Utilstrækkelig hjemmel til etablering af en offentlig EDB-database (KEMI-INFO). (kemi-info)

§ 8. Virksomheder, der anvender stoffer, materialer og produkter, som skal anmeldes, medlemmer af disse virksomheders sikkerhedsorganisationer samt bedriftssundhedspersonale kan få udleveret enhver registreret oplysning, som ikke er fortrolig efter § 5.

Stk. 2. Det samme gælder forskere, planlæggere og institutioner, der arbejder med afværgelse af person-, miljø- og tingskader.

§ 9. Registrets oplysninger kan i øvrigt udleveres efter lov om offentlighed i forvaltningen."

Bekendtgørelsen er i december 1981 blevet udgivet i et begrænset oplag med tilhørende bemærkninger udarbejdet af ovennævnte regeludvalg, hvori bl.a. er anført følgende

"....

Til § 7.

....

Udover de myndigheder, der kan trække oplysninger fra registret, vil også personer, som udøver opgaver efter miljø- og arbejdsmiljølovgivningen, og som er undergivet denne lovgivnings tavshedsbestemmelser, have adgang til at få oplysninger fra registret, når oplysningerne er nødvendige af hensyn til hvervets udøvelse.

...

Til § 8.

....

...Det forudsættes herved, at kun de oplysninger, der er nødvendige for at kunne varetage opgaverne, udleveres og at dette sker, uden at der herved videregives oplysninger, som er fortrolige.

....

Nogle oplysninger vil som enkeltoplysninger ikke være hemmelige, men det kan ændre karakter, hvis de sættes ind i bestemte sammenhænge. I denne situation vil bekendtgørelsens § 5 hindre en udlevering.

Muligheden for at besvare tværgående spørgsmål vil i øvrigt afhænge af, at registret ikke skal iværksætte særlige undersøgelser eller foranstaltninger.

....

Af ressourcemæssige og administrative årsager vil der ikke være mulighed for at etablere "on line"-kobling til registret. Til gengæld vil arbejdstilsynets dokumentationskontor få oplysninger, der er tilgængelige i henhold til EF-rådets direktiv af 18. september 1979 om 6. ændring af direktiv 67/548/EØF om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer. Der er kun direkte adgang til registret for de i § 7 nævnte, men registret vil kunne meddele oplysninger over datanet, såfremt de tekniske forudsætninger er til stede.

Til § 9.

...

...Det er dog en betingelse for udlevering af oplysninger efter § 9, i modsætning til efter § 8, at dokumenterne vedrører "sager", d.v.s. er modtaget af den offentlige forvaltning med henblik på eller er afsendt til en anden offentlig myndighed som led i en administrativ sagsbehandling. Til gengæld omfatter adgangen til aktindsigt principielt samtlige dokumenter i en sag.

For registrets vedkommende vil hver enkelt anmeldelse være en sag; men en stor del af det kommende registers oplysninger vil ikke være del af nogen sag i offentlighedslovens forstand og vil derfor ikke kunne være genstand for aktindsigt, medmindre de tillige indgår i en forvaltningsmyndigheds sagsbehandling.

..."

På baggrund af det ovenfor anførte vedrørende arbejdsmiljølovens § 49a, stk. 4, og forarbejderne hertil er det min opfattelse, at der ikke er hjemmel til at give adgang til Produktregistrets oplysninger i videre omfang end, hvad der følger af de regler, som arbejdsministeren har fastsat i medfør af § 49a, stk. 4.

Det er endvidere min opfattelse, at der ikke i de regler, som er fastsat af arbejdsministeren i bekendtgørelse nr. 466 af 14. september 1981, er fornøden hjemmel til at etablere en offentlig tilgængelig database som KEMI-INFO baseret på oplysninger hidrørende fra Produktregistret. Dette gælder uanset, at disse oplysninger angives at være af ikke-fortrolig karakter.

Da KEMI-INFO-databasen synes at adskille sig en hel del fra Produktregistret med hensyn til formål og indhold, finder jeg det i øvrigt temmelig tvivlsomt, om arbejdsmiljølovens § 49a, stk. 4, 2. pkt., indeholder fornøden hjemmel for også at anse KEMI-INFO for et register, der ikke er omfattet af loven om offentlige myndigheders registre. Anses KEMI-INFO for et i forhold til Produktregistret selvstændigt register, som ikke er omfattet af arbejdsmiljølovens § 49a, stk. 4, synes registret, som indeholder oplysninger til identifikation af firmanavn/anmelder, omfattet af loven om offentlige myndigheders registre, jf. denne lovs § 1, stk. 1 og 3, som er sålydende

"§ 1. Loven gælder for edb-registre, der føres for den offentlige forvaltning, og som indeholder personoplysninger.

....

Stk. 3. Ved personoplysninger forstås oplysninger, som kan henføres til bestemte personer, selv om det forudsætter kendskab til personnummer, registreringsnummer eller lignende særlige identifikationer."

