Sag om eventuel flytning af Danmarks Statistik en lovgivningssag? Sagsbegrebet.

Sag om eventuel flytning af Danmarks Statistik en lovgivningssag? Sagsbegrebet.

A klagede over Boligministeriets og Finansministeriets afslag på at give ham aktindsigt i en sag vedrørende Danmarks Statistiks ønske om at flytte til nye lokaler.

Det fremgik af akterne, at Danmarks Statistik i sommeren 1990 ønskede at flytte fra lejemål i statens ejendom Sct. Kjelds Gård i Sejrøgade på Østerbro, til en ejendom i Brøndby. Økonomiministeriet, Boligministeriet, Slots- og Ejendomsstyrelsen samt Finansministeriet blev involveret i sagen.

Flytteønsket var bl.a. begrundet i dårligt indeklima og ringe vedligeholdelsestilstand for lokalerne i Sejrøgade. Boligministeriet og Finansministeriet modsatte sig planerne, da man forudså vanskeligheder ved at genudleje til anden side.

Gennemførelse af flytteplanerne ville indebære, at der skulle indgås en lejekontrakt med 10 års uopsigelighed for det nye lejemål. Den samlede fremtidige huslejeudgift ville stort set svare til, hvad Danmarks Statistik betalte for lokalerne i Sejrøgade.

Det blev under sagen gjort klart - bl.a. på grund af den politiske interesse for flytteplanerne - at indgåelse af lejekontrakten for det nye lejemål skulle forelægges Folketingets Finansudvalg gennem aktstykke udfærdiget af Boligministeriet.

Efter et møde afholdt den 7. september 1990 med deltagelse af Boligministeriet, Finansministeriet, Danmarks Statistik og Økonomiministeriet blev flytteplanerne skrinlagt.

Ved to skrivelser af 29. september 1990 begærede A aktindsigt i "den såkaldte "flyttesag" vedrørende Danmarks Statistik, dvs. Danmarks Statistiks ønske om at flytte fra bygningen på Østerbro".

Begæringerne var stilet til Finansministeriet og Boligministeriet.

Begge ministerier afslog begæringen under henvisning til, at sagen vedrørte overvejelser om tilvejebringelse af bevillingsmæssig hjemmel og dermed – efter reglen i offentlighedslovens § 2, stk. 2 – ikke var undergivet offentlighed i forvaltningen.

Herefter klagede A til mig.

Boligministeriet og Finansministeriet afgav enslydende udtalelser til sagen. Ministerierne anførte bl.a.

" ...

Sagen drejer sig om overvejelser om at skaffe bevillingsmæssig dækning for udgifter til en flytning af Danmarks Statistik. Denne flytning blev opgivet. Efter ... ministeriets opfattelse er det netop meningen med reglen i § 2, stk. 2, at det skal være muligt at foretage interne overvejelser om lovgivning - herunder bevillingslove - uden at offentligheden får indsigt heri. Det er ... ministeriets opfattelse, at dokumenter i sager om lovgivning - herunder bevillingslove - kun undergives aktindsigt, såfremt lovforslag faktisk fremsættes for Folketinget, og en sådan fremsættelse vil som nævnt ikke finde sted i den foreliggende sag.

... "

Sagens akter bestod af diverse notater om baggrunden for og konsekvenserne af at flytte Danmarks Statistik. Der var efter de afholdte møder udarbejdet mødereferater. Der var ligeledes udarbejdet et udkast til aktstykke til finansudvalget vedrørende flytningen. Sagen indeholdt en relativt omfattende korrespondance mellem de involverede myndigheder.

I en skrivelse til A udtalte jeg følgende

"1. Offentlighedsloven - der regulerer bl.a. pressens adgang til aktindsigt i forvaltningens dokumenter - gælder som udgangspunkt for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning.

