Ændring af administrativ praksis vedrørende supplerende saneringstabserstatning.

Ændring af administrativ praksis vedrørende supplerende saneringstabserstatning.

Andelsboligforeningen A klagede over, at Bygge- og Boligstyrelsen var af den opfattelse, at "rentemarginalen" ikke var en støtteberettiget udgift i henhold til saneringsloven i forbindelse med en af A gennemført ombygning og istandsættelse af foreningens ejendom.

Det fremgik af sagens akter, at A den 22. januar 1988 bl.a. sendte det endelige byggeregnskab vedrørende påbudte saneringsarbejder på A's ejendom til Direktoratet for Stadens Faste Ejendomme til godkendelse. De samlede udgifter udgjorde i henhold til regnskabet 9.926.981,88 kr. Skæringsdagen foresloges fastsat til den 1. maj 1987.

Efter yderligere brevveksling mellem A og direktoratet godkendte dette i skrivelse af 24. januar 1989 regnskabet for de påbudte saneringsarbejder. Direktoratet opgjorde i skrivelsen A's støtteberettigede udgift til 8.667.000 kr.

Grundlaget for A's låneoptagelse, hvortil der ville blive ydet rentesikring, fastsattes til 4.300.000 kr., hvorefter saneringstabet udgjorde 4.367.000 kr. Dette beløb med tillæg af renter fra skæringsdatoen den 1. maj 1987 blev samme dag indsat på A's byggelånskonto i Privatbanken.

Samtidig (24. januar 1989) bad direktoratet Kongeriget Danmarks Hypotekbank og Finansforvaltning om at foretage udmåling og udbetaling af rentesikring fra skæringsdagen. Direktoratet anførte herved i skrivelsen til hypotekbanken

"...

Som led i saneringsarbejdernes midlertidige finansiering har kommunen garanteret for byggelånet til ejeren. Kommunen (og Boligstyrelsen) hæfter derfor også for de byggelånsrenter, som er påløbet i tiden efter arbejdernes færdiggørelse og delvis skal dækkes af rentesikring. Det er således af væsentlig betydning at sikre, at 1. udbetaling af rentesikringen anvendes til delvis indfrielse af byggelånet.

Man skal derfor anmode hypotekbanken om ved den 1. udbetaling af rentesikringen at indbetale beløbet på ejerens byggelånskonto .... i Privatbanken ....".

Den endelige finansiering af saneringsarbejderne skete gennem låneoptagelse hos Nykredit. Disse lån forrentedes fra den 14. august 1989.

Efter lånesagens afslutning ansøgte A i skrivelse af 14. november 1989 om yderligere saneringstabserstatning bl.a. som følge af, at markedsrenten på lånene hos Nykredit var lavere end byggelånsrenten incl. provision i perioden efter skæringsdagen den 1. maj 1987 og indtil den 14. august 1989 (rentemarginal). A opgjorde sit tab i perioden til 276.185,62 kr.

Den 10. januar 1990 afslog Direktoratet for Stadens Faste Ejendomme ansøgningen om yderligere saneringstabserstatning til dækning af rentemarginalen. I skrivelsen anførte direktoratet

"...

at spørgsmålet om ydelse af saneringsstøtte til dækning af rentemarginaler har været gjort til genstand for principielle overvejelser i Boligstyrelsen, der herefter ved den i kopi vedlagte skrivelse af 19. december 1989 har fastslået, at der ikke findes hjemmel i lovgivningen til at yde godtgørelse herfor.

Kommunen finder herefter at måtte henholde sig til det af Boligstyrelsen anførte.

..."

I den omtalte skrivelse af 19. december 1989 anførte Boligstyrelsen om hjemmelen til at yde saneringsstøtte til dækning af rentemarginalen

"Efter nøje gennemgang af lovgivningen og dens forudsætninger er det Boligstyrelsens opfattelse, at der for tiden efter saneringens afslutning (skæringsdagen) i forbindelse med berigtigelsen af rentesikring, hverken vil blive ydet eller krævet godtgørelse for rentedifferencen mellem byggelån og endeligt lån (realkreditlån) eller mellem renten på det endelige lån og den beregnede rentesats, som rentesikringen udbetales efter.