Jeg er i den forbindelse opmærksom på, at Justitsministeriet i skrivelse af 15. december 1988 til Det Danske Handelskammer er gået ud fra, at databasen er oprettet med hjemmel i arbejdsmiljølovens § 49a, stk. 4, og dermed undtaget fra loven om offentlige myndigheders registre. Det fremgår imidlertid ikke, hvorvidt Justitsministeriet har været opmærksom på den af mig rejste problemstilling.

Jeg har på denne baggrund anmodet Arbejdsministeriet om en udtalelse om denne problemstilling efter forud indhentet udtalelse fra Registertilsynet.

Jeg har samtidig henstillet til Arbejdsministeriet at foranledige, at offentlighedens acces til KEMI-INFO-databasen indstilles, indtil der er skabt det fornødne hjemmelsmæssige grundlag herfor.

2. Ad forholdet til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2

De har endvidere rejst spørgsmålet om, hvorvidt offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, er til hinder for, at KEMI-INFO kan oprettes som en offentligt tilgængelig informationsdatabase.

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, er sålydende

"§ 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

...

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes."

Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, jf. FT 1984/85, tillæg B, sp. 3088-3089, at den kun er anvendelig, hvis indrømmelse af aktindsigt efter et konkret skøn må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der - typisk af konkurrencemæssige grunde - påføres den pågældende person eller virksomhed skade, navnlig et økonomisk tab af nogen betydning.

Bestemmelsen kan derfor næppe som sådan antages at være til hinder for oprettelsen af en offentlig tilgængelig database indeholdende ikke-fortrolige oplysninger fra Produktregistret forudsat, at der fastsættes en registerforskrift indeholdende de nødvendige regler til sikring af, at der ikke ved acces til registret kan erhverves oplysninger af den i § 12, stk. 1, nr. 2, nævnte karakter. I forbindelse med fastsættelsen af sådanne regler må det efter min opfattelse bl.a. overvejes, hvorvidt der er behov for at fastsætte visse begrænsninger i søgeadgangen i relation til masseoplysninger eller i relation til anden systematisk indhentning af oplysninger.

Jeg har gjort Arbejdsministeriet bekendt med min opfattelse og henstillet til ministeriet at sørge for, at der i en kommende registerforskrift vedrørende acces til KEMI-INFO-databasen tages højde for den nævnte problemstilling. Jeg har samtidig anmodet om at blive holdt underrettet om, hvad der sker angående dette spørgsmål.

3. Vedrørende Arbejdsministeriets sagsbehandling

Hvad angår Deres klage over, at Arbejdsministeriet ikke har besvaret Deres spørgsmål om, hvorvidt bekendtgørelse nr. 466 af 14. september 1981 i sin helhed kan antages at have den fornødne hjemmel i arbejdsmiljølovens § 49a, finder jeg det kritisabelt, at Arbejdsministeriet i sin afgørelse af 11. august 1988 har undladt at besvare de af Dem stillede spørgsmål herom. Jeg har gjort Arbejdsministeriet bekendt med min opfattelse og anmodet ministeriet om at besvare Deres spørgsmål.

Jeg skal samtidig anmode Dem om at afvente Arbejdsministeriets svar, forinden De tager stilling til, hvorvidt De finder grundlag for at indbringe det omhandlede hjemmelsspørgsmål for mig.

Hvad angår Deres klage over Arbejdsministeriets tidsmæssige behandling af Deres sag bemærkes, at vurderingen af, hvad der må anses for en acceptabel sagsbehandlingstid, må vurderes konkret. Der må således bl.a. tages hensyn til, hvor mange ekspeditioner en forsvarlig oplysning af sagen kræver, om der foreligger faktiske hindringer for ekspeditioner, om særlige tidskrævende undersøgelser er påkrævet, om sagen efter sin art er hastende, ligesom der må tages hensyn til forholdet mellem myndighedens ressourcer og arbejdsopgaver.

Min gennemgang af sagen har ikke givet mig grundlag for at antage, at Arbejdsministeriet ikke skulle have fremmet sagen i overensstemmelse med god forvaltningsskik.

