Rekursadgang ved afslag på godkendelse som taksameterkontrollant.

Rekursadgang ved afslag på godkendelse som taksameterkontrollant.

A klagede over, at Statens Bilinspektion havde meddelt afslag på en ansøgning om godkendelse som taksameterkontrollant, og over at Trafikministeriet havde afslået at behandle A's klage over bilinspektionens afgørelse.

Det fremgik af sagen, at A i et brev af 19. september 1988 ansøgte Statens Bilinspektion om at blive godkendt som taksameterkontrollant. I en skrivelse af 12. oktober 1988 meddelte bilinspektionen A afslag på ansøgningen med den begrundelse, at man ikke ønskede at udvide antallet af taksameterkontrollanter i Storkøbenhavn.

A klagede over afslaget til Justitsministeriet, som i en skrivelse af 25. oktober 1988 meddelte ham, at klager over afgørelser vedrørende godkendelse som taksameterkontrollant henhørte under Trafikministeriet. Justitsministeriet videresendte derfor klagen til Trafikministeriet.

Trafikministeriet afviste imidlertid at behandle klagen. I en skrivelse af 16. december 1988 er følgende anført

"Trafik- og Kommunikationsministeriet skal, efter at have forelagt Deres klage for Statens Bilinspektion i Storkøbenhavn, meddele, at bilinspektionens afgørelse i henhold til hyrekørselslovgivningen ikke kan indbringes for ministeriet eller anden administrativ myndighed, idet dog bemærkes, at ministeriet ikke finder anledning til at kritisere de af bilinspektionen anvendte godkendelseskriterier."

I breve af 19. januar, 8., 12., og 18. februar 1989 anmodede A på ny Statens Bilinspektion om at blive godkendt som taksameterkontrollant.

Den 9. marts 1989 traf Statens Bilinspektion afgørelse om, at hverken A eller B, som er ansat i A's værkstedssektion, kunne godkendes som taksameterkontrollant.

Afgørelsen var begrundet med, at A's status som både hyrevognmand, automekaniker og - i givet fald - taksameterkontrollant ville medføre en risiko for interessesammenfald, der ville kunne svække kontrolordningens kvalitet. Det var bilinspektionens opfattelse, at også et ansættelsesforhold hos en hyrevognmand ville kunne medføre risiko for interessesammenfald.

Af afgørelsens klagevejledning fremgik, at afslaget kunne indbringes for Trafikministeriet, hvilket A's advokat gjorde i et brev af 13. marts 1989.

Den 27. april 1989 traf Trafikministeriet på ny afgørelse i sagen. Ministeriet fastholdt, at bilinspektionens afgørelse ikke kunne indbringes for Trafikministeriet og afviste derfor at tage stilling til sagen.

I en skrivelse af 6. juni 1989 begrundede Trafikministeriet sit standpunkt således

"Hyrekørselsloven bygger på en decentraliseret myndighedsudøvelse, således at afgørelse om bevillingstildeling, godkendelse af bestillingskontorer m.v. er henlagt til kommunerne (Storkøbenhavns Hyrevognsnævn for så vidt angår det storkøbenhavnske område). Kommunernes (og nævnets) afgørelser i disse sager kan ikke rekureres til Trafikministeriet eller anden administrativ myndighed.

Der er i henhold til hyrekørselsloven alene adgang til rekurs til Trafikministeriet, såfremt der foreligger en afgørelse om nægtelse af bevilling eller godkendelse jf. § 7, stk. 1, nr. 2, og stk. 3 i loven, eller en afgørelse om tilbagekaldelse af en bevilling eller godkendelse, jf. §§ 8, stk. 1, og 9, stk. 1, i loven. Det fremgår af forarbejderne til loven, at der med "godkendelse" tillige tænkes på godkendelse af taksameterkontrollanter.