I denne forbindelse skal anføres, at efter § 52, stk. 4, ydes rentesikringen med virkning fra arbejdernes færdiggørelse og udbetales kvartalsvis bagud, første gang når regnskabet er godkendt og da for perioden fra arbejdernes færdiggørelse til nærmeste kvartalsafslutning forud for rentesikringens berigtigelse.

Den i loven foreskrevne procedure indebærer, at den første udbetaling af rentesikring i reglen vil ske med en vis forsinkelse.

Desuagtet er der ikke i lovbestemmelserne om rentesikring eller forarbejderne dertil fastsat regel om regulering af støtten for rentetab som følge af, at rentesikringen efter den i loven foreskrevne procedure udbetales med en vis forsinkelse.

Det skal på denne baggrund fastslås, at der ikke i medfør af loven er grundlag for at rejse krav om regulering af støtten som følge af rentetab i forbindelse med afregning af rentesikringen."

Den 16. januar 1990 bad A direktoratet om at overveje sagen på ny, idet A efter supplerende undersøgelser forbeholdt sig at vende tilbage til sagen.

I skrivelse af 8. februar 1990 fastholdt direktoratet sin afgørelse om ikke at kunne udbetale erstatning til dækning af rentemarginalen, medmindre der forelå en positiv tilkendegivelse herom fra Boligstyrelsen. Samtidig vedlagde direktoratet kopi af cirkulæreskrivelse af 8. januar 1990 fra Boligstyrelsen vedrørende rentesikring.

Om rentesikringens udbetaling fremgår af pkt. 5 i cirkulæreskrivelsen

"Efter § 52, stk. 4, ydes rentesikringen med virkning fra arbejdernes færdiggørelse og udbetales kvartalsvis bagud, første gang når regnskabet er godkendt og da for perioden fra arbejdernes færdiggørelse til nærmeste kvartalsafslutning forud for rentesikringens berigtigelse.

Den i loven foreskrevne procedure indebærer, at den første udbetaling af rentesikring i reglen vil ske med en vis forsinkelse.

Der er ikke i lovbestemmelserne om rentesikring eller forarbejderne dertil fastsat regler om regulering af støtten hverken for rentetab eller gevinst, som følge af forskel i renten mellem det rentesikrede lån og det eventuelle byggelån, som finansierer den rentesikringsberettigede udgift i perioden fra arbejdernes færdiggørelse, indtil det rentesikrede lån optages.

Der er heller ikke bestemmelser om dækning af rentetab som følge af, at rentesikringen efter den i loven foreskrevne procedure udbetales med en vis forsinkelse.

Det skal derfor understreges, at ejere, der er berettigede til rentesikring, ikke kan gøre krav gældende om regulering af støtten som følge af rentetab eller -gevinst i forbindelse med afregning af rentesikringen.

For i videst muligt omfang at mindske et eventuelt rentetab, bør ejeren af den ombyggede ejendom, hvortil der skal ydes rentesikring, derfor snarest muligt i tilslutning til saneringsarbejdernes afslutning hjemtage det lån (evt. som et acontolån, hvor dette er muligt, og evt. mod fornøden bankgaranti eller anden garanti), hvortil der skal ydes rentesikring, således at byggelånet i videst muligt omfang kan indfries.

....

Det forudsættes samtidig, at kommunerne berigtiger byggeregnskabet hurtigst muligt, således at sagen kan afsluttes, den endelige belåning kan komme på plads, og rentesikringen kan komme til udbetaling.

Såfremt der er større afvigelser mellem de samlede støtteberettigede udgifter i tilsagnet og i regnskabet, eller støtteberigtigelsen ikke kan afsluttes inden for maksimalt 3 måneder fra det endelige dokumenterede regnskab modtages i kommunen, bør kommunen snarest afgive en foreløbig udtalelse til ejeren om den forventede størrelse af det lån, hvortil der vil blive ydet rentesikring til ejerens brug ved låneoptagelsen. I det omfang, låneoptagelsen forudsætter kommunal garanti, bør udtalelsen samtidig tage stilling til, i hvilket omfang en sådan vil blive ydet.

