Praksisændring efter underkendelse af arbejdsgiveres klageret i arbejdsskadesager.

Praksisændring efter underkendelse af arbejdsgiveres klageret i arbejdsskadesager.

Et fagforbund klagede over, at Den Sociale Ankestyrelse efter klage fra en arbejdsgiver, B, havde ændret en afgørelse fra Arbejdsskadestyrelsen, hvorefter A's arbejdsskade (nikkelallergi) blev anerkendt efter arbejdsskadeforsikringslovens § 10, stk. 1, jf. bekendtgørelse nr. 60 af 20. januar 1989 (erhvervssygdomsfortegnelsen).

I anledning af forbundets klage skrev jeg i et brev af 30. august 1990 bl.a. således til Den Sociale Ankestyrelse

"...

Det fremgår af Den Sociale Ankestyrelses skrivelse af 29. marts 1990, at sagen blev behandlet på et møde i ankestyrelsen den 22. marts 1990, og at ankestyrelsen lagde til grund, at arbejdsgiveren var klageberettiget.

Samtidig med mødet i ankestyrelsen afsluttede jeg min behandling af en anden sag, hvor der var rejst spørgsmål om arbejdsgiveres klageberettigelse i arbejdsskadesager.

I et brev af 22. marts 1990 til ankestyrelsen i styrelsens sag j.nr. 11.255-88 udtalte jeg således, "at det er min opfattelse, at arbejdsgivere, der har tegnet lovpligtig arbejdsskadeforsikring, ikke kan antages at være klageberettigede i forhold til Arbejdsskadestyrelsens afgørelse om at anerkende eller afvise tilfælde, som er omfattet af arbejdsskadeforsikringsloven".

Idet jeg henviser til (forbundets) klage og til det, jeg i øvrigt anførte i udtalelsen af 22. marts 1990, beder jeg ankestyrelsen om en udtalelse om gyldigheden af afgørelsen i (A's) sag.

..."

Jeg vedlægger til forbundets orientering en kopi af udtalelsen af 22. marts 1990, som er optaget i Folketingets Ombudsmands Beretning for 1989, s. 152.

I et brev af 16. januar 1991 besvarede Den Sociale Ankestyrelse mit brev bl.a. således

"...

Ankestyrelsen skal vedrørende den konkrete sag oplyse, at (B) ved brev af 8. november 1989 klagede over Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 19. oktober 1989. Ved denne afgørelse fik (A) anerkendt en hudlidelse som arbejdsbetinget. Ankestyrelsen bekræftede i brev af 5. december 1989 overfor (B), at sagen var antaget til behandling. Dette var i overensstemmelse med en langvarig praksis, hvorefter arbejdsgivere ansås som ankeberettigede i anerkendelsessager.

Ved brev af 29. marts 1990 meddelte Ankestyrelsen sin afgørelse af 22. marts 1990. Ifølge afgørelsen og den senere uddybning af 26. juni 1990 anser Ankestyrelsen det for overvejende sandsynligt, at (A's) nikkeleksem er opstået efter kontakt med uægte smykker og ikke ved kontakt med mønter. Der henvises samtidig til professor, overlæge.... erklæring af 17. februar 1989. Lidelsen kan således ikke anerkendes efter arbejdsskadeforsikringsloven, hvorfor Ankestyrelsen ændrer Arbejdsskadestyrelsens afgørelse af 19. oktober 1989.

I brevet af 30. august 1990 rejser Folketingets Ombudsmand generelt spørgsmålet om gyldigheden af Ankestyrelsens afgørelse set i lyset af de generelle betragtninger, der er fremsat af Ombudsmanden i skrivelse af 22. marts 1990 (modtaget i Ankestyrelsen 23. marts 1990). Ifølge disse betragtninger er det Ombudsmandens opfattelse, at arbejdsgivere lige som ved erstatningstilkendelser ikke kan anses for at være part ved anerkendelse af arbejdsskader, men at arbejdsgivers interesse i så henseende må varetages af forsikringsselskabet som part i sagen.

Som det allerede er Ombudsmanden bekendt, har Ankestyrelsen i principielt møde den 13. september 1990 tilsluttet sig denne opfattelse for så vidt angår sager, der indankes i fremtiden.