Det fremgår dog af lovens § 2, stk. 2, at "sager om lovgivning, herunder bevillingslove" kun er omfattet af loven, "for så vidt lovforslag er fremsat for Folketinget". Bestemmelsen omfatter ifølge forarbejderne også konkrete bevillingssager, der forelægges for Folketingets Finansudvalg i form af aktstykker.

Det er forudsat, at dokumenter i sager om lovgivning, herunder bevillingslove, kun undergives aktindsigt, såfremt lovforslaget faktisk fremsættes for Folketinget. Et lovforslag, der bortfalder inden fremsættelsen, vil således ikke være omfattet af offentlighedsloven. Også bevillingssager, som bortfalder inden forelæggelsen for Folketingets Finansudvalg, undtages fra aktindsigt (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 207, og betænkning 857/1978, s. 39, 100 og 115).

2. Holdbarheden af det meddelte afslag på aktindsigt afhænger herefter af, om de omhandlede dokumenter vedrørende evt. flytning af Danmarks Statistik korrekt er henført under begrebet "sager om lovgivning, herunder bevillingslove".

Offentlighedslovens sagsbegreb er ikke defineret i lovteksten og er heller ikke søgt præciseret i forarbejderne. Loven må således antages at henholde sig til sædvanlig sprogbrug og tilsvarende administrative traditioner. Det giver sjældent fortolkningsproblemer, når der begæres aktindsigt i sager i gængs forstand, dvs. konkrete afgørelsessager. Er der derimod tale om forvaltningens faktiske virksomhed, om mere omfattende enkeltdispositioner eller om forvaltningens generelt prægede virksomhed, er sagsbegrebet helt upræcist og i realiteten indholdsløst som selvstændigt kriterium for fastlæggelse af lovens anvendelsesområde.

Den journaliseringsmæssige og praktiske (sagsomslag mv.) behandling og opbevaring af dokumenterne er vejledende, men kan selvsagt ikke i sig selv være afgørende for, hvorvidt der skal gives aktindsigt.

Ved fortolkningen af udtrykket "sager om lovgivning" og den heraf følgende undtagelse må det afgørende efter min mening være undtagelsesbestemmelsens formål, sammenholdt med lovens ordning i øvrigt. Formålet er at beskytte den politiske beslutningsproces. Offentlighedsloven indeholder ikke nogen almindelig undtagelsesbestemmelse til beskyttelse heraf. I stedet er der på begrænsede områder, hvor politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende, gjort undtagelse til beskyttelse af netop denne, eller netop denne del af den politiske beslutningsproces. Jeg henviser ud over § 2, stk. 2, til bestemmelserne i lovens § 10, nr. 1, og § 10, nr. 2. Denne lovgivningsteknik indebærer efter min mening, at sagsbegrebet i § 2, stk. 2, må afgrænses snævert, og således at det kun omfatter handlinger og dokumenter med nær tilknytning til den lovgivningspolitiske proces.

Fortolkningen af § 2, stk. 2, må principielt være den samme, uanset om der begæres aktindsigt, før sagen forelægges for Folketinget, og der kun er tale om en tidsbegrænset undtagelse, eller aktindsigt begæres, efter at projektet er opgivet, og der er tale om en definitiv undtagelse fra aktindsigt, jf. ovenfor under 1. I praksis vil situationerne dog nok være temmelig forskellige. Hensynet til beskyttelse af den politiske beslutningsproces - som må være afgørende i tvivlstilfælde - vil formentlig normalt stå stærkere, når projektet stadig er i live og ønskes forelagt for Folketinget, end i situationer hvor der begæres aktindsigt i et opgivet projekt.

3. Afgrænsningsproblemet består bl.a. i forhold til centraladministrationens arbejde med generelle spørgsmål, undersøgelsesvirksomhed, planlægning mv., hvor lovgivning nok er en mulighed, men en fjern og usikker mulighed.