..."

I skrivelser af 22. februar og 21. maj 1990 klagede A over afgørelsen til Bygge- og Boligstyrelsen. A begrundede særligt klagen med, at styrelsen i sin hidtidige - og i vide kredse kendte - administrative praksis i hvert tilfælde til andelsboligforeninger havde godkendt udbetaling af supplerende saneringstabserstatning til dækning af "rentemarginalen".

Den 5. juli 1990 bad Bygge- og Boligstyrelsen i forbindelse med behandlingen af A's klage Direktoratet for Stadens Faste Ejendomme oplyse, om man som følge af den administrative praksis, der var fulgt inden udsendelsen af cirkulæreskrivelsen af 8. januar 1990, på noget tidspunkt havde givet A forhåndstilsagn om en vis dækning af "rentemarginalen". Styrelsen henviste samtidig til skrivelse af 30. marts 1990 til direktoratet, hvori styrelsen bl.a. anførte

"...

Udgiften, hvis endelige størrelse dels afhænger af en eventuel renteforskel mellem byggelånsrenten og den endelige finansieringsrente, samt tidsforløbet mellem skæringsdagen for ombygningens afslutning og ombygningsregnskabets berigtigelse i kommunen, må således principielt afholdes af ejeren af den ombyggede ejendom.

.....

Det må dog samtidig konstateres, at som en følge af den administrative praksis, der er fulgt i såvel styrelsen som i (K) kommune, kan kommunen have forpligtet sig til en vis dækning af den såkaldte rentemarginal. Bygge- og Boligstyrelsen kan derfor give sin tilslutning til, at (K) kommune i forbindelse med afslutning af sager, hvor kommunen har givet ejeren forhåndstilsagn herom i den enkelte konkrete sag, og hvor dette kan dokumenteres, lader et supplerende tab komme til udbetaling efter de hidtil i kommunen anvendte retningslinier.

..."

På grundlag heraf meddelte Direktoratet for Stadens Faste Ejendomme A den 12. juli 1990, at man ikke fandt, at kommunen eller Boligstyrelsen ved aftale eller andet forhåndstilsagn, som kunne dokumenteres, havde forpligtet sig over for A til at betale "rentemarginalen". Kopi af skrivelsen blev sendt til Bygge- og Boligstyrelsen, der den 3. august 1990 meddelte A, at man ikke fandt anledning til at ændre direktoratets afgørelse om ikke at dække "rentemarginalen".

I klagen til mig over afgørelsen anførte A, at Direktoratet for Stadens Faste Ejendomme godkendte det endelige byggeregnskab den 24. januar 1989. På dette tidspunkt var det direktoratets faste praksis at yde supplerende saneringstabserstatning til dækning af "rentemarginalen". Det var derfor A's opfattelse, at andelsboligforeningen havde krav på at få erstattet "rentemarginalen" i henhold til den tidligere, men nu ændrede praksis.

A henviste endvidere til, at foreningens advokat i sin egenskab af advokat for en anden andelsboligforening, hvis saneringssag direktoratet behandlede sideløbende med nærværende sag, ved telefonsamtaler med en vicekontorchef i direktoratet fik tilkendegivelser om, at den anden andelsboligforening i henhold til gældende fast administrativ praksis kunne forvente at få dækket "rentemarginalen" som saneringstabserstatning. Det var advokatens opfattelse, at tilkendegivelsen også omfattede A under nærværende sag. A oplyste samtidig, at direktoratet rent faktisk havde erstattet "rentemarginalen" i den anden sag. En lighedsbetragtning måtte derfor føre til, at A under denne sag tilkendtes en tilsvarende erstatning.