Det skal dog bemærkes, at jeg finder, at Arbejdsministeriet, allerede da De den 14. april 1988 erindrede om sagen første gang, burde have orienteret Dem om, hvorpå sagen beroede, jf. herved pkt. 208 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, som har følgende ordlyd

"Rykkerskrivelser fra den, som er part i sagen, og som er rimeligt begrundet i sagsbehandlingstiden, bør i almindelighed besvares med det samme. Besvarelsen bør indeholde oplysning om, hvorpå sagens behandling beror, og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge." "

§ 49, stk. 4, 2. pkt., blev indsat under folketingsbehandlingen af lovforslaget. Baggrunden herfor var, at registret bl.a. skulle indeholde oplysninger til identifikation af producenter/importører af stoffer og materialer, hvorfor registret uden tilføjelsen i 2. pkt. ville blive omfattet af loven om offentlige myndigheders registre § 1, stk. 3. Dette ansås imidlertid for uhensigtsmæssigt, da formålet med det fælles register ikke var at registrere personoplysninger, men oplysninger om kemiske stoffer og deres virkning på personers sikkerhed og sundhed og på det omgivende miljø. I bemærkningerne til § 49, stk. 4, 2. pkt., er bl.a. anført følgende, jf. FT 1978/79, blad nr. 728, s. 3

"Det er dog som nævnt i bemærkningerne til § 49a, stk. 4, klart, at fabrikationshemmeligheder, som registret indeholder, skal beskyttes bedst muligt over for uvedkommende. Regler herom vil kunne fastsættes i den bekendtgørelse, der udstedes i medfør af § 49a, stk. 4. Disse regler skal træde i stedet for offentlighedslovens regler, i det omfang disse ellers måtte finde anvendelse."

I forbindelse med lovforslagets behandling i Folketinget anførte arbejdsministeren som svar på spørgsmål nr. 33, 34 og 69 bl.a. følgende vedrørende adgangen til Produktregistrets oplysninger

(Uddrag af svar på spørgsmål 33)

"....

Hjemmelen i § 49a, stk. 4, skal udnyttes til at udstede regler om offentlige myndigheders brug af registret. Den arbejdsgruppe, der behandler spørgsmålet, har ikke helt afsluttet sit arbejde. I en foreløbig redegørelse er det dog foreslået, at de, der skal være berettiget til direkte at trække på registrets oplysninger ifølge regler efter § 49a, stk. 4, skal være direktoratet for arbejdstilsynet, miljøstyrelsen, kemikaliekontrollen, statens levnedsmiddelinstitut og sundhedsstyrelsen.

..."

(Svar på spørgsmål 34)

"Lovforslagets hovedsigte er at øge myndighedernes indsigt på dette punkt, men det er samtidig meget ønskeligt, at også arbejdernes og fagbevægelsens indsigt på området forbedres. Dette mål mener man at kunne nå ved at sikre, at stoffer og materialer leveres ledsaget af fyldestgørende oplysninger om sikkerhedsforanstaltninger. Anmeldte stoffer og materialer kan således kræves leveret med vejledning om sikkerheds- og sundhedsmæssig forsvarlig brug, og disse oplysninger vil være gennemkontrollerede i et omfang, der ikke lader sig gøre i dag.

På den anden side vil lovforslagets praktiske gennemførlighed være afhængig af, at der skabes tillid blandt anmelderne til, at økonomiske og konkurrencemæssigt følsomme oplysninger vil opnå en rimelig beskyttelse, og dette synes kun at kunne opnås, såfremt oplysninger kun vil gøres tilgængelige for en snæver personkreds, dog med hensyntagen til, at oplysningerne skal kunne bruges i forbindelse med praktiske foranstaltninger i arbejdsmiljøet.

Selve bestemmelsen af hvilke oplysninger, der er konkurrencemæssigt følsomme, er afhængig af en vurdering, der kræver en høj grad af indsigt i de tekniske, økonomiske og markedsmæssige forhold på området. Denne indsigt findes kun i begrænset omfang i administrationen i dag; lovforslaget tilsigter bl.a. netop at give grundlag for tilvejebringelsen af en sådan indsigt. For øjeblikket vil man ofte være henvist til at lægge stor vægt på leverandørens egen bedømmelse af behovet for hemmeligholdelse af oplysninger, og det forventes, at en mere selvstændig bedømmelse af spørgsmålet fra administrationens side kan resultere i en mere åben kommunikation og dermed bidrage til fagbevægelsens ønsker om øget indsigt."

(Svar på spørgsmål 69)

"En direkte adgang til registrets oplysninger frygtes at hæmme den praktiske gennemførelse af lovforslaget, idet det anses som vigtigt at skabe tillid blandt anmelderne til, at økonomiske og konkurrencemæssigt følsomme oplysninger vil opnå en rimelig beskyttelse. Dette synes kun at kunne opnås, såfremt registrets oplysninger kun gøres tilgængelige for en snæver personkreds, dog således, at alle oplysninger skal kunne bruges i forbindelse med praktiske foranstaltninger i arbejdsmiljøet."

Bemyndigelsen efter § 49a, stk. 4, til at fastsætte nærmere regler om Produktregistrets oprettelse, drift og brug er udnyttet ved Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 466 af 14. september 1981, som er udarbejdet af et regeludvalg nedsat af Arbejdsmiljørådet med repræsentanter fra arbejdsmarkedets parter, Industrirådet, Miljøstyrelsen og Arbejdstilsynet. I bekendtgørelsens §§ 7-9 er bestemt følgende vedrørende adgangen til registrets oplysninger

"§ 7. De i § 3, stk. 1, nævnte myndigheder samt rigshospitalets giftsinformationscentral, civilforsvarsstyrelsens kemiske rådgivergruppe, statens brandinspektion og sundhedsstyrelsen har direkte adgang til de registrerede oplysninger i overensstemmelse med sikkerhedsforskrifterne.