Efter min opfattelse må det som udgangspunkt for anvendelse af § 2, stk. 2, kræves, at der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativ præcist angivet indhold, særlig i henseende til hvilke emner der søges reguleret. Det må endvidere normalt kræves, at det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid. Et præcist angivet, men omfattende lovgivningsprojekt vil naturligvis kunne være meget tidkrævende, f.eks. ved overgivelse af opgaven til et særligt lovforberedende udvalg. I så fald må tidsfaktoren komme i anden række og hovedvægten lægges på den målrettede virksomhed.

4. Hvis begæringen om aktindsigt utvivlsomt omfatter en sag om lovgivning i ovennævnte forstand, foreligger der spørgsmål om, hvilke dokumenter der indgår i lovgivningssagen. Der vil navnlig kunne være tvivl i tilfælde, hvor det aktuelle lovgivningsinitiativ er en udløber af en mere omfattende sag, og/eller hvor lovgivningsprojektet har nær sammenhæng med den løbende forvaltningsvirksomhed på området og for en del er baseret på dokumenter, der er tilvejebragt i den forbindelse.

Efter min opfattelse vil udtrykket sager om lovgivning i offentlighedslovens § 2, stk, 2, i overensstemmelse med det ovenfor omtalte fortolkningsprincip normalt kun omfatte dokumenter, der er tilvejebragt med henblik på det aktuelle lovgivningsprojekt.

Jeg henviser i den forbindelse også til motiverne til offentlighedslovens § 2, stk. 2, hvor der som eksempler på, hvilke dokumenter der omfattes af bestemmelsen - altså indgår i en sag om lovgivning - er nævnt "udtalelser fra organisationer og fra underordnede myndigheder og institutioner" samt "betænkninger eller redegørelser fra sagkyndige udvalg, arbejdsgrupper mv., der har fået til opgave at tage stilling til lovgivningsspørgsmål." (Niels Eilschou Holm, Kommentar til Offentlighedsloven, Kbh. 1971, s. 98, smh. samme forfatter i Juridisk Grundbog I 1975 s. 106, og Betænkning 857/1978 om Offentlighedslovens Revision, s. 100, hvortil der henvises i bemærkningerne til lovforslaget Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 207 f ). Der er tale om dokumenter, som forudsætter eksistensen af et bestemt, nærmere angivet lovgivningsprojekt, og som er udarbejdet som led i den pågældende myndigheds eller institutions deltagelse i lovgivningsprocessen.

5. Om bevillingslovgivning, herunder konkrete bevillingssager, der forelægges Folketingets Finansudvalg, gælder det særlige forhold, at lovgivningsspørgsmålet alene omfatter udgiftsforbruget i forbindelse med dispositioner, afgørelser, kontraktsindgåelser mv., der udgør sager i sædvanlig (materiel) forstand. Det udgiftsmæssige aspekt kan være mere eller mindre fremtrædende. Nogle gange dominerer det. Andre gange er bevillingsbehovet en underordnet del af en beslutning, der har vidtgående implikationer i andre henseender, f.eks. flytning af en statsinstitution til provinsen eller sager om privatisering af offentlig virksomhed.

Hertil kommer, at der kan være tvivl om, hvorvidt en konkret bevillingssag bliver forelagt for Folketingets Finansudvalg. Der gælder visse retningslinier for, hvilke sager der skal forelægges, jf. Finansministeriets budgetvejledning (1989), afsnit 61. Herudover forelægges i betydeligt omfang sager, som det af andre grunde findes hensigtsmæssigt at forelægge for finansudvalget. En hvilken som helst forvaltningssag af blot nogen økonomisk og samfundsmæssig betydning kan for så vidt blive til en sag, hvor der udfærdiges aktstykke.

Disse forhold - og hensynet til, at der ikke sker udhuling af offentlighedslovens grundprincip - kræver efter min mening, at der foretages en forholdsvis snæver afgrænsning af den sag, der omhandler fremskaffelse af bevillinger via Folketinget, og som dermed kan undtages fra aktindsigt efter § 2, stk. 2.