Hyrekørselslovens forudsatte decentralisering med vid afskæring af rekursadgang gælder således også bilinspektionens afgørelser vedrørende godkendelse af taksameterkontrollanter. Dette gælder, uanset at der ikke af trafikministeren er fastsat de i § 13, stk. 2 i hyrekørselsbekendtgørelsen omtalte nærmere regler om taksameterkontrollanter og disses virksomhed.

Da det af bilinspektionen i Storkøbenhavn meddelte afslag på Deres klienters ansøgning om godkendelse som taksameterkontrollanter ikke er en afgørelse i henhold til § 7, stk. 1, nr. 2 i hyrekørselsloven, kan bilinspektionens afgørelse i overensstemmelse med ovenstående ikke indbringes for ministeriet med henblik på materiel prøvelse og eventuel omgørelse af afgørelsen."

Den 24. november 1989 anmodede A's advokat ved et møde i Trafikministeriet Statens Bilinspektion om at revurdere det tidligere meddelte afslag på A's ansøgning om godkendelse som taksameterkontrollant.

I en afgørelse af 14. december 1989 fastholdt Statens Bilinspektion afslaget på ansøgningen. Det var fortsat bilinspektionens opfattelse, at hyrevognmænd og disses ansatte ikke bør kunne opnå godkendelse som taksameterkontrollanter.

I sin udtalelse af 30. marts 1990 til mig fastholdt Trafikministeriet, at Statens Bilinspektions afgørelse om godkendelse som taksameterkontrollant ikke kunne indbringes for ministeriet. Som begrundelse er i det væsentlige anført det samme som i ministeriets skrivelse af 6. juni 1989 til A's advokat.

Jeg udtalte herefter følgende

"Efter lov nr. 296 af 8. juni 1978 om hyrekørsel § 6 fastsætter ministeren for offentlige arbejder nærmere regler om bl.a. "udstyr og benyttelse samt kontrol med taksametre og andet udstyr".

Bemyndigelsen er udnyttet ved Ministeriet for Offentlige Arbejders bekendtgørelse nr. 401 af 14. september 1979 om hyrekørsel, hvor der i § 13 er fastsat nærmere regler om taksametre. § 13, stk. 2, er sålydende

"Taksametret og dets forbindelse til vognen (transmissionen) skal være kontrolleret og plomberet af en af Statens Bilinspektion godkendt person. Reglerne herfor fastsættes af ministeren for offentlige arbejder. Den senest udfærdigede taksameterattest skal til enhver tid forefindes i vognen og på forlangende forevises for politiet. Ved udskiftning til anden dækstørrelse end den, der fremgår af taksameterattesten, skal der indhentes ny taksameterattest. Beskadigede plomberinger skal omgående fornyes".

Ministeren for offentlige arbejder - nu trafikministeren - har ikke fastsat de regler, som er omtalt i 2. pkt.

Det fremgår af bekendtgørelse nr. 401, at afgørelse om godkendelse som taksameterkontrollant træffes af Statens Bilinspektion. Afgørelsen beror på et skøn, for så vidt som loven og bekendtgørelsen ikke indeholder nærmere regler om godkendelsesordningen, og bemyndigelsen til at fastsætte sådanne regler ikke er udnyttet. (Loven indeholder i § 7 og § 8 nogle særlige regler om adgang til at nægte godkendelse eller tilbagekalde en godkendelse på grund af ansøgerens vandelsmæssige forhold. Der er ikke tale om sådanne forhold i denne sag).

Skønsudøvelsen er dog begrænset af almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om saglig forvaltning og ligebehandling af borgerne m.v., ligesom forvaltningslovens regler om sagsbehandlingen er gældende. Tilsidesættelse af disse alment gældende krav vil kunne sanktioneres ved administrativ rekurs eller ved en domstolsprøvelse.

