps kilder vurderer imidlertid, at palæstinensere i almindelighed ikke er udsat for overgreb af en sådan art og i et sådant omfang, at den enkelte kan karakteriseres som værende genstand for forfølgelse blot som følge af sin palæstinensiske herkomst.

Kilderne anfører dog, at palæstinensere meget nemt kan havne i en situation, hvor risiko for overgreb opstår. Den palæstinensiske minoritets rygte som militante "ulykkesfugle" kombineret med deres traditionelt stærke politiske og "palæstinensiske" bevidsthed spiller her ind med betydelig styrke.

.....

På baggrund af disse generelle forhold kombineret med den særligt udsatte position, den palæstinensiske minoritet i almindelighed befinder sig i, anses det som udgangspunkt for udelukket at kunne forvente hverken retlig eller faktisk beskyttelse for en palæstinenser, der er kommet i søgelyset hos en libanesisk milits, en rivaliserende fraktion eller fremmede magters besættelsestropper."

Herefter anførte et flertal af nævnets medlemmer, at de fandt, at statsløse palæstinensere, der kommer fra Libanon, må anses for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, medmindre særlige grunde taler for andet, idet de pågældende ikke kan vende tilbage til deres oprindelige hjemland (Palæstina). Der henvistes herved bl.a. til en præciserende udtalelse af 7. maj 1990 fra UNHCR.

I de konkrete sager lagde Flygtningenævnet herefter til grund, at ansøgerne var omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1, dvs. at de var konventionsflygtninge.

Flertallet tilføjede, at det ikke fandt, at forholdene i Libanon generelt er af en sådan karakter, at landet ikke kan tjene som asylland for statsløse palæstinensere, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3. Alene den omstændighed, at ansøgeren kommer fra Libanon, kan derfor ikke begrunde, at der meddeles opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7. Flertallet henviste herved tillige til de ovenfor nævnte bemærkninger i Dansk Flygtningehjælps notat af 9. august 1990.

Flygtningenævnet antog i afgørelserne på grundlag af de foreliggende oplysninger om den enkelte ansøgers forhold, at Libanon herefter fortsat måtte antages at kunne tjene som ansøgerens første asylland, jf. herved udlændingelovens § 7, stk. 3. Nævnet tilføjede i alle sagerne en bemærkning om, at ansøgeren havde boet næsten hele sit liv i Libanon.

Flygtningenævnet har i udtalelsen af 4. juli 1991 til mig anført, at nævnet ved afgørelserne foretog en konkret vurdering af, om der var grundlag for at meddele asyl i Danmark. Denne vurdering indebar en bedømmelse af, om den pågældende asylsøger måtte antages at kunne opnå den fornødne beskyttelse, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3, ved en tilbagevenden til Libanon. Nævnet tilføjede, at dets afgørelse således var truffet på grundlag af dels de generelle baggrundsoplysninger om forholdene i Libanon, der forelå på det pågældende tidspunkt, dels asylsøgernes egne forklaringer om baggrunden for ønsket om asyl i Danmark.

Ved klagen til mig lagde advokat (A) til grund, at der i 1990 i Flygtningenævnet var sket en praksisændring. Advokaten rejste spørgsmål om, hvorvidt praksisændringen skyldtes en ændret konventionsfortolkning, en ændret fortolkning af betingelserne for at anse et land for første asylland, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3, eller en ændret vurdering af forholdene i Libanon.

I forbindelse med min drøftelse den 28. august 1991 af dette spørgsmål henviste jeg over for nævnets formand til formandskabets første beretning om Flygtningenævnets virksomhed (1983-1987) s. 55, hvor det er anført, at det i nævnets hidtidige praksis har været fast antaget i forhold til statsløse palæstinensere, der havde boet i Libanon, at forholdene i dette land ikke skønnedes at være betryggende for asylsøgerne. Disse meddeltes derfor ikke afslag på deres asylansøgninger efter udlændingelovens § 7, stk. 2 (nu stk. 3).

Hertil bemærkede formanden, at når det i beretningen anførtes, at det havde været "fast antaget", byggede det mere på en formalitet end på en realitet. Nævnet havde ikke haft en egentlig fast praksis, men på grundlag af nævnets ovenfor nævnte 7 afgørelser fra 1985 (der byggede på en konkret vurdering) var Direktoratet for Udlændinge gået over til en automatisk praksis.

Nævnsformanden understregede i øvrigt, at efter hans opfattelse skulle alle asylafgørelser træffes efter en konkret vurdering, hvorved det for en periode kunne være rigtigt at arbejde ud fra en hoved- eller formodningsregel.

Formanden præciserede herefter, at nævnet for så vidt ikke havde ændret syn på forholdene i Libanon, men at nævnet som hidtil foretog en konkret vurdering.

Til et af advokat (A) rejst spørgsmål om, hvorvidt nævnet i perioden mellem 1985 og 1990 havde taget stilling til første asyllandsproblematikken i sager, hvor der for de statsløse palæstinensere var tale om andre mulige asyllande end Libanon, oplyste formanden, at nævnet havde gennemgået samtlige sine sager med henblik på at undersøge dette spørgsmål. Nævnet havde fundet 10 sager, hvori der kunne være tale om at sende de statsløse palæstinensere tilbage til enten Libanon eller et andet asylland, men i ingen af disse sager var spørgsmålet om Libanon som et tilstrækkeligt sikkert første asylland drøftet principielt.

På baggrund af det anførte må jeg lægge til grund, at der i Flygtningenævnet ikke er sket en egentlig praksisændring, men at nævnet efter en konkret vurdering af en række enkeltsager - på grundlag af de generelle baggrundsoplysninger om forholdene i Libanon, sammenholdt med asylansøgernes egne forklaringer om baggrunden for ønsket om asyl i Danmark - har antaget, at forholdene i Libanon var tilstrækkeligt betryggende for de pågældende palæstinensiske asylsøgere.

III. Nærmere om nogle af de retlige spørgsmål, sagen rejser.

A. Spørgsmålet, om der generelt burde meddeles asyl til palæstinensiske asylsøgere fra Libanon.

Udlændingelovens § 7, stk. 1-3, har følgende indhold

" Stk. 1. Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, som er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951.

Stk. 2. Efter ansøgning gives der endvidere opholdstilladelse til en udlænding, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951, men hvor det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland.

Stk. 3. Opholdstilladelse kan nægtes, såfremt udlændingen allerede har opnået beskyttelse i et andet land eller på grund af længerevarende ophold, derboende nære slægtninge eller andre tilsvarende forhold har nærmere tilknytning til et andet land, hvor udlændingen må antages at kunne opnå beskyttelse."

Som anført ovenfor er det Flygtningenævnets opfattelse, at statsløse palæstinensere, der kommer fra Libanon, må anses for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1 (som konventionsflygtninge) - medmindre særlige grunde taler for andet - idet de pågældende ikke kan vende tilbage til deres oprindelige hjemland (Palæstina).

De pågældendes status som flygtninge er således relateret til forholdene omkring oprettelsen af staten Israel og ikke til deres aktuelle situation i Libanon. Anerkendelsen af deres status som flygtninge er dermed ikke udtryk for, at Flygtningenævnet finder, at de aktuelt risikerer forfølgelse i Libanon.

Den vurdering, Flygtningenævnet foretager i forhold til de statsløse palæstinensere fra Libanon, er derimod, om de i Libanon vil kunne opnå den beskyttelse, som de måtte have behov for.

Af betydning for besvarelsen af dette spørgsmål er naturligvis det generelle beskyttelsesniveau i landet og de almindelige forhold for palæstinenserne. Jeg kan imidlertid ikke kritisere, at Flygtningenævnet afgør asylansøgningerne på grundlag af en konkret vurdering og således ikke opretholder Direktoratet for Udlændinges tidligere praksis, hvorefter der - uden en nærmere konkret vurdering - meddeltes asyl til alle statsløse palæstinensere fra Libanon.

B.

Spørgsmålet om Flygtningenævnets forståelse og vurdering af "beskyttelsesniveauet" i forhold til "forfølgelsesrisikoen".

I klagen til mig anførte advokat (A) bl.a., at det måtte befrygtes, at nævnet havde sænket "beskyttelsesvurderingen" så meget, at der reelt var tale om en "forfølgelsesrisikovurdering".

Under henvisning hertil anmodede jeg Flygtningenævnet om at redegøre for, hvilke kriterier der anlægges ved vurderingen af, om Libanon kan yde flygtningene den fornødne beskyttelse.

I et forsøg på at indkredse, hvad der nærmere ligger i "beskyttelseskravet", har nævnet på den ene side anført, at beskyttelsen ikke nødvendigvis skal have samme karakter og styrke som den beskyttelse, der vil kunne opnås i Danmark, og på den anden side, at der ikke må foreligge en risiko for overgreb fra de libanesiske myndigheder, israelerne, de syriske styrker eller i Libanon værende militser ved en tilbagevenden til Libanon.

I udtalelsen af 4. juli 1991 til mig har Flygtningenævnet henvist til Justitsministeriets svar på spørgsmål nr. 27 fra Folketingets Retsudvalg (lovforslag nr. 201/203, bilag 17) i forbindelse med revisionen af udlændingeloven i foråret 1985. Her har Flygtningenævnet givet udtryk for, at man i overensstemmelse med bemærkningerne i udlændingebetænkningen ikke anser det for tilstrækkelig "beskyttelse" i § 7, stk. 2's (nu stk. 3) forstand, såfremt asylsøgeren vil risikere at blive henvist til en illegal tilværelse eller at blive sendt i kredsløb mellem forskellige lande.

Ifølge betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen, s. 139, er første asyllandsreglens formål at hjælpe den gruppe udlændinge, som ikke kan opnå tilstrækkelig beskyttelse nogetsteds, og som derfor er henvist til en illegal tilværelse, eller som sendes i kredsløb mellem forskellige lande ("refugees in orbit").

I formandskabets første beretning, s. 153 ff, omtales spørgsmålet om, hvorvidt det mulige første asylland vil modtage asylsøgeren. Hvis dette ikke er tilfældet, er udgangspunktet, at § 7, stk. 2 (nu stk. 3) ikke anvendes.

Under mødet den 28. august 1991 gav Flygtningenævnets formand udtryk for, at der er forskel på beskyttelsesniveau og niveauet for forfølgelsesrisiko, og at det måtte lægges til grund, at risikoen for overgreb el.lign. måtte være mindre (intensiv, konkret etc.), når der var tale om en asyllandsbetragtning, end når der var tale om en forfølgelsesrisikovurdering.

Ved fastlæggelsen af kriterierne for "den fornødne beskyttelse" må det naturligvis først og fremmest kræves, at de pågældende asylsøgere skal kunne komme tilbage til landet, og at de skal kunne opholde sig legalt der. (Dette vil ikke nødvendigvis være tilfældet, selv om de pågældende ikke hidtil har været udsat for overgreb). Omvendt kunne det ikke kræves, at de pågældende socialt set skulle kunne leve på fuldt ud samme niveau som landets egne statsborgere; men deres personlige integritet må være beskyttet. Flygtningenævnets formand præciserede i den forbindelse, at det var kernen i beskyttelsesvurderingen, at de pågældende skulle være i personlig sikkerhed såvel ved indrejse som ved ophold i landet.

Under mødet drøftedes bl.a. følgende elementer i beskyttelsesvurderingen

Såfremt

den pågældende gennem en lang periode (eventuelt hele livet) har "levet i fred", og

der er en velbegrundet udsigt til, at han eller hun fortsat vil kunne leve i fred,

må beskyttelseskravet anses for opfyldt.

At de pågældende gennem lang tid har levet i fred, kan imidlertid ikke opstilles som en absolut betingelse; dette gælder navnlig i følgende tilfælde

Hvor risikoen for på ny at blive udsat for krænkelser ikke længere eksisterer, (således som det f.eks. er tilfældet med hensyn til tilbageholdelse fra israelernes side i forbindelse med invasionen i 1982-83), eller

det, de pågældende har været ude for, ligger langt tilbage i tiden, eller

der har været tale om indgreb eller foranstaltninger i anledning af ikke politisk prægede stridigheder eller lignende.

Efter min opfattelse bør vurderingen af, hvorvidt et muligt første asylland kan antages at yde den fornødne beskyttelse, inddrage de ovenfor anførte kriterier, herunder navnlig om der er en velbegrundet udsigt til, at de pågældende asylsøgere (fortsat) vil kunne leve i fred, således at deres personlige integritet er beskyttet. Tages der udgangspunkt i, at denne udsigt skal være "velbegrundet", pålægges der myndighederne en vis bevisbyrde i henseende til at godtgøre, hvilke forhold der kan begrunde formodningen om en fredelig eksistens for de pågældende, jf. herved også nedenfor.

C. Geografisk begrænset beskyttelse (regionsbeskyttelse).

Advokat (A) rejste i klagen til mig spørgsmålet om, hvorvidt nævnet opererede med et "første asyllejr-begreb". Han henviste til et antal nævnsafgørelser, der syntes at forudsætte, at ansøgeren ikke kunne opholde sig overalt i det "land", som § 7, stk. 3, forudsætter, men alene i en bestemt region. Jeg fandt, at der her rejstes spørgsmål, ikke blot om, hvorvidt en region kunne tjene som første asylland, men yderligere om den sikre indrejse, idet ansøgeren ikke alene skal passere landegrænsen, men også i sikkerhed kunne nå frem til regionen.

I udtalelsen af 4. juli 1991 oplyste Flygtningenævnet, at nævnet ikke kunne anse det for tilstrækkeligt, at der i forhold til den enkelte asylsøger fandtes en eller flere "sikre regioner".

På denne baggrund besluttede Flygtningenævnet at genoptage 3 sager, som (A) havde henvist til, og som indeholdt det omhandlede problem. Nævnet oplyste samtidig, at det havde gennemgået samtlige nævnets andre sager vedrørende statsløse palæstinensere fra Libanon, og at nævnet i disse sager ikke havde fundet, at ansøgeren alene kunne opholde sig i et begrænset område.

Flygtningenævnets tilkendegivelser vedrørende dette spørgsmål kan ikke give mig anledning til bemærkninger.

D. Indrejserisikoen.

I klagen til mig rejste advokat (A) spørgsmålet om, i hvilket omfang den sikre indrejsemulighed i Libanon indgik i nævnets vurdering af, hvorvidt landet kunne yde den fornødne beskyttelse.