Stk. 2. Andre myndigheder kan få udleveret de oplysninger, som er nødvendige for den forsvarlige varetagelse af deres opgaver. Det samme gælder personer, der varetager opgaver efter miljø- og arbejdsmiljølovgivningen, og som har tavshedspligt.

Utilstrækkelig hjemmel til etablering af en offentlig EDB-database (KEMI-INFO).

A klagede over en afgørelse fra Arbejdsministeriet, hvorved Arbejdsministeriet afviste en klage over, at der manglede den fornødne hjemmel til etablering af en informationsdatabase. A klagede samtidig over Arbejdsministeriets sagsbehandling.

Jeg indhentede udtalelser fra henholdsvis Direktoratet for Arbejdstilsynet og Arbejdsministeriet.

Jeg modtog endvidere sagens akter, hvori bl.a. indgik to notater udarbejdet af Direktoratet for Arbejdstilsynet vedrørende etablering af informationsdatabasen.

I notat af 30. september 1986 var bl.a. anført følgende

"Arbejdstilsynet har gennem nogen tid arbejdet med at få oprettet et offentligt produktregister på basis af de oplysninger, der findes i det administrative myndighedsregister "Produktregistret" samt den viden, der i øvrigt findes i arbejdstilsynet om kemiske produkter og de kemiske stoffer, der indgår heri.

.......

Udvikling og drift af EDB-systemet er lagt i hænderne på I/S DATACENTRALEN af 1959, der har mangeårig erfaring med drift af offentlig tilgængelige databaser.

Ud over at denne erfaring udnyttes i opbygningsfasen indeholder driften på I/S DATACENTRALEN en række fordele for de kommende brugere

- Det offentligt tilgængelige produktregister bliver placeret sammen med andre databaser med kemikalieinformationer, således at brugere relativt let kan kombinere oplysninger fra den ene og den anden database.

..."

I notat af 22. juni 1987 er bl.a. oplyst følgende

"....

I løbet af 1986 foregik der udviklings- og kontraktforhandlingsarbejde på Datacentralen og i arbejdstilsynet samt i arbejdstilsynet afklaring af, hvilke data der i første omgang skulle stilles til rådighed på denne måde.

Undervejs konstateredes, at det færdige register ville komme til at indeholde data fra såvel arbejdstilsynet som andre kilder. Datacentralen havde kontakt med Rigspolitiets færdselsafdeling og Statens Brandinspektion ......

Registrets indhold.

Til den offentligt tilgængelige database er fra PRABAS overført de varer og stoffer, der omfatter et vist minimum af aktuelle, ikke-fortrolige data, hvis kvalitet og rigtighed er rimeligt verificerede. Det drejer sig om følgende varekategorier

......

Hertil kommer nogle tusind stoffer, som for langt de flestes vedkommende har myndighedernes interesse på grund af sikkerheds- og sundhedsfarer, der kan være forbundet med brugen af dem.

For såvel stoffer som varer vil der normalt blive overført oplysninger om

- Navn(e)

- Klassificering og mærkning.

- Anvendelse, herunder teknisk funktion, brugerbranche (mest udfyldt for varer).

- Sikkerhedsforholdsregler ved normalt brug og uheld (mest udfyldt for varer).

- Fysisk-kemiske data.

- Toksikologiske data.

- UN-nr.

Specielt for varer vil der endvidere være oplysning om

- Firmanavn/anmelder.

- Dato for registrering.

- Udleveret PR-nr.

- Indholdsstoffer (i det omfang der foreligger ikke-fortrolige sammensætningsoplysninger).

- MAL-kode.

- Emballering/pakningsstørrelse.

- Brugskoncentration/tilhørende komponenter.

Specielt for stoffer vil der blive overført oplysninger om

- CAS-nr.

- Bruttoformel.

- Molvægt.

- Evt. EF-nr.

- Grænseværdier.

- Andre arbejdsmiljø- og miljørelevante lister som stoffet er optaget på.

Søgekriterier.

Alle de omstående oplysninger (datatyper) om varer og stoffer, kan i princippet bruges som søgekriterier, bortset fra firma/anmelder for varer.

......"