Om adgangen til rekurs inden for den statslige forvaltning gælder som udgangspunkt, at der er en ulovhjemlet adgang til rekurs til en overordnet myndighed, i sidste instans til ministeren. Udgangspunktet fraviges, hvis der er tale om en særlig myndighed uden for den sædvanlige hierarkiske struktur. I øvrigt kræver fravigelse af udgangspunktet udtrykkelig lovhjemmel. (Administrativ rekurs er nærmere omtalt i Juridisk Grundbog (4. udgave 1989), bind 4, s. 255 ff).

Afgørelser, som er truffet af den kommunale forvaltning , kan ikke påklages til statslige myndigheder. Dette udgangspunkt - som er begrundet i kommunalbestyrelsens selvstændige stilling uden for den statslige forvaltning - fraviges, hvis der er lovhjemmel for rekurs til statslige myndigheder.

På de fleste forvaltningsområder findes særskilt regulering af rekursspørgsmålet. Denne regulering er som regel udtømmende, men er lovens bestemmelser om rekurs uklare, eller er spørgsmålet ikke omtalt i loven, må de almindelige regler, som er omtalt ovenfor, anvendes.

Afgørelser efter hyrekørselsloven træffes af kommunalbestyrelsen, hvorfor der som udgangspunkt ikke er mulighed for at indbringe afgørelserne for en statslig myndighed. Ved nogle særlige typer af afgørelser er der imidlertid efter hyrekørselslovens § 7, stk. 3, og § 9, givet mulighed for at indbringe afgørelsen for Trafikministeriet. Det drejer sig om afgørelser om at nægte bevilling eller tilbagekalde en allerede meddelt bevilling på grund af ansøgerens/bevillingshaverens vandel.

Trafikministeriet har anført, at disse lovbestemmelser udtømmende opregner de tilfælde, hvor afgørelsen inden for lovens område kan påklages til ministeriet. Trafikministeriet har bl.a. henvist til bemærkningerne til hyrevognslovens § 7 (Folketingstidende 1977/78, tillæg A, sp. 1085-1086), som har følgende indhold

"§ 7.

Ifølge straffelovens § 78, stk. 2, kan den, der er dømt for et strafbart forhold, udelukkes fra at udøve virksomhed, som kræver en særlig offentlig autorisation eller godkendelse, såfremt det udviste forhold begrunder, at der er nærliggende fare for misbrug af stillingen eller hvervet. Denne bestemmelse vil kunne anvendes overfor ansøgere til hyrevognsbevillinger, ligesom den vil kunne anvendes overfor den, der søger om at blive godkendt som indehaver eller leder af et bestillingskontor - eller f.eks. som taksameterkontrollant. Hvis nægtelse sker efter denne bestemmelse, kan ansøgeren benytte fremgangsmåden iflg. straffelovens § 78, stk. 3, hvorefter anklagemyndigheden på hans begæring skal indbringe sagen for retten.

Endvidere vil en bevilling eller en godkendelse efter bestemmelsen i stk. 1, nr. 2, kunne nægtes en ansøger, der i stilling eller erhverv har udvist en sådan adfærd, at der er grund til at antage, at han ikke vil drive f.eks. hyrekørselsvirksomhed eller bestillingskontor på en forsvarlig måde. En sådan nægtelse vil efter reglen i stk. 3 kunne påklages til ministeren for offentlige arbejder, og ministerens afgørelse vil kunne prøves ved domstolene efter den almindelige regel om domstolskontrol med forvaltningen i grundlovens § 63. Et afslag på en bevilling, der alene er begrundet i det forhold, at antallet af ansøgere er større end antallet af ledige bevillinger, vil derimod ikke kunne indbringes for ministeren."

Som omtalt er der i sagen ikke noget vandelsproblem, og bemærkningerne må forstås således, at i andre tilfælde gælder den almindelige regel om, at kommunalbestyrelsens afgørelser ikke kan indbringes for en statslig myndighed - her trafikministeren.