I udtalelsen af 4. juli 1991 til mig oplyste Flygtningenævnet, at det lå implicit i nævnets afgørelser, at en asylsøger, der har fået afslag på asyl i nævnet, sikkert kan indrejse i det pågældende land og tage ophold der. Dette gælder også statsløse palæstinensere fra Libanon.

I overensstemmelse hermed oplyste Flygtningenævnets formand, jf. ovenfor, på mødet den 28. august 1991, at det var kernen i beskyttelsesvurderingen, at de pågældende asylsøgere skulle være i personlig sikkerhed ved indrejsen og ved opholdet i landet.

Jeg kan fuldt ud tilslutte mig Flygtningenævnets vurdering af dette spørgsmål.

I forbindelse med det anførte rejste jeg over for Flygtningenævnets formand spørgsmålet om betydningen af, at palæstinensiske asylsøgere fra Libanon ikke er UNWRA-registrerede.

Jeg henviste herved til et notat af 24. juni 1991 fra Dansk Flygtningehjælp, pkt. 7, samt til Udenrigsministeriets bemærkninger hertil i et notat af 8. juli 1991. I Flygtningehjælpens notat er anført, at de libanesiske myndigheder ikke er indstillet på at lade ikke-UNWRA-registrerede palæstinensere indrejse i landet. Udenrigsministeriet har bedømt denne konklusion som korrekt i den forstand, at personer, der ikke er i besiddelse af fyldestgørende eller ægte rejsedokumenter og identitetspapirer, eller som ikke har visum til eller opholdstilladelse i Libanon, "utvivlsomt vil blive nægtet indrejse, henholdsvis tilbageholdt (fængslet), mens de pågældendes forhold undersøges nærmere."

Flygtningenævnets formand oplyste, at da de anførte oplysninger er nye, har nævnet endnu ikke haft anledning til at tage stilling til spørgsmålet. Endvidere har de fleste asylsøgere hidtil lagt vægt på at oplyse, at de var UNWRA-registrerede, med henblik på, at dette kunne støtte deres status som konventionsflygtninge. I visse sager ville man dog ikke umiddelbart kunne se, hvorvidt de pågældende var UNWRA-registrerede eller i øvrigt i besiddelse af gyldig opholdstilladelse i Libanon. Nævnsformanden oplyste, at man ville gennemgå de allerede afgjorte sager med henblik på en stillingtagen til, hvad der kunne gøres i anledning af det nu i de seneste notater fremstillede problem. - Jeg vil modtage nærmere underretning om, hvad der videre sker vedrørende spørgsmålet.

IV.

Min gennemgang af Flygtningenævnets sagsakter vedrørende de palæstinensere, som har tilsluttet sig den generelle klage.

Min gennemgang af sagerne har ført mig til at placere dem i 3 hovedgrupper

A.

Sager, hvis behandling Flygtningenævnet har genoptaget i forbindelse med min høring af nævnet i anledning af den modtagne klage.

I klageskrivelsen af 31. maj 1991 henviste advokat (A) til en række individuelle nævnsafgørelser, som efter hans opfattelse illustrerede nogle af de påpegede problemer.

I udtalelsen af 4. juli 1991 til mig meddelte Flygtningenævnet, at nævnet havde genoptaget 3 sager, hvori der kunne rejses spørgsmål om, hvorvidt nævnet havde antaget, at ansøgeren alene kunne opholde sig i et begrænset område, jf. herved det ovenfor anførte om, at nævnet ikke anser det for tilstrækkeligt, at der i forhold til den enkelte asylsøger findes en eller flere "sikre regioner".

Flygtningenævnet genoptog endvidere behandlingen af 5 sager, hvori nævnet havde meddelt afslag efter udlændingelovens § 7, stk. 3, til ansøgere med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 1, med henblik på varigt ophold. 2 af disse sager var der henvist til i (A's) klageskrivelse. (A) havde anført, at såfremt asylsøgeren allerede har fået opholdstilladelse i Danmark med henblik på varigt ophold i medfør af familiesammenføringsreglerne, må Danmark anses for nærmest til at yde beskyttelse for ansøgeren.

Flygtningenævnet udtalte i skrivelsen af 4. juli 1991, at nævnets koordinationsudvalg den 24. juni 1991 havde drøftet problemstillingen. Der var i koordinationsudvalget enighed om at fastlægge praksis således, at der i de tilfælde, hvor en statsløs palæstinenser fra Libanon har fået opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 1, meddeles K-status til den pågældende. Er der tale om familiesammenføring i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2, er det en forudsætning, at ægteskabet er indgået, før den pågældende rejser ind i landet.

Nævnet havde gennemgået samtlige sine sager vedrørende statsløse palæstinensere fra Libanon og kun fundet, at de ovenfor nævnte 5 sager på dette grundlag måtte give anledning til genoptagelse.

Nævnets praksis på det omhandlede område kan på det foreliggende grundlag ikke give mig anledning til bemærkninger; jeg henviser i øvrigt til det nedenfor under C, pkt. 5, anførte om betydningen af en asylsøgers overvejende tilknytning til Danmark.

Den 1. august 1991 besluttede Flygtningenævnet at genoptage behandlingen af yderligere 1 af de indklagede sager.

B.

Sager, hvori der eventuelt vil kunne meddeles opholdstilladelse i henhold til udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2 (opholdstilladelse af humanitære grunde).

Bilag 2

Ombudsmandens skrivelse af 23. september 1991 til Flygtningenævnet.

"Under henvisning til tidligere brevveksling i sagen vedrørende de statsløse palæstinensere fra Libanon sender jeg hermed en skrivelse af 17. september 1991 fra advokat (A). I skrivelsen har advokat (A) anmodet mig om at foretage en nærmere undersøgelse af spørgsmålet om, hvorvidt Flygtningenævnets medlemmer ved behandlingen af sagerne om de statsløse palæstinensere har taget spørgsmålet om sikkerheden ved indrejsen til Libanon i betragtning.

Baggrunden for denne anmodning er oplysninger fra flere af Flygtningenævnets (nuværende og tidligere) medlemmer om, at de af skiftende nævnsformænd og nævnsflertal er blevet belært om, at Flygtningenævnet ikke ved sin stillingtagen til, om Libanon kunne yde en asylsøger den fornødne beskyttelse, skulle vurdere spørgsmålet om risikoen ved indrejsen i Libanon; jf. herved bl.a. (B's) erklæring af 6. september 1991 og (C's) redegørelse af 13. september 1991, som begge vedlægges. At dømme efter refererede udtalelser i pressen har flere nuværende medlemmer af nævnet fremsat tilsvarende oplysninger.

Spørgsmålet om, i hvilket omfang den sikre indrejsemulighed i Libanon er indgået i Flygtningenævnets vurdering af, om landet vil kunne yde den fornødne beskyttelse, har tidligere været rejst over for nævnet, jf. (A's) klage af 31. maj 1991 og min høringsskrivelse af 13. juni 1991.

I den anledning udtalte Flygtningenævnet i sin udtalelse af 4. juli 1991, at det ligger implicit i nævnets afgørelser, at en asylsøger, der har fået afslag på asyl i nævnet, sikkert kan indrejse i det pågældende land og tage ophold dér. Dette gælder også statsløse palæstinensere fra Libanon.

I forlængelse heraf udtalte Flygtningenævnets formand under mødet på mit kontor den 28. august 1991, at det er selve kernen i beskyttelsesvurderingen, at de pågældende skal være i personlig sikkerhed ved indrejsen og ved opholdet i landet.

Jeg anmoder om Flygtningenævnets bemærkninger til de nu fremkomne oplysninger, herunder til spørgsmålet om, hvorvidt (nogle af) nævnets afgørelser kan tænkes at være truffet på grundlag af en retsvildfarelse, idet nævnsmedlemmer på grund af den ovenfor refererede fejlagtige retsopfattelse har undladt - eller er ophørt med - at inddrage indrejseproblemerne i beskyttelsesgrundlaget.

Under hensyn til sagens hastende karakter skal jeg anmode om at modtage nævnets udtalelse snarest muligt."

Bilag 3

Flygtningenævnets skrivelse af 14. oktober 1991 til Folketingets Ombudsmand.

"I skrivelse af 23. september 1991 har Folketingets Ombudsmand anmodet om Flygtningenævnets bemærkninger til "oplysninger fra flere af Flygtningenævnets (nuværende og tidligere) medlemmer om, at de af skiftende nævnsformænd og nævnsflertal er blevet belært om, at Flygtningenævnet ikke ved sin stillingtagen til, om Libanon kunne yde en asylansøger den fornødne beskyttelse, skulle vurdere spørgsmålet om risikoen ved indrejsen i Libanon". Folketingets Ombudsmand har i den forbindelse anmodet om Flygtningenævnets bemærkninger til spørgsmålet om, "hvorvidt (nogle af) nævnets afgørelser kan tænkes at være truffet på grundlag af en retsvildfarelse, idet nævnsmedlemmer på grund af den oven for refererede fejlagtige retsopfattelse har undladt - eller er ophørt med - at inddrage indrejseproblemerne i beskyttelsesgrundlaget". Folketingets Ombudsmand har henvist til, at advokat (A) i skrivelse af 17. september 1991 har anmodet ham om at foretage en undersøgelse af spørgsmålet, samt til (B's) erklæring af 6. september 1991 og (C's) redegørelse af 13. september 1991. Under hensyn til sagens hastende karakter har Folketingets Ombudsmand anmodet om at modtage nævnets udtalelse snarest muligt.

Spørgsmålet, om indrejserisikoen har været inddraget i beskyttelsesgrundlaget ved nævnets afgørelser i disse sager, har været forelagt for hvert enkelt nuværende og tidligere nævnsmedlem, der har deltaget i afgørelserne. Der henvises herved til vedlagte kopi af Flygtningenævnets skrivelse af 24. september 1991 til medlemmerne, hvormed fulgte formændenes bemærkninger af 23. september 1991 til (B's) brev af 6. september 1991.

Alle nævnsmedlemmer, der har deltaget i afgørelserne, har nu besvaret nævnets forespørgsel, og som det fremgår af de 52 besvarelser, der vedlægges, har 49 tilkendegivet, at de for deres eget vedkommende har vurderet indrejserisikoen.

To - nu forhenværende - medlemmer, beskikket efter indstilling fra Dansk Flygtningehjælp (C) og (B), har tilkendegivet, at de ikke har inddraget indrejserisikoen i deres vurdering af de sager, der blev afgjort i perioden indtil begyndelsen af april 1991, hvorimod de har gjort det i de senere sager.

På den baggrund har nævnet foretaget en gennemgang af samtlige de sager vedrørende statsløse palæstinensere, som de to har deltaget i indtil medio april 1991.

Gennemgangen viste, at (C) har deltaget i behandlingen af 35 og (B) i 20 sager, og at de to ikke har deltaget samtidig i nogen af sagerne.

Den viste desuden, at (C) kun i 10 sager og (B) kun i 7 sager har voteret for stadfæstelse, og at deres stemme i intet tilfælde har været afgørende for nævnets beslutning.

Nævnet har endvidere fundet, at besvarelsen fra (D), der ligeledes er beskikket efter indstilling fra Dansk Flygtningehjælp, efterlader en sådan tvivl, at der for en sikkerheds skyld ligeledes er foretaget en gennemgang af de sager, hun har deltaget i. Det drejer sig om i alt 69 sager. I 4 sager har hun deltaget samtidig med (C) eller (B). Også for hendes vedkommende gælder, at hendes stemme i intet tilfælde har været afgørende for nævnets beslutning om at stadfæste Direktoratet for Udlændinges afslag på asyl.

Det kan herefter afvises, at nævnet i noget tilfælde har meddelt en statsløs palæstinenser fra Libanon afslag på asyl uden at have inddraget indrejserisikoen ved en tilbagevenden til Libanon.

Det skal i denne forbindelse bemærkes, at indrejsespørgsmålet i hovedsagen må anses for at være et spørgsmål om, hvorvidt den pågældende kan antages at kunne indrejse i Libanon uden at risikere overgreb fra syrernes side. Flygtningenævnet har gennem de seneste år været bekendt med syrernes tilstedeværelse i Libanon, herunder Beirut lufthavn. Der henvises herved til Dansk Flygtningehjælps notat af 25. oktober 1986, Dansk Flygtningehjælps notat af 26. januar 1987, Dansk Flygtningehjælps rapport i forbindelse med rejse til Libanon af 12. - 18. maj 1987, Udenrigsministeriets skrivelse af 29. september 1987, Udenrigsministeriets skrivelse af 1. september 1988, Dansk Flygtningehjælps notat af 28. november 1988, Udenrigsministeriets skrivelse af 30. juni 1990, Dansk Flygtningehjælps notat af 9. august 1990, Dansk Flygtningehjælps notat af 24. juni 1991, Udenrigsministeriets skrivelse af 8. juli 1991 samt Udenrigsministeriets skrivelse af 9. september 1991 med notat af samme dato. Spørgsmålet om indrejserisikoen for en tilbagevendende statsløs palæstinenser har således ikke mindst været vurderet i forhold til syrerne.

Der henvises desuden til Flygtningenævnets formandskabs beretning for 1. oktober 1983 til 31. marts 1987 s. 170-172."

Bilag 4

Flygtningenævnets skrivelse af 7. januar 1992 til Folketingets Ombudsmand.

"Ved skrivelse af 1. september 1991 modtog Flygtningenævnet Folketingets Ombudsmands redegørelse af 31. august 1991 vedrørende Flygtningenævnets behandling af ansøgninger om asyl fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

I overensstemmelse med drøftelserne på mødet den 28. august 1991 mellem Flygtningenævnets formand og Folketingets Ombudsmand har Flygtningenævnet nu foretaget en fornyet vurdering af 28 af de 29 sager, som efter ombudsmandens opfattelse rummer visse tvivlsspørgsmål. Kopi af afgørelserne i de enkelte sager vedlægges.

Som det fremgår, har Flygtningenævnet af forskellige grunde nu meddelt opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk. 1, i 5 af sagerne. I de øvrige 23 sager er afgørelsen fastholdt.

En sag er endnu ikke afsluttet, idet asylansøgeren har fremlagt væsentlige nye oplysninger om sine forhold, som Flygtningenævnet søger at få verificeret. Flygtningenævnet vil underrette Folketingets Ombudsmand om resultatet i denne sag, når den er afsluttet.

Folketingets Ombudsmand har i redegørelsen peget på forskellige generelle spørgsmål.