I forbindelse med Arbejdstilsynets demonstration af den udviklede database i foråret 1987 for repræsentanter for Danmarks Arbejdsgiverforening, Industrirådet og Det Danske Handelskammer blev der af de nævnte organisationer i april 1987 i skrivelser til direktøren for Arbejdstilsynet rejst tvivl om, hvorvidt der var hjemmel til at etablere en offentlig tilgængelig database byggende på oplysninger fra produktregistret, idet det samtidig gjordes gældende, at der ved et sådant åbent register var mulighed for ved krydsreferencer m.v. at anvende registrets oplysninger til markedsundersøgelser og analyser. Organisationerne anmodede derfor direktoratet om at udskyde den påtænkte åbning af registeret pr. 1. maj 1987, indtil de videre perspektiver havde været drøftet nærmere med leverandørerne af oplysninger til Produktregistret.

Ved skrivelse af 2. juni 1987 blev sagen indbragt for Arbejdsministeriet af Det Danske Handelskammer.

Efter en korrespondance mellem bl.a. Arbejdsministeriet, Det Danske Handelskammer og Direktoratet for Arbejdstilsynet meddelte Arbejdsministeriet i skrivelse af 23. november 1987 Det Danske Handelskammer, at ministeriet ikke havde fundet, at der var hjemmelsmæssigt noget til hinder for, at der etableredes en offentlig kemibase baseret på ikke-fortrolige oplysninger fra Produktregistret, hvorfor ministeren nu agtede at lade KEMI-INFO åbne.

Åbningen af registret fandt sted d. 8. januar 1988 uanset, at der fortsat blev protesteret herimod fra de ovennævnte organisationers side.

I skrivelse af 11. februar 1988 rettede A, som er medlem af Det Danske Handelskammer, henvendelse til arbejdsministeren, idet A nærmere redegjorde for, at man efter en gennemgang af arbejdsmiljølovens §§ 49a-49c og de bekendtgørelser, som var blevet udstedt med hjemmel heri, ikke fandt, at ministeren havde haft den fornødne hjemmel til at træffe beslutning om at indlægge oplysninger fra Produktregistret i informationsdatabasen KEMI-INFO. A gjorde herunder tillige gældende, at noget sådant var i strid med offentlighedslovens § 5, stk. 2, og § 12, stk. 1, nr. 2. A anførte endvidere i sin henvendelse, at man ikke mente, at der i arbejdsmiljølovens § 49a, stk. 4, var hjemmel til at indføre en bestemmelse som § 5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 466 fra 1981 om registret for stoffer og materialer (Produktregistret), hvorefter beskyttelsesperioden for fortrolige oplysninger som udgangspunkt er begrænset til 10 år. De nævnte oplysninger kunne efter A's opfattelse i hvert fald ikke uden videre indlægges i KEMI-INFO efter 10-års periodens udløb.

Ved skrivelser af 14. april og 14. juni 1988 erindrede A arbejdsministeren om sagen.

I skrivelse af 1. juli 1988 orienterede Arbejdsministeriet A om, at sagens forsinkelse i ministeriet skyldtes valget i foråret 1988 og det langvarige forløb inden den efterfølgende regeringsdannelse, men at svar nu kunne forventes med udgangen af juli 1988.

I Arbejdsministeriets afgørelse af 11. august 1988, som blev truffet på baggrund af en redegørelse fra Direktoratet for Arbejdstilsynet, var nærmere redegjort for, at der efter Arbejdsministeriets opfattelse var den fornødne hjemmel i arbejdsmiljølovgivningen og i offentlighedsloven til etablering af den offentlige kemidatabase KEMI-INFO, baseret på ikke-fortrolige oplysninger fra Produktregistret, idet der i afgørelsen var anført følgende vedrørende henholdsvis arbejdsmiljøloven og offentlighedsloven

"Efter arbejdsmiljølovens § 49a, stk. 1, kan arbejdsministeren med henblik på at forebygge og imødegå sundheds- og ulykkesskader i arbejdsmiljøet bl.a. fastsætte regler om, at den, der fremstiller eller importerer et stof eller materiale, skal indgive anmeldelse. Bestemmelsen er udmøntet i Arbejdsministeriets bekendtgørelse nr. 540 af 2. september 1982 om stoffer og materialer. De oplysninger, som indhentes gennem denne bekendtgørelses anmeldelsessystem, danner sammen med oplysninger fra anmeldelsessystemet efter miljølovgivningen basis for registret for stoffer og materialer, der er fælles for Arbejds- og Miljøministerierne.

Arbejdsmiljølovens § 49a, stk. 4, giver hjemmel til at fastsætte regler om oprettelse, drift og brug af et register for stoffer og materialer. Bestemmelsens ordlyd er i overensstemmelse med det ændringsforslag til § 49a, stk. 4, der fremsattes under Folketingets behandling af lovforslag nr. L 152, jf. Betænkning 16. maj 1979 over forslag til lov om ændring af lov om arbejdsmiljø.

Af bemærkningerne til ændringsforslaget, sammenholdt med lovforslagets bemærkninger til § 49a, stk. 4, fremgår, "at fabrikationshemmeligheder, som registret indeholder, skal beskyttes bedst muligt over for uvedkommende. Regler herom vil kunne fastsættes i den bekendtgørelse, der udstedes i medfør af § 49a, stk. 4. Disse regler skal træde i stedet for offentlighedslovens regler i det omfang disse ellers måtte finde anvendelse".

