Aktindsigt i entreprisetilbud til Rigshospitalet vedrørende terrænvedligeholdelse.

Aktindsigt i entreprisetilbud til Rigshospitalet vedrørende terrænvedligeholdelse.

En brancheforening klagede til mig over Sundhedsministeriets afslag på at meddele foreningen aktindsigt i de tilbud m.v., der af forskellige private virksomheder blev afgivet til Rigshospitalet i forbindelse med udbud af vedligeholdelsesarbejdet på hospitalets udendørsarealer.

Det fremgik af sagen, at Rigshospitalet i juni 1989 udbød vedligeholdelsen af hospitalets udendørsarealer i entreprise til en udvalgt kreds af entreprenører. Entreprisen - der var delt i 2 hovedområder - omfattede dels renholdelse og glatførebekæmpelse og dels vedligeholdelse af grønne områder.

Rigshospitalet traf i oktober 1989 beslutning om, hvilken entreprenør der skulle have arbejdet.

Samme måned rettede foreningen henvendelse til Rigshospitalet og anmodede om oplysninger om de afgivne tilbud på entreprisen. Dette afslog Rigshospitalet i november 1989, idet det blev oplyst, at "(man) i forvejen (havde) besluttet ikke at oplyse priserne i de afgivne tilbud".

Herefter rettede Håndværksrådet på brancheforeningens vegne henvendelse til Rigshospitalet, idet rådet bl.a. anførte

"...

Rigshospitalets beslutning om at hemmeligholde de afgivne tilbud kan undre, bl.a. fordi det på anlægsområdet er normalt, at der er fuld offentlighed om de bydende, deres priser, forbehold m.v.

Offentlighed omkring tilbudsgivning fremmer konkurrencen blandt de bydende og giver samtidig tilbudsgiverne mulighed for at bemærke, hvilke kriterier der lægges til grund ved udvælgelsen af tilbud, hvilket ikke mindst har betydning, når udbyderen er en offentlig institution.

På baggrund af ovenstående skal Håndværksrådet anmode Rigshospitalet om snarest belejligt at give oplysning om, hvilke firmaer, enkeltpersoner m.v. der ... afgav tilbud på vedligeholdelse af Rigshospitalets udendørsarealer, hvad indholdet af tilbuddene er, samt hvilken tilbudsgiver der blev udvalgt blandt de bydende.

..."

Rigshospitalet nægtede fortsat den ønskede aktindsigt og begrundede sin afgørelse således

"...

Rigshospitalet er i gang med at etablere samarbejde med erhvervslivet på en lang række områder, og lægger stor vægt på en diskretionspligt i relation til samarbejdspartnerne. Rigshospitalet har derfor generelt besluttet ikke at offentliggøre kontrakter med og tilbud fra virksomhederne. Dette standpunkt ønsker Rigshospitalet også at fastholde i forbindelse med udbuddet af terrænvedligeholdelse.

..."

Håndværksrådet påklagede afgørelsen til Sundhedsministeriet. Det anførtes i klagen bl.a.

"...

Væsentlige hensyn til det offentliges økonomiske interesser ses ikke at forekomme i nærværende sag, hvor Rigshospitalet allerede har udvalgt en tilbudsgiver, hvorfor offentliggørelse af prisoplysninger m.v. ikke kan skade kontraktforhandlinger el.lign.

Herudover kan anføres, at det er sædvanligt på bygge- og anlægsområdet, at der hersker fuld åbenhed om, hvilke firmaer der afgiver tilbud på et bestemt arbejde, og hvad tilbuddet nærmere indeholder af priser, forbehold m.v.

Endelig forekommer det uheldigt, at Rigshospitalets privatiseringsbestræbelser, som Håndværksrådet i øvrigt finder positive, indebærer hemmeligholdelse af afgivne tilbud med heraf følgende risiko for utryghed hos de tilbudsgivere, der ikke vælges til udførelse af det pågældende arbejde.

..."

Sundhedsministeriet traf i maj 1990 afgørelse i sagen. I afgørelsen hed det

"...

Rigshospitalet har afslået anmodningen om aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5. Rigshospitalets begrundelse er, at en offentliggørelse af de ønskede oplysninger vil skade Rigshospitalets renommé som seriøs og troværdig aftalepartner og afskære hospitalet fra at opnå særligt fordelagtige kontraktvilkår.

I skrivelsen af 10. januar 1990 påpeger Håndværksrådet, at ifølge offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, kan alene væsentlige hensyn begrunde undtagelse fra retten til aktindsigt. Sådanne væsentlige hensyn til det offentliges økonomiske interesser forekommer efter Håndværksrådets opfattelse ikke i denne sag.