Begrundelsesspørgsmål.

Ombudsmanden har således peget på nogle sager, hvori der efter hans opfattelse synes at foreligge en (begrundelsesmæssig) sammenblanding af forfølgelsesrisikovurderingen og beskyttelsesvurderingen.

I de omhandlede sager har Flygtningenævnet i begrundelsen anført, at nævnet "af de grunde, der er anført i Direktoratet for Udlændinges afgørelse, finder, at ansøgeren kan opnå den fornødne beskyttelse i Libanon, der således fortsat kan tjene som ansøgerens første asylland, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3".

Flygtningenævnet har ved den angivne henvisning sigtet til den sproglige beskrivelse af asylansøgerens forhold, der er gengivet i direktoratets afgørelse. Flygtningenævnet har derimod ikke tiltrådt direktoratets retlige bedømmelse af disse faktiske forhold. Flygtningenævnet har tilkendegivet dette ved at præcisere, at nævnet har vurderet forholdene efter en beskyttelsesmålestok. Det bemærkes herved, at de omhandlede faktiske forhold, som er anført i ombudsmandens redegørelse, indgår i beskyttelsesvurderingen.

Efter Flygtningenævnets opfattelse har der således været givet en fyldestgørende begrundelse i disse afgørelser.

Flygtningenævnet har i denne forbindelse overvejet det særlige spørgsmål, om nævnet (som rekursinstans) er forpligtet til at påtale Direktoratet for Udlændinges (underinstansens) eventuelle begrundelsesfejl. Nævnet finder ikke, at nævnet med den kompetence, der ifølge udlændingeloven er henlagt til nævnet, og de processuelle regler, der gælder for nævnet, har en forpligtelse til særskilt at påtale eventuelle begrundelsesfejl i Direktoratet for Udlændinge. I det omfang, nævnet ikke er enig i direktoratets begrundelse, vil dette fremgå af nævnets beslutninger, der alle sendes til direktoratet.

Det skal tilføjes, at Flygtningenævnet har gjort Direktoratet for Udlændinge bekendt med ombudsmandens opfattelse vedrørende begrundelsen, og direktoratet har tilkendegivet, at det fremover vil ændre begrundelsen for dets afgørelser i disse sager, således at det klart fremgår af disse, at der er anlagt en beskyttelsesvurdering.

Folketingets Ombudsmand har videre peget på nogle sager, som synes at indeholde ufuldstændige begrundelser, f.eks. når det anføres, at nævnet "afviser ansøgerens forklaring på en række/flere punkter", uden at punkterne er præciseret.

Flygtningenævnet er enig med ombudsmanden i, at en sådan angivelse isoleret set ikke ville opfylde kravene i forvaltningslovens § 24, stk. 2. Efter denne bestemmelse skal begrundelsen således om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

I overensstemmelse hermed præciserer Flygtningenævnet i de tilfælde, hvor ansøgerens forklaring tilsidesættes på et eller flere punkter, enten på hvilke væsentlige punkter forklaringen er tilsidesat, eller, hvilke faktiske omstændigheder som er tillagt væsentlig betydning.

Bevisbyrde.

Folketingets Ombudsmand har i redegørelsen videre givet udtryk for, at bevisbyrden for, at et land er et sikkert 1. asylland, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3, efter almindelig juridisk læsemåde påhviler myndighederne - og ikke asylsøgeren. Det bør derfor fremstå som bevismæssigt sandsynligt, at Libanon kan yde den fornødne beskyttelse.

Flygtningenævnet kan tilslutte sig ombudsmandens bemærkninger om, at det følger af udlændingelovens § 7, stk. 3, at det er nævnet, der ud fra den enkelte sags oplysninger skal kunne påvise, hvilke omstændigheder der konkret begrunder antagelsen om, at den pågældende ansøger vil kunne opnå den fornødne beskyttelse ved tilbagevenden til Libanon.

I langt de fleste af disse sager er ansøgeren født og opvokset i Libanon, der hele livet har været asylland (opholdsland) for den pågældende. Denne faktiske omstændighed er en væsentlig del af baggrunden for Flygtningenævnets stillingtagen til, hvorvidt Libanon kan betragtes som ansøgerens 1. asylland i henhold til udlændingelovens § 7, stk. 3.

Ifølge udlændingelovens § 40 påhviler det ansøgeren at meddele de oplysninger, som er nødvendige til bedømmelse af, om en opholdstilladelse kan gives. Vurderingen af, om disse oplysninger er tilvejebragt, vil - også i 1. asyllandssager - blandt andet afhænge af, om ansøgerens forklaring kan lægges til grund.

Ansøgerens egen forklaring om sine forhold udgør således en væsentlig del af beslutningsgrundlaget, når Flygtningenævnet skal vurdere 1. asyllandsspørgsmål.

Såfremt det herefter bevismæssigt må lægges til grund, at en palæstinensisk flygtning hidtil har kunnet opholde sig i Libanon uden at blive udsat for overgreb mod sin personlige integritet, vil landet efter omstændighederne kunne anses for at yde den pågældende en sådan faktisk beskyttelse, at det som udgangspunkt må betragtes som dennes 1. asylland. En betingelse for at give afslag på asyl efter § 7, stk. 3, er dog, at der under hensyn til de foreliggende oplysninger om ansøgeren og om den aktuelle situation i landet er en velbegrundet udsigt til, at den pågældende vil kunne indrejse og også fremtidig opholde sig dér uden at blive udsat for overgreb mod sin personlige integritet.

Flygtningenævnets begrundelse kan således ikke tages som udtryk for, at nævnet har pålagt ansøgeren bevisbyrden for, at Libanon ikke kan tjene som pågældendes 1. asylland.

Da begrundelsen (i 2 sager) imidlertid har kunnet skabe en vis tvivl, vil begrundelsen i fremtidige lignende sager blive affattet på en sådan måde, at der ikke er tvivl om bevisbyrdespørgsmålet.

Tilknytningen.

Folketingets Ombudsmand har videre tilkendegivet, at Flygtningenævnet ikke synes at tillægge det nogen vægt ved afgørelsen af, om en statsløs palæstinenser har nærmest tilknytning til Libanon eller Danmark, at den pågældende har været fraværende fra Libanon igennem længere tid, måske mange år. Ombudsmanden har i den forbindelse henvist til, at nogle af nævnets afgørelser herved kunne synes at ligge uden for rammerne af den praksis, som nævnet i øvrigt har anlagt i forbindelse med vurderingen af den tilknytning, flygtninge (af andre nationaliteter) bør have til et muligt første asylland. Ombudsmanden har herved henvist til Flygtningenævnets formandskabs første beretning for Flygtningenævnets virksomhed, s. 152 ff.

Efter ordlyden af lovbestemmelsen i § 7, stk. 3, skal der foretages en vurdering af, om udlændingen har nærmere tilknytning til et andet land, hvor udlændingen må antages at kunne opnå beskyttelse. Denne vurdering vil typisk være en afvejning af tilknytningen til Libanon, hvor de pågældende er født og opvokset eller i det mindste har boet en lang årrække, over for tilknytningen til Danmark, hvor de pågældende har opholdt sig som asylsøgere gennem de seneste 1-2 år.

Det forudsættes naturligvis herved, at det må antages, at de pågældende overhovedet kan indrejse i Libanon, og at der er en velbegrundet udsigt til, at de (fortsat) vil kunne opnå den fornødne beskyttelse. Såfremt disse forudsætninger er opfyldt, vil Libanon typisk kunne tjene som 1. asylland.

Det skal tilføjes, at redegørelsen i Flygtningenævnets første beretning s. 152 ff. ikke indeholder en udtømmende angivelse af de momenter, der indgår i kriteriet "længerevarende ophold", eller nogen angivelse af afvejningen mellem de nævnte momenter.

Efter Flygtningenævnets opfattelse gør der sig en væsentlig forskel gældende ved vurderingen af tilknytningsmomentet henholdsvis i "almindelige" 1. asyllandssager og i sagerne om de statsløse palæstinensere fra Libanon. Redegørelsen i beretningen sigter til den typiske asyllandssag, hvor ansøgeren er flygtet efter et mangeårigt ophold i sit (reelt eksisterende) hjemland og derefter opnår en eller anden form for tilknytning til to forskellige asyllande. I palæstinensersagerne er der imidlertid i de allerfleste tilfælde tale om, at ansøgeren er født og opvokset i Libanon (asyllandet) og således har opholdt sig der i en årrække. Den pågældende har derved en helt anden form for tilknytning til Libanon end den tilknytning en "hjemlandsflygtning" typisk har til et muligt andet asylland end Danmark. Sprogligt, kulturelt, familiemæssigt, arbejdsmæssigt etc. er den statsløse palæstinensers tilknytning til asyllandet Libanon i langt de fleste tilfælde betydeligt stærkere end ansøgerens tilknytning til asyllandet i de sager, der er henvist til i beretningen.

Det beror således på en konkret vurdering, om en statsløs palæstinensers tilknytning til Danmark i form af et ophold på 1-2 år og familiemedlemmers tilstedeværelse her er større end tilknytningen til Libanon, hvor den pågældende har opholdt sig i en længere årrække (f.eks. 20-25 år), og måske stadig har familiemedlemmer.

Flygtningenævnets formand tilkendegav under mødet den 28. august 1991 med Folketingets Ombudsmand, at nævnet ville gennemgå de allerede afgjorte sager med henblik på en stillingtagen til, hvad der kunne gøres ved spørgsmålet om muligheden for at indrejse i Libanon uden de fornødne rejsedokumenter m.v.

Flygtningenævnet har derfor gennemgået samtlige sager og i den forbindelse iværksat en nærmere undersøgelse i 3 sager.

Herudover har Rigspolitichefen vedrørende spørgsmålet om muligheden for at indrejse i Libanon i en notits af 1. november 1991 givet udtryk for, at de libanesiske myndigheder kan garantere, at statsløse palæstinensere i Danmark, hvis identitetspapirer undersøges inden afrejsen fra Danmark, og om hvem det konstateres, at de inden opholdet i Danmark har haft lovligt ophold i Libanon, kan indrejse i Libanon, uden at de vil få problemer med nogen af de instanser, som udøver indrejsekontrol i Beirut lufthavn. Det fremgår desuden, at man fra libanesisk side er rede til at modtage statsløse palæstinensere, som ikke er i besiddelse af nogen identitetspapirer, f.eks. fødselsattester, kørekort, vielsesattester og lignende, forudsat at det på anden vis gennem en forudgående undersøgelse kan godtgøres, at de inden opholdet i Danmark har haft lovligt ophold i Libanon.

Flygtningenævnet har meddelt udsendelsesmyndigheden, at nævnet har forstået, at denne agter at foretage en forudgående undersøgelse hos de libanesiske myndigheder, inden statsløse palæstinensere fra Libanon faktisk udsendes af Danmark. Nævnet har samtidig udtalt, at man går ud fra, at udsendelsesmyndigheden i de tilfælde, hvor den pågældende ikke er i besiddelse af nogen identitetspapirer, foretager en sådan forudgående undersøgelse. Såfremt det i konkrete tilfælde måtte vise sig, at de libanesiske myndigheder ikke vil tillade den pågældende at indrejse i Libanon, foreligger der væsentlige nye oplysninger. Sagen må i så fald genoptages.

Flygtningenævnet har på denne baggrund anmodet om at modtage underretning om udfaldet af de omhandlede undersøgelser. En kopi af nævnets skrivelse af 8. november 1991 til Justitsministeriet vedlægges til orientering."

Bilag 5

Flygtningenævnets skrivelse af 12. marts 1992 til Folketingets Ombudsmand.

"Flygtningenævnet har modtaget Deres skrivelse af 25. februar 1992 vedrørende behandlingen af sagerne om de statsløse palæstinensere fra Libanon.

Under behandlingen af klagen, har De givet udtryk for, at De er enig i Flygtningenævnets opfattelse af en række generelle spørgsmål. De har endvidere givet udtryk for, at der i 29 konkrete sager efter Deres opfattelse kunne foreligge forskellige tvivlsspørgsmål, som kunne give anledning til en genovervejelse af sagerne. De bemærkede, at en endelig stillingtagen fra Deres side til de nævnte spørgsmål ville forudsætte en skriftveksling med Flygtningenævnet om hver enkelt sag. Af tidsmæssige grunde valgte De i stedet at gennemgå de rejste tvivlsspørgsmål under en mundtlig drøftelse den 28. august 1991 med Flygtningenævnets formand.

Under mødet den 28. august 1991 indvilligede Flygtningenævnets formand i at foretage en fornyet gennemgang af de sager, som efter Deres opfattelse rummede visse tvivlsspørgsmål, om hvilke det ikke kunne udelukkes, at de ville få betydning for den endelige vurdering af sagen. De tilbagesendte herefter 29 sager til Flygtningenævnet til fornyet vurdering.

Den 12. september 1991 besluttede Flygtningenævnets formand og næstformænd at genoptage de 29 sager. Formandskabet lagde afgørende vægt på, at de sager, der behandles i nævnet, undergives en i enhver henseende omhyggelig og forsvarlig behandling. Under hensyn til den tvivl, som De havde givet udtryk for, fandt formændene det efter omstændighederne rigtigst at genoptage sagerne, således at hvert enkelt nævnsmedlem, der havde deltaget i afgørelsen, fik mulighed for at votere på ny på baggrund af Deres redegørelse og de oplysninger, der i øvrigt var fremkommet efter afgørelserne. Formandskabet understregede, at denne fremgangsmåde ikke kunne tages som udtryk for, at nævnsformændene havde tiltrådt Deres synspunkter.

I skrivelsen af 7. januar 1992 underrettede Flygtningenævnet Dem om resultatet i de pågældende sager.

I redegørelsen af 25. februar 1992 har De bl.a. udtalt, at det, De har anført om de konkrete sager, kun var anført til illustration af Deres generelle opfattelse vedrørende Flygtningenævnets behandling af ansøgninger om asyl fra statsløse palæstinensere fra Libanon. De har således ikke taget konkret stilling til, i hvilket omfang de anførte synspunkter i hver enkelt sag efter Deres opfattelse ville kunne begrunde en genoptagelse i nævnet med henblik på en ændring af de trufne afgørelser i realiteten.

Da Deres udtalelse af 25. februar 1992 på visse punkter giver anledning til tvivl, og da den har givet anledning til misforståelser, har Flygtningenævnets formandskab fundet det rigtigst at præcisere sin opfattelse af nogle spørgsmål.