Af lovens forarbejder, herunder drøftelserne i Folketinget, folketingsudvalgets betænkning og spørgsmål til og svar fra arbejdsministeren, fremgår, at en effektiv beskyttelse af fabrikationshemmeligheder bør ske ved, at sådanne oplysninger af fortrolig karakter alene skal være tilgængelige for myndigheder og personer, som har tavshedspligt, men at der i øvrigt ikke er noget ønske om at begrænse offentlighedens adgang til registrets oplysninger, idet det er sigtet med lovforslaget at sikre brugerne af stoffer og materialer. Oplysninger, der er af betydning for sikkerhed og sundhed, såsom oplysninger, der omhandler forebyggelse af sikkerheds- og sundhedsfarer samt forholdsregler ved uheld, vil derfor være tilgængelige for organisationer, sikkerhedsorganisationer, bedriftssundhedstjenester, institutioner osv. for at øge disse gruppers kendskab til stoffer og materialer.

Det fremgår endelig, at registret skal opbygges som en EDB-database.

Af hjemmelsgrundlaget for registrering af stoffer og materialer følger således, at der ved udformning af bekendtgørelsens regler om adgang til registrerede oplysninger skal lægges vægt på, at det på den ene side sikres, at såvel myndighedernes som offentlighedens (særligt arbejdstagerne og deres organisationer) indsigt på området skal forbedres, og på den anden side at sikre virksomhederne beskyttelse i fornødent omfang. Bekendtgørelse nr. 466 af 14. september 1981 om registret for stoffer og materialer er udformet i overensstemmelse hermed.

Arbejdsministeriet er opmærksom på, at det ikke i loven samt de i medfør af denne fastsatte bestemmelser direkte er bestemt, at produktregistret skulle indeholde en EDB-baseret åben del. Arbejdsministeriet finder imidlertid, at da det som nævnt er forudsat, at samtlige registrets oplysninger foreligger på EDB, indebærer dette, at der - hvis den tekniske og sociale udvikling danner grundlag herfor, jf. arbejdsmiljølovens § 1 - også kan gives direkte og åben EDB-adgang til ikke-fortrolige oplysninger.

På baggrund af det anførte er det Arbejdsministeriets opfattelse, at hjemmelsgrundlaget for registrering af stoffer og materialer ikke er til hinder for en generel adgang til registrets ikke-fortrolige oplysninger og på den måde, som KEMI-INFO giver mulighed for. I den forbindelse skal det understreges, at kun ikke-fortrolige oplysninger er overført til KEMI-INFO.

Med hensyn til det anførte vedrørende registerbekendtgørelsens kapitel 2 om beskyttelsen af de registrerede oplysninger bemærkes, at de omhandlede sikkerhedsbestemmelser navnlig er foreskrevet for at sikre, at fortrolige oplysninger ikke kommer uvedkommende personer i hænde.

Arbejdsministeriet kan i øvrigt være enig med advokatfirmaet i, at bestemmelserne i bekendtgørelsens § 8, stk. 1 og 2, præciserer, at den personkreds, der er omfattet af disse bestemmelser, har ret til at få udleveret enhver registreret oplysning, som ikke er beskyttet af bestemmelsen om fortrolighed i § 5.

Offentlighedsloven regulerer alene spørgsmålet om, i hvilket omfang administrative myndigheder er forpligtet til at give adgang til aktindsigt, men den afskærer ikke en forvaltningmyndighed fra efter eget skøn at videregive oplysninger i videre omfang, herunder på anden måde eller i en anden form end denne lov forpligter til, dog med de begrænsninger, der følger af reglerne om tavshedspligt mv., jf. lovens § 4, stk. 1.

Offentlighedsloven regulerer ikke, på hvilken måde oplysninger meddelt i henhold til loven kan udnyttes af dem, til hvem oplysningerne videregives.

Bekendtgørelsen om registret for stoffer og materialer sammenholdt med offentlighedsloven indebærer derfor efter Arbejdsministeriets opfattelse, at Arbejdstilsynet kan udlevere enhver registreret oplysning, som ikke er registreret som fortrolig efter bekendtgørelsens § 5, og at Arbejdstilsynet er berettiget til at overføre ikke-fortrolige oplysninger fra Produktregistret til informationsdatabasen KEMI-INFO."

I A's klage til mig af 6. april 1989 anmodede A mig om at undersøge hjemmelsgrundlaget for og sagligheden af Arbejdsministeriets afgørelse, idet A samtidig anmodede mig om at tage stilling til, hvorvidt Arbejdsministeriets besvarelse indholds- og tidsmæssigt måtte anses for tilfredsstillende. A klagede i den forbindelse over, at Arbejdsministeriet undlod at tage stilling til en række af de tvivlsspørgsmål, som A havde rejst i sin henvendelse til ministeriet, herunder om bekendtgørelse nr. 466 fra 1981 om Produktregistret i sin helhed kunne siges at have den fornødne hjemmel i arbejdsmiljølovens § 49a, stk. 4.