Endelig anførte A, at den skete praksisændring ikke burde tillægges tilbagevirkende kraft, idet hverken A eller direktoratet under sagens behandling havde mulighed for at tage en sådan ændring i betragtning. A henviste herved navnlig til, at direktoratet brugte mere end 1 år, inden man traf afgørelse om godkendelse af det endelige byggeregnskab. En sådan sagsbehandlingstid var klart i strid med cirkulæreskrivelsen af 8. januar 1990, hvoraf det fremgik, at sagernes behandling skulle fremskyndes bl.a. som følge af, at "rentemarginalen" ikke længere berettigede til supplerende saneringstabserstatning.

Bygge- og Boligstyrelsen fastholdt i skrivelse af 11. februar 1991 til mig i anledning af A's klage afgørelsen af 3. august 1990. Styrelsen anførte bl.a.

"...

I den pågældende skrivelse af 3.8.1990 og ligeledes i den nævnte cirkulæreskrivelse af 8.1.1990 (afsnit 5) samt en dertil hørende senere skrivelse af 30.3.1990 til (K) kommune har Bygge- og Boligstyrelsen gjort rede for, at ejere, der er berettigede til rentesikring, efter styrelsens opfattelse ikke kan gøre krav gældende om regulering af støtten som følge af et rentetab, der er opstået i forbindelse med rentesikringens afregning, idet den fornødne lovhjemmel til at imødekomme et sådant krav ikke er til stede. Undtagelse herfra kan kun - ud fra et synspunkt om begunstigende forvaltningsakt - gøres i tilfælde, hvor kommunen på et tidligere tidspunkt har givet ejeren forhåndstilsagn om en vis dækning af et sådant rentetab, hvilket kommunen kan have gjort som følge af den administrative praksis, der blev fulgt forud for 8.1.1990, jf. det herom anførte i styrelsens nævnte skrivelse af 30.3.1990 til (K) kommune.

Ifølge kommunens oplysning i skrivelse af 12.7.1990 og ifølge den nærmere redegørelse, som kommunen nu har givet i sin skrivelse af 4.1.1991, er der i den foreliggende sag intet sådant forhåndstilsagn givet fra kommunens side.

Det skal endvidere understreges, at efter styrelsens opfattelse har der ikke været hjemmel til at yde tabserstatning som følge af en konstateret rentemarginal, således som det er sket i en række tilfælde, og dette er blandt andet baggrunden for, at styrelsen har udsendt ovennævnte cirkulæreskrivelse af 8.1.1990.

Bygge- og Boligstyrelsen finder med henvisning til ovenstående ikke, at (A) kan gøre krav på, at sagen skal afgøres i overensstemmelse med tidligere sager, hvor rentemarginalen er medtaget som en støtteberettiget udgift.

..."

Styrelsen indhentede i øvrigt i anledning af A's klage til mig en udtalelse fra Direktoratet for Stadens Faste Ejendomme. Direktoratet oplyste således i skrivelse af 4. januar 1991 bl.a., at baggrunden for at erstatte "rentemarginalen" i den af A omtalte sideløbende saneringssag ikke skyldtes tilkendegivelser herom fremsat af en vicekontorchef i direktoratet, men at kravets eksistens telefonisk var bekræftet over for den pågældende andelsboligforenings revisor.

A fremsatte i skrivelse af 21. marts 1991 sine bemærkninger til de to udtalelser.

I et brev til A udtalte jeg følgende

"Reglerne om støtte i form af rentesikring til de udførte ombygnings- og istandsættelsesarbejder findes i saneringslovens § 52 (lovbekendtgørelse nr. 385 af 4. august 1983 med senere ændringer), hvori bl.a. bestemmes

"...

Stk. 2. Rentesikring ydes for så vidt angår de godkendte udgifter med fradrag af indestående på udvendige vedligeholdelseskonti, jfr. lov om midlertidig regulering af boligforholdene ...

Stk. 3. Rentesikringen ydes til renteudgiften ud over en effektiv forrentning på mere end en basisrente på 6 pct. p.a. af de optagne lån. Ved beregningen af rentesikringen kan der ikke tages hensyn til en forrentning, der ligger ud over markedsrenten for sædvanlige lån i realkreditinstitutterne til ombygnings- og forbedringsarbejder i udlejningsejendomme.

Stk. 4. Rentesikringen ydes med virkning fra arbejdernes færdiggørelse og udbetales kontant. ....