Spørgsmålet om "den begrundelsesmæssige sammenblanding af beskyttelsesvurderingen og forfølgelsesrisikovurderingen".

I udtalelsen af 25. februar 1992 har De anført, at det er almindeligt antaget, at en overordnet myndighed efter omstændighederne kan opfylde begrundelsespligten gennem en udtrykkelig henvisning til den underordnede myndigheds afgørelse, se f.eks. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt. 132. En forudsætning herfor er imidlertid, at ankeinstansen kan tiltræde begrundelsen fuldt ud, og at udformningen af begrundelsen fra den tidligere instans i sig selv er fyldestgørende, se f.eks. John Vogter m.fl. "Forvaltningsloven", s. 219, og Folketingets Ombudsmands beretning 1989, s. 372.

De har herefter konstateret, at De ikke kunne være enig i Flygtningenævnets opfattelse, hvorefter der var givet en fyldestgørende begrundelse.

Formandskabet er fortsat ikke enig med Dem på dette punkt. Som fremhævet i nævnets svar af 7. januar 1992 giver en naturlig læsning af det omhandlede led i begrundelsen ikke plads for nogen tvivl om, at Flygtningenævnet ved sin retlige bedømmelse har anlagt en beskyttelsesvurdering, jfr. ordene "beskyttelse" og "1. asylland" samt henvisningen til udlændingelovens § 7, stk. 3. Med denne formulering har nævnet netop ikke fuldt ud tiltrådt direktoratets begrundelse.

I denne forbindelse skal bemærkes, at hverken forvaltningslovens § 24 eller andre retskilder giver grundlag for at kræve, at nævnet udarbejder en selvstændig begrundelse i tilfælde, hvor direktoratets begrundelse ikke kan tiltrædes fuldt ud. Efter formandskabets opfattelse udtaler de kilder, De har henvist til, ikke, at en overordnet myndighed ikke kan henvise til en del af en underordnet myndigheds begrundelse.

Spørgsmålet "om ufuldstændige begrundelser".

De har videre givet udtryk for, at De i forbindelse med Deres gennemgang af de konkrete sager har overvejet, om kravet til præciseringsgraden i alle tilfælde kunne anses for opfyldt i praksis. De har henvist til 2 sager.

Formandskabet må fastholde, at det i de afgørelser, De har henvist til, udtrykkeligt er præciseret, på hvilke væsentlige punkter forklaringen er tilsidesat, eller hvilke faktiske omstændigheder, der er tillagt væsentlig betydning.

Formandskabet finder derfor fortsat, at begrundelsen har været fyldestgørende.

Spørgsmålet "om en eventuel urigtig anvendelse af bevisbyrdereglerne".

De har givet udtryk for, at en gennemlæsning af begrundelserne i nogle af de genoptagne sager kunne give det indtryk, at Flygtningenævnet anvender en mere generel formodningsregel, hvorefter baggrundsoplysningerne om Libanon sammenholdt med det forhold, at en ansøger er født og opvokset i Libanon, i sig selv skaber en formodning om, at Libanon kan tjene som den pågældendes asylland. I det omfang, ansvaret for at afkræfte denne formodning i det væsentlige kommer til at hvile på asylsøgeren, er det Deres opfattelse, at en sådan regel kunne give anledning til betænkelighed, idet den da antager karakter af en slags omvendt bevisbyrderegel.

De har derfor understreget betydningen af, at man i praksis også inddrager de kriterier, der tillige bør indgå i beskyttelsesvurderingen.

Det kan ikke af nævnets svar af 7. januar 1992 udledes, at en bevisusikkerhed, der ikke kan tilskrives asylansøgeren, skulle komme ansøgeren processuelt til skade. Den formodningsregel, De henviser til, skal selvsagt ses i lyset af den forklaring, ansøgeren afgiver, samt de generelle baggrundsoplysninger. Nævnets henvisning til udlændingelovens § 40 kan alene tages som udtryk for, at enhver asylansøger må bidrage til sagens oplysning.

Det må fastholdes, at nævnets begrundelse ikke kan tages til udtryk for, at nævnet har pålagt ansøgeren bevisbyrden for, at Libanon ikke kan tjene som pågældendes 1. asylland.

Spørgsmålet om "vurderingen af beskyttelsesmulighederne".

De har meddelt, at De har overvejet, om de elementer, der indgår i beskyttelsesvurderingen, var inddraget fuldt ud i de konkrete sager. De har henvist til 14 sager.

Formandskabet fastholder, at nævnet har foretaget en korrekt vurdering af de pågældende sager.

Spørgsmålet om "til hvilket asylland en flygtning har nærmest tilknytning".

De har givet udtryk for, at lang tids fravær fra Libanon samt på den ene side ringe familiemæssig tilknytning til Libanon og på den anden side overvejende familiemæssig tilknytning til Danmark efter Deres opfattelse bør indgå med betydelig vægt ved afgørelsen af tilknytningsspørgsmålet.

Denne opfattelse bygger De bl.a på, at myndighederne i tilfælde, hvor en asylsøger har været borte fra Libanon i mange år, ikke med henvisning til et forholdsvis nyligt (og beskyttet) ophold i Libanon vil kunne løfte en del af deres bevisbyrde i henseende til, at asylsøgeren må forventes at kunne opnå den fornødne beskyttelse i Libanon.

De har rejst spørgsmål om, hvorvidt Flygtningenævnet i 3 af sagerne har ladet de anførte forhold indgå med den fornødne vægt i afvejningen. De har omtalt 2 sager og har fundet, at myndighederne forekom at have svært ved at løfte bevisbyrden for, at familien havde en velbegrundet udsigt til at kunne leve i sikkerhed i Libanon.

Formandskabet fastholder, at afgørelsen af spørgsmålet om, hvilket land en flygtning har nærmest tilknytning til, altid vil bero på et konkret skøn, hvori indgår en række momenter af forskellig vægt.

Det skal tilføjes, at dette spørgsmål er et andet end spørgsmålet om, hvorvidt flygtningen kan opnå beskyttelse i det pågældende land.

Formandskabet fastholder synspunkterne i nævnets svar af 7. januar 1992.

Det kan i øvrigt oplyses, at Flygtningenævnets koordinationsudvalg den 10. marts 1992 drøftede betydningen af gennemførelsen af lov nr. 144 af 3. marts 1992 om opholdstilladelse for statsløse palæstinensere fra Libanon. Flygtningenævnet besluttede, at statsløse palæstinensere fra Libanon, der må anses som flygtninge efter udlændingelovens § 7, stk. 1, og som omfattes af særloven, ikke skal nægtes opholdstilladelse i Danmark med henvisning til udlændingelovens § 7, stk. 3. Baggrunden herfor er, at de pågældende ved gennemførelsen af særloven har fået et retskrav på opholdstilladelse i Danmark, hvorved Libanon ikke længere kan anses for 1. asylland for de pågældende.

Flygtningenævnet har derfor sendt en række sager vedrørende statsløse palæstinensere fra Libanon, herunder de sager, som De tidligere fandt indeholdt visse tvivlsspørgsmål, til Direktoratet for Udlændinge med henblik på, at direktoratet tager stilling til, om de pågældende på det nu foreliggende grundlag skal meddeles opholdstilladelse i Danmark efter udlændingelovens § 7, stk. 1."

Bilag 6

Folketingets Ombudsmands skrivelse af 23. marts 1992 til Flygtningenævnet

"Herved bekræfter jeg modtagelsen af Deres skrivelse af 12. marts 1992, hvori De har præciseret Flygtningenævnets formandskabs opfattelse af nogle spørgsmål vedrørende behandlingen af ansøgninger om asyl fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

Jeg har noteret mig det, De har anført. Indholdet af Deres skrivelse giver mig imidlertid ikke grundlag for at ændre min retsopfattelse, således som den er kommet til udtryk i min udtalelse af 25. februar 1992. Denne retsopfattelse vil således blive lagt til grund, også ved min fremtidige behandling af eventuelle klager over Flygtningenævnets afgørelser.

Særligt for så vidt angår begrundelsesspørgsmålet, skal jeg bemærke, at jeg har noteret mig, at Flygtningenævnet allerede på et koordinationsudvalgsmøde den 19. december 1991 gav udtryk for, at nævnet alene bør tiltræde underinstansens afgørelse i henhold til grundene, såfremt nævnet i det hele er enig i afgørelsen og begrundelsen herfor.

Af Deres skrivelse fremgår det, at min udtalelse af 25. februar 1992 har givet formandskabet anledning til tvivl. Det står mig ikke klart - ej heller ved gennemlæsningen af formandskabets egne præciseringer - i hvilke henseender formandskabet befinder sig i tvivl om min opfattelse. Dersom formandskabet vil konkretisere de punkter, hvor man føler sig i tvivl, står jeg naturligvis gerne til rådighed for en - skriftlig eller mundtlig - afklaring.

Der henvises til Flygtningenævnets j.nr. .....

Fra Folketinget har jeg modtaget underretning om, at De på Flygtningenævnets vegne i en skrivelse af 11. marts 1992 til Folketingets Retsudvalg har fremsat kommentarer til min redegørelse af 25. februar 1992 til Justitsministeriet vedrørende fremgangsmåden ved udsendelse af asylsøgere. Deres skrivelse til Folketingets Retsudvalg - som De ikke ses selv at have underrettet mig om, og som jeg derfor først på et senere tidspunkt er blevet bekendt med - rejser nogle spørgsmål om betydningen af udtalelserne i Flygtningenævnets formandskabs beretning for 1983-1987, s. 171, af hvilke De har citeret et udsnit i Deres skrivelse til Retsudvalget. Såfremt der bliver anledning hertil, skal jeg siden vende tilbage til dette spørgsmål.

Jeg har sendt en genpart af denne skrivelse til Folketingets Retsudvalg."

NOTER: (*1) Lov nr. 144 af 3. marts 1992 om opholdstilladelse for statsløse palæstinensere.

§ 9, stk. 2, nr. 2, i udlændingeloven har følgende indhold

" Stk. 2. Der kan efter ansøgning gives opholdstilladelse til andre udlændinge

...

2)

Hvis udlændingen uden for de i § 7, stk. 1, nævnte tilfælde befinder sig i en sådan situation, at væsentlige hensyn af humanitær karakter afgørende taler for at imødekomme ansøgningen."

Af de almindelige bemærkninger til det lovforslag, hvormed bestemmelsen blev indsat i udlændingeloven (lovforslag nr. L 201/1984-85), fremgår bl.a.

"De særlige hensyn, som kan begrunde, at justitsministeren efter en konkret vurdering giver opholdstilladelse, kan således først og fremmest bestå i udlændingens alder, helbredstilstand og andre personlige forhold, smlgn. § 26, nr. 1 ...."

Afgørelsen af, om der foreligger sådanne særlige humanitære grunde, som kan begrunde opholdstilladelse efter den nævnte bestemmelse, beror således på et skøn. Ved udøvelsen af dette skøn har Justitsministeriet i almindelighed navnlig lagt vægt på ansøgerens personlige forhold - herunder om der er tale om en familie med mindre børn, der kommer fra et land i krig - om der foreligger en alvorlig sygdom hos den eller de pågældende, samt varigheden af opholdet her i landet.

Under min gennemgang af Flygtningenævnets sagsakter vedrørende de statsløse palæstinensere fra Libanon, der har modtaget afslag på deres asylansøgninger, har jeg fundet 26 sager vedrørende i alt 110 personer, om hvem jeg må antage, at der er grundlag for, at de vil kunne opnå opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2.

I 16 af disse sager har Justitsministeriet allerede under min behandling af sagen (til dels inden for de seneste dage) meddelt de pågældende opholdstilladelse i henhold til udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2.

I 7 af de herefter resterende sager er forholdet det, at jeg på grundlag af mit kendskab til Justitsministeriets praksis i disse sager har fundet, at der var grundlag for at antage, at de pågældende ville kunne opnå opholdstilladelse i henhold til udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2. Jeg har derfor samtidig hermed meddelt de pågældende, at jeg ikke foretager videre i deres asylsag, men at jeg har underrettet Justitsministeriet om min opfattelse vedrørende muligheden for at få opholdstilladelse af humanitære grunde.

For 3 sagers vedkommende har jeg antaget, at de pågældende muligvis vil kunne få opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2. Jeg har derfor ligeledes i disse sager meddelt de pågældende, at jeg ikke på det foreliggende grundlag foretager videre i deres asylsag, men at jeg har underrettet Justitsministeriet om min opfattelse vedrørende den eventuelle mulighed for at få opholdstilladelse af humanitære grunde.

Jeg har henvist de pågældende til at afvente ministeriets afgørelse herom og meddelt dem, at de vil kunne rette henvendelse til mig på ny, såfremt de måtte være utilfredse med Justitsministeriets afgørelse.

C.

Sager, hvori der efter min opfattelse kan foreligge forskellige former for tvivl vedrørende den af Flygtningenævnet trufne afgørelse.

Denne gruppe består af sager, hvor der på det foreliggende grundlag - og efter den gennemgang, der har været mulig for mig inden for den givne tidsramme - efter min opfattelse kan foreligge forskellige tvivlsspørgsmål, som kunne give anledning til en genovervejelse af sagerne.

I denne gruppe foreligger der bl.a. eksempler på følgende

1. Begrundelsesspørgsmål.

Advokat (A) anførte i sin klageskrivelse, at Direktoratet for Udlændinge ofte begrunder afslag på asyl med følgende

"Direktoratet finder således ikke, at De har været konkret forfulgt i Libanon, og finder, at De ved en tilbagevenden til Libanon vil kunne opnå den fornødne beskyttelse ..."

Min gennemgang af sagerne bekræfter, at dette er en standardbegrundelse fra direktoratet. Som anført af advokaten slører denne formulering, hvilken vurdering der reelt er anlagt (en forfølgelsesrisikovurdering eller en beskyttelsesvurdering). Advokaten anfører da også, at den samme begrundelse anvendes af Direktoratet for Udlændinge i sager vedrørende libanesiske statsborgere samt - så vidt vides - i andre hjemlandssager.

I klageskrivelsen gjorde advokaten gældende, at det var betænkeligt, hvis Flygtningenævnet i sine afgørelser henviste til de i direktoratets skrivelse anførte grunde, hvilket han nævnte to eksempler på.