Hvor det udgiftsmæssige aspekt er underordnet, men dog kræver en finansudvalgsforelæggelse, eller hvor en sådan forelæggelse sker uden at være påkrævet (på tilsvarende måde som forvaltningssager ofte forelægges Folketingets øvrige stående udvalg), vil det efter min opfattelse i almindelighed ikke være holdbart at udstrække undtagelsesbestemmelsen til hele den sag, som danner baggrund for finansudvalgsforelæggelsen, og som der henvises til i aktstykket.

Konsekvensen er, at der ofte må sondres mellem på den ene side bevillingssagen, dvs. sagen om udfærdigelse af aktstykke til finansudvalget, og på den anden side sagen defineret i relation til den påtænkte disposition over for omverdenen. Bevillingssagen vil efter omstændighederne kun omfatte selve aktstykket og udkast hertil samt brevveksling om, hvad der skal stå i aktstykket. Sagens øvrige dokumenter vil ikke kunne undtages fra aktindsigt efter § 2, stk. 2, men eventuelt efter andre af lovens undtagelsesbestemmelser.

6. I den foreliggende sag om flytning af Danmarks Statistik er det efter min opfattelse nødvendigt at sondre mellem på den ene side bevillingssagen og på den anden side selve flyttesagen, dvs. den sag, hvor der i anledning af ønsket fra Danmarks Statistik foretages undersøgelser og udveksles oplysninger og synspunkter vedrørende behovet for og hensigtsmæssigheden af at flytte til andre lokaler.

Der har efter min opfattelse ikke i bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, været hjemmel til, som sket, at undtage samtlige dokumenter i flyttesagen fra aktindsigt."

Jeg gjorde Finansministeriet og Boligministeriet bekendt med min opfattelse og henstillede samtidig til ministerierne at træffe en ny afgørelse vedrørende A's begæring om aktindsigt.

Resumé

Danmarks Statistik (DS) ønskede at flytte fra et lejemål i en af statens ejendomme. Den samlede fremtidige huslejeudgift ville stort set svare til, hvad DS betalte på daværende tidspunkt. Det blev under sagen gjort klart - bl.a. på grund af den politiske interesse for flytteplanerne - at indgåelse af lejekontrakten for det nye lejemål skulle forelægges Folketingets Finansudvalg (FFU) gennem aktstykke udfærdiget af Boligministeriet (BM).

Efter et møde mellem BM, Finansministeriet (FM), DS og Økonomiministeriet blev flytteplanerne opgivet. Herefter begærede A aktindsigt i "flyttesagen" vedrørende DS. FM og BM afslog begæringen under henvisning til, at sagen vedrørte overvejelser om tilvejebringelse af bevillingsmæssig hjemmel og dermed - efter reglen i offentlighedslovens § 2, stk. 2 - ikke var undergivet offentlighed i forvaltningen.

Ombudsmanden udtalte, at begrebet "sager om lovgivning" i § 2, stk. 2, må afgrænses snævert, og at denne fortolkning principielt må være den samme, uanset om der begæres aktindsigt, før sagen forelægges for Folketinget, eller efter et projekt er opgivet. Med hensyn til bevillingslovgivning, herunder konkrete bevillingssager, bemærkede ombudsmanden, at i en sag, hvor det udgiftsmæssige aspekt er underordnet, men dog kræver en forelæggelse for FFU, vil det i almindelighed ikke være holdbart at udstrække undtagelsesbestemmelsen til hele den sag, som danner baggrund for finansudvalgsforelæggelsen.

I den foreliggende sag udtalte ombudsmanden, at det var nødvendigt at sondre mellem på den ene side bevillingssagen og på den anden side selve flyttesagen. Ombudsmanden konkluderede, at der ikke havde været hjemmel i offentlighedslovens § 2, stk. 2, til at undtage samtlige dokumenter i flyttesagen fra aktindsigt og henstillede til FM og BM at træffe en ny afgørelse vedrørende A's begæring om aktindsigt. (J. nr. 1990-1581-29).