Hyrekørselsloven indeholder ikke herudover regler om adgangen til at påklage de afgørelser, som træffes i henhold til lovens bestemmelser. Spørgsmålet om, hvorvidt disse afgørelser kan indbringes for en statslig myndighed, må derfor besvares efter de almindelige regler.

Afgørelsen om godkendelse som taksameterkontrollant træffes af Statens Bilinspektion, som er en statslig myndighed. Bilinspektionens afgørelser vil efter den almindelige (ulovhjemlede) adgang til rekurs kunne indbringes for overordnet statslig myndighed.

Statens Bilinspektion hører som institution under Justitsministeriet, som i en vejledning for Justitsministeriets bilinspektører har fastsat en række retningslinjer for bilinspektionens arbejde, bl.a. vedrørende godkendelse af taksameterkontrollanter.

Bilinspektionens afgørelse om godkendelse som taksameterkontrollant træffes med hjemmel i hyrevognsbekendtgørelsens § 13, stk. 2, som er citeret ovenfor.

Uanset at Trafikministeriet ikke har udnyttet bekendtgørelsens beføjelse til at fastsætte nærmere regler om godkendelse af taksameterkontrollanter, må Statens Bilinspektions afgørelser på dette område funktionelt anses for at høre under Trafikministeriet. Trafikministeriet har da heller ikke under sagen gjort gældende, at sager om godkendelse som taksameterkontrollanter i forvaltningsmæssig henseende bør behandles af Justitsministeriet.

Jeg må herefter give Dem medhold i, at Trafikministeriet som overordnet myndighed på hyrekørselsområdet burde have taget Deres klage over Statens Bilinspektions afgørelse til realitetsbehandling.

Jeg har gjort Trafikministeriet bekendt med min opfattelse, og har samtidig henstillet, at Trafikministeriet nu realitetsbehandler Deres klage.

Da Statens Bilinspektions afgørelse efter min opfattelse således kan indbringes for en højere administrativ myndighed, har jeg under henvisning til bestemmelsen i ombudsmandslovens § 6, stk. 3, fundet at måtte undlade at foretage en efterprøvelse af realiteten i sagen."

I skrivelse af 12. december 1990 modtog jeg underretning fra Trafikministeriet om, at ministeriet nu havde realitetsbehandlet og truffet afgørelse i sagen.

Jeg meddelte herefter ministeriet, at jeg på det foreliggende grundlag ikke foretog videre i sagen.

Resumé

Statens Bilinspektion (S) havde afslået A's ansøgning om at blive godkendt som taksameterkontrollant med den begrundelse, at A's status som både hyrevognmand, automekaniker og - i givet fald - taksameterkontrollant ville medføre en risiko for interessesammenfald, der ville kunne svække kontrolordningens kvalitet.

A klagede over afslaget til Trafikministeriet (T), som afviste at behandle klagen. T henviste til, at hyrekørselslovgivningen udtømmende opregnede de tilfælde, hvor T havde hjemmel til at behandle klager over underordnede myndigheders afgørelser, og at A's klage ikke var omfattet heraf.

Ombudsmanden udtalte, at der inden for den statslige forvaltning som udgangspunkt er en ulovhjemlet adgang til rekurs til en overordnet myndighed, medmindre der er tale om en særlig myndighed uden for den sædvanlige hierarkiske struktur. En fravigelse herfra kræver udtrykkelig lovhjemmel, som efter ombudsmandens opfattelse hverken fandtes i de bestemmelser i hyrekørselsloven, som T havde anført, eller andre steder i loven.

Da S's afgørelse om afslag på godkendelse som taksameterkontrollant var truffet med hjemmel i hyrekørselsbekendtgørelsen, som i forvaltningsmæssig henseende hører under T, fandt ombudsmanden det kritisabelt, at T havde afslået at behandle klagen over afslaget, og han henstillede, at T nu realitetsbehandlede klagen. (J. nr. 1990-361-519).