I anledning af min høring vedrørende dette spørgsmål oplyste Flygtningenævnet, at nævnet kun i et begrænset antal tilfælde havde henvist til den begrundelse, der var anført i Direktoratet for Udlændinges afgørelse.

I de tilfælde, hvor dette var sket for så vidt angår statsløse palæstinensere fra Libanon, havde Flygtningenævnet i begrundelsen for nævnets beslutning udtrykkeligt præciseret, at nævnet havde anlagt en beskyttelsesvurdering. I de 2 sager, som advokat (A) havde henvist til, havde nævnet således anført, at det "af de grunde, der er anført i Direktoratet for Udlændinges afgørelse, finder, at ansøgeren kan opnå den fornødne beskyttelse i Libanon, der således fortsat kan tjene som ansøgerens første asylland, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3 ".

Flygtningenævnet har givet udtryk for den opfattelse, at en naturlig læsning af det omhandlede led i begrundelsen ikke giver plads for nogen tvivl om, at Flygtningenævnet har anlagt en beskyttelsesvurdering.

Efter min foreløbige opfattelse er Flygtningenævnets præcisering af retsgrundlaget i dette tilfælde af mere formel end reel karakter. Nævnet opfylder således forpligtelsen i forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt., jf. udlændingelovens § 56, stk. 2, til ved afgørelsen at henvise til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Men da afgørelsen i henhold til udlændingelovens § 7, stk. 3, beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. herved forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt.

Det er efter min opfattelse tvivlsomt, om Flygtningenævnet fuldt ud har opfyldt forpligtelsen til at angive de hovedhensyn, som har været bestemmende for skønsudøvelsen. Nævnet anfører, at det finder, at ansøgeren kan opnå den fornødne beskyttelse i Libanon; men det bygger denne antagelse på de grunde, der er anført i Direktoratet for Udlændinges afgørelse, og direktoratet knytter det forhold, at ansøgeren ikke har været "konkret forfulgt", nøje sammen med antagelsen om, at vedkommende vil kunne opnå den fornødne beskyttelse. Der synes således i begrundelserne at foreligge en sammenblanding af beskyttelsesvurderingen og forfølgelsesrisikovurderingen. En gennemlæsning af et stort antal af direktoratets afgørelser tyder efter sagsfremstillingen nærmest på, at direktoratet har anlagt en forfølgelsesvurdering.

Jeg tilkendegav min foreløbige opfattelse vedrørende dette spørgsmål på mødet den 28. august 1991 med Flygtningenævnets formand. I den forbindelse rejse jeg spørgsmålet om, hvorvidt Flygtningenævnet (som rekursinstans) var forpligtet til at påtale Direktoratet for Udlændinges (underinstansens) eventuelle begrundelsesfejl. Efter almindelige forvaltningsretlige principper har overinstansen normalt en sådan forpligtelse, men spørgsmålet er, i hvilken udstrækning disse forvaltningsretlige principper også gælder for Flygtningenævnet, som er et domstolslignende organ.

Nævnsformanden tilsluttede sig, at nævnets status er quasi-judiciel (domstolslignende) og oplyste, at nævnet i almindelighed ikke påtaler direktoratets fejl bortset fra den påtale, der måtte ligge i nævnets egne formuleringer i rekursafgørelserne.

Efter min opfattelse bør spørgsmålet nærmere overvejes, hvilket jeg samtidig hermed har meddelt Flygtningenævnet, idet jeg har udbedt mig underretning om resultatet af nævnets overvejelser.

De sager, som jeg har fundet illustrerer et begrundelsesproblem, kan inddeles i følgende kategorier

Sager, hvori der synes at foreligge en (begrundelsesmæssig) sammenblanding af forfølgelsesrisikovurderingen og beskyttelsesvurderingen, jf. herved det ovenfor anførte.

Sager, som synes at indeholde ufuldstændige begrundelser, f.eks. når det anføres, at nævnet "afviser ansøgerens forklaring på en række/flere punkter", uden at det præciseres, på hvilke punkter.

Sager, hvori nævnet ikke tager stilling til et relevant anbringende, f.eks. at pågældende har et indrejseproblem, som ikke uden videre kan afvises.

2. Spørgsmål om eventuel urigtig bevisbyrde.

I visse sager har nævnet anvendt en "omvendt bevisbyrdeformulering", således at det f.eks. anføres, at der ikke er fuldt tilstrækkeligt grundlag for at antage (eller at det ikke er antageliggjort), at Libanon ikke fortsat skulle kunne tjene som første asylland.

Det er efter min opfattelse tvivlsomt, om dette er korrekt, jf. formuleringen af udlændingelovens § 7. Det må antages, at der efter bestemmelsens stk. 1 og 2 påhviler asylsøgeren en vis bevisbyrde i henseende til at godtgøre eller sandsynliggøre, at vedkommende nærer en velbegrundet frygt for forfølgelse i sit hjemland. I så fald er asylgrundlaget til stede, og den pågældende har som udgangspunkt krav på asyl her i landet. Hovedreglen om, at der i disse tilfælde skal meddeles asyl, fraviges af reglen i § 7, stk. 3, (første asyllands-reglen). Efter bestemmelsen kan opholdstilladelse nægtes, såfremt (det kan lægges til grund, at) udlændingen allerede har opnået beskyttelse, eller såfremt det af nærmere angivne grunde må antages, at udlændingen kan opnå beskyttelse. Udtrykket "opholdstilladelse kan nægtes, såfremt ..." betyder efter almindelig juridisk læsemåde, at bevisbyrden for, at et land er et sikkert første asylland, påhviler myndighederne - og ikke asylsøgeren. Det påhviler med andre ord myndighederne at fremføre og sandsynliggøre sådanne omstændigheder. Stiller spørgsmålet sig usikkert, må myndighederne sørge for, at det afklares, jf. forarbejderne til § 7, stk. 3 (betænkningen om udlændingelovgivningen nr. 968/1982, s. 139 f ). Det påhviler således ikke ansøgeren at godtgøre, at beskyttelse ikke vil kunne opnås. Det bør fremstå som bevismæssigt sandsynligt, at Libanon kan yde den fornødne beskyttelse, (jf. ovenfor.). I modsat fald bør det føre til, at nævnet imødekommer en asylansøgning.

3. Betydningen af klart illegal udrejse.

I det sagsmateriale, jeg har modtaget, er det et gennemgående træk, at nævnet i sin begrundelse - som et indicium for, at beskyttelse i Libanon vil kunne opnås - har henvist til, at asylsøgeren er udrejst legalt af Libanon.

Under hensyn til den vægt Flygtningenævnet således lægger på dette forhold, ville det være nærliggende, at der i nævnsafgørelserne tilsvarende tages udtrykkeligt stilling til betydningen af en klart illegal udrejse. Et eksempel på en sådan udrejse fandtes i en af de gennemgåede sager, hvor asylsøgeren blev smuglet ud af Libanon i en båd.

4. Sager, hvori vurderingen af beskyttelsesspørgsmålet rejser tvivl.

Som anført ovenfor under pkt. IV, C, 1, synes der i nogle af nævnsafgørelserne at foreligge en begrundelsesmæssig sammenblanding af beskyttelsesvurderingen og forfølgelsesrisikovurderingen. I disse sager og i andre sager er spørgsmålet, om beskyttelsen enten

sættes lig med fravær af forfølgelsesrisiko eller

på anden måde ligger under det beskyttelsesniveau, som drøftedes og delvis karakteriseredes under mit møde med nævnets formand den 28. august 1991, jf. herved ovenfor

5. Afgørelsen af, til hvilket asylland en flygtning har nærmest tilknytning.

Som anført ovenfor rejste advokat (A) i klagen til mig spørgsmålet, om ikke Danmark måtte anses for nærmest til at yde beskyttelse for ansøgere, som i medfør af familiesammenføringsreglerne havde fået opholdstilladelse her i landet med henblik på varigt ophold. Flygtningenævnet har på dette område fastlagt den ovenfor refererede praksis, der som nævnt ikke på det foreliggende grundlag kan give mig anledning til bemærkninger.

(A) rejste imidlertid også spørgsmålet om Flygtningenævnets praksis i forhold til statsløse palæstinensere fra Libanon, som ikke har opholdt sig i Libanon i lang tid, eller som har en overvejende tilknytning til Danmark gennem herboende nære slægtninge (uden for udlændingelovens § 9's kreds), kombineret med lang tids fravær fra Libanon.

Efter udlændingelovens § 7, stk. 3, kan afslag på asyl meddeles til ansøgere, der på grund af en række nærmere angivne forhold har nærmere tilknytning til et andet land end Danmark, hvor de må antages at kunne opnå beskyttelse. Et af de forhold, der kan begrunde den nærmere tilknytning til et andet land, kan være "længerevarende ophold" dér.

I formandskabets første beretning for Flygtningenævnets virksomhed (1. oktober 1983 - 31. marts 1987) redegøres s. 152 ff for kriteriet "må antages at kunne opnå beskyttelse". Om det underliggende kriterium "længerevarende ophold" anføres s. 156, at de momenter, der i første række indicerer, at afslag på asyl i henhold til bestemmelsen bør meddeles, er, at opholdet i det eventuelle første asylland har været af ikke ubetydelig varighed, at varigheden overstiger varigheden af opholdet i Danmark, og at opholdet ligger enten umiddelbart forud for indrejsen i Danmark eller i hvert fald inden for de senere år og kun er afbrudt ved kortvarige ophold i andre lande. Ikke sjældent må vurderingen af "længerevarende ophold" ske i sammenhæng med en vurdering af kriteriet "derboende nære slægtninge".

Det fremgår af det anførte, at forhold som længerevarende fravær fra det mulige første asylland, fraværet af nære slægtninge dér og omvendt en overvejende tilknytning til Danmark gennem derboende nære slægtninge, kan mindske tilknytningen til det mulige første asylland og ved en afvejning føre til, at tilknytningen til Danmark får gennemslagskraft ved valget af asylland.

Når Flygtningenævnet skal afgøre, om en ansøger har nærmest tilknytning til Libanon eller til Danmark, synes nævnet ikke at tillægge det megen vægt, at den pågældende har været fraværende fra Libanon igennem længere tid, måske mange år. Det samme gælder den betydning, det tillægges, at ansøgeren har den overvejende del af sin familie i Danmark og derfor kun en ringe familiemæssig tilknytning til Libanon. Nogle af nævnets afgørelser kunne herved synes at ligge uden for rammerne af den praksis, som nævnet i øvrigt har anlagt i forbindelse med vurderingen af den tilknytning, flygtninge (af andre nationaliteter) bør have til et muligt første asylland.

_____________

En endelig stillingtagen fra min side til de nævnte fem sagsgrupper ville forudsætte en skriftveksling med Flygtningenævnet om hver enkelt sag. Af tidsmæssige grunde har jeg i stedet valgt at gennemgå de rejste tvivlsspørgsmål under en mundtlig drøftelse med Flygtningenævnets formand.

Under dette møde, der som nævnt fandt sted den 28. august 1991, indvilligede Flygtningenævnets formand i at foretage en fornyet gennemgang af de sager, som efter min opfattelse rummede visse tvivlsspørgsmål, om hvilke det ikke kunne udelukkes, at de nævnte spørgsmål kunne få betydning for den endelige vurdering af sagen.

Jeg har herefter tilbagesendt sagerne til nævnets fornyede overvejelse og anmodet om underretning om resultatet heraf.

D. Sager, i hvilke jeg ikke kan foretage videre.

Som anført ovenfor kan jeg ikke kritisere, at Flygtningenævnet afgør asylansøgningerne fra de statsløse palæstinensere fra Libanon på grundlag af en konkret vurdering og således ikke opretholder Direktoratet for Udlændinges tidligere praksis, hvorefter der - uden en nærmere konkret vurdering - meddeles asyl til alle statsløse palæstinensere fra Libanon.

Afgørelsen af, om Libanon i en konkret sag kan anses for første asylland for den enkelte statsløse palæstinenser, beror som tidligere nævnt på en skønsmæssigt præget vurdering af forholdene i landet sammenholdt med de oplysninger, som Flygtningenævnet har lagt til grund om ansøgerens personlige forhold.

Sådanne skønsmæssigt prægede vurderinger kan jeg - efter de regler, der gælder for min virksomhed - ikke efterprøve nærmere, medmindre der foreligger særlige omstændigheder, f.eks. forvaltningsretlige mangler i forbindelse med afgørelsen, se nedenfor.

I asylsager gør der sig endvidere det forhold gældende, at afgørelsen af, hvilke oplysninger - herunder asylsøgerens egen forklaring - Flygtningenævnet skal lægge til grund, beror på en bevismæssig vurdering. Også sådanne vurderinger er jeg afskåret fra at efterprøve, medmindre der foreligger særlige omstændigheder.

I asylsager gør de omtalte prøvelsesbegrænsninger sig gældende med særlig vægt, når det gælder sagernes realitet, både med hensyn til forfølgelsesvurderingen (udlændingelovens § 7, stk. 1) og førsteasyllandsvurderingen (§ 7, stk. 3).

Det er som nævnt karakteristisk, at langt hovedparten af sagerne finder deres afgørelse på grundlag af en vurdering vedrørende tilstandene i det land, asylsøgerne kommer fra, samt spørgsmålet om, hvilken bevismæssig vægt der kan tillægges de foreliggende oplysninger i den konkrete sag, herunder troværdigheden af asylsøgerens egen forklaring. Det faktiske grundlag for vurderingerne af forholdene i asylsøgerens hjemland eller hidtidige asylland er i alt væsentligt skriftligt, og dermed også umiddelbart tilgængeligt for ombudsmanden. Men selve vurderingen af det - ofte ganske omfattende - foreliggende materiale er som nævnt af skønsmæssig karakter. Endvidere ændrer forholdene sig ofte ganske hurtigt, hvorved tidligere materiale forældes.

Flygtningenævnets bevisbedømmelse i den konkrete sag er præget af nævnets domstolslignende karakter og behandlingsmåde. Anvendelsen af bevisumiddelbarheds-princippet (personligt fremmøde, mundtlige forklaringer m.v.), medvirkende advokater, en dommer som formand, etc., skaber de bedste forudsætninger for nævnets bevisvurdering. Her er selve grundlaget for vurderingen - især asylsøgerens egen forklaring og nævnsmedlemmernes personlige vurdering heraf ved at overvære forklaringen og ved at kunne stille spørgsmål - ikke tilgængeligt for ombudsmanden.