Af A's klage til mig fremgik tillige, at A's protest imod etableringen af KEMI-INFO var begrundet i en frygt for, at uvedkommende på grund af krydssøgemulighederne i databasen skulle skaffe sig en viden, som virksomhederne betragtede som deres forretningshemmeligheder. Dette bad jeg A i skrivelse af 20. april 1989 uddybe nærmere.

Min skrivelse af 20. april 1989 blev besvaret af A ved skrivelse af 7. februar 1990.

I den fra Arbejdsministeriet indhentede udtalelse af 16. august 1990 fastholdt ministeriet sin opfattelse vedrørende hjemmelsgrundlaget for KEMI-INFO, idet ministeriet i øvrigt henholdt sig til den fra Arbejdstilsynet indhentede udtalelse af 2. juli 1990. Arbejdstilsynet redegjorde heri bl.a. for, at netop muligheden for tværgående søgninger var af afgørende værdi for registrets anvendelse til løsning af arbejdsmiljømæssige opgaver, herunder gennemførelse af arbejdsmiljølovens § 49c's krav om, at et farligt stof ikke må anvendes, hvis det kan erstattes af et mindre farligt eller mindre generende stof eller materiale. Arbejdstilsynet anførte herunder bl.a. følgende

"I den forbindelse kan henvises til, at formålet med den åbne database er at øge alle interesserede parters mulighed for information og viden om sundhedsmæssige, miljømæssige og sikkerhedsmæssige forhold, når materialer produceres, anvendes, transporteres, oplagres, affaldsbehandles eller i øvrigt håndteres, f.eks. i forbindelse med uheld, udslip og lignende. Det kan ikke afvises, at denne øgede informationsmulighed vil kunne bruges også til andre formål end de tilsigtede, især hvis informationen kan sammenholdes med information af anden art, erhvervet andre steder fra. Denne risiko eksisterer imidlertid generelt ved al informationsvirksomhed."

I A's kommentar af 16. september 1990 til ovennævnte udtalelser anførte A bl.a., at hjemmelen til at oprette et register alene var knyttet til arbejdsmiljølovens § 49a og ikke til § 49c, idet A samtidig citerede en række uddrag fra bemærkningerne til ændringen i 1979 af arbejdsmiljøloven, som efter A's opfattelse dokumenterede, at det aldrig havde været lovgivers intention, at offentligheden skulle have direkte adgang til oplysningerne i Produktregistret, ej heller for selv at kunne søge med henblik på at substituere farlige med mindre farlige stoffer.

I et brev til A udtalte jeg følgende

"1. Ad spørgsmålet om oprettelsen af en offentlig tilgængelig database som KEMI-INFO kræver et særligt hjemmelsgrundlag

I betænkning nr. 857/78 om offentlighedslovens revision, som ligger til grund for den nugældende offentlighedslov, har offentlighedsudvalget s. 112-113 bl.a. udtalt følgende vedrørende offentlig registervirksomhed

"Efter udvalgets opfattelse må det dernæst erkendes, at den umiddelbare acces til EDB-lagrede oplysninger i sig selv er forbundet med sådanne problemer af overvejende teknisk karakter, at en særskilt regulering heraf må foretrækkes. Denne kan på baggrund af den nu gennemførte lov om offentlige myndigheders registre samt det forhold, at elektronisk opbevarede oplysninger som nævnt ikke uden videre sidestilles med sædvanlige dokumenter, bedst foretages ved særskilt lovgivning. Der henvises herom nærmere til det nedenfor i kapitel VII side 158 ff anførte. Udvalget foreslår derfor udtrykkeligt fastsat i loven, at denne ikke gælder for indførsler i registre eller andre systematiske fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende en sags dokumenter, jf. i det hele lovudkastets § 5, stk. 2."

Offentlighedslovens § 5, stk. 2, er i overensstemmelse hermed affattet således

"Stk. 2. Retten til aktindsigt omfatter ikke registre eller andre systematiske fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra fortegnelser som nævnt i stk. 1, nr. 2."

Samtidig er i offentlighedslovens § 5, stk. 3, bestemt følgende

"Stk. 3. Vedkommende minister kan fastsætte regler om offentlighedens adgang til at blive gjort bekendt med oplysninger i EDB-registre m.v., der ikke er omfattet af loven om offentlige myndigheders registre. Der kan herunder fastsættes regler om betaling."

Af bemærkningerne til denne bestemmelse, jf. FT 1985/86 tillæg A, sp. 215, fremgår, at bestemmelsen er indsat for at undgå, at den forventede øgede brug af EDB-tekniske hjælpemidler i forbindelse med løsningen af administrative opgaver skulle medføre en udhuling af offentlighedsprincippet for den offentlige forvaltning.