Ankestyrelsen finder ikke grundlag for at genoptage tidligere afgjorte sager med henvisning til denne nye praksis, som støtter sig på en fortolkning af arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2.

Det er således Ankestyrelsens opfattelse, at afgørelsen af 22. marts 1990 er gyldig, og at der derfor ikke er grundlag for at genoptage sagen. Der henvises til det tilsvarende af Ankestyrelsen anførte i brev af 25. september 1990 til Folketingets Ombudsmand (j.nr. ...).

..."

På et møde i Den Sociale Ankestyrelse den 12. marts 1991 havde jeg lejlighed til at drøfte spørgsmålet om Den Sociale Ankestyrelses pligt til at genoptage arbejdsskadesager, der var blevet ændret i Den Sociale Ankestyrelse til ugunst for den skadelidte på baggrund af en klage fra en arbejdsgiver med lovpligtig arbejdsskadeforsikring. Under mødet redegjorde Den Sociale Ankestyrelse nærmere for sin opfattelse og tilføjede, at det ville være forbundet med meget store praktiske vanskeligheder at finde de enkelte sager frem.

Om ekspeditionen af arbejdsgiverklager i forbindelse med praksisændringen oplyste ankestyrelsen, at alle klager modtaget inden den 23. marts 1990 (datoen for ankestyrelsens modtagelse af min udtalelse) var blevet færdigbehandlet. Klager modtaget i tiden mellem den 23. marts 1990 og det principielle møde den 13. september 1990 var blevet sat i bero med henblik på ankestyrelsens stillingtagen til min henstilling. Efter mødet den 13. september 1990 var klagerne blevet afvist, men med en tilkendegivelse om, at en eventuel klage fra arbejdsgiverens forsikringsselskab ville kunne blive behandlet.

Efter mødet meddelte Den Sociale Ankestyrelse mig i et brev af 24. april 1991, at styrelsen efter drøftelse med Socialministeriet "ikke finder anledning til at foretage videre i sagen." Den Sociale Ankestyrelse vedlagde en kopi af ankestyrelsens brev af 14. marts 1991 til Socialministeriet. I brevet oplyste Den Sociale Ankestyrelse bl.a., at styrelsen efter modtagelsen den 23. marts 1990 af mit brev af 22. marts 1990 satte samtlige arbejdsskadesager, indanket til ankestyrelsen efter den 23. marts 1990 af en forsikringspligtig arbejdsgiver, i bero med henblik på udfaldet af den principielle afgørelse. Den Sociale Ankestyrelse anførte videre, at "Det er Ankestyrelsens opfattelse, at der med Ankestyrelsens principielle afgørelse af 13.9.1990 er gjort op med et tvivlsomt fortolkningsspørgsmål, hvorfor der først kan støttes ret på den ændrede praksis fra det tidspunkt, hvor fortolkningsspørgsmålet må anses for afklaret."

Den Sociale Ankestyrelse konkluderede følgende

"...

Hjemmelen til at behandle disse sager var en langvarig fast praksis ud fra en fortolkning af arbejdsgiverens retlige interesse i disse sager, jf. pkt. 5 i Socialministeriets cirkulære af 7. juni 1973 om Den Sociale Ankestyrelse.

Som det fremgår, synes der ikke ved lovændringen pr. 1. april 1987 af arbejdsskadeforsikringslovens § 53, stk. 2, at være skabt en sådan klarhed over retstilstanden for så vidt angår arbejdsgiveres ankeadgang, at det kan give anledning til at betragte Ankestyrelsens afgørelser i disse sager efter denne dato for ugyldige.

Det skal endelig bemærkes, at såfremt Ankestyrelsen skulle betragte disse afgørelser som ugyldige, ville Ankestyrelsen være nødsaget til på tilsvarende måde som i den principielle afgørelse at gøre arbejdsgiverens forsikringsselskab opmærksom på den ændrede praksis og på, at forsikringsselskabet som part i sagen ville være berettiget til at indanke Arbejdsskadestyrelsens afgørelse for Ankestyrelsen, idet selskabet jo ikke har haft anledning til at anke, når arbejdsgiveren ankede.