I særlige tilfælde er ombudsmanden beføjet til at vurdere - og i givet fald kritisere - det administrative skøn. Det drejer sig navnlig om tilfælde af utilstrækkeligt oplysningsgrundlag for afgørelsen, ugrundet forskelsbehandling, anvendelse af ulovlige kriterier (magtfordrejning) eller ikke-anvendelse af obligatoriske kriterier, samt tilfælde hvor afgørelsens resultat må forekomme åbenbart urigtigt. Nævnets sammensætning og behandlingsmåde bevirker imidlertid, at der kun yderst sjældent vil kunne tænkes at foreligge særlige omstændigheder af den pågældende art. Tilsvarende gælder som nævnt med hensyn til bevisskønnet.

For så vidt angår sagsbehandlingen, er der ikke tilsvarende begrænsninger. Ombudsmanden kan således foretage en fuldstændig prøvelse af disse spørgsmål.

Om ombudsmandens kompetence i asylsager m.v. henviser jeg i det hele til artiklen herom i Advokaten nr. 11/1990, s. 237.

På grund af de omtalte prøvelsesbegrænsninger er der et stort antal af de modtagne sager, i hvilke jeg ikke har kunnet foretage videre, allerede fordi Flygtningenævnet ikke har fundet at kunne lægge vægt på asylsøgernes egne forklaringer.

I mange af sagerne har Flygtningenævnet alene fundet at kunne lægge vægt på asylsøgerens oprindelige forklaringer, afgivet umiddelbart efter indrejsen her i landet. Derimod er nye forklaringer - afgivet efter at de pågældende asylsøgere har fået afslag på asyl fra Direktoratet for Udlændinge - hyppigt blevet tilsidesat af Flygtningenævnet. Det har været en gennemgående forklaring fra asylsøgernes side, at de ved indrejsen i landet er blevet rådet til alene som asylmotiv at henvise til de generelle forhold i Libanon med den begrundelse, at alle statsløse palæstinensere fra Libanon automatisk var garanteret asyl i Danmark efter Direktoratet for Udlændinges (hidtidige) praksis. Ofte har asylsøgerne henvist til, at det har været tolkene, der har frarådet dem at fortælle om de konkrete overgreb, de måtte have været ude for, idet sådanne forklaringer udelukkende ville trække asylsagens behandling i langdrag.

Under mit møde den 28. august 1991 med Flygtningenævnets formand drøftede jeg dette forhold. Formanden oplyste i den forbindelse, at nævnet havde anmodet Direktoratet for Udlændinge om at søge spørgsmålet belyst ved henvendelse til en af de tolke, hvis navn gik igen i de pågældende asylsøgeres forklaringer. Vedkommende tolk havde imidlertid benægtet at skulle have oplyst som forklaret.

Desuden oplyste nævnsformanden, at begrundelsen for, at en asylsøger skiftede forklaring, indgik i en konkret troværdighedsvurdering, og at nævnet i den forbindelse var opmærksom på, hvilket tidspunkt den pågældende var indrejst i landet (før eller efter Direktoratet for Udlændinges praksisændring var blevet kendt)."

Flygtningenævnets behandling af asylansøgninger fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

I skrivelse af 14. maj 1991 rettede nogle talsmænd for de statsløse palæstinensere fra Libanon, som af Flygtningenævnet havde fået meddelt afslag på deres asylansøgninger, henvendelse til mig. De klagede over, at Flygtningenævnet havde lagt til grund, at Libanon kunne tjene som asylland for statsløse palæstinensere, og de rejste i den forbindelse spørgsmål om, i hvilket omfang nævnet havde undersøgt, om der var sikre indrejsemuligheder for palæstinenserne til Libanon.

I skrivelse af 31. maj 1991 uddybede advokat A på talsmændenes vegne den indgivne klage. Han sendte mig endvidere fuldmagter fra 169 palæstinensiske asylsøgere.

I den anledning anmodede jeg i skrivelse af 13. juni 1991 Flygtningenævnet om en udtalelse vedrørende en række nærmere angivne spørgsmål. Endvidere anmodede jeg om udlån af sagsakterne vedrørende de 169 palæstinensiske asylsøgere.

Jeg underrettede samtidig Justitsministeriet om, at jeg havde iværksat en undersøgelse af Flygtningenævnets praksis vedrørende behandlingen af asylansøgninger fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

På den baggrund meddelte Justitsministeriet mig i skrivelse af 27. juni 1991, at ministeriet havde besluttet at udsætte udrejsefristen for de statsløse palæstinensere, som havde tilsluttet sig klagen, indtil den 1. september 1991, med henblik på, at jeg kunne få lejlighed til at tage stilling til sagen.

I skrivelse af 4. juli 1991 afgav Flygtningenævnet en udtalelse om sagen. Samtidig modtog jeg sagsakterne vedrørende størstedelen af de palæstinensere, der havde tilsluttet sig klagen. Hertil kom en del yderligere sagsmateriale, som jeg havde anmodet om udlån af.

Jeg modtog herefter løbende klager fra statsløse palæstinensere fra Libanon, som ønskede at tilslutte sig den omhandlede generelle klage vedrørende Flygtningenævnets praksis i asylsagerne.

Sideløbende hermed modtog jeg sagsakter fra Flygtningenævnet vedrørende de individuelle klagere.

I skrivelser af 14. og 16. august 1991 meddelte jeg Flygtningenævnet, at da jeg anså min behandling af det store antal sager for meget hastende, ville jeg finde det mest hensigtsmæssigt, om de spørgsmål, som sagerne rejste, kunne gøres til genstand for en mundtlig drøftelse med nævnets formand.

Den 28. august 1991 fandt mødet med nævnets formand sted.

Den 31. august 1991 afgav jeg en redegørelse vedrørende Flygtningenævnets behandling af ansøgninger om asyl fra statsløse palæstinensere fra Libanon. Jeg havde på daværende tidspunkt modtaget 239 klager fra statsløse palæstinensere, men redegørelsen byggede kun på en gennemgang af 188 sager, da jeg endnu ikke havde modtaget akterne i 40 af sagerne, hvortil kom, at akterne i 11 sager først blev modtaget den 29. august 1991.

I redegørelsen beskæftigede jeg mig med nogle af de retlige spørgsmål, som sagen rejste. I den forbindelse tilkendegav jeg min foreløbige opfattelse vedrørende forskellige former for tvivlsspørgsmål vedrørende de af Flygtningenævnet trufne afgørelser i palæstinensersagerne. Jeg bemærkede, at en endelig stillingtagen fra min side til de nævnte spørgsmål ville forudsætte en skriftveksling med Flygtningenævnet om hver enkelt sag. Af tidsmæssige grunde havde jeg i stedet valgt at gennemgå de rejste tvivlsspørgsmål under den mundtlige drøftelse den 28. august 1991 med Flygtningenævnets formand. Under mødet havde nævnets formand indvilget i at foretage en fornyet gennemgang af de sager, som efter min opfattelse rummede visse tvivlsspørgsmål, om hvilke det ikke kunne udelukkes, at de ville kunne få betydning for den endelige vurdering af sagen.

Jeg tilbagesendte herefter 29 sager til Flygtningenævnet til fornyet vurdering.

Redegørelsen af 31. august 1991 er optrykt som bilag 1.

I skrivelse af 17. september 1991 anmodede advokat A mig på ny om at undersøge, hvorvidt den sikre indrejsemulighed i Libanon var indgået i Flygtningenævnets vurdering af, om landet ville kunne yde den fornødne beskyttelse for palæstinensiske asylsøgere. Spørgsmålet havde været rejst i den oprindelige klage og var blevet besvaret bekræftende af Flygtningenævnet. Baggrunden for på ny at rejse spørgsmålet var nogle senere fremkomne oplysninger fra medlemmer af Flygtningenævnet om, at de af skiftende nævnsformænd og nævnsflertal var blevet belært om, at Flygtningenævnet ikke skulle medtage dette spørgsmål i beskyttelsesvurderingen.

I skrivelse af 23. september 1991 (optrykt som bilag 2 ) anmodede jeg Flygtningenævnet om en udtalelse vedrørende det rejste spørgsmål, og den 14. oktober 1991 forelå Flygtningenævnets svar (optrykt som bilag 3 ); svaret var bilagt udtalelser fra alle nuværende og tidligere medlemmer af Flygtningenævnet, som havde deltaget i nævnets afgørelser om afslag på asyl til statsløse palæstinensere fra Libanon.

I skrivelse af 21. oktober 1991 meddelte jeg advokat A, at jeg havde gennemgået det fremsendte materiale, og at jeg herefter ikke fandt at have grundlag for at antage, at Flygtningenævnet skulle have meddelt statsløse palæstinensere afslag på asyl på grundlag af en retsvildfarelse med hensyn til, hvorvidt indrejserisikoen bør inddrages i beskyttelsesvurderingen i henhold til udlændingelovens § 7, stk. 3. Jeg fandt dog anledning til at fremkomme med nogle bemærkninger i anledning af de afgivne besvarelser, herunder at jeg ville finde det rigtigst, om Flygtningenævnets vurdering af indrejserisikoen i en række sagskategorier kom explicit til udtryk i afgørelserne.

Også i perioden efter udarbejdelsen af redegørelsen af 31. august 1991 modtog jeg klager fra statsløse palæstinensere fra Libanon over Flygtningenævnets afslag på deres asylansøgninger, ligesom jeg derefter løbende modtog en række sagsakter fra Flygtningenævnet vedrørende disse og tidligere modtagne klager.

Jeg fandt det imidlertid rigtigst at udsætte min afsluttende behandling af disse konkrete klagesager, indtil jeg fik kendskab til, hvordan Flygtningenævnet havde behandlet de 29 sager, som jeg den 31. august 1991 havde oversendt til nævnets fornyede overvejelse. Den 5. november 1991 underrettede jeg skriftligt Justitsministeriet herom.

I det omfang jeg i denne periode modtog klager over afgørelser, som samtidig blev søgt genoptaget i Flygtningenævnet, meddelte jeg de pågældende klagere, at jeg fandt det rigtigst, at de afventede Flygtningenævnets stillingtagen til spørgsmålet om genoptagelse, før de tog stilling til, om der var grundlag for at klage til mig.

Med skrivelse af 7. januar 1992 underrettede Flygtningenævnet mig om sin fornyede vurdering i 28 af de 29 sager, som jeg havde fundet rummede visse tvivlsspørgsmål. Jeg modtog kopi af afgørelserne i de enkelte sager og har senere modtaget sagsakterne i 27 af sagerne (den 28. er begæret genoptaget).

I skrivelsen af 7. januar 1992 fremsatte Flygtningenævnet endvidere bemærkninger til en række af de generelle spørgsmål, som jeg havde rejst i min redegørelse af 31. august 1991. Flygtningenævnets skrivelse af 7. januar 1992 er optrykt som bilag 4.

På grundlag af det, Flygtningenævnet anførte i skrivelsen af 7. januar 1992, og min gennemgang af de fornyede afgørelser, som Flygtningenævnet traf i de 27 sager, udtalte jeg i skrivelse af 25. februar 1992 over for Flygtningenævnet følgende (myndighedernes journalnumre er nedenfor erstattet med anonymiserede sagsbetegnelser bestående af "UDL-" og et tal)

"I. Vedrørende begrundelsen af nævnets afgørelser.

Forvaltningslovens §§ 22 og 24 har følgende indhold

" § 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

"§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15."

Det er almindeligt antaget, at en overordnet myndighed efter omstændighederne kan opfylde begrundelsespligten gennem en udtrykkelig henvisning til den underordnede myndigheds afgørelse, se f.eks. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt. 132. En forudsætning herfor er imidlertid, at ankeinstansen kan tiltræde begrundelsen fuldt ud, og at udformningen af begrundelsen fra den tidligere instans i sig selv er fyldestgørende, se f.eks. John Vogter m.fl. "Forvaltningsloven", s. 219, og Folketingets Ombudsmands beretning 1989, s. 372.

Spørgsmålet om den begrundelsesmæssige sammenblanding af beskyttelsesvurderingen og forfølgelsesrisikovurderingen.

Udlændingelovens § 7, stk. 1-3, har følgende indhold

" § 7. Efter ansøgning gives der opholdstilladelse til en udlænding, hvis udlændingen er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951.

Stk. 2. Efter ansøgning gives der endvidere opholdstilladelse til en udlænding, som ikke er omfattet af flygtningekonventionen af 28. juli 1951, men hvor det af lignende grunde som anført i konventionen eller af andre tungtvejende grunde ikke bør kræves, at udlændingen vender tilbage til sit hjemland.

Stk. 3. Opholdstilladelse kan nægtes, såfremt udlændingen allerede har opnået beskyttelse i et andet land eller på grund af længerevarende ophold, derboende nære slægtninge eller andre tilsvarende forhold har nærmere tilknytning til et andet land, hvor udlændingen må antages at kunne opnå beskyttelse."

Statsløse palæstinensere, der kommer fra Libanon, anses efter Flygtningenævnets praksis for omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 1 (som konventionsflygtninge) - medmindre særlige grunde taler for noget andet - idet de pågældende ikke har noget hjemland (Palæstina) at vende tilbage til. Der skal derfor i forbindelse med afgørelsen af asylspørgsmålet ikke tages stilling til forfølgelsesrisikoen i Libanon, men alene til spørgsmålet om, hvorvidt Libanon må antages at kunne tjene som første asylland for dem, det vil sige, om landet er i stand til at yde dem beskyttelse (jf. udlændingelovens § 7, stk. 3).

I min redegørelse af 31. august 1991 gav jeg udtryk for, at der i nogle af de sager, jeg havde gennemgået, syntes at foreligge en (begrundelsesmæssig) sammenblanding af forfølgelsesrisikovurderingen og beskyttelsesvurderingen.

I de omhandlede sager havde Flygtningenævnet i begrundelsen anført, at nævnet "af de grunde, der er anført i Direktoratet for Udlændinges afgørelse, finder, at ansøgeren kan opnå den fornødne beskyttelse i Libanon, der således fortsat kan tjene som ansøgerens første asylland, jf. udlændingelovens § 7, stk. 3".

I de afgørelser, Flygtningenævnet herved sigtede til, havde Direktoratet for Udlændinge på grundlag af nogle nærmere angivne oplysninger anført følgende begrundelse for at meddele afslag på asyl

"Direktoratet finder således ikke, at De har været konkret forfulgt i Libanon og finder, at De ved en tilbagevenden til Libanon, vil kunne opnå den fornødne beskyttelse, hvorfor der ikke kan meddeles opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7."