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, svarer til den tidligere offentlighedslovs § 2, stk. 2, nr. 3. I bemærkningerne hertil hedder det bl.a.

"Man har ikke ment at burde begrænse bestemmelsen til alene at omfatte forretningsvirksomhed. Der må således være en vis begrænsning af offentlighedsprincippet, f.eks. med hensyn til at afgive tilbud ...".

Det er imidlertid Håndværksrådets opfattelse, at bestemmelsen ikke kan påberåbes, når en tilbudsgiver er blevet udvalgt, og forhandlingerne i den pågældende sag er afsluttet.

I forbindelse med en sag om aktindsigt, der var blevet indbragt for Folketingets ombudsmand, har Justitsministeriet uddybet undtagelsesbestemmelsens rækkevidde. I Justitsministeriets udtalelse hedder det bl.a.

"I overensstemmelse med de synspunkter, der i øvrigt må anlægges på fortolkningen af denne bestemmelse, kan det ikke antages, at bestemmelsen kun giver adgang til at tilgodese det offentliges umiddelbare økonomiske interesser i forbindelse med den eller de forhandlinger, de aktuelle dokumenter vedrører; også det offentliges økonomiske interesser i forbindelse med senere forhandlinger må anses for omfattet af bestemmelsen" (cit. efter komm. off.lov, s. 176).

Ombudsmanden har i en udtalelse af 28. januar 1976 tiltrådt disse synspunkter.

Herudover har Håndværksrådet henvist til, at det er sædvane på bygge- og anlægsområdet at have åbenhed omkring forhold ved offentligt udbud af arbejder.

På baggrund af ovenstående skal Sundhedsministeriet udtale, at undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, efter ministeriets opfattelse finder anvendelse i det omhandlede tilfælde, for så vidt angår de afgivne tilbuds indhold, priser m.v.

Derimod finder Sundhedsministeriet ikke, at offentliggørelse af tilbudsgivernes navne vil stride mod væsentlige hensyn til Rigshospitalets økonomi. En fortegnelse over tilbudsgivere ved Rigshospitalets udbud af terrænvedligeholdelse vedlægges.

..."

Herefter klagede brancheforeningen til mig. Det var foreningens opfattelse, at undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, ikke i dette tilfælde kunne anvendes, for så vidt angår de afgivne tilbuds indhold, priser m.v.

I udtalelsen til mig i anledning af klagen henholdt Sundhedsministeriet sig til sin afgørelse og den herved givne begrundelse. Ministeriet henviste herudover til en tidligere (utrykt) ombudsmandsudtalelse vedrørende aktindsigt i en kontrakt indgået mellem Rigshospitalet og et EDB-firma.

I en skrivelse til brancheforeningen udtalte jeg følgende

"Efter § 4, stk. 1, i lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen kan enhver forlange at blive gjort bekendt med dokumenter i sager, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed. Undtagelser fra adgangen til aktindsigt følger af lovens kapitel 3.

Efter § 13, stk. 1, nr. 5, kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed.

Gør det nævnte beskyttelseshensyn sig kun gældende for en del af de afgivne tilbud, fremgår det af § 13, stk. 2, at den pågældende skal gøres bekendt med dokumenternes øvrige indhold.

Adgangen til at gøre undtagelse forudsætter, at retten til aktindsigt efter et konkret skøn findes at burde vige for "væsentlige hensyn" til de beskyttelsesinteresser, der er angivet. Anvendelsen af udtrykket væsentlige hensyn tilsigter at tilkendegive, at en begæring om aktindsigt kun kan afslås, hvor der efter en sådan konkret vurdering er nærliggende fare for, at de nævnte - det offentliges økonomiske - interesser vil lide skade af betydning. Der henvises til betænkning om offentlighedslovens revision nr. 857, 1978, s. 263, samt Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 229.

Det fremgår af sagens akter, at baggrunden for at Rigshospitalet nægtede brancheforeningen aktindsigt var, at hospitalet var i gang med at etablere samarbejde med erhvervslivet på en lang række områder og i den forbindelse lagde stor vægt på diskretionshensyn. Det var derfor besluttet generelt ikke at offentliggøre kontrakter med og tilbud fra virksomheder.

Rigshospitalets begrundelse er af helt generel karakter og indeholder ingen oplysning om, hvilke økonomiske skadevirkninger man mener vil indtræde, hvis der gives aktindsigt.