Ankestyrelsen måtte herefter foretage en fornyet realitetsbehandling på grundlag af selskabets anke.

..."

I et brev til forbundet udtalte jeg følgende

"Såfremt den omtalte praksisændring havde været gennemført, da (B) den 8. november 1989 indgav klagen til ankestyrelsen, ville ankestyrelsen have afvist klagen under henvisning til arbejdsgiveres manglende klageret. Forbundets klage rejser derfor for det første spørgsmål om, hvorvidt Den Sociale Ankestyrelse burde have gennemført sin praksisændring med tilbagevirkende kraft, således at afgørelser fra tiden før praksisændringen i et vist omfang blev annulleret.

I den forvaltningsretlige teori er det almindelig antaget, at en principiel afgørelse vedrørende et fortolkningsspørgsmål, som ændrer hidtidig praksis, som udgangspunkt bør kunne føre til annullation af tidligere trufne afgørelser. Dette udgangspunkt kan dog fraviges efter en konkret vurdering af bl.a. klarheden af fortolkningsfejlen og afgørelsens intensitet. Ved intensitetsvurderingen tages hensyn til, hvor byrdefuldt det ville være for parten, såfremt en tidligere afgørelse ikke blev omgjort.

For tiden efter lovændringen i 1987 er det min opfattelse, at ankestyrelsens praksis, hvorefter forsikringspligtige arbejdsgivere (fortsat) blev anset for klageberettigede, beroede på en fejlagtig fortolkning af retsgrundlaget af en sådan karakter, at det ovennævnte klarhedskriterium må anses for opfyldt. Underkendelsen heraf i 1990 burde således i overensstemmelse med det almindelige udgangspunkt have ført til annullation af afgørelser truffet i perioden efter lovændringen i 1987. Den klare underkendelse af praksis skete ved min udtalelse i skrivelsen af 22. marts 1990 til ankestyrelsen, hvori jeg henstillede, at ankestyrelsen ændrede sin praksis.

Spørgsmålet er herefter, om en undladelse af at annullere afgørelser fra tiden forud for praksisændringen må anses for så byrdefuld for de skadelidte, at teoriens udgangspunkt om annullation skal fastholdes. Efter en umiddelbar bedømmelse af afgørelserne må intensitetskriteriet efter min opfattelse siges at være opfyldt.

Den Sociale Ankestyrelse har imidlertid i den forbindelse udtalt, at styrelsen "ville være nødsaget til på tilsvarende måde ... at gøre arbejdsgiverens forsikringsselskab opmærksom på den ændrede praksis og på, at forsikringsselskabet som part i sagen ville være berettiget til at indanke Arbejdsskadestyrelsens afgørelse for Ankestyrelsen, idet selskabet jo ikke har haft anledning til at anke, når arbejdsgiveren ankede."

Efter arbejdsskadeforsikringslovens § 54, stk. 1, kan Arbejdsskadestyrelsens afgørelser indbringes for Den Sociale Ankestyrelse. Efter § 54, stk. 2, er klagefristen 4 uger efter, at klageren har fået meddelelse om afgørelsen, men ankestyrelsen kan efter bestemmelsens stk. 3 "se bort fra overskridelse af klagefristen, når der er særlig grund hertil."

Sådan særlig grund antages typisk at foreligge, når der foreligger omstændigheder, der ikke kan tilregnes parten, dvs. undskyldende omstændigheder, jf. Juridisk Grundbog, bind 4, 1989, s. 260.

Den ankemulighed for forsikringsselskabet, som ankestyrelsen har forudsat i tilfælde af annullation, kan herefter ikke give mig anledning til bemærkninger. I tilfælde af annullation af afgørelser, som ankestyrelsen havde truffet i anledning af en klage fra en ikke klageberettiget arbejdsgiver, ville vedkommende forsikringsselskab i forbindelse med annullationsafgørelsen således få mulighed for - uanset fristoverskridelsen - at indgive klage til ankestyrelsen. I givet fald ville det være nærliggende at antage, at ankestyrelsen under en fornyet realitetsbehandling af sagen ville nå til samme resultat som i den afgørelse, der var blevet annulleret.