På baggrund af det anførte vedrørende offentlighedslovens § 5, stk. 2 og 3, og forarbejderne hertil er det min opfattelse, at acces til EDB-oplysninger i offentlige registre nødvendiggør en særskilt regulering også for EDB-registre, som ikke er omfattet af lov om offentlige myndigheders registre, men at vedkommende minister i relation til sådanne registre er bemyndiget til at fastsætte nærmere regler herom.

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt arbejdsmiljølovgivningen m.v. har indeholdt den fornødne hjemmel til at kunne etablere en offentlig tilgængelig database som KEMI-INFO baseret på ikke-fortrolige oplysninger fra Produktregistret bemærkes følgende

Ved ændringen i 1979 af arbejdsmiljøloven indsattes som § 49a, stk. 4, sålydende bestemmelse

"Stk. 4. Arbejdsministeren fastsætter regler om oprettelse, drift og brug af et register for stoffer og materialer. Lov nr. 294 af 8. juni 1978 om offentlige myndigheders registre finder ikke anvendelse på dette register."

I bemærkningerne til denne bestemmelse er bl.a. anført følgende, jf. FT 1978/79, tillæg A, sp. 2738

"ad stk. 4. Anmeldelsen af nye stoffer og materialer og den gradvise anmeldelse af eksisterende stoffer og materialer danner basis for opbygningen af et centralt stofregister.

Registret tænkes oprettet på arbejdsmiljøinstituttet i forlængelse af den indsamling af oplysninger om stoffer i arbejdsmiljøet, som dette institut allerede i nogen tid har gennemført. Et fyldigt stofregister er et uundværligt redskab for instituttets virksomhed som det faglige samlingspunkt for arbejdsmedicinske og arbejdshygiejniske aktiviteter. Samtidig ligger det inden for instituttets naturlige arbejdsopgaver at vurdere indkomne oplysninger og bearbejde dem til indpasning i registret og til videre brug i arbejdstilsynets regelarbejde og vejledning af og kontrol med virksomheder, organisationer m.v.

.....

Registret må kunne anvendes effektivt af de myndigheder og andre berettigede, f.eks. Rigshospitalets giftsinformationscentral, som har brug for dets informationer.

Det vil sige, at såvel miljøministeriet som arbejdsministeriet vil have adgang til alle fællesregistrets oplysninger i det omfang, det er nødvendigt for varetagelsen af vedkommende myndigheds opgaver.

Samtidig må det dog sikres, at de fabrikationshemmeligheder, som registret indeholder, beskyttes effektivt overfor uvedkommende. Derfor bør kun et begrænset antal personer have adgang til registrets oplysninger.

..."

Resumé

Arbejdsministeriet (AM) havde afvist A's klage over, at der manglede hjemmel til etablering af en informationsdatabase - KEMI INFO (K-I). AM henviste til, dels at arbejdsmiljølovens § 49 a, stk. 4, gav hjemmel til at fastsætte regler om et register for stoffer og materialer, og dels at den tekniske og sociale udvikling gav grundlag for, at der også kunne gives direkte og åben EDB-adgang til ikke-fortrolige oplysninger. AM henholdt sig herudover til, at offentlighedsloven ikke regulerede, på hvilken måde oplysninger indhentet i henhold til loven kan udnyttes af dem, til hvem oplysningerne videregives.

Ombudsmanden udtalte, at acces til EDB-oplysninger i offentlige registre nødvendiggør en særskilt regulering, jf. offentlighedslovens § 5, stk. 2 og 3, også for EDB-registre, som ikke er omfattet af lov om offentlige myndigheders registre. Ombudsmanden udtalte endvidere, at han ikke i arbejdsmiljølovens § 49 a, stk. 4, og bekendtgørelse nr. 466 af 14. september 1981 fandt den fornødne hjemmel til det omhandlede register. Herudover fandt ombudsmanden det temmelig tvivlsomt, om arbejdsmiljølovens § 49 a, stk. 4, 2. pkt., indeholdt fornøden hjemmel for at anse K-I for undtaget fra loven om offentlige myndigheders registre.

Ombudsmanden henstillede på denne baggrund til AM at foranledige, at K-I indstilledes, til der var skabt det fornødne hjemmelsmæssige grundlag herfor.

Ombudsmanden udtalte endvidere, at offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, ikke i den konkrete sag var til hinder for databasen, men henstillede til AM at tage højde for, hvorvidt der kunne være behov for at fastsætte visse begrænsninger i søgeadgangen.

Ombudsmanden fandt det kritisabelt, at AM ikke ved afgørelsen havde besvaret de af A stillede spørgsmål vedrørende hjemmelsgrundlaget. (J. nr. 1990-251-033).