Sundhedsministeriet har som sin begrundelse for at fastholde afslaget på aktindsigt (bortset fra oplysning om tilbudsgivernes navne) anført, at offentliggørelse af oplysninger om tilbudsstørrelser og forbehold m.v. vil skade Rigshospitalets renommé som seriøs og troværdig aftalepartner og afskære hospitalet fra at opnå særligt fordelagtige kontraktvilkår.

Det fremgår af mine bemærkninger ovenfor om fortolkningen af § 13, stk. 1, nr. 5, at anvendelse af denne undtagelsesbestemmelse forudsætter, at der sker en vis konkretisering af den økonomiske tabsrisiko for det offentlige. En generel henvisning til ønskeligheden af at kunne optræde som seriøs aftalepartner opfylder efter min opfattelse ikke denne forudsætning - når der ses bort fra aktindsigt i forbindelse med verserende kontraktforhandlinger.

Jeg forstår da også Sundhedsministeriets begrundelse således, at der mere konkret henvises til tab, der vil opstå, hvis Rigshospitalet som følge af offentlighed om indgåede aftaler afskæres fra i fremtiden at opnå særligt fordelagtige kontraktvilkår.

Begrundelsen hviler på to påstande, som der ikke er redegjort nærmere for i sagen. For det første at Rigshospitalet faktisk kan opnå særligt fordelagtige kontraktvilkår på det omhandlede område. For det andet at aktindsigt og offentlighed vil afholde fremtidige kontraktpartnere fra at tilbyde Rigshospitalet særligt favorable vilkår.

Ombudsmanden har i tidligere sager accepteret begrundelser for at anvende undtagelsesbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 5 (eller den tilsvarende bestemmelse i den tidligere offentlighedslovs § 2, stk. 2, nr. 3) der er næsten enslydende med Sundhedsministeriets begrundelse i denne sag. Jeg henviser bl.a. til den sag, som er omtalt i den kommenterede offentlighedslov ved Asbjørn Jensen m.fl., s. 174. I disse tidligere sager var der imidlertid redegjort nærmere for den økonomiske tabsrisiko, herunder påstandene 1 og 2, og/eller der var tale om kontraktsforhold af særegen karakter.

I denne sag fremstår henvisningen til Rigshospitalets stilling ved fremtidige kontraktindgåelser med et så abstrakt indhold, at den samme begrundelse vil kunne anvendes til at afskære aktindsigt i stort set alle, og i alle dele af indgåede kontrakter mellem Rigshospitalet og private firmaer. Den givne begrundelse er således efter sit indhold utilstrækkelig, idet den ikke henviser til omstændigheder eller forhold, der godtgør, at offentliggørelse af de ønskede oplysninger om priser m.v. rummer en sådan nærliggende fare for, at Rigshospitalets økonomiske interesser vil lide skade af betydning, at der i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, er hjemmel til at tilbageholde oplysningerne.

Hertil kommer, at Håndværksrådet i denne sag har gjort gældende, at der på det omhandlede erhvervsområde - vedligeholdelse og renholdelse af anlæg m.v. - normalt hersker fuld offentlighed om afgivne tilbud. Hvis det er rigtigt, er der ingen grund til at tro, at offentliggørelse vil have skadelige virkninger for Rigshospitalet. Hverken Rigshospitalet eller Sundhedsministeriet har taget stilling til dette anbringende.

Jeg har gjort Sundhedsministeriet bekendt med min opfattelse og har samtidig henstillet til ministeriet at tage sagen op til fornyet overvejelse."

Resumé

A anmodede Rigshospitalet (R) om at få aktindsigt i de tilbud m.v., der af forskellige private virksomheder blev afgivet til R i forbindelse med udbud af vedligeholdelsesarbejdet på R's udendørsarealer. R afslog anmodningen under henvisning til, at man generelt havde besluttet ikke at offentliggøre tilbud fra og kontrakter med virksomhederne. Afslaget blev indbragt for Sundhedsministeriet (S), som fastholdt afgørelsen under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5 (det offentliges økonomiske interesser). Ministeriet offentliggjorde dog tilbudsgivernes navne.

Ombudsmanden fandt, at S' afgørelse hvilede på et utilstrækkeligt grundlag, idet S ikke i forbindelse med afgørelsen havde henvist til omstændigheder eller forhold, der godtgjorde, at offentliggørelsen af de ønskede oplysninger om priser m.v. rummede en nærliggende fare for, at R's økonomiske interesser ville lide skade af betydning. Der var således ikke på det foreliggende grundlag hjemmel i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 5, til at tilbageholde oplysningerne.

Ombudsmanden henstillede til ministeriet at tage sagen op til fornyet overvejelse. (J. nr. 1990-1038-43).