I udtalelsen af 7. januar 1992 har Flygtningenævnet anført, at nævnet ved den angivne henvisning har sigtet til "den sproglige beskrivelse af asylansøgerens forhold, der er gengivet i direktoratets afgørelse". Flygtningenævnet har derimod ikke tiltrådt direktoratets retlige bedømmelse af disse faktiske forhold. Flygtningenævnet har tilkendegivet dette ved at præcisere, at nævnet har vurderet forholdene efter en beskyttelsesmålestok. Efter Flygtningenævnets opfattelse har der således været givet en fyldestgørende begrundelse i disse afgørelser.

Denne opfattelse kan jeg ikke være enig i. Begrundelsen for en afgørelse, der træffes af en ankeinstans, vil som ovenfor nævnt kunne bestå i en henvisning til den begrundelse, der er meddelt af den myndighed, hvis afgørelse er påklaget, såfremt den oprindelige begrundelse tiltrædes fuldt ud og i sig selv er fyldestgørende. Disse forudsætninger er ikke opfyldt i de foreliggende tilfælde. Også Direktoratet for Udlændinge kan siges at angive, at det har vurderet asylsøgernes forhold efter en beskyttelsesmålestok, jf. herved direktoratets bemærkning om, at de pågældende findes ved en tilbagevenden til Libanon at ville kunne "opnå den fornødne beskyttelse". Men denne retlige bedømmelse (af de faktiske forhold) når direktoratet til efter at have sammenfattet sin vurdering af oplysningerne om de faktiske forhold i sætningen: "Direktoratet finder således (fremhævet af mig) ikke, at De har været konkret forfulgt i Libanon ...".

Da Flygtningenævnet har ændret begrundelse i de sager, hvori nævnet tidligere har henvist til direktoratets begrundelse, finder jeg ikke grundlag for at foretage videre vedrørende dette spørgsmål. Jeg har i den forbindelse også noteret mig, at det af referatet af nævnets koordinationsudvalgsmøde den 19. december 1991 fremgår, at der er enighed mellem formændene om, at Flygtningenævnet alene bør tiltræde underinstansens afgørelse i henhold til grundene, såfremt nævnet "i det hele" er enig i afgørelsen og begrundelsen herfor.

Flygtningenævnet har i forbindelse med de ovenfor omhandlede spørgsmål overvejet det særlige spørgsmål, om nævnet (som rekursinstans) er forpligtet til at påtale Direktoratet for Udlændinges (underinstansens) eventuelle begrundelsesfejl. Nævnet finder ikke, at det med den kompetence, der ifølge udlændingeloven er henlagt til nævnet, og de processuelle regler, der gælder for nævnet, har en forpligtelse til særskilt at påtale eventuelle begrundelsesfejl i direktoratet. Nævnet har anført, at i det omfang nævnet ikke er enig i direktoratets begrundelse, vil dette fremgå af nævnets beslutninger, der alle sendes til direktoratet.

Flygtningenævnets opfattelse, hvorefter det ikke er forpligtet til at påtale Direktoratet for Udlændinges eventuelle begrundelsesfejl, kan ikke give mig grundlag for kritik. Efter forarbejderne til udlændingelovens bestemmelser om Flygtningenævnets kompetence og (domstolslignende) sagsbehandlingsmåde sammenholdt med almindelige processuelle retsgrundsætninger, må jeg være enig i, at nævnet ikke kan antages at have en forpligtelse til særskilt at påtale eventuelle begrundelsesfejl i Direktoratet for Udlændinge; derimod er det min opfattelse, at nævnet må antages at være berettiget til at henlede Direktoratet for Udlændinges opmærksomhed på sådanne problemer.

Jeg har noteret mig, at Flygtningenævnet har gjort Direktoratet for Udlændinge bekendt med min opfattelse vedrørende det her omhandlede begrundelsesspørgsmål, og at direktoratet har tilkendegivet, at det fremover vil ændre begrundelsen for sine afgørelser i disse sager, således at det klart fremgår, at der er anlagt en beskyttelsesvurdering.

b) Spørgsmålet om ufuldstændige begrundelser.

I skrivelsen af 7. januar 1992 har Flygtningenævnet erklæret sig enig i, at såfremt det anføres, at nævnet "afviser ansøgerens forklaring på en række/flere punkter", uden at præcisere på hvilke punkter, vil en sådan angivelse isoleret set ikke opfylde kravene i forvaltningslovens § 24, stk. 2. Efter denne bestemmelse skal begrundelsen om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Flygtningenævnet har anført, at det i overensstemmelse hermed præciserer i de tilfælde, hvor ansøgerens forklaring tilsidesættes på et eller flere punkter, "på hvilke væsentlige punkter forklaringen er tilsidesat", eller "hvilke faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning".

Hertil skal jeg bemærke, at jeg tager til efterretning, at der herefter ikke eksisterer nogen principiel uenighed om nødvendigheden af at præcisere, på hvilke væsentlige punkter en ansøgers forklaringer er tilsidesat.

I forbindelse med min gennemgang af de konkrete sager har jeg overvejet, om dette krav til præciseringsgraden i alle tilfælde kan anses for opfyldt i praksis (f.eks. i UDL-2, UDL-20 og UDL-27). Da de pågældende asylsøgere må antages at ville kunne opnå opholdstilladelse, såfremt lovforslag nr. L 211 (fremsat den 28. januar 1992) om opholdstilladelse for statsløse palæstinensere fra Libanon vedtages, har jeg imidlertid ikke fundet grundlag for at foretage videre i disse sager.

II. Vedrørende spørgsmålet om en eventuel urigtig anvendelse af bevisbyrdereglerne.

I nogle af de sager, som dannede grundlag for min redegørelse af 31. august 1991, havde Flygtningenævnet anvendt en omvendt bevisbyrdeformulering, idet det f.eks. anførtes, at "der ikke fandtes fuldt tilstrækkeligt grundlag for at antage", eller at "det ikke var antageliggjort", at Libanon ikke fortsat kunne tjene som første asylland. I min redegørelse gav jeg udtryk for den opfattelse, at det påhvilede myndighederne at fremføre og sandsynliggøre sådanne omstændigheder, som taler for, at et land kan tjene som sikkert asylland for en asylsøger, og at det således ikke påhviler ansøgerne at godtgøre, at beskyttelse ikke vil kunne opnås.

I udtalelsen af 7. januar 1992 har Flygtningenævnet tilsluttet sig denne generelle opfattelse. Om den konkrete vurdering har nævnet anført, at i langt de fleste af sagerne er ansøgeren født og opvokset i Libanon, der hele livet har været asylland (opholdsland) for den pågældende. Denne faktiske omstændighed er en væsentlig del af baggrunden for Flygtningenævnets stillingtagen til, hvorvidt Libanon kan betragtes som ansøgerens første asylland i henhold til udlændingelovens § 7, stk. 3.

Flygtningenævnet har tilføjet, at ifølge udlændingelovens § 40 påhviler det en ansøger at meddele de oplysninger, der er nødvendige til bedømmelse af, om en opholdstilladelse kan gives. Vurderingen heraf vil bl.a. afhænge af, om ansøgerens forklaring kan lægges til grund. Ansøgerens egen forklaring om sine forhold udgør således en væsentlig del af beslutningsgrundlaget, når Flygtningenævnet skal vurdere første asyllandsspørgsmålet.

Såfremt det herefter bevismæssigt må lægges til grund, at en palæstinensisk flygtning hidtil har kunnet opholde sig i Libanon uden at blive udsat for overgreb mod sin personlige integritet, vil landet efter omstændighederne kunne anses for at yde den pågældende en sådan faktisk beskyttelse, at det som udgangspunkt må betragtes som dennes første asylland. En betingelse for at give afslag på en ansøgning om asyl efter § 7, stk. 3, er dog, at der - under hensyn til de foreliggende oplysninger om ansøgeren og den aktuelle situation i landet - er en velbegrundet udsigt til, at den pågældende vil kunne indrejse og også i fremtiden opholde sig dér uden at blive udsat for overgreb mod sin personlige integritet. Flygtningenævnet har herefter anført, at dets begrundelse således ikke kan tages som udtryk for, at det har pålagt ansøgeren bevisbyrden for, at Libanon ikke kan tjene som den pågældendes første asylland.

Hertil skal jeg bemærke, at jeg forstår, at Flygtningenævnet er enig i mine generelle betragtninger, hvorefter bevisbyrden for, at et land er et sikkert første asylland, påhviler myndighederne, dvs. Direktoratet for Udlændinge og Flygtningenævnet. Jeg konstaterer endvidere, at nævnet i fremtidige lignende sager vil affatte begrundelserne således, at der ikke er tvivl om bevisbyrdespørgsmålet.

Jeg skal dog tilføje, at en gennemlæsning af begrundelserne i nogle af de genoptagne sager kan give det indtryk, at Flygtningenævnet anvender en mere generel formodningsregel, hvorefter baggrundsoplysningerne om Libanon sammenholdt med det forhold, at en ansøger er født og opvokset i Libanon, i sig selv skaber en formodning for, at Libanon kan tjene som den pågældendes asylland. I det omfang ansvaret for at afkræfte denne formodning i det væsentlige kommer til at hvile på asylsøgeren, er det min opfattelse, at en sådan regel kan give anledning til betænkelighed, idet den da antager karakter af en slags omvendt bevisbyrderegel.

Der er derfor grund til at understrege betydningen af, at man i praksis også inddrager de kriterier, der tillige bør indgå i beskyttelsesvurderingen, jf. herved også det, Flygtningenævnet har tilføjet i skrivelsen af 7. januar 1992 om bedømmelsen af såvel den hidtidige som den fremtidige sikkerhed.

For fuldstændighedens skyld skal jeg tilføje, at udlændingelovens § 40 pålægger udlændingen en oplysningspligt, men bestemmelsen vedrører ikke bevisbyrdespørgsmålet. Jeg går således ud fra, at Flygtningenævnet er enig i, at udlændingelovens § 40 ingen selvstændig betydning har ved siden af udlændingelovens § 7, stk. 3, i det omfang en ansøger reelt har opfyldt sin oplysningspligt, dvs. har afgivet de oplysninger, som man med rimelighed kan forlange af ham. Bevisusikkerhed, der ikke kan tilskrives asylsøgeren, kan således ikke tillægges processuel skadevirkning for denne; jf. herved også betænkning nr. 968/1982 om udlændingelovgivningen, s. 202.

III. Vedrørende selve vurderingen af beskyttelsesmulighederne.

Om de sager, hvori der forelå en begrundelsesmæssig sammenblanding af beskyttelsesvurderingen og forfølgelsesrisikovurderingen, men også om visse andre sager, anførte jeg i min redegørelse af 31. august 1991, at der kunne rejses spørgsmål om, hvorvidt den nødvendige beskyttelse enten

blev sat lig med fravær af forfølgelsesrisiko eller

på anden måde lå under det beskyttelsesniveau, som jeg havde drøftet under mit møde med Flygtningenævnets formand den 28. august 1991.

Under mødet var der enighed om, hvilke elementer der burde indgå i beskyttelsesvurderingen

Beskyttelseskravet kan anses for opfyldt, såfremt

den pågældende gennem en lang periode (eventuelt hele livet) har "levet i fred", og

der er en velbegrundet udsigt til, at han eller hun fortsat vil kunne leve i fred.

At de pågældende gennem lang tid har levet i fred kan imidlertid ikke opstilles som en absolut betingelse; dette gælder navnlig i følgende tilfælde

Hvor risikoen for på ny at blive udsat for krænkelser ikke længere eksisterer, (således som det f.eks. er tilfældet med hensyn til tilbageholdelse fra israelernes side i forbindelse med invasionen i 1982-83), eller

det, den pågældende har været ude for, ligger langt tilbage i tiden, eller

der har været tale om indgreb eller foranstaltninger i anledning af ikke-politisk prægede strejkehandlinger eller lignende.

I min redegørelse gav jeg udtryk for den opfattelse, at de anførte kriterier bør inddrages ved vurderingen af, hvorvidt et muligt første asylland kan antages at yde den fornødne beskyttelse. Navnlig bør der tages stilling til, om der er en velbegrundet udsigt til, at de pågældende asylsøgere (fortsat) vil kunne leve i fred, således at deres personlige integritet er beskyttet.

Jeg konstaterer, at Flygtningenævnet er enig i denne opfattelse jf. ovenfor, afsnit 3, vedrørende den bevisbyrde, der påhviler myndighederne. Jeg foretager herefter ikke videre vedrørende dette spørgsmål.

Det skal dog tilføjes, at jeg har overvejet, om de nævnte elementer er inddraget fuldt ud i i de konkrete sager, f.eks. UDL-1, UDL-2, UDL-3, UDL-4, UDL-5, UDL-6, UDL-15, UDL-16, UDL-19, UDL-20, UDL-22, UDL-24, UDL-25 og UDL-26.

På baggrund af, at de pågældende asylsøgere må antages at ville kunne opnå opholdstilladelse, såfremt lovforslaget om opholdstilladelse for statsløse palæstinensere fra Libanon vedtages, har jeg imidlertid ikke fundet grundlag for at foretage videre i de konkrete sager.

IV. Vedrørende afgørelsen af, til hvilket asylland en flygtning har nærmest tilknytning.

Advokat (A) havde i klagen til mig rejst spørgsmålet, om ikke Danmark måtte anses for nærmest til at yde beskyttelse for ansøgere, der i medfør af familiesammenføringsreglerne havde fået opholdstilladelse her i landet med henblik på varigt ophold. I forbindelse med min høring af Flygtningenævnet besluttede dette at fastlægge sin praksis således, at der i de tilfælde, hvor en statsløs palæstinenser fra Libanon har fået opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 1, meddeles K-status til den pågældende. Flygtningenævnet tog dog dengang forbehold over for familiesammenføringer i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 1, nr. 2, hvor ægteskabet var indgået, efter at den pågældende var indrejst i landet. På grundlag af Flygtningenævnets afgørelse i en konkret sag samt referatet fra nævnets koordinationsudvalgsmøde den 30. august 1991 forstår jeg, at dette forbehold nu er frafaldet.

Jeg tager den praksis, som Flygtningenævnet nu har fastlagt på dette område, til efterretning.