Stk. 5....."

Det fremgår af sagens akter, at byggelånsrenten incl. provision i perioden 1. maj 1987 (skæringsdagen) til den 14. august 1989, hvor den endelige finansiering fandt sted, oversteg rentesikringen beregnet i henhold til lovens § 52, stk. 3. Herved fremkom en udækket renteudgift, "rentemarginalen", der som udgangspunkt skal betales af (A). (A) har opgjort denne til 276.185,62 kr.

Efter det oplyste fulgte (K) Kommune i årene 1985-1990 en praksis, hvorefter kommunen efterfølgende, når den endelige finansiering havde fundet sted, i et vist omfang dækkede rentemarginalen som supplerende saneringstab. Denne praksis var efterhånden kendt i en større kreds.

I forbindelse med en nærmere gennemgang af nogle konkrete sager konstaterede Bygge- og Boligstyrelsen i december 1989, at der ikke i saneringsloven eller dennes forarbejder var hjemmel til helt eller delvist at dække "rentemarginalen".

I cirkulæreskrivelse af 8. januar 1990 vedrørende rentesikring understregede styrelsen derfor, at ejere, der var berettigede til rentesikring, ikke kunne gøre krav gældende om regulering af støtten som følge af rentetab i forbindelse med afregning af rentesikringen. I skrivelsen var ikke anført, fra hvilket tidspunkt denne praksis skulle følges. Bygge- og Boligstyrelsen tilsluttede sig imidlertid i skrivelse af 30. marts 1990 til (K) Kommune, at kommunen lod et supplerende tab komme til udbetaling i henhold til den hidtil fulgte praksis, såfremt det dokumenteredes, at kommunen havde givet en ejer forhåndstilsagn om en vis dækning af "rentemarginalen".

Som (A) har forelagt sagen for mig, har jeg ikke anledning til at gå nærmere ind på spørgsmålet, om der i saneringsloven eller dens forarbejder er hjemmel til helt eller delvist at dække "rentemarginalen". Jeg lægger derfor i det følgende Bygge- og Boligstyrelsens opfattelse af dette spørgsmål til grund for min afgørelse.

Det er såvel i teorien som i retspraksis antaget, at en forvaltningsmyndighed ikke er afskåret fra at ændre administrativ praksis, se nærmere herom Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udgave, s. 428 f, og Juridisk Grundbog, bind 4, 1989, s. 25.

Det kan således ikke give mig anledning til bemærkninger, at Bygge- og Boligstyrelsen i 1990 efter at have konstateret den manglende hjemmel til at dække "rentemarginalen" meddelte, at denne udgift måtte afholdes af ejendommens ejer.

Da baggrunden for den ændrede praksis var manglende hjemmel til at afholde udgiften, kan det heller ikke give mig anledning til bemærkninger, at den ændrede praksis blev fulgt i alle sager, hvori der endnu ikke var truffet konkret afgørelse om udbetaling af supplerende tab, medmindre det kunne dokumenteres, at kommunen havde givet en ejer forhåndstilsagn om en vis dækning af "rentemarginalen".

Det fremgår ikke af sagens akter, at (K) Kommune på forhånd under sagens behandling i kommunen havde givet (A) tilsagn om en vis dækning af "rentemarginalen". Jeg bemærker i den forbindelse, at det tilsagn om dækning, der blev givet Andelsboligforeningen (B), ikke ses at omfatte (A).

Det kan derfor ikke give mig anledning til bemærkninger, at Bygge- og Boligstyrelsen den 3. august 1990 afslog at yde dækning i henhold til et forhåndstilsagn herom.

Størrelsen af "rentemarginal-beløbet" afhænger - udover af forskellen mellem byggelånsrenten og den endelige finansieringsrente - af tidsforløbet mellem skæringsdagen for ombygningens afslutning og den endelige finansiering.