På den baggrund har jeg ikke tilstrækkeligt grundlag for at anse ankestyrelsens beslutning om at undlade praksisændring med tilbagevirkende kraft for i sin endelige virkning at være så byrdefuld for de skadelidte, at jeg kan udtale kritik af, at praksisændringen alene blev gennemført med hensyn til fremtiden.

Med hensyn til ankestyrelsens valg af tidspunktet for praksisændringens gennemførelse skal jeg bemærke følgende

Det er almindeligt antaget, at en praksisændring med henblik på fremtiden normalt skal tillægges virkning fra det tidspunkt, hvor fortolkningsspørgsmålet kan anses for afklaret, og hvor den myndighed (de myndigheder), som administrerer reglerne, må antages at være informeret herom.

I den foreliggende sag må fortolkningsspørgsmålet anses for afklaret med min udtalelse i skrivelsen af 22. marts 1990, som blev modtaget i ankestyrelsen den 23. marts 1990.

I overensstemmelse hermed burde ankestyrelsens afgørelser, som blev meddelt efter denne dato, have været truffet i overensstemmelse med den ændrede praksis.

På den baggrund må jeg anse det for tvivlsomt, hvorvidt ankestyrelsen med rette besluttede at færdigbehandle alle arbejdsgiverklager, som var modtaget - men ikke afgjort - inden den 23. marts 1990. Det gjaldt bl.a. arbejdsgiverens klage i Deres sag.

Under hensyn til, at forsikringsselskabet også i tilfælde af afvisning af arbejdsgiverens klageret i disse sager ville have været berettiget til at indgive klage og opnå en realitetsafgørelse fra ankestyrelsen, har jeg dog ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at foretage videre vedrørende den foretagne gennemførelse af praksisændringen.

Sammenfattende har jeg således ikke grundlag for at kritisere, at ankestyrelsen færdigbehandlede arbejdsgiverklagen i (A's) sag og meddelte realitetsafgørelse i skrivelse af 29. marts 1990, selv om det omhandlede fortolkningsspørgsmål ved min skrivelse af 22. marts 1990 måtte anses endeligt afklaret. ..."

Efter min gennemgang af selve det materielle indhold af Den Sociale Ankestyrelses afgørelse af 29. marts 1990 i A's sag, fandt jeg ikke grundlag for kritik af afgørelsen.

NOTE:(*1) Jf. FOB 1989.152.

Resumé

Efter at ombudsmanden i en principiel udtalelse havde underkendt Den Sociale Ankestyrelses (DSA's) praksis, hvorefter arbejdsgivere blev anset for klageberettigede i arbejdsskadesager, tilsluttede DSA sig ombudsmandens opfattelse og ændrede sin praksis, men kun for fremtiden. Endvidere besluttede DSA at færdigbehandle alle arbejdsgiverklager, som var under behandling på tidspunktet for den principielle udtalelse. DSA fandt ikke grundlag for at genoptage tidligere afgjorte sager.

Ombudsmanden udtalte, at en principiel afgørelse, der ændrer en hidtidig fortolkning, som udgangspunkt bør kunne føre til annullation af tidligere trufne afgørelser. Ombudsmanden fandt ikke, at spørgsmålet om fortolkningsfejlens klarhed eller afgørelsens intensitet i den foreliggende sag kunne føre til noget andet resultat. Imidlertid ville DSA i tilfælde af praksisændring med tilbagevirkende kraft gøre arbejdsgivernes forsikringsselskaber opmærksom herpå og i hvert fald dispensere fra den almindelige klagefrist for indgivelse af ny anke, hvorefter DSA måtte formodes at nå til samme resultat som ved den annullerede afgørelse. På denne baggrund fandt ombudsmanden ikke grundlag for kritik af, at praksisændringen alene blev gennemført med hensyn til fremtiden.

På samme baggrund fandt ombudsmanden ikke tilstrækkeligt grundlag for at foretage videre for så vidt angår det forhold, at DSA valgte at færdigbehandle alle arbejdsgiverklager, der var modtaget, men endnu ikke afgjort, inden ombudsmanden afgav sin udtalelse. (J. nr. 1990-1227-031).