I sin klage rejste advokat (A) også spørgsmål om Flygtningenævnets praksis i forhold til statsløse palæstinensere fra Libanon, som ikke havde opholdt sig i Libanon i lang tid, eller som havde en overvejende tilknytning til Danmark gennem herboende nære slægtninge (uden for udlændingelovens § 9's kreds), kombineret med lang tids fravær fra Libanon.

Efter udlændingelovens § 7, stk. 3, kan der meddeles afslag på asyl til ansøgere, der på grund af en række nærmere angivne forhold har nærmere tilknytning til et andet land end Danmark, hvis de må antages at kunne opnå beskyttelse dér.

Under henvisning til formandskabets første beretning for Flygtningenævnets virksomhed (1. oktober 1983 - 31. marts 1987), s. 52 ff, anførte jeg i min redegørelse af 31. august 1991, at forhold som længerevarende fravær fra det mulige første asylland, fraværet af nære slægtninge dér og omvendt en overvejende tilknytning til Danmark gennem herboende nære slægtninge kan mindske tilknytningen til det mulige første asylland og ved en afvejning føre til, at tilknytning til Danmark får gennemslagskraft ved valget af asylland.

Jeg anførte videre, at når Flygtningenævnet skulle afgøre, om en ansøger har nærmest tilknytning til Libanon eller til Danmark, synes nævnet ikke at tillægge det megen vægt, at den pågældende har været fraværende fra Libanon igennem længere tid, måske mange år. Det samme gjaldt den betydning, det tillægges, at ansøgeren har den overvejende del af sin familie i Danmark og derfor kun ringe familiemæssig tilknytning til Libanon. Nogle af nævnets afgørelser forekom derved at ligge uden for rammerne af den praksis, som nævnet i øvrigt havde anlagt i forbindelse med vurderingen af den tilknytning, som flygtninge (af andre nationaliteter) bør have til et muligt første asylland.

I udtalelsen af 7. januar 1992 har Flygtningenævnet anført, at vurderingen af tilknytningsspørgsmålet for statsløse palæstinensere fra Libanon typisk vil være en afvejning af tilknytningen til Libanon, hvor de pågældende er født og opvokset, eller i det mindste har boet i en lang årrække, over for tilknytningen til Danmark, hvor de pågældende har opholdt sig som asylsøgere igennem de sidste 1-2 år. Såfremt det må antages, at de pågældende kan indrejse i Libanon, og der er en velbegrundet udsigt til, at de (fortsat) vil kunne opnå den fornødne beskyttelse, vil Libanon typisk kunne tjene som deres første asylland.

Efter Flygtningenævnets opfattelse gør der sig en væsentlig forskel gældende ved vurderingen af tilknytningsmomentet henholdsvis i "almindelige" første asyllandssager og i sagerne om de statsløse palæstinensere fra Libanon. Redegørelsen i formandskabets beretning sigter til den typiske asylsag, hvor ansøgeren er flygtet efter et mangeårigt ophold i sit (reelt eksisterende) hjemland og derefter opnår en eller anden form for tilknytning til 2 forskellige asyllande. I palæstinensersagerne er der imidlertid i de allerfleste tilfælde tale om, at ansøgeren er født og opvokset i Libanon (asyllandet), og således har opholdt sig dér i en årrække. Den pågældende har derved en helt anden tilknytning til Libanon end den tilknytning, som "en hjemlandsflygtning" typisk har til et muligt andet asylland end Danmark. Sprogligt, kulturelt, familiemæssigt, arbejdsmæssigt etc. er den statsløse palæstinensers tilknytning til asyllandet Libanon i langt de fleste tilfælde betydeligt stærkere end ansøgerens tilknytning til asyllandet i de sager, der er henvist til i beretningen.

Flygtningenævnet har herefter anført, at det således beror på en konkret vurdering, om en statsløs palæstinensers tilknytning til Danmark i form af et ophold på 1-2 år og familiemedlemmers tilstedeværelse her, er større end tilknytningen til Libanon, hvor den pågældende har opholdt sig i en længere årrække (f.eks. 20-25 år) og måske stadig har familiemedlemmer.

Til det anførte skal jeg bemærke, at jeg naturligvis er enig i, at sagerne vedrørende statsløse palæstinensere fra Libanon adskiller sig fra "almindelige" første asyllandssager ved, at der i palæstinensersagerne i de fleste tilfælde er tale om, at ansøgerne er født og opvokset i Libanon, og at de på den måde har opnået en tilknytning til landet.

Jeg henviser imidlertid tillige til, at det i beskyttelsesvurderingen indgår - som også anført af Flygtningenævnet i skrivelsen af 7. januar 1992 - hvorvidt en palæstinensisk flygtning hidtil har kunnet opholde sig i Libanon uden at blive udsat for overgreb mod sin personlige integritet. Har en asylsøger været borte fra Libanon gennem mange år, vil myndighederne ikke med henvisning til et forholdsvis nyligt (og beskyttet) ophold i Libanon kunne løfte en del af deres bevisbyrde i henseende til, at asylsøgeren må forventes at kunne opnå den fornødne beskyttelse i Libanon. I denne situation må andre, konkrete omstændigheder vedrørende udsigterne for den pågældendes ophold i landet tages i betragtning.

Det er derfor min opfattelse, at lang tids fravær fra Libanon samt på den ene side ringe familiemæssig tilknytning til Libanon og på den anden side overvejende familiemæssig tilknytning til Danmark bør indgå med betydelig vægt ved afgørelsen af tilknytningsspørgsmålet.

Der kan rejses spørgsmål om, hvorvidt Flygtningenævnet i sagerne UDL-15, UDL-16 og UDL-24 har ladet de anførte forhold indgå med den fornødne vægt i afvejningen.

Fremhæves kan særligt Flygtningenævnets sag UDL-15, som drejer sig om en 21-årig mand, der ikke har opholdt sig i Libanon, siden han var 6 år, men hvor nævnet har lagt vægt på, at "ansøgerens familie stammer fra Libanon, hvor ansøgeren også er født og fortsat har familie, at ansøgeren har fået udstedt et libanesisk rejsedokument, og at ansøgeren ikke har været udsat for forhold, der sandsynliggør, at ansøgeren ikke kan opnå den fornødne beskyttelse i Libanon". Denne sag skal ses i sammenhæng med Flygtningenævnets sag UDL-16, som omfatter den unge mands mor og hans 6 søskende. Af disse har de 4 yngste søskende aldrig opholdt sig i Libanon. Moderen har ikke forældre i Libanon, og de fleste af hendes søskende er bosat i udlandet; familien har kun besøgt Libanon 2 gange i 15 år. Under det andet besøg (i 1989) boede de hos moderens søster i et akut-center for hjemløse. Efter 15 års fravær fra Libanon forekommer familien på den baggrund ikke at have nogen nær tilknytning til landet, og myndighederne forekommer at have svært ved at løfte bevisbyrden for, at familien har en velbegrundet udsigt til at kunne leve i sikkerhed i Libanon. - Da de pågældende har opnået opholdstilladelse af humanitære grunde i henhold til udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 2, har jeg imidlertid ikke fundet tilstrækkelig anledning til at foretage videre i de pågældende sager.

V. Vedrørende indrejseproblemer.

Den 28. august 1991 tilkendegav Flygtningenævnets formand, at Flygtningenævnet ville gennemgå de allerede afgjorte sager med henblik på en stillingtagen til, hvad der kunne gøres ved spørgsmålet om de statsløse palæstinenseres mulighed for at indrejse i Libanon uden de fornødne identitetspapirer m.v. (herunder spørgsmålet om betydningen af manglende UNRWA-registrering).

Flygtningenævnet har efterfølgende gennemgået samtlige sager og i den forbindelse iværksat en nærmere undersøgelse i tre af disse. Så vidt jeg forstår, var det alene i disse tre sager, at nævnet ikke umiddelbart havde oplysninger om, at Libanon på den ene eller den anden måde (ved UNRWA-registrering, ID-kort eller udstedelse af lignende identitetspapirer) havde "vedkendt sig" de pågældende.

Jeg tager det meddelte til efterretning.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt Libanon er rede til at modtage statsløse palæstinensere, som ikke ved indrejsen er i besiddelse af identitetspapirer, har Flygtningenævnet oplyst, at det har forstået, at rigspolitichefen vil foretage en forudgående undersøgelse af dette spørgsmål hos de libanesiske myndigheder. Såfremt det i konkrete tilfælde måtte vise sig, at de libanesiske myndigheder ikke vil tillade den pågældende at indrejse i Libanon, foreligger der væsentlige nye oplysninger, som kan danne grundlag for en genoptagelse af sagen i Flygtningenævnet.

Jeg har ikke på det foreliggende grundlag fundet at burde fremsætte bemærkninger til denne procedure, idet der for tiden behandles en klage i Justitsministeriet over, at rigspolitichefen foretager den omhandlede undersøgelse ved fremsendelse af identitetsoplysninger om de palæstinensiske asylsøgere til Libanon.

VI. Vedrørende de omgjorte sager.

Flygtningenævnet har underrettet mig om, at nævnet har omgjort sine tidligere beslutninger i 5 af de oversendte sager, og herved meddelt 7 personer asyl. I alle sagerne har Flygtningenævnet foretaget en ændret realitetsvurdering for så vidt angår beskyttelsesmulighederne. I 2 af sagerne er der taget hensyn til ansøgernes overvejende familiemæssige tilknytning til Danmark og ringe familiemæssige tilknytning til Libanon.

Jeg tager ændringen af afgørelserne til efterretning.

Jeg tager endvidere Flygtningenævnets ændrede begrundelser i følgende sager til efterretning: UDL-9, UDL-10, UDL-11 og UDL-14.

VII. Afsluttende bemærkninger.

De 27 sager, som jeg har modtaget retur fra Flygtningenævnet, og som mine udtalelser i denne skrivelse bygger på, omfatter 41 personer. Flygtningenævnet har omgjort 5 af sagerne og meddelt 7 personer asyl. Hertil kommer, at 15 af de omhandlede personer har fået opholdstilladelse af humanitære grunde. De resterende 19 personer vil være omfattet af det fremsatte lovforslag om opholdstilladelse for statsløse palæstinensere fra Libanon (L 211/1992). De vil i givet fald efter ansøgning kunne få opholdstilladelse i henhold til loven, hvorefter jeg forstår, at der vil blive meddelt de pågældende asyl, jf. nævnsformandens omtalte skrivelse af 6. februar 1992. Det, jeg ovenfor har anført om de konkrete sager, er derfor kun anført til illustration af min generelle opfattelse vedrørende Flygtningenævnets behandling af ansøgninger om asyl fra statsløse palæstinensere fra Libanon. Jeg har således ikke taget konkret stilling til, i hvilket omfang de anførte synspunkter i hver enkelt sag ville kunne begrunde en genoptagelse i nævnet med henblik på en ændring af de trufne afgørelser i realiteten. Jeg har herved også tillagt det en vis vægt, at det i Flygtningenævnets formands skrivelse af 6. februar 1992 er anført, at nævnet har besluttet at sætte behandlingen af alle sager vedrørende ansøgere, der kan forventes omfattet af loven, i bero, indtil lovforslaget er færdigbehandlet i Folketinget.

...

Der henvises til Flygtningenævnets j.nr. UDL-1, UDL-2, UDL-3, UDL-4, UDL-5, UDL-6, UDL-7, UDL-8, UDL-9, UDL-10, UDL-11, UDL-12, UDL-13, UDL-14, UDL-15, UDL-16, UDL-17, UDL-18, UDL-19, UDL-20, UDL-21, UDL-22, UDL-23, UDL-24, UDL-25, UDL-26, UDL-27."

I skrivelse af 12. marts 1992 fremsatte Flygtningenævnet bemærkninger til min redegørelse af 25. februar 1992 (skrivelsen er optrykt som bilag 5 ); Flygtningenævnets bemærkninger besvarede jeg i skrivelse af 23. marts 1992 ( bilag 6 ).

Følgende bilag er optrykt nedenfor

Bilag 1

Redegørelse af 31. august 1991 vedrørende Flygtningenævnets behandling af ansøgninger om asyl fra statsløse palæstinensere fra Libanon.

Bilag 2

Folketingets Ombudsmands skrivelse af 23. september 1991 til Flygtningenævnet.

Bilag 3

Flygtningenævnets skrivelse af 14. oktober 1991 til Folketingets Ombudsmand.

Bilag 4

Flygtningenævnets skrivelse af 7. januar 1992 til Folketingets Ombudsmand.

Bilag 5

Flygtningenævnets skrivelse af 12. marts 1992 til Folketingets Ombudsmand.

Bilag 6

Folketingets Ombudsmands skrivelse af 23. marts 1992 til Flygtningenævnet.

Resumé

Som advokat for en gruppe statsløse palæstinensere fra Libanon klagede A til ombudsmanden over, at Flygtningenævnet (FLN) havde lagt til grund, at Libanon kunne tjene som asylland for statsløse palæstinensere. A rejste i den forbindelse en række spørgsmål, navnlig om de kriterier, der skal indgå i beskyttelsesvurderingen i henhold til udlændingelovens § 7, stk. 3.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere, at FLN ikke generelt meddelte asyl til statsløse palæstinensere fra Libanon. Ombudsmanden drøftede under et møde med FLN's formand en række generelle retlige spørgsmål, og ombudsmanden gav på den baggrund i en redegørelse af 31. august 1991 udtryk for sin foreløbige opfattelse af en række retlige tvivlsspørgsmål. På det grundlag blev et antal sager genoptaget i FLN, og ombudsmanden tilkendegav herefter i en udtalelse af 25. februar 1992 sin endelige opfattelse vedrørende de retlige spørgsmål, som sagen rejste. Det drejede sig om I. FLN's begrundelse.

Spørgsmålet om den begrundelsesmæssige sammenblanding af beskyttelsesvurderingen og forfølgelsesrisikovurderingen.

Spørgsmålet om ufuldstændige begrundelser.

II. Eventuel urigtig anvendelse af bevisbyrdereglerne.

III. Vurderingen af beskyttelsesmulighederne.

IV. Afgørelsen af, til hvilket asylland en flygtning har nærmest tilknytning.

V. Indrejseproblemer.

Ombudsmanden tilkendegav ikke nogen endelig opfattelse vedrørende FLN's behandling af de konkrete asylsager, idet de asylsøgere, der havde klaget til ombudsmanden, måtte forventes at få asyl i henhold til en særlov om opholdstilladelse for statsløse palæstinensere fra Libanon. (*1) (J. nr. 1991-788-613).