Bygge- og Boligstyrelsen anførte derfor, jf. ovenfor, i cirkulæreskrivelsen af 8. januar 1990, at en ejer for at mindske sit rentetab snarest muligt i tilslutning til saneringsarbejdernes afslutning burde hjemtage det endelige lån, eventuelt som et acontolån. Styrelsen forudsatte ligeledes, at kommunen berigtigede byggeregnskabet hurtigst muligt og senest inden 3 måneder fra modtagelsen af det endelige dokumenterede regnskab. Hvor fristen ikke kunne overholdes, burde kommunen afgive en foreløbig udtalelse til brug for ejerens endelige finansiering af ombygningen.

Skæringsdagen for afslutningen af ombygningsarbejderne på (A's) ejendom fastsattes til den 1. maj 1987. Endeligt byggeregnskab blev indsendt til kommunen den 22. januar 1988. Sagsbehandlingen i kommunen varede ca. 1 år. Kommunens godkendelse af det endelige byggeregnskab forelå således først den 24. januar 1989. Endelig finansiering og dermed fiksering af det beløb, der i henhold til den hidtil fulgte praksis dannede grundlag for udbetaling af supplerende saneringstabserstatning, fandt sted den 14. august 1989. At den endelige finansiering skete så sent, skyldtes bl.a., at ibrugtagningstilladelsen, der var en forudsætning for den endelige låneoptagelse, fremkom på et meget sent tidspunkt. Det fremgår ikke af de foreliggende oplysninger, hvad årsagen hertil var.

Jeg må lægge til grund, at såvel (A) som kommunen i hele denne periode gik ud fra, at en vis del af udgiften til "rentemarginalen" ville blive dækket i henhold til den i perioden fulgte administrative praksis. Hverken (A) eller kommunen havde derfor særlig anledning til at fremskynde sagens behandling og den endelige låneoptagelse.

På denne baggrund foreligger der efter min opfattelse i (A's) sag sådanne helt særlige omstændigheder, der - på samme måde som et forhåndstilsagn - vil kunne danne grundlag for udbetaling af i hvert tilfælde en del af "rentemarginal-beløbet", selv om et egentligt forhåndstilsagn herom ikke er givet."

Jeg gjorde Bygge- og Boligstyrelsen bekendt med min opfattelse og henstillede samtidig til styrelsen at overveje sagen på ny.

Resumé

Den 22. januar 1988 sendte andelsboligforeningen A det endelige byggeregnskab vedrørende påbudte saneringsarbejder på A's ejendom til K kommune til godkendelse. Skæringsdagen foresloges fastsat til den 1. maj 1987. Direktoratet godkendte regnskabet den 24. januar 1989. Saneringstabserstatning og rentesikring udbetaltes herefter til A. Den endelige finansiering af saneringsarbejderne fandt sted den 14. august 1989 gennem låneoptagelse hos Nykredit (N).

A ansøgte den 14. november 1989 i overensstemmelse med K's hidtidige praksis om yderligere saneringstabserstatning som følge af, at markedsrenten på lånene hos N var lavere end byggelånsrenten incl. provision i perioden efter skæringsdagen den 1. maj 1987 og indtil den 14. august 1989 (rentemarginal). A fik afslag på ansøgningen under henvisning til, at Bygge- og Boligstyrelsen (BB) i en cirkulæreskrivelse af 8. januar 1990 havde fastslået, at der ikke var hjemmel i saneringsloven til at erstatte et sådant tab, og da A ikke kunne dokumentere at have fået K's forhåndstilsagn om erstatning.

Da A og K siden afslutningen af ombygningsarbejderne på ejendommen den 1. maj 1987 og indtil den endelige finansiering den 14. august 1989 gik ud fra, at en vis del af udgiften til "rentemarginalen" ville blive dækket i henhold til den i perioden fulgte administrative praksis, havde hverken A eller K særlig anledning til at fremskynde sagens behandling og den endelige låneoptagelse.

På denne baggrund forelå der i sagen sådanne helt særlige omstændigheder, der - på samme måde som et forhåndstilsagn - ville kunne danne grundlag for udbetaling af i hvert tilfælde en del af "rentemarginal-beløbet". Ombudsmanden henstillede derfor til BB at overveje sagen på ny. (J. nr. 1990